SOU 1921:1

Betänkande och förslag

angående konsultativ

folkomröstning

Avgivet av folkomröstningskommittén

den 8 februari 1921

Uppsala 1921

Appelbergs Boktryckeri Aktiebolag

Till Konungen.

Den 22 juni 1920 har Eders Kungl. Maj:t besluta uppdraga åt

en kommitté att verkställa en allsidig utredning, huru folkomröstningsinstitutet

verkat i främmande länder och huruvida, i vilken utsträckning

IV

samt under vilka former och betingelser ifrågavarande institut må för

viktiga frågor införas i vår författning samt avgiva de förslag, vartill utredningen

kunde föranleda, ävensom till ledamöter i kommittén förordnat ledamoten

av riksdagens andra kammare, dåvarande professorn vid universitetet

i Uppsala Nils Edén, ledamoten av riksdagens första kammare borgmästaren

i Trälleborg Knut Ebbe von Gei jer, ledamoten av riksdagens

första kammare redaktören Mauritz Hellberg och ledamöterna av riksdagens

andra kammare redaktörerna Viktor Larsson och Ivar Vennerström samt

uppdragit åt Edén att såsom ordförande leda kommitténs arbete.

Den 24 augusti hava till ledamöter i kommittén ytterligare förordnats

ledamoten av riksdagens första kammare, riksarkivarien Samuel Clason och

docenten vid universitetet i Uppsala Axel Karl Adolf Brusewitz, ävensom

uppdragits åt Brusewitz att tjänstgöra såsom kommitténs sekreterare.

Sedan herr Clason på anförda skäl anhållit om entledigande från

ifrågavarande uppdrag, har denna anhållan genom beslut den ^november

av Eders Kungl. Maj:t bifallits.

Kommitténs övriga ledamöter, undertecknade Edén, von Geijer,

Hellberg, Larsson, Vennerström och Brusewitz sammanträdde till konstituerande

möte den 17—18 september, varvid beslöts dels att kommittén

skulle antaga benämningen folkomröstningskommittén, dels

att till Eders Kungl. Maj:t ingå med följande skrivelse:

»Den av Eders Kungl. Maj:t förordnade folkomröstningskommittén,

som nu konstituerat sig, har vid förberedande överläggningar

rörande kommitténs blivande arbete funnit sig böra underställa Eders

Kungl. Maj:ts omprövning vissa frågor, som angå planläggningen och

utförandet av berörda arbete.

Såsom första led i kommitténs uppdrag ingår enligt det kungl.

brevet om dess tillsättning, »att verkställa en allsidig utredning, huru

folkomröstningsinstitutet verkat i främmande länder». Kommittén har

V

funnit, att på grund av omfattningen och arten av ifrågavarande utredningsarbete

det måste anses behövligt, att kommittén må beredas tillfälle att för

detsamma anlita vetenskapligt kvalificerad arbetskraft utöver den, som inom

kommittén står till förfogande, enär sagda utredning om folkomröstningsinstitutets

verkningar i främmande länder endast på så sätt kan tänkas bliva

slutförd inom någorlunda begränsad tid. Med hänsyn härtill får kommittén

anhålla om Eders Kungl. Maj:ts bemyndigande att dels anställa en biträdande

sekreterare och dels efter anmälan hos statsrådet och chefen för

justitiedepartementet därjämte för vissa delar av utredningen anlita sådan

arbetskraft, som för nyssberörda ändamål kan prövas erforderlig.

1 samband med överläggningarna angående arbetets planläggning

har kommittén därjämte ansett sig böra upptaga den frågan, huruvida

den särskilda form av folkomröstning, som i riksdagens skrivelse omnämnes

såsom den konsultativa, bör utan avvaktande av den allmänna

utredningens resultat nu omedelbart upptagas till särskild behandling.

Kommittén har icke kunnat undgå att uppmärksamma, att vid folkomröstningsfrågans

handläggning i riksdagen nu nämnda spörsmål om den

konsultativa folkomröstningen i viss mån synts intaga en särskilt framskjuten

plats, som kan tänkas påkalla dylik omedelbar behandling. Då

det synts kommittén ovisst, huruvida ett sådant upptagande till särskild

behandling av folkomröstningsfrågan i denna del kan anses ligga i det

kommittén av Eders Kungl. Maj:t givna uppdraget, har kommittén ansett

sig böra anhålla, att Eders Kungl. Maj:t täcktes meddela kommittén de

anvisningar, som i detta hänseende kunna finnas vara påkallade».

Med anledning av denna skrivelse beslöt Eders Kungl. Maj:t den

25 september 1920,

dels berättiga kommittén att hos sig anställa en biträdande sekreterare

ävensom, efter anmälan hos chefen för justitiedepartementet, för särskilda

delar av utredningen anlita sådan arbetskraft, som kan prövas erforderlig,

VI

dels ock förklara hinder icke möta för kommittén att omedelbart

och utan avvaktande av den allmänna utredningens resultat särskilt

för sig verkställa utredning rörande frågan om anordnande av s. k.

konsultativ folkomröstning och avgiva de förslag i denna fråga, som

kommittén kunde finna påkallade.

Rörande sistnämnda spörsmål anförde t. f. departementschefen, statsrådet

Nothin, enligt det kommittén tillställda utdraget av statsrådspro- .

tokollet, vid ärendets föredragning följande:

»Visserligen har den diskussion, som i riksdagen förekommit rörande

den s. k. konsultativa folkomröstningen, i väsentlig mån hänfört sig till

spörsmålet, huruvida sådan folkomröstning kunde för särskilt fall här i

landet anordnas utan föregående grundlagsändring. Givetvis kan det

emellertid ifrågasättas att, då nu frågan om folkomröstningsinstitutet i

hela dess vidd göres till föremål för utredning, föreslå normerande bestämmelser

även för den konsultativa folkomröstningen. Vägande skäl

synas mig då tala för att, på sätt från kommitténs sida ifrågasatts, denna

fråga upptages till särskild behandling nu omedelbart och utan avvaktande

av den allmänna utredningens resultat».

Vid sammanträden den 27 sept.—7 okt. 1920 uppgjorde kommittén

en plan för den omnämnda allmänna utredningen, i vad den skall avse

att giva en framställning, huru folkomröstningsinstitutet verkat i främmande

länder, och hava i enlighet härmed, sedan kommittén till biträdande

sekreterare antagit filosofie licentiaten, juris kandidaten Herbert

Tingsten, sekreteraren, undertecknad Brusewitz och biträdande sekreteraren

under samråd med ordföranden påbörjat förarbeten för denna utredning.

Därjämte upptog kommittén den i skrivelsen den 18 september

omförmälda frågan, huruvida den konsultativa folkomröstningen skulle

utan avvaktande av den allmänna utredningens resultat omedelbart företagas

till särskild behandling; och fann kommittén, i anslutning till Eders

VII

Kungl. Maj:ts förklaring av den 25 september 1920 och t. f. departementschefens

därvid gjorda uttalande, att en dylik fristående utredning

rörande den konsultativa folkomröstningen borde äga rum.

Kommitténs arbete har i det följande alltså varit i huvudsak ägnat

åt denna särskilda utredning rörande den konsultativa omröstningen.

Sammanträden hava hållits av kommittén in pleno den 8—16 november

och den 14—18 december 1920 samt den 19 januari—8 februari

1921. Kommitténs ordförande, sekreterare och biträdande sekreterare

hava mellan sammanträdena verkställt erforderliga förarbeten.

Sedan frågan om den konsultativa folkomröstningen nu blivit av

kommittén slutbehandlad, får kommittén till Eders Kungl. Maj:t överlämna,

dels betänkande angående det konsultativa folkomröstningsinstitutets

införande i svensk grundlag, med förslag till de grundlagsändringar

som kommittén funnit för sådant ändamål erforderliga,

dels en på kommitténs uppdrag av undertecknad Brusewitz utarbetad

särskild undersökning rörande konsultativ folkomröstning i främmandeländer.

dels slutligen en likaledes på kommitténs uppdrag av dess biträdande

sekreterare verkställd sammanfattande översikt över frågan om

»objektiv upplysning» i samband med folkomröstningsinstitutets tillämpning

i vissa främmande länder.

Till kommitténs betänkande och förslag har undertecknad von Oeijer

avgivit särskilt yttrande.

Underdånigst

NILS EDEN

K. E. VON GE1JER MAURITZ HELLBERG VIKTOR LARSSON

IVAR VENNERSTRÖM AXEL BRUSEWITZ

/Herbert Tingsten

Stockholm den 8 februari 1921.

Betänkande och förslag angående

konsultativ folkomröstning

Inledning.

För en utredning, som avser att särskilt för sig behandla den form a v olika slag av

det moderna folkomröstningsinstitutet, vilken benämnes konsultativ folkom- folk°™™sl''

röstning, måste utgångspunkten tydligen vara att fastställa, vad detta sistnämnda

begrepp innebär och huru den konsultativa omröstningsformen avgränsas

från andra slag av folkomröstning.

Såsom närmare belyses av bifogade översikt över den konsultativa folkomröstningen

i främmande länder, har folkomröstningsinstitutet i de moderna

stater, där det nu förekommer, vanligen uppkommit såsom en anordning för

att åt folket lämna det definitiva avgörandet av vissa frågor. I Schweiz,

som på ifrågavarande område är det egentliga föregångslandet, skedde detta i

huvudsak så, att folket fick rätt att genom direkt omröstning bekräfta eller förkasta

ett af representationen fattat beslut. Från Schweiz härleder sig också

namnet referendum, vilket, efter att ursprungligen ha haft en något annan

innebörd, vid uppkomsten av den moderna schweiziska folkomröstningen överförts

på denna. Sedermera har termen i denna betydelse upptagits även i

andra länder och i den statsvetenskapliga litteraturen. Med utgångspunkt härifrån

finner man en klassificering mellan obligatoriskt referendum: sådana

fall, då författningen föreskriver, att frågan måste underställas folkets omröstning

— och fakultativt: sådana fall, då hänvändelsen till folket sker endast

under vissa förutsättningar, nämligen antingen efter därom framställd begäran

av ett visst antal medborgare eller efter särskilt beslut av regeringen eller representationen.

Ur synpunkten av de olika ämnen, som kunna bliva föremål

för folkomröstning, plägar man också skilja mellan författningsreferendum

(i grundlagsfrågor) och lagreferendum (i vanliga lagfrågor), varjämte stundom

förekommer referendum i finansfrågor — finansreferendum — o. s. v. Icke

sällan kompletteras referendum av ett folkinitiativ, d. v. s. rätt för ett visst

antal röstberättigade medborgare- eller en viss procent av de röstberättigade

att själv väcka förslag, som skola underställas allmän folkomröstning.

Emellertid har under folkomröstningsinstitutets utveckling också upp

-

Den konsultativa

folkomröstningen.

4 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

kommit en sådan användning, i vilken hänvändelsen till folket icke går ut på

att detta skall träffa ett definitivt avgörande i den föreslagna frågan, utan

endast avser att bereda folket tillfälle att giva tillkänna sin uppfattning, till

vägledning för folkrepresentationens handläggning av ärendet. Denna art av

folkomröstning har man givit benämningen konsultativ, rådgivande, medan

den, som avser ett definitivt avgörande, betecknas såsom decisiv, beslutsomröstning.

Synpunkten för denna indelning är alltså omröstningens statsrättsliga

innebörd. Det är tydligt, att även den konsultativa folkomröstningen kan i sin

ordning uppdelas efter de ämnen, i vilka den användes, i författningsreferendum,

lagreferendum o. s. v., och att den kan tänkas såsom antingen fakultativ eller

obligatorisk, ehuru den vanligen endast förekommer såsom fakultativ — naturligt

nog, då inhämtandet av en vägledning för representation och regering

närmast förutsätter, att dessa statsmakter eller den ena av dem själv skall

pröva och avgöra, huruvida sådan vägledning är behövlig.

Åtskillnaden mellan decisiv och konsultativ folkomröstning vilar alltså

på en statsvetenskaplig begreppsbestämning, en generaliserande klassificering

av de olika omröstningsarter, som faktiskt utvecklat sig på skilda håll, efter

omröstningshandlingens statsrättsliga natur. Man finner en och annan gång

sådana fall av folkomröstning, i vilka ingått såväl ett avgörande som ett

rådgivande moment, eller i vilka frågan ställts så, att det icke är så lätt

att bedöma, huruvida omröstningen skall uppfattas såsom decisiv eller konsultativ.

Dylika övergångsformer bero naturligtvis därpå, att man i varje

land anpassat användningen av den allmänna principen om en hänvändelse

till folket efter konkret föreliggande behov. För den utredning, som kommittén

har att verkställa, hava dessa övergångsformer den betydelsen, att

det gäller att noga uppmärksamma den faktiska och rättsliga innebörden i de

företeelser inom främmande länder, som utgöra material för undersökningen

om institutets användning. Någon oklarhet i uppfattningen av begreppet konsultativ

folkomröstning behöver dock icke vållas härav. Konsultativ är den

folkomröstning, vilken icke avser att åt folket överlämna avgörandet av den

eller de till omröstning förelagda frågorna, utan endast att giva folket tillfälle

att uttala sin mening eller sin önskan, medan den reella behandlingen och

den definitiva beslutanderätten förbehålles statsmakterna i vanlig ordning. Från

denna utgångspunkt kommer problemet i det följande att behandlas.

Historik.

Det första uppslaget i Sverige till användning av folkomröstningsinstitutet

gick ut på föranstaltande av en konsultativ folkomröstning. År 1897 väcktes

nämligen i andra kammaren av herr David Bergström en motion, nr 130, vari

hemställdes, “att riksdagen dels i skrivelse anhåller, att Kungl. Maj:t täcktes

ofördröjligen låta företaga en undersökning om de olika meningarna bland

landets myndiga manliga befolkning i fråga om de viktigare hittills framställda

förslagen till ändrade bestämmelser rörande valrätt till riksdagens andra kammare,

dels för detta ändamål ställer till Kungl. Maj:ts förfogande ett förslagsanslag

å 5,000 kronor".

Denna motion hänvisades, såsom avseende en anslagsfråga, till statsutskottet,

vilket i sitt utlåtande n:r 56 anförde: “Då rikets grundlagar föreskriva

det sätt, varpå folket skall genom sina valda representanter få sina önskningar

och åsikter i avseende å förändring av samhällsskicket framburna, och då det

sålunda icke kan anses med grundlagarnas anda förenligt, att riksdagen skulle

vid sidan av desamma tillskapa en sådan anordning, som motionären åsyftat,

och härför anvisa medel, får utskottet hemställa, att herr Bergströms omförmälda

motion må av riksdagen lämnas utan avseende."

Utskottets hemställan bifölls i båda kamrarna, i första kammaren utan

votering, i andra kammaren med 152 röster mot 40.

Härefter dröjde det 11 år, innan frågan om folkomröstning ånyo kom

före i riksdagen. Detta skedde år 1908 genom en motion i andra kammaren,

nr 332, av herr Staaff m. fl., vari hemställdes, “att riksdagen måtte i skrivelse

till Kungl. Maj:t anhålla, det täcktes Kungl. Majrt låta anställa en allsidig

utredning av frågan om folkomröstning såsom ett medel att vinna avgörande

vid meningsskiljaktighet mellan kamrarna i lag- och grundlagsfrågor, samt

därefter för riksdagen framlägga förslag till de ändringar i grundlagen, vartill

utredningen kan giva anledning."

Denna gång gick framställningen alltså på helt andra linjer än 1897. Nu

var det ej fråga om ett tillfälligt anordnande av en folkomröstning utan om

Folkoinröstningsfrågan

före 1920.

Herr Bergströms

motion

1897.

Herr Staaffs

m. fl. motion

1908.

6

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

införandet av folkomröstningen såsom författningsinstitut; nu avsåg man ej

en konsultativ form av omröstning — frågan om en sådan berördes ej ens i

motionen — utan en decisiv, d. v. s. en omröstningsform, som skulle innebära

ett formligt och definitivt avgörande genom folkets beslut. Att märka är, att

man inskränkte användningen av det ifrågasatta folkomröstningsinstitutet till

lag- och grundlagsfrågor och även i dessa frågor endast till sådana fall, då

riksdagens båda kamrar vid upprepade tillfällen stannat i olika beslut. Det

var alltså här fråga om ett decisivt referendum såsom skiljedomsinstitut mellan

kamrarna i vissa frågor och under vissa förutsättningar.

Motionen hänvisades, såsom berörande en grundlagsfråga, till konstitutionsutskottet.

Detta anförde i sitt utlåtande, nr 26, att några skäl att införa

referendum i vårt land icke syntes föreligga och att detta institut i den form,

i vilken det av motionärerna föreslagits, vore ägnat att rubba grunderna för

det svenska tvåkammarsystemet. Följaktligen hemställde utskottet, att.“förevarande

motion ej må föranleda någon riksdagens åtgärd". Vid utlåtandet

var fogad en av sex ledamöter undertecknad reservation, i vilken hemställdes

om bifall till motionen. Det av utskottet gjorda avslagsyrkandet bifölls av

båda kamrarna, i första kammaren utan votering, i andra kammaren med 115

röster mot 78. Debatterna i kamrarna utgjorde en principdiskussion av frågan

om den decisiva folkomröstningens lämplighet såsom skiljedomsinstitut mellan

kamrarna; den konsultativa folkomröstningen kom icke på tal.

1908 års motion ledde även utanför riksdagen till åtskillig diskussion angående

folkomröstningsproblemet i allmänhet. Saken togs också upp såväl på

det frisinnade som på det socialdemokratiska partiets program.

I riksdagen kom däremot under de närmaste åren ej något nytt initiativ

i folkomröstningsfrågan. Först år 1917 upptogs frågan på nytt; därmed inträder

det senaste skedet i dess utveckling.

Herr Lind- Vid 1917 års riksdag väcktes nämligen i andra kammaren en motion, nr

hagens motion 290, av herr Lindhagen, vari hemställdes, att “riksdagen ville anhålla att

1917'' Kungl. Maj:t måtte 1) taga under övervägande angelägenheten att folkstyrelsen

vidgas till icke blott valrätt utan även omedelbar beslutanderätt i viktiga frågor

och att därvid objektiv kunskap i det ämne, varöver skall beslutas, meddelas de

röstande ''genom statens förmedling, ävensom, efter undersökning av olika

system för en sådan folkstyrelse såsom ''initiativ’ och ''referendum'' med flera,

för riksdagen framlägga förslag till erforderliga ändringar i grundlagarna för

ändamålet; samt 2) utsända en kommission för att på platsen vinna erfarenheter

om det i vissa nordamerikanska stater införda systemet för folkstyrelse

med initiativ, referendum och återkallelse av mandat".

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 7

I denna motion var det alltså, liksom 1908, fråga om decisiv, ej om

konsultativ folkomröstning. Men denna gång föreslogos ej samma begränsningar

i institutets användning som i herr Staaffs motion 1908, vare sig i fråga

om ärendenas art eller i fråga om de särskilda förutsättningarna i övrigt för

användningen av denna form av folkstyrelse. Detta framgår tydligt därav,

att motionären karaktäriserar det föreslagna institutet såsom “utvidgad folkstyrelse",

varigenom folket skulle erhålla “omedelbar beslutanderätt i viktiga

frågorOch när motionären föreslår en undersökning av olika former av

direkt folkstyrelse, såsom “initiativ och referendum", avser han tydligen en

utredning rörande problemet i dess helhet, i anslutning till institutets användning

i sådana länder som Schweiz, vissa nordamerikanska stater och Australien.

Att märka är vidare, att motionären såsom ett komplement till det nya

institutet yrkar på införande av något system för bibringande av “objektiv

upplysning" i till omröstning framlagda frågor.

Motionen hänvisades till konstitutionsutskottet, vilket i sitt utlåtande, nr

6, rörande densamma och flera andra av herr Lindhagen väckta motioner helt

kort anförde, att de väckta förslagen icke syntes “högst nödiga eller nyttiga

och möjliga att verkställa". Utskottet hemställde därför, att motionen “icke

måtte till någon riksdagens åtgärd föranleda". Till utskottets betänkande var

emellertid fogad en reservation av herr Olof Olsson m. fl., vari anfördes: “I

de yrkanden, som herr Lindhagen framställt i sin motion, ha vi ej kunnat

helt instämma, men i likhet med motionären anse vi, att folkets direkta avgörande

i landsviktiga frågor i vissa fall är önskvärt. Under ett representativt

system som vårt med tvenne likaberättigade kamrar, där den ena kammaren

långt ifrån alltid har samma intressen eller samma strävanden Som den andra,

kan det hända, att lösningen av frågor av vital betydelse för folkets stora

flertal förhalas på ett sätt, som äventyrar en sund utveckling. Då en utväg

bör finnas ur ett dylikt tillstånd och då en allmän folkomröstning synes oss

vara en sådan utväg, få vi hemställa, att riksdagen ville i skrivelse till Kungl.

Maj:t anhålla, det täcktes Kungl. Maj:t låta anställa en allsidig utredning, huruvida

och i vilken utsträckning landets röstberättigade medborgare må äga rätt

att genom allmän omröstning träffa avgörande i landsviktiga frågor, samt därefter

för riksdagen framlägga förslag till de ändringar i grundlagen vartill

utredningen kan giva anledning".

Vid utlåtandets behandling i kamrarna stannade dessa i olika beslut.

I första kammaren bifölls nämligen utskottets hemställan utan votering, under

det att andra kammaren, med 97 röster mot 92, antog reservationen.

Det av andra kammaren bifallna förslaget om utredning innebar, såsom

8 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

av ordalydelsen framgår, en begäran om generell utredning rörande decisiv

folkomröstning; den enda begränsning, som gjordes, var till “landsviktiga

frågorSå till vida anslöto sig alltså reservanterna i konstitutionsutskottet

och andra kammaren till motionen. Motiveringen ger emellertid vid handen,

att reservanterna synas ha tänkt sig en starkare begränsning än den, som

kom till direkt uttryck i klämmen. Härpå tyder, att de stannade vid att beteckna

“folkets direkta avgörande" såsom önskvärt “i vissa fall", och det sätt,

varpå de känneteckna sådana fall. De inskränka sig nämligen i detta hänseende

till att hänvisa till, att det vid vårt riksdagsskick kan hända, att “lösningen

av frågor av vital betydelse för folkets stora flertal förhalas därföi

att “den ena kammaren långt ifrån alltid har samma intressen eller samma

strävanden som den andra", och uttala direkt, att det är såsom en utväg “ur

ett dylikt tillstånd1*, som de tänka sig folkomröstning. I själva verket återkommer

alltså i denna reservations motivering samma tankegång som i herr

Staaffs motion 1908, nämligen att folkomröstningen skall användas såsom

skiljedomsinstitut mellan riksdagens båda kamrar, ehuru klämmen har en

vidare avfattning. Även under debatterna i kamrarna gingo de talare, som

företrädde reservationen, på samma begränsade linje. I realiteten är väl därför

andra kammarens bifall till reservationen att fatta som ett sympatiuttalande

för utredning i ungefär samma riktning som 1908 föreslagits.

Den konsultativa folkomröstningsformen berördes ej heller denna gång,

vare sig i motionen, av konstitutionsutskottet eller i debatterna inom kamrarna.

Hen. Lind. År 1919 upptogs folkomröstningsfrågan på nytt, även nu genom motion

hagens motion ay ^err Lindhagen (nr 142 i första kammaren). Denna motion, som i huvudsak

1919'' upprepade de i 1917 års motion anförda synpunkterna, utmynnade i yrkande,

“att riksdagen, i samband med behandlingen av den väntade regeringspropositionen

i författningsfrågan, måtte besluta att hos Kungl. Maj:t begära förslag

till sådant tillägg till grundlagarna: att folkstyrelsen kommer att omfatta icke

blott valrätt utan även omedelbar beslutanderätt i viktiga frågor; att denna

beslutanderätt vid sidan av riksdagens befogenheter kommer att omfatta icke

blott folkomröstning på initiativ av regering eller riksdag (“referendum") utan

även omedelbart initiativ från medborgarnas sida (“initiativ") samt att före

dylik beslutanderätts utövning objektiv kunskap i det ämne, varöver skall

beslutas, i möjligaste mån meddelas de röstande".

Denna gång tillstyrkte konstitutionsutskottet, i sitt utlåtande n:r 47, i

anledning av motionen skrivelse till Kungl. Maj:t med anhållan, “det täcktes

Kungl. Maj:t låta verkställa en allsidig utredning, huru folkomröstningsinstitutet

verkat i främmande länder, och huruvida, i vilken utsträckning samt under

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 9

vilka former och betingelser ifrågavarande institut må för viktiga frågor införas

i vår författning, ävensom därefter för riksdagen framlägga förslag till de

ändringar i grundlagarna, vartill utredningen kan giva anledning11.

Utskottets hemställan var alltså så avfattad, att den å ena sidan uppenbarligen

avsåg utredning om folkomröstningsinstitutet i dess helhet, utan särskilt

framhävande av någon bland dess teoretiska förutsättningar eller praktiska användningsformer

— den begränsning, som ingick i 1908 års motion och i motiveringen

till 1917 års reservation, finnes sålunda ej här — men å andra sidan

lämnade öppet, huruvida folkomröstningsinstitutet bör — efter undersökning av

"huru det verkat i främmande länder11 — föreslås till införande i vår författning,

och i så fall omfattningen av och formerna för dess användning. I varje fall

förutsätter utskottet dock användning endast “för viktiga frågord I sin motivering

har utskottet ytterligare betonat, att problemet borde undersökas “i

hela dess omfattning11, och “med omsorgsfull hänsyn tagen till säregna svenska

förutsättningar", innan ett definitivt ställningstagande kunde ske. Utskottet

meddelar därjämte, att de sympatier för folkomröstningsinstitutets princip, som

inom detsamma yppat sig, härrörde “av skilda anledningar". Vid debatterna

1 kamrarna framfördes från deras sida, som förordade utskottets förslag, i

huvudsak samma synpunkter om den avsedda utredningens allsidiga karaktär;

ej heller här berörde man denna gång “skiljedomsprincipen11. Förklaringen härtill

var givetvis den nu beslutade författningsreformen, särskilt ändringarna i

grunderna för första kammarens bildande — skiljedomsfrågan var ej längre

aktuell.

Även denna gång stannade kamrarna i olika beslut, i det att första kammaren

med 46 röster mot 34 avslog utskottets hemställan, under det att andra

kammaren med 75 röster mot 60 biföll densamma.

Vad angår den konsultativa formen av folkomröstning, blev den icke

heller nu berörd vid behandlingen av herr Lindhagens motion; det är emellertid

tydligt, att den kunde ingå i den allmänna utredningen av folkomröstningsinstitutet

i dess helhet.

Den konsultativa omröstningen kom emellertid under debatt i annat sam- Herr Vennermanhang.

I en motion i andra kammaren, nr 179, hemställde herr Venner- st''°™s fiskörn

m. fl., “att riksdagen måtte hos Kungl. Maj:t anhålla om utarbetande ang. omröstoch

föreläggande för riksdagen av en provisorisk lag angående omröstning avning °^.krepu~

alla män och kvinnor över 21 år i och för utrönande, om folket önskar den

monarkiska statsförfattningens bibehållande eller införande av republik11.

Konstitutionsutskottet, till vilket motionen hänvisades, anknöt i sitt yttrande

rörande densamma — utlåtandet n:r 48 — till det samtidigt avgivna uttalandet

2 — 24513

10 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

angående herr Lindhagens motion om folkomröstningsinstitutets införande i grundlagarna

och anförde i detta sammanhang: “Såsom motionärerna själva framhålla

i sin motivering, känner icke Sveriges författning folkomröstningsinstitutet. Upprepade

förslag hava väckts om införande av det s.k. referendum i olika former, och

vid innevarande riksdag föreligger till kamrarnas prövning en av konstitutionsutskottet

biträdd hemställan om utredning i frågan, men ännu stå våra grundlagar

fullkomligt främmande för detsamma. Under dylika förhållanden kan

utskottet icke finna en sådan folkomröstning som den föreslagna vara med

våra konstitutionella former förenlig". Utskottet erinrade vidare om herr D.

Bergströms motion vid 1897 års riksdag och statsutskottets i anledning av

densamma gjorda hemställan samt kamrarnas bifall till denna hemställan,

varefter utskottet anförde: “De skäl, som 1897 av statsutskottet förebragtes

och av riksdagen biträddes, synas fortfarande vara giltiga och på föreliggande

analoga fall hava tillämplighet. Utskottet kan icke tillstyrka ett förslag, vilket

skulle genom en lex in casu i en speciell författningsfråga införa folkomröstning

uppenbart vid sidan av vår författnings bestämmelser". Med denna

motivering hemställde utskottet, att motionen “måtte av riksdagen lämnas

utan avseende".

Vid detta konstitutionsutskottets utlåtande voro fogade åtskilliga reservationer,

däribland av herr Larsson m. fl. och av herr v. Zweigbergk m. fl. Herr

Larssons reservation utmynnade i en hemställan om skrivelse till Kungl.

Maj:t med anhållan, “det täcktes Kungl. Maj:t taga under övervägande att låta

utarbeta och för riksdagen framlägga en provisorisk lag angående folkomröstning

bland alla till riksdagens andra kammare valberättigade medborgare i

och för utrönande av stadgan och omfattningen inom nationen av kravet på

republikansk statsförfattning". Den del av motiveringen, som rörde själva

sakfrågan, torde i detta sammanhang kunna förbigås. Angående den konstitutionella

möjligheten att anordna en folkomröstning anförde reservanterna:

“Vår grundlag känner intet hinder för statsmakterna att genom tillskapandet

av en lex in casu möjliggöra en folkomröstning i en särskild fråga. Folkomröstningsinstitutet

är visserligen såsom institut för vår författning ännu

främmande. Men den form för folkmeningens utrönande i en viss fråga,''

som här begäres, har icke karaktären av vare sig ett beslut eller ett stående

institut utan endast av en tillfällig anordning till möjliggörande av en nationell

opinionsyttring11. — Herr v. Zweigbergk och hans medreservanter biträdde

utskottets hemställan, att herr Vennerströms motion måtte lämnas utan avseende,

men ville icke binda sig för den del av dess motivering, som rörde

frågans konstitutionella sida. Härom yttrade dessa reservanter: “Även om

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 11

en sådan folkomröstning, som den föreslagna, icke är fullt förenlig med våra

konstitutionella former, så böra icke dessa former få lägga absolut oöverstigliga

hinder i vägen för stiftande av en provisorisk lag i angivet syfte, för

den händelse riksdagen i en viss för land och folk kritisk situation, som icke

lämnar rådrum för grundlagsändring, funne sådant nödigt".

Genom konstitutionsutskottets yttrande angående herr Vennerströms

motion och de vid detta yttrande fogade reservationerna hade alltså för första

gången sedan 1897 frågan om den konsultativa folkomröstningens förenlighet

med nu gällande grundlagar aktualiserats. Vid överläggningarna i kamrarna

kom detta spörsmål att i viss mån förbindas med själva sakfrågan. Sålunda

talade de, som yrkade bifall till utskottets hemställan, mot motionen så väl

av konstitutionella skäl som i sak, medan de, som talade för bifall till herr

Larssons reservation, såväl hävdade den konstitutionella möjligheten att anordna

en konsultativ folkomröstning överhuvud taget som också argumenterade

för en sådan omröstning i den fråga, motionen avsåg. Dock framställdes

även — i anslutning till herr v. Zweigbergks reservation — i båda kamrarna

yrkanden om bifall till utskottets hemställan, men med uteslutande av dess

motivering. I ingendera kammaren kom sistnämnda yrkande under votering.

Andra kammaren biföll utskottets hemställan i dess helhet med 75 röster mot

56, som tillföllo herr Larssons reservation. I första kammaren förklarade talmannen

vid överläggningens slut, efter att hava erinrat om, att yrkande framställts

om bifall till herr Larssons reservation: “Då emellertid stiftandet av en

lag i det angivna syftet ej kan ske utan grundlagsändring, får jag, med stöd

av 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen, vägra proposition på bifall

till detta yrkande, som uppehbarligen ej är byggt på förutsättningen av

en sådan grundlagsändring11. Denna propositionsvägran godkändes av kammaren

med 50 röster mot 22. Därefter bifölls även i denna kammare utskottets

hemställan i dess helhet.

Vid 1920 års riksdag återkommo såväl frågan angående en allmän ut- Folkomröst

redning

av folkomröstningsinstitutet i dess helhet som det år 1919 debatte- ningsfrågan

rade särskilda spörsmålet om den konsultativa folkomröstningens förhållande under är

o 1920

till nu gällande grundlagar. Den förra frågan kom denna gång före genom

tre motioner. I första kammaren yrkade herr Clason (motion nr 217) på Herrarcissoid

skrivelse till Kungl. Maj:t i fullständig anslutning till 1919 års konstitutions- gtrömsTamt

utskotts förslag, och herr Lindhagen (motion nr 220), att riksdagen måtte be- Lindhagens

sluta att hos regeringen begära “förslag till sådant tillägg till grundlagarna: moUoner

att

folkstyrelsen kommer att omfatta icke blott valrätt till förtroenderåds

-

12

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

församlingar av det ena eller andra slaget utan även omedelbar beslutanderätt

i viktiga frågor; att denna beslutanderätt vid sidan av riksdagens befogenheter

kommer att omfatta icke blott folkomröstning på initiativ av regering

eller riksdag (“referendum") utan även folkomröstning på initiativ från

medborgarens sida (“initiativ"); samt att för dylik beslutanderätts utövning

objektiv kunskap i det ämne, varöver skall beslutas, i möjligaste mån meddelas

de röstande". — I andra kammaren gjorde herr Vennerström (motion

nr 324) samma yrkande som herr Clason, ehuru med väsentligt annan motivering.

k. U:s utiåtan- I sitt utlåtande i anledning av dessa motioner (nr 38) förordade konstide

om motto- tutionsutskottet bifall till det av herrar Clason och Vennerström framställda

nerna.

skrivelseförslaget. I motiveringen till denna hemställan åberopade utskottet

huvudsakligen 1919 års konstitutionsutskotts framställning i samma fråga, i

vilken jämte en kort historik en redogörelse av de viktigaste skälen för referendum

givits. Därjämte framhölls särskilt, att den föreslagna utredningen

även borde omfatta frågan om meddelandet av objektiv upplysning i föreliggande

frågor. I sin motivering upptog utskottet emellertid denna gåpg även

det konstitutionella spörsmålet angående den konsultativa folkomröstningens

förenlighet med grundlagarna. I denna punkt yttrade utskottet nämligen i

anslutning till förslaget om utredning:

“Uppmärksamhet synes även böra ägnas åt den konsultativa (rådgivande) folkomröstningen,

ehuruväl denna, enligt utskottets uppfattning, utan hinder av våra

nuvarande författningsbestämmelser i särskilda fall kan åvägabringas, då den ju

endast avser att utröna folkmeningens ställning till en viss fråga och alltså ej har

karaktären av ett beslut eller innebär något intrång på statsmakternas rättigheter".

Vid utskottets betänkande voro två reservationer fogade. I den ena

- vände sig herr Clason mot den nyss anförda punkten i motiveringen, på den

grund, att han ej godkände den därstädes uttalade uppfattningen om den konsultativa

folkomröstningens grundlagsenlighet. I den andra yrkade herr v.

Geijer m. fl. avslag såväl på samtliga motioner som på utskottets hemställan.

Debatterna i båda kamrarna kommo till stor del att röra sig om det

särskilda uttalandet i utskottets motivering angående den konsultativa folkomröstningens

förhållande till nuvarande författningsbestämmelser. Resultatet

i andra kammaren blev, att utskottets hemställan bifölls med 101 röster mot 63,

som tillföllo herr v. Geijers reservation, under det att kammaren med 96 röster

„ mot 63 beslöt att utesluta den omtvistade punkten i utskottets motivering.

Propositions- , .

vägran i första I första kammaren åter förklarade talmannen efter slutad överläggning:

kammaren.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

13

“Under överläggningen har bland annat yrkats godkännande av utskottets

motivering. Med anledning härav anser jag mig här böra göra ett uttalande.

Enligt 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen representeras det

svenska folket av riksdagen. Detta stadgande, som är undantagslöst, innebär, att i

vilken fråga som helst, även när det blott gäller att uttrycka en åsikt eller en

önskan — jag ber att få hänvisa till 89 § i regeringsformen — ingen annan än

riksdagen äger att tala å svenska folkets vägnar.

Med denna av mig alltjämt hysta uppfattning fann jag mig vid 1919 års lagtima

riksdag föranlåten att vägra proposition på bifall till ett yrkande om utarbetande

och framläggande för riksdagen av förslag till provisorisk lag angående omröstning

bland alla till riksdagens andra kammare valberättigade medborgare för

utrönande av stadgan och omfattningen inom nationen av kravet på republikansk

statsförfattning. Kammaren lät då efter votering med 50 röster mot 22 bero vid

nämnda propositionsvägran.

Nu har konstitutionsutskottet närmast på sid. 4 i föreliggande utlåtande uttalat,

att enligt utskottets uppfattning den konsultativa (rådgivande) folkomröstningen

''utan binder av våra nuvarande författningsbestämmelser i särskilda fall kan åvägabringas,

då den ju endast avser att utröna folkmeningens ställning till en viss fråga

och alltså ej har karaktären av ett beslut eller innebär något intrång på statsmakternas

rättigheter’.

Då ett sådant uttalande strider mot 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen,

vägrar jag proposition på godkännande av utskottets motivering."

Kammaren beslöt emellertid med 72 röster mot 54 att bifalla ett yrkande

om propositions framställande, varefter målet enligt § 61 riksdagsordningen

förvisades till konstitutionsutskottet. Detta avgav sedermera i fråga om

talmannens propositionsvägran följande memorial (nr 56):

“Talmannens rätt att vägra proposition regleras som bekant i § 61 riksdags- k. U:s yttrande

ordningen, vars första punkt lyder: Talman må ej vägra proposition, utom när han an?- P^P08*- finner väckt fråga strida mot grundlags lydelse’. Undersökningen av förevarande tl0nsvaaran

spörsmål måste tydligen i första rummet gå ut på, huruvida här föreligger en väckt

fråga; först sedan kan, om denna undersökning giver ett positivt resultat, spörsmålet

om denna frågas enlighet eller stridighet med grundlagen upptagas.

Innebörden av uttryckej ''väckt fråga’ i § 61 riksdagsordningen har i konstitutionsutskottets

memorial rörande propositionsvägringar varit föremål för flera

olika tolkningar. 1 åtskilliga utskottsmemorial under den gamla riksdagsordningens

tid hävdades sålunda, att väckt fråga endast vore att fatta såsom motionsvis ställt

yrkande; utskottsutlåtanden med därtill fogade reservationer o. dyl. vore däremot

14

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

\

ej att anse såsom väckta frågor enligt § 61 riksdagsordningen. Denna uppfattning

motiveras bl. a. i konstitutionsutskottets memorial nr 10 och 44 vid 1840—41 års

riksdag och nr 61 vid 1856—58 års riksmöte. Bland de synpunkter som där förebringas

kan nämnas, att konstitutionsutskottet i sitt sistnämnda memorial framhåller,

att, om utskottsutlåtanden hade ansetts att ingå i uttrycket väckt fråga, skulle givetvis

konstitutionsutskottets egna utlåtanden ha undantagits, enär en dylik talmannens

prövning av konstitutionsutskottets förslag tydligen vore orimlig, då utskottet i sådant

fall skulle komma att döma i egen sak. I huvudsak stödde emellertid konstitutionsutskottet

i dessa sina memorial sin ståndpunkt på ett stadgande i den gamla riksdagsordningen,

som ej återfinnes i den nya; efter antagandet av 1866 års riksdagsordning

torde därför uppfattningen, att i ''väckt fråga'' blott ingå motioner, knappast

längre vara hållbar och skall därför ej i detalj här undersökas. I sitt memorial nr

4 vid 1900 års riksdag framhåller konstitutionsutskottet också uttryckligen, att i

väckt fråga även inbegripas utskottsyrkanden, ehuru det är att märka, att en reservant

förklarade sig helt dela den av 1840—41 och 1856—58 års konstitutionsutskott framställda

åsikten.

Då grundlagen skall tolkas efter sin ordalydelse, måste även utskottens yrkanden

anses utgöra ''väckta frågor’ enligt § 61 riksdagsordningen och sålunda ej ens

konstitutionsutskottets egna förslag kunna undantagas. Emellertid kvarstår spörsmålet,

huruvida ''väckt fråga’ kan anses innefatta ej blott klämmen, hemställan, i

ett utskottsutlåtande, utan även, såsom här är fallet, en punkt i motiveringen. Det

är då först att märka, att uttrycket ''fråga'' i grundlagarna förekommer i en mängd

olika sammanhang under sådana förhållanden, att en enhetlig tolkning av dess betydelse

torde vara hart när omöjlig. I vissa fall åsyftar tydligen ''fråga'' något,

som kan utgöra föremål för beslut, i andra synes det innefatta alla ämnen, som

äro föremål för diskussion eller överhuvudtaget omnämnas inom riksdagen. Man

torde alltså vid tolkningen av ordet fråga få se till det särskilda stället, varest ordet

användes, och då synes i själva verket i detta fall §§ 60 och 61 riksdagsordningen

giva en ganska klar vägledning.

Om första punkten i § 61 riksdagsordningen, ''talman må ej vägra proposition,

utom när han finner väckt fråga strida mot grundlags lydelse’ undersökes ur synpunkten,

huruvida en punkt i ett utskottsutlåtandes motivering kan anses utgöra

''väckt fråga’, måste tydligen för det första konstateras, att i detta fall talmannen

måste ställa proposition särskilt på bifall eller avslag på den omstridda punkten i

utlåtandets motivering. Spörsmålet blir då, om ordet fråga i § 61 kan anses använd

i en snävare betydelse än ordet proposition; d. v. s. har talmannen i vissa fall att

ställa proposition på yrkanden, som icke kunna anses falla inom omfånget för ordet

fråga? Har med andra ord talmannens propositionsställaftde verksamhet en vidare

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 15

ram än begreppet fråga? Svaret härpå torde knappast kunna bliva annat än nej.

Det synes nämligen ej finnas skäl antaga, att orden ''talman må ej vägra proposition,

utom när han finner väckt fråga strida mot grundlags lydelse’ innebära annat

än: ''talman må ej vägra proposition, utom när han finner det yrkande, på vilket

proposition skall ställas, vara grundlagsstridig!’.

Det naturliga och enda möjliga synes sålunda vara, att talmannens rätt att

vägra proposition formellt sträcker sig precis lika långt som hans skyldighet att

ställa proposition; han har alltså rätt att pröva grundlagsenligheten av varje yrkande,

som till proposition framställes; ''väckt fråga’ är liktydigt med ''yrkande, på vilket

proposition begäres’. Enligt denna uppfattning måste tydligen också en punkt i en

utskottsmotivering anses utgöra en väckt fråga, såvida på denna punkt yrkas särskild

proposition. Riktigheten av denna uppfattning synes bestyrkt av en blick på

början av § 60 riksdagsordningen. Andra och tredje punkten i denna paragraf lyda

nämligen: ’Ej må något mål, däri överläggning ägt rum, till slutligt avgörande företagas,

förr än kammaren på talmannens hemställan förklarat överläggningen slutad;

börande därefter proposition framställas. Kan fråga bliva föremål för bifall eller

avslag, bör talmans första proposition lyda på bifall’. Det synes särskilt av orden:

kan fråga bliva föremål för bifall eller avslag, bör talmans första proposition lyda

på bifall’ framgå, att det råder identitet mellan omfånget av begreppet fråga och

omfånget för talmans propositionsställande verksamhet.

Då alltså det yrkande, på vilket talmannen i detta fall vägrat proposition,

måste anses utgöra väckt fråga och sålunda falla inom ramen för § 61 riksdagsordningen,

framställer sig därnäst spörsmålet: ’kan den sålunda väckta frågan anses

vara mot grundlagen stridande?’

Vid besvarandet av detta spörsmål är först att observera formuleringen i §

61 riksdagsordningen: ''Talman må ej vägra proposition, utom när han finner väckt

fråga strida mot grundlags lydelse’. Vad som enligt regeringsformens § 84 i

allmänhet bestämmes, nämligen att grundlagarna skola tolkas efter sin ordalydelse,

framhalles alltså särskilt, då det gäller talmans rätt att vägra proposition på gjort

yrkande. Det är sålunda uppenbart, att talmannen för sitt handlingssätt i detta

fall måste äga stöd i en tydlig grundlagsbestämmelse.

De grundlagsstadganden, som här närmast kunna tänkas komma i fråga och

som också av talmannen åberopats, äro § 49 regeringsformen och § 1 riksdagsordningen.

I förstnämnda grundlagsrum stadgas, att ''riksdagen representerar svenska

folket’, i det senare, att ''svenska folket representeras av riksdagen’. Det måste

alltså avgöras, huruvida riksdagens egenskap att representera det svenska folket

innebär ett indirekt förbud mot att en konsultativ folkomröstning anordnas för utrönande

av folkets uppfattning rörande en viss fråga.

16 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Det synes då utskottet uppenbart, att ordet ''representera’ innebär, att endast riksdagen

kan på ett statsrättsligt förpliktande sätt giva uttryck för det svenska folkets

vilja; folket deltager endast genom sin representation i statsviljans bildande. Därav

följer tydligen, att en folkomröstning av angiven art icke kan äga för riksdagen förpliktande

verkan. Emellertid kan en dylik folkomröstning vara ägnad att utöva stor

inverkan på riksdagen. Härpå stöder sig åsikten, att dylika folkomröstningar reellt,

om också icke formellt, skulle komma att degradera riksdagen till folkviljans exekutor;

därmed skulle riksdagens ställning såsom denna folkviljas enda legitima

bärare rubbas, varför en konsultativ folkomröstning alltså vore grundlagsstridig.

Detta synes utgöra frågans kärnpunkt: kan den faktiska påverkan, som en folkomröstning

alltså är ägnad att utöva på riksdagen, anses förrycka riksdagens ställning

såsom folkets representant?

Det är då att märka, att de båda statsmakterna givetvis icke äro hindrade

att upptaga för riksdagens hållning betydelsefulla utlåtanden överhuvud; det är

uppenbart, att icke blott sakkunnigutlåtanden och dylikt utan även utlåtanden från

olika samhälleliga korporationer, t. ex. landsting eller andra kommunala institutioner,

kunna upptagas, utan att riksdagen därför förlorar sin representantställning.

Skillnaden mellan detta utan tvivel tillåtna upptagande av utlåtanden och en konsultativ

folkomröstning är emellertid blott, att den påverkan, som den senare kan

utöva på riksdagen, i regel är starkare. Men därmed är tydligt, att det här icke

föreligger en principiell skillnad. Och då svaret på frågan om en konsultativ folkomröstnings

tillåtlighet eller otillåtlighet tydligen ej kan byggas på en subjektiv uppfattning

av dess faktiska betydelse utan endast på principiella, juridiska kriterier,

bliver slutsatsen, att utrönandet av folkets vilja principiellt måste likställas med

upptagandet av utlåtanden från t. ex. vissa samhälleliga korporationer. Därmed är

det enligt utskottets mening ådagalagt, att en konsultativ folkomröstning, vars betydelse

för riksdagens handlande blott är rent faktisk, men icke statsrättslig, på

intet sätt är ägnad att förrycka riksdagens ställning såsom det svenska folkets

representant. Utskottet anser alltså, att den punkt i motiveringen till utskottets

utlåtande nr 38, varpå första kammarens talman vägrat proposition, icke kan anses

strida mot lydelsen av regeringsformens § 49 eller riksdagsordningens § 1.

Det är enligt utskottets mening uppenbart, att ej heller andra grundlagens

stadganden innehålla något stöd för nämnda propositionsvägran.

Då en konsultativ folkomröstning, som avser att utröna folkets ställning till

en viss fråga, icke äger för riksdagen förpliktande kraft och alltså icke är stridande

mot grundlagens stadganden, att det svenska folket statsrättsligt företrädes av riksdagen,

har konstitutionsutskottet funnit, att den punkt i motiveringen till utskottets

utlåtande nr 38, varpå första kammarens talman vägrat proposition, icke är mot

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 17

grundlag stridande, och att proposition på denna punkt av förenämnda motivering

icke kan vägras."

Vid utskottets utlåtande var, förutom en blank reservation, fogad en reservation

av följande innehåll:

“Beträffande tolkningen av uttrycket ''väckt fråga’ i § 61 riksdagsordningen

kunna vi ansluta oss till utskottsmajoritetens uppfattning och anse alltså, likasom

majoriteten, det yrkande, på vilket talmannen vägrat proposition, falla inom ramen

av nämnda paragraf.

I fråga om grundlagsenligheten av denna talmannens propositionsvägran skilja

vi oss däremot från majoriteten, som i detta fall endast bestar av halva utskottet,

i det att 8 ledamöter äro reservanter och 2 nedlagt sina röster.

Då § 49 regeringsformen stadgar: ''Riksdagen representerar svenska folket’

och § 1 riksdagsordningen föreskriver: ''Svenska folket representeras av riksdagen ,

äro dessa grundlagsbud, såsom redan talmannen betonat, undantagslösa. Detta innebär,

att grundlagsenlig! svenska folkets vilja, den må avse grundlagstiftning eller

annan lagstiftning, beskattning eller uttalande av önskemål, icke kan inhämtas

annorledes än genom riksdagen. Grundlagens bestämmelser härom äro fullt avsiktliga

och tillkomna på grund av tidigare erfarenheter, då försök varit å bane att

i riksdagens ställe sätta andra organ, genom vilka man menade sig kunna inhämta

folkets vilja. Alla grundlagsbud, som regeringsformen och riksdagsordningen innehålla

om riksdagens organisation, uppgifter och maktbefogenhet, utgå från denna princip

om riksdagens allenarätt att representera svenska folket; och endast grundlagsändring,

men alldeles icke någon annan form av lagstiftning, kan införa någon annan

metod än hänvändelse till riksdagen för inhämtande av folkets vilja eller önskningar.

Utskottsmajoritetens försök att i avseende härå uppdraga en skillnad mellan

en folkvilja, som statsrättsligt förpliktar, och en annan, som blott uttalar folkets

önskemål, äger i grundlagen icke någon som helst grund.

Så är även fallet, när majoriteten vill söka göra gällande, att ett inhämtande

av svenska folkets önskemål skulle vara att likställa med ett inhämtande av utlåtanden

från olika samhälleliga korporationer och därför kunna ske annorledes än

genom riksdagen. De olika samhälleliga korporationerna hava var för sig sin särskilda

verkningskrets och sitt särskilda kompetensområde och kunnå inom ramen

av dessa givetvis även avgiva utlåtanden. Någon annan myndighet än riksdagen,

som å svenska folkets vägnar kan besluta, tala eller avgiva utlåtanden, finnes däremot

enligt vår grundlag icke och kan icke tillskapas annorledes än genom grundlagsändring.

Då varje folkomröstning, konsultativ eller icke, som avser att utröna folkets

3 — 34513

18 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

>

ställning till en viss fråga, alltså är stridande mot grundlagarnas stadganden, att

svenska folket representeras av riksdagen \ hava vi funnit, att den punkt i motiveringen

till utskottets utlåtande nr 38, varpå första kammarens talman vägrat proposition,

är mot grundlagen stridande, och att talmannen alltså förfarit grundlagsenlig!,

då han vägrat proposition på detta yrkande."

Sedan detta konstitutionsutskottets yttrande inkommit till första kammaren,

återupptogs behandlingen av utskottets utlåtande nr 38. Därvid beslöt

kammaren, med 54 röster mot 49, att bifalla utskottets hemställan och med

66 röster mot 39 att utesluta den omstridda punkten i utskottets motivering.

Herr Venner- Såsom nämnts, korn vid denna riksdag frågan om konsultativ folkomröstSmotion

''"ang n*nS Sven på annat sätt före i riksdagen. Detta skedde genom en motion i

omröstning andra kammaren, nr 34, av herr Vennerström, vari denne återupptog sin förut

om republik. refererade hemställan vid 1919 års riksdag. Även motionens behandling blev

väsentligen densamma som föregående år. Konstitutionsutskottet hemställde

dels på sakliga, dels på konstitutionella skäl — meningarna i den konstitutionella

frågan voro inom utskottsmajoriteten delade — att motionen måtte

lämnas utan avseende; vid motionen voro fogade reservationer dels av herr

Strömberg in. fl., dels av herr Hellberg, i vilka motionens hemställan närstående

yrkanden gjordes. I andra kammaren bifölls utskottets hemställan

med 119 röster mot 47, vilka tillföllo herr Strömbergs reservation. I första

kammaren vägrade talmannen proposition på herr Strömbergs reservation,

varpå kammaren, sedan den med 66 röster mot 46 godkänt denna propositionsvägran,

biföll utskottets hemställan.

Resultatet av riksdagens behandling av folkomröstningsfrågan år 1920

blev alltså en skrivelse till Kungl. Maj:t med begäran om utredning i frågan.

Den av riksdagen avlåtna skrivelsen (nr 343) innehåller till en början en

återblick på folkomröstningsfrågans tidigare utveckling i enlighet med 1919

års konstitutionsutskotts utlåtande nr 47, varefter ur nämnda utlåtande följande

återgives:

“I flera europeiska och utomeuropeiska konstitutionella stater har på senare

tid folkomröstningsinstitutet gjort betydande landvinningar liksom det även fått

ökad användning och rikare utformning inom de författningar, där det sedan gammalt

haft burskap. Det schweiziska statsskicket upptager folkomröstning för för

1

“Det förtjänar att anmärkas, att när utskottsmajoriteten i sin slutkläm skall sammanfatta

sitt uttalande, den, trots sin medvetenhet, att grundlagarna skola tolkas enligt

sin ordalydelse, icke citerat grundlagens bud, sådant det lyder: ''svenska folket representeras

av riksdagen’, utan godtyckligt omskrivit det därhän, att ''svenska folket statsrättsligt

företrädes av riksdagen’.”

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 19

bundsstat såväl som för delstater. Det senare är även fallet i de nordamerikanska

delstaterna, där det vunnit stor betydelse vid sidan av representationerna. I den

australiensiska förbundsstaten av 1900 infördes referendum, liksom det också kommit

till användning för delstaterna. I Danmark stadgades vid författningsrevisionen

1912—1915 det obligatoriska författningsreferendum. I de författningsprojekt, som

för närvarande i skilda stater utarbetas, ingår referendum flerstädes som en väsentlig

del, bland annat i den nya tyska förbundsrepubliken. Även om folkomröstningen fortfarande

är främmande för ett flertal konstitutioner, står den likväl på de flesta

håll på dagordningen och diskuteras ingående i den gtatsrättsliga litteraturen i ämnetoch

i parlamentariska förslag. Vid sidan av exempelvis Belgien och Frankrike, där

upprepade projekt förelegat, må särskilt nämnas England, där vid överhuskonflikten

1910 av konservativa ledare i överhus och underhus framburos mycket uppmärksammade

förslag till införande av referendum, och Norge, som sedan begynnelsen

av 1890-talet kan uppvisa en följd av referendummotioner. Senast 1917 väcktes

flera motioner, vilka väl av grundlagsutskottet avstyrktes och i stortinget avslogos

men föranledde en av samtliga partier enhälligt biträdd begäran om regeringsutredning

i saken.

Om sålunda referendumfrågan för närvarande har en stor betydelse och aktualitet

i skilda länder, synas däremot omdömena om huru det i praktiken verkat

under skilda förutsättningar och i olika former fortfarande vara divergerande. De

motiv, som i olika stater och från olika politiska meningsriktningar legat bakom

kraven på införande av referendum, hava även varit växlande. På vissa håll hava

särskilt de principiella demokratiska synpunkterna vägt tyngst i argumenteringen.

Man har betraktat institutet som en naturlig konsekvens av hela den fortskridande

demokratiska utvecklingen. På andra håll har däremot isynnerhet uppskattats dess

betydelse som ett i viss mån återhållande moment i lagstiftningen, som ett effektivt

demokratiskt regleringsinstitut samt såsom kontrollmedel på det alltför starkt utvecklade

partilivet. En historik över folkomröstningen i olika stater visar avgjort,

att referendums användbarhet som modern garanti i modererande riktning alltmer

vunnit erkännande, särskilt i och med att den garanti mot förhastade beslut, vilken

förut sökts i ett tvåkammarsystem med utpräglad karaktärsskillnad mellan kamrarna,

blivit alltmer beskuren. Genom institutets vidare utformning, för vilken ett

stort antal alternativa förslag och kombinationer erbjuda sig, hava dessa skilda synpunkter

kunnat komma till sin rätt.

Utskottet, inom vilket av skilda anledningar sympatier visat sig för folkomröstningsinstitutet,

har för sin del anslutit sig till ett skrivelseförslag i motionens

syfte. Utskottet anser nämligen, att i vårt land liksom utomlands den politiska

utvecklingen i hög grad aktualiserat frågan om folkomröstning, men håller tillika

20

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Nyklerhetshommitténs

alternativa förslag

om folkomröstning.

före, att denna beträffande former och verkningar innesluter så mångahanda spörsmål,

att en på ingående sakkunskap byggd undersökning av frågan i hela dess

omfattning och med omsorgsfull hänsyn tagen till säregna svenska förutsättningar

torde vara nödig för ett definitivt ställningstagande till dess tillämpning på svenska

konstitutionella förhållanden."

Efter detta återgivande av 1919 års konstitutionsutskotts yttrande, slutar

riksdagens skrivelse på följande sätt:

"De av föregående års konstitutionsutskott anförda skälen för en allsidig

utredning av folkomröstningsinstitutet synas fortfarande äga full giltighet; till den

givna redogörelsen för institutets tillämpning i främmande länder kan blott tillfogas,

att detta institut genom den föregående år antagna författningen för den tyska

republiken vunnit en betydelsefull plats i ännu en europeisk stat. Den föreslagna

utredningen bör givetvis omfatta olika former såväl av egentligt referendum som

folkinitiativ; uppmärksamhet synes även böra ägnas åt den konsultativa (rådgivande)

folkomröstningen. Slutligen bör också utredningen omfatta frågan om huru före

omröstningen en objektiv upplysning om föreliggande spörsmål må kunna meddelas

de röstande.

På grund av vad sålunda anförts, får riksdagen anhålla, det täcktes Eders

Kungl. Maj:t låta verkställa en allsidig utredning, huru folkomröstningsinstitutet

verkat i främmande länder, och huruvida, i vilken utsträckning samt under vilka

former och betingelser ifrågavarande institut må för viktiga frågor införas i vår

författning, ävensom därefter för riksdagen framlägga förslag till de ändringar i

grundlagarna, vartill utredningen kan giva anledning."

Kort efter avslutandet av 1920 års riksdag framfördes även på annan

väg spörsmålet om anordnande av folkomröstning. Den 5 augusti 1920 avgav

nämligen nykterhetskommittén ett “Betänkande med förslag till lag om alkoholvaror

m. m.“ (förbudslag), i vilket förslag ingår, att före genomförandet av

ifrågavarande lagstiftning densamma bör underställas folkomröstning. Kommittén

har i detta hänseende framlagt tvenne alternativa förslag. Enligt det första

alternativet skulle i samband med förbudslagens antagande av riksdagen

beslutas vissa “särskilda föreskrifter i avseende å lagens ikraftträdande" (VIII

kap. i lagförslaget), vars grundläggande bestämmelse är av följande innehåll:

“Inom två år efter det denna lag blivit av riksdagen antagen skall å för hela

riket gemensam dag, som Konungen bestämmer, genom allmän, kommunvis

anordnad folkomröstning avgöras, huruvida lagen skall träda i kraft. Om vid

sådan omröstning minst tre femtedelar av de röstande uttala sig för att lagen

må träda i kraft, skall detta ske den 1 januari tredje kalenderåret efter det,

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

21

under vilket omröstningen hållits. Erhålles ej sådan majoritet, som nu sagts,

skall frågan om lagens ikraftträdande anses hava förfallit".

Enligt det andra alternativet skulle, innan lagförslaget förelägges riksdagen,

beslut fattas om en föregående folkomröstning genom särskild “Lag

om rådgivande folkomröstning angående fullständigt rusdrycksförbud “. Första

paragrafen i förslaget om denna särskilda lag lyder: “Under år 1921 skall å

för hela riket gemensam dag, som av Konungen bestämmes, företagas en allmän,

kommunvis anordnad folkomröstning angående införandet av fullständigt

rusdrycksförbud. Den, som önskar att en lag om fullständigt rusdrycksförbud

måtte av riksdagen öch Konungen antagas, skall därvid rösta ja; den som

icke önskar detta skall rösta nej“.

Gemensamma för båda alternativen äro utarbetade bestämmelser angående

rösträtten vid omröstningen och anstalter för dess anordnande, protokoll

i omröstningsdistrikten och sammanräkning av de avgivna rösterna m. m.

Redan innan nykterhetskommittén avgivit sitt betänkande hade Kungl.

Maj:t genom beslut av den 22 juni, såsom i folkomröstningskommittéris här

ovan återgivna skrivelse omförmäles, tillsatt denna kommitté och anbefallt

densamma att verkställa den av riksdagen begärda utredningen samt framlägga

de förslag, som därav kunde föranledas.

Folkom röstningskommitténs

tillsättning.

Kommitténs yttrande.

Med hänsyn dels till vad som förekommit vid folkomröstningsfrågornas

behandling under 1919 och 1920 års riksdagar, dels till de i nykterhetskommitténs

betänkande ingående förslagen rörande folkomröstning i förbudsfrågan,

har folkomröstningskommittén ansett sig böra, efter att därom hava

begärt och erhållit anvisningar av Kungl. Maj:t, på sätt i kommitténs skrivelse

förmäles, till särskild behandling omedelbart upptaga den del av folkomröstningsproblemet,

som under senaste tid erhållit en särskild aktualitet, nämligen

den konsultativa folkomröstningen.

FolkomriSst- Kommittén har till en början haft att taga ställning till den konstitutioningens

för- nella fråga, som framkommit vid riksdagarna 1919 och 1920, nämligen om den

hållande till konsu]tativa folkomröstningens förhållande till våra nu gällande grundlagar.

""rundlig6 Under denna fråga faller uppenbarligen även alternativet 2 i nykterhetskonigruu

asar. initténg här ovan reiaterade förslag. Enligt detta alternativ skall nämligen

omröstningen hava karaktär av “rådgivande", den skall företagas före förbudslagens

behandling i riksdagen, och frågeställningen är formulerad så, att den

röstande har att genom ja eller nej giva tillkänna, huruvida han “önskar"

eller “icke önskar", att en lag om fullständigt rusdrycksförbud måtte av

Konungen och riksdagen antagas. Nykterhetskommitténs alternativ 1 åter

innebär en annan art av folkomröstning, som denna kommitté själv i sin

motivering med rätta karaktäriserat såsom “bekräftande referendum". Enligt

sagda alternativ skall folkomröstningen ske först efter det att ifrågavarande

förbudslagstiftning blivit “av riksdagen antagen", och genom omröstningen

skall avgöras, huruvida lagen skall träda i kraft eller icke; ikraftträdandet göres beroende

därav, huruvida “minst tre femtedelar av de röstande uttala sig härför".

Under sådana förhållanden faller tydligen nykterhetskommitténs alternativ 1

egentligen utanför den undersökning av den konsultativa folkomröstningen,

. som det nu närmast gäller. Folkomröstningskommittén har likväl ansett sig

icke kunna underlåta att beröra åtminstone den konstitutionella sidan även av

detta alternativ, dels därför att det synts kommittén nödvändigt att otvetydigt

markera avgränsningen mellan konsultativ och bekräftande folkomröstning,

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 23

dels emedan nykterhetskommitténs alternativ 1 har en praktisk politisk aktualitet,

som i och för sig gör det önskvärt att utan dröjsmål söka klargöra dess

förhållande till våra nuvarande grundlagar.

Nykterhetskommittén har för sin del i motiveringen till alternativet 1 Den bekräftan

dels anfört åtskilliga skäl, varför den anser en bekräftande folkomröstningde ^°[*°™osl

önskvärd före en av riksdagen antagen förbudslagstiftnings ikraftträdande,

dels framlagt vissa synpunkter till belysning av frågans konstitutionella sida.

I sistnämnda hänseende lämnas en redogörelse för de diskussioner, som i motsvarande

eller likartade spörsmål förekommit i Danmark och Norge, och deras

resultat sammanfattas så, att man i Norge ställt sig tvivlande till en bekräftande

omröstnings förenlighet med gällande konstitution, medan i Danmark

råda delade meningar i detta avseende. Vad Sverige angår, erinrar nykterhetskommittén,

att diskussionen här endast rört den rådgivande — ej den

bekräftande — formen av omröstning, men gör det uttalandet, “att man vid

bedömandet av det bekräftande referendums konstitutionella möjlighet har stor

anledning att hellre ställa sig på den friare än på den strängare grundlagstolkningens

ståndpunkt*1. “Den friare grundlagstolkningen** utvecklas sedermera

på följande sätt: "Att en förbudslag hänskjutes till en folkomröstning för

bekräftande betyder icke att riksdagen frånkänner sig eller inskränker sin

lagstiftningsrätt. Det betyder endast, att riksdagen anser försiktigheten och

omtänksamheten kräva, att ett visst villkor, som för lagens lyckliga tillämpning

är av fundamental betydelse, måste vara uppfyllt, innan lagen träder i

kraft. Att föreskriva ett eller flere sådana villkor bör icke vara oförenligt

med riksdagens suveränitet". Emellertid synes nykterhetskommittén icke hava

avsett att definitivt hävda den bekräftande folkomröstningens förenlighet med

våra nuvarande grundlagar; kommittén förutsätter nämligen möjligheten att

“riksdagen skulle finna, att den bekräftande folkomröstningen icke gärna låter

förena sig med vår nu gällande grundlag", och för detta fall framlägger den

sitt alternativ 2 om en rådgivande omröstning.

Folkoinröstningskommittén, som givetvis icke har att yttra sig angående

den ena eller den andra omröstningsformens sakliga företräden vid förbudsfrågans

behandling, vill i fråga om den bekräftande folkomröstningens förhållande

till vår nuvarande författning anföra följande.

Av folkomröstninsfrågans behandling i vårt land framgår otvetydigt, att

samtliga förslag, som avsett införande i någon form av decisiv folkomröstning,

utgått från den bestämda förutsättningen att härför fordras nya bestämmelser

i grundlagarna, vilka möjliggöra en sådan omröstning.

Motionerna vid 1908, 1917, 1919 och 1920 års riksdagar voro samtliga

24 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

byggda på denna uppfattning. De remitterades i enlighet härmed till konstitutionsutskottet,

vilket förutsätter, att de av riksdagen betraktades såsom

grundlagsfrågor; såväl i utskottets utlåtanden som i riksdagen ansågs det

självklart, att en folkomröstning av denna art endast kan införas genom grundlagsändring.

Folkomröstningskommittén ansluter sig obetingat till samma

ståndpunkt. Det är i svensk författning en grundläggande princip, att, då

grundlagarna överlämna statsmaktens utövning åt konung och riksdag, riksdagen

härvid utövar svenska folkets rätt. Den uppgift och myndighet, som

grundlagarna sålunda överlämna åt riksdagen, kan icke till någon del överföras

på folket självt, även om konung och riksdag skulle enas därom, såvida

icke genom grundlagsändring möjlighet härför beredes. Samma uppfattning

härskar också i främmande länder, där författningen inrymmes i särskilda

författningslagar och för deras ändring särskilda regler finnas.

Under sådana förhållanden blir frågan den, huruvida en “bekräftande"

folkomröstning till sin innebörd är av samma art som en decisiv folkomröstning,

genom vilken folket tillerkännes en befogenhet, som enligt grundlagarna

riksdagen ensam har att å folkets vägnar utöva. Det synes kommittén uppenbart,

att så är förhållandet. När omröstningen i detta fall kallas “bekräftande",

sker det endast därför, att före densamma konung och riksdag fattat ett beslut,

som underställes folket. Men just det förhållandet, att statsmakternas beslut

för sitt ikraftträdande göres beroende av folkets godkännande, visar att detta

godkännande reellt och formellt innebär ett avgörande, ett definitivt beslut.

Detta framgår tydligt av det exempel, som nu framkommit genom nykterhetskommitténs

alternativ 1. Det heter nämligen uttryckligen i 1 § av kommitténs

förslag, att genom folkomröstning skall avgöras, huruvida den föreslagna

lagen skall träda i kraft. Och när det stadgas, att om den i förslaget bestämda

majoriteten icke erhålles, frågan om ikraftträdandet skall anses hava förfallit,

utgör detta endast en omskrivning av den faktiska innebörden, att lagen i

sådant fall av folket förkastas, ehuru den förut godkänts av statsmakterna.

Men detta är just det konstituerande för en decisiv folkomröstning; det kan

icke undanskymmas därav, att man i förevarande fall velat fordra kvalificerad

majoritet för ikraftträdandet — snarare låter denna omständighet ur statsrättslig

synpunkt innebörden framstå än klarare. Den bekräftande folkomröstningen

är alltså statsrättsligt och begreppsmässigt endast en särskild form av decisiv,

beslutande folkomröstning. Dess särmärke — att statsmakterna själva besluta

lagens hänskjutande till folket — är endast en av de olika modaliteter, som

för åvägabringande av en dylik omröstning äro möjliga; omröstningens karaktär

i och för sig är densamma som när i vissa andra länder en decisiv folk

-

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 25

omröstning åvägabringas på annan väg, t. ex. genom framställning från visst

antal medborgare.

Denna den bekräftande folkomröstningens statsrättsliga innebörd i förhållande

till svensk författning är så uppenbar, att det ej finnes mycken

anledning att söka analogier från andra länder, vilka ju var för sig hava sina

särskilda förhållanden, som göra varje jämförelse mer eller mindre vansklig.

Dock kan det vara av intresse att anmärka, att i Schweiz, så vitt känt, underställande

av beslut, som fattas av folkrepresentationen, sker endast i sådana

fall, då författningen särskilt stadgar detsamma. I flera nordamerikanska

stater hava visserligen ansatser förekommit att även utanför de i konstitutionen

föreskrivna eller medgivna fallen hänskjuta en av representationen

antagen lag till folkomröstning, men ifrågavarande praxis har av de amerikanska

domstolarna i regel underkänts såsom grundlagsstridig, och efter-allt att

döma har denna mening numera i det stora hela slagit igenom \

I Frankrike hava vid några tillfällen förslag om bekräftande folkomröstning

blivit väckta, men dessa hava av konstitutionella skäl tillbakavisats. I

Belgien har en dylik omröstning, så vitt bekant, aldrig ifrågasatts. I Danmark

har visserligen tidigare den meningen hävdats, att grundlagen icke lägger

hinder i vägen för att vid alldeles särskilda tillfällen anordna en bekräftande

folkomröstning, men någon sådan har i själva verket aldrig åvägabragts. Vid

den stora författningsrevisionen 1915 väcktes formligt förslag om fakultativt

lagreferendum, vilket emellertid förföll; i samband härmed uppstod en diskussion

av frågan, huruvida institutet likväl skulle kunna användas, varvid delade

meningar kommo till synes såväl inom den danska statsvetenskapen som bland ^

politiker i ledande ställning. Man synes härvid, såsom nämnt, närmast hava

tänkt på just en sådan form som den här behandlade “bekräftande folkomröstningen“.

Något förslag om anordnande av en sådan har emellertid icke

väckts. (Omröstningen 1916 angående konventionen med Förenta staterna

om de västindiska öarnas försäljning var av annan natur). I Norge voro

visserligen omröstningarna 1905 av bekräftande natur, men det var här

fråga om utomordentliga åtgärder, som utgjorde led i upplösningen av unionen

med Sverige och alltså ingingo i en utanför det normala statslivet stående

revolutionär statsförändring. År 1919 inkommo från “landsnevnden for Norges

avholdsorganisationer" förslag dels om en lag angående rusdrycksförbud, dels

om att denna, efter dess antagande av stortinget, skulle underställas folkomröstning.

Här föreligger alltså en nära motsvarighet till svenska nykter

1

Se bil. 1, sid. 12 f.

i — 24513

26 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

hetskommitténs alternativ 1. Regeringen accepterade emellertid icke detta förslag

utan föreslog i stället en konsultativ folkomröstning. Skälet härtill torde

delvis ha varit tvivel om den bekräftande folkomröstningens konstitutionella

möjlighet. Och med full bestämdhet gjordes av vederbörande stortingsutskott

gällande, att det strede “imot vor konstitutions aand og tanke åt loves

ikrafttrmden gjores avhaengig av en folkeavstemning“. Under stortingets behandling

av ärendet riktades ingen invändning mot denna uppfattning.

Denna översikt av problemets läge i främmande länder giver vid handen,

att så gott som undantagslöst samma mening är gällande beträffande den

bekräftande folkomröstningen, som den, vilken folkomröstningskommittén för

Sveriges del anser vara den riktiga. Det enda undantaget är Danmark, så

tillvida som meningarna där äro delade.

När nykterhetskommittén gent emot denna ståndpunkt anför, att en bekräftande

folkomröstning endast är att anse som ett “villkor för lagens ikraftträdande",

och att uppställandet av ett eller flera sådana villkor “icke bör vara

oförenligt med riksdagens suveränitet“, kan denna argumentation icke rubba det

resultat, vartill folkomröstningskommittén kommit. Det kan anmärkas, att det

måste bero på förbiseende, när nykterhetskommittén talar om “riksdagens suveränitet";

något sådant statsrättsligt begrepp existerar icke. Det är här fråga

icke blott om riksdagens rätt enligt grundlagarna, utan även om konungens

rätt, eftersom konung och riksdag samfällt innehava den lagstiftande makten.

Vad angår satsen, att riksdagen (riktigare: konung och riksdag) har rätt att

uppställa villkor för ett besluts ikraftträdande, är att märka, att detta beror

»på vilka villkoren äro. Konung och riksdag hava obestridligen rätt att uppställa

sådana villkor, vilkas uppfyllande är beroende av annan myndighet, person

eller korporation, vare sig inländsk eller utländsk, exempelvis att en lag eller

ett beslut i en bevillningsfråga skall träda i kraft under förutsättning av en

traktats antagande eller av viss reciprocitet; likaså kan ett anslag beviljas under

förutsättning av att ett anslag till samma ändamål lämnas även från kommunal

myndighet eller dylikt. Men däremot få sådana villkor icke stipuleras, som

innebära, att statsmakterna själva avhända sig sin reella och formella rätt att

fatta beslut i ärendet och sålunda överlåta det slutliga avgörandet åt en myndighet,

som grundlagen ej känner. Det villkor, som i nykterhetskommitténs

alternativ 1 uppställes, är just av denna särskilda art; det strider följaktligen

mot grundlagarna och kan därför icke anses tillåtligt. När nykterhetskommittén

slutligen hänvisar till, att “en förbudslag intager en avgjord undantagsställning

så till vida som den i högre grad än lagar av vanlig typ är för sitt

lyckliga genomförande beroende av folkmajoritetens bifall", har detta skäl

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 27

uppenbarligen icke någon betydelse för den konstitutionella frågan och behöver

sålunda i nu förevarande sammanhang icke tagas i betraktande.

Folkomröstningskommittén anser alltså, att en bekräftande folkomröstning,

vare sig i det ena eller andra ärendet, vare sig med enkel eller med på något

sätt kvalificerad majoritet, icke kan författningsenligt förekomma i Sverige,

med mindre än att i grundlagarna införas bestämmelser, som lämna medgivande

till begagnande av ett sådant institut.

Huruvida en grundlagsändring i sådan riktning bör ske, därom är kommittén

icke i tillfälle att nu uttala sig. Denna fråga utgör, på sätt här ovan

antytts, ett led i det allmänna problemet om beslutande folkomröstning, och

detta problems behandling kräver omfattande undersökningar, vilka ännu befinna

sig på ett inledande stadium.

När kommittén nu övergår till frågan om den konsultativa folkomröst- år konsultativ

ningens förhållande till vår nuvarande författning, har kommittén haft att be- föTenli^med

akta, att denna fråga vid åtskilliga tillfällen varit föremål för riksdagens prov- råra grundning,

men att därvid icke ratt samma enstämmiga uppfattning, som kommit den vid riks.

till synes i det konstitutionella bedömandet av den decisiva omröstningen. dagarna 1897,

Såsom framgår av den förut lämnade historiska redogörelsen, uttalade oc

statsutskottet år 1897, vid behandlingen av herr Bergströms motion angående

konsultativ omröstning i rösträttsfrågan, att ett anordnande av en dylik omröstning

icke vore förenligt med grundlagens anda; båda kamrarna biföllo ock

utskottets avslagsyrkande, ehuruväl i andra kammaren 40 röster (emot 152)

avgåvos för bifall till motionen, vadan alltså denna minoritet ansåg en sådan

omröstning grundlagsenlig. År 1919, då spörsmålet ånyo kom under debatt i anledning

av herr Vennerströms motion om folkomröstning angående republikansk

statsform, gjorde konstitutionsutskottet, som avgav yttrande rörande denna

motion, i sitt avstyrkande även ett principuttalande om den konsultativa folkomröstningens

förhållande till grundlagarna, i vilket det upptog och utvecklade

statsutskottets ståndpunkt år 1897, och båda kamrarna biföllo utskottets hemställan.

Men även vid denna riksdag var en minoritet av annan mening, i det

att dels yrkande i båda kamrarna gjordes om bifall till utskottets hemställan

med uteslutande av motiveringen — vilka yrkanden dock icke kommo under

votering — dels reservation inom utskottet avgavs med begäran om skrivelse

i motionens syfte, i vilken reservations motivering ingick en förklaring om

den konsultativa omröstningsformens förenlighet med vår författning. Denna

reservation samlade vid voteringen i andra kammaren en minoritet av 56 röster

mot 75 för utskottets hemställan; i första kammaren förklarade talmannen

28

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

densamma strida mot grundlagens lydelse och vägrade proposition, vilken

propositionsvägran av kammaren godkändes med 50 röster mot 22.

I särskilt markerad form återkom meningsmotsättningen vid 1920 års

riksdag, enär det konstitutionella spörsmålet om den konsultativa folkomröstningens

förenlighet med grundlagarna här kom till behandling fristående

från något specificerat förslag, detta genom konstitutionsutskottets åtgärd

att införa ett principuttalande rörande detta spörsmål i motiveringen till

sin hemställan om allmän utredning angående folkomröstningsinstitutet.

Kommittén hänvisar till den förut nämnda redogörelsen för ärendets behandling

inom riksdagen och skall rörande innebörden av denna behandling

endast framhålla följande: När efter talmannens i första kammaren propositionsvägran

konstitutionsutskottet i sitt yttrande med anledning härav dels

underkände denna propositionsvägran, dels i motiveringen härför utvecklade

skälen för sitt förut gjorda, av talmannen såsom grundlagsstridigt betecknade

principuttalande, så var konstitutionsutskottets yttrande enligt § 61 riksdagsordningen

så till vida avgörande, som den av talmannen förut vägrade propositionen

om bifall till sagda principuttalande nu blev framställd, men däremot

innebar utskottets domslut rörande propositionsvägran icke något avgörande

i fråga om giltigheten av det omstridda principuttalandet i och för

sig. Detta framstår i klar belysning genom det förhållande, att båda kamrarna

vid sitt slutliga bifall till utskottets hemställan om utredning rörande

folkomröstningsproblemet uteslöto den punkt i motiveringen, som innehöll

principuttalandet om den konsultativa folkomröstningens förenlighet med våra

författningsbestämmelser. Å andra sidan kan, med hänsyn till vad som förekom

under överläggningarna inom kamrarna, dessas beslut att företaga den

nämnda uteslutningen i utskottets motivering näppeligen fattas såsom ett

formligt ställningstagande emot den av utskottet uttalade principen. Så väl i

andra som i första kammaren gjordes yrkanden om uteslutning dels med uttryckligt

underkännande av utskottets uppfattning, dels med framhållande

därav, att riksdagen över huvud taget icke borde i dåvarande läge uttala sig

rörande den konstitutionella frågan utan överlämna densamma till den blivande

allmänna utredningen om folkomröstningsproblemet. Beslutet vid 1920 års

riksdag har alltså den negativa betydelsen, att riksdagen avböjt att ansluta

sig till konstitutionsutskottets principförklaring, men själv har riksdagen denna

gång icke gjort något positivt uttalande i förevarande avseende.

skiljaktiga Folkomröstningskommittén har låtit sig angeläget vara att till förnyad

mekommitténm oc^ ''”gående prövning upptaga frågan, om den konsultativa folkomröstningen

bör anses förenlig med våra nuvarande grundlagar eller icke. Under kom

-

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 29

mittens överläggning härom hava emellertid mellan dess ledamöter framträtt

sådana meningsskiljaktigheter på denna punkt, att kommittén funnit det riktigast

att låta de olika meningarna var för sig ingå i dess betänkande.

Kommitténs ordförande, herr Edén, har anfört:

Frågan om den konsultativa folkomröstningens förhållande till vår nu gällande

svenska författning kan, liksom alla andra statsrättsliga spörsmål, uppenbarligen

avgöras endast genom en ingående analys av våra grundlagars innehåll i de stycken,

som i detta avseende finnas vara av betydelse. De undersökningar, som

folkomröstningskommittén verkställt rörande ställningstagandet till liknande problem

i främmande länder, kunna för denna statsrättsliga fråga visserligen så till vida

vara av intresse, som det representativa systemet är ett genomgående drag i alla

moderna författningar och frågan för Sveriges del just gäller, om dylik folkomröstning

står i överensstämmelse med den svenska folkrepresentationens genom

nuvarande grundlagar bestämda ställning. Härav följer, att vissa synpunkter för

problemets bedömande på andra håll kunna finna större eller mindre motsvarighet

också hos oss. Men när man går närmare in på folkomröstningsfrågans läge i

dessa andra länder visar det sig snart, att härav icke egentligen kan dragas någon

vägledande slutsats för Sveriges del. Om även ett representativt system finnes i

alla de länder, som det här gäller, är dock detta system på olika håll utformat på

mycket olika sätt, och de principer, som därvid kommit till tillämpning, förete

större eller mindre skiljaktigheter, allt efter förutsättningarna i varje land för författningens

tillkomst och utveckling i praxis. De resultat, vartill man annorstädes

kommit rörande den konsultativa folkomröstningens förhållande till folkrepresentationens

ställning, kunna därföre icke genom något slags analogislut överföras på

det nu i Sverige föreliggande problemet; det avgörande för oss är och förblir,

huru problemet ställer sig med hänsyn till våra egna författningslagar med deras

särskilda utgestaltning av den representativa principen.

I all synnerhet skulle det vara förfelat att för den statsrättsliga frågan här i

Sverige söka draga några konklusioner av uppfattningen i de utomeuropeiska stater,

där man finner den konsultativa folkomröstningen i användning, nämligen ett

flertal av Nordamerikas förenta stater samt det australiska statsförbundet och vissa

av dess delstater.

Vad de nordamerikanska staterna angår, har folkomröstningens princip såsom

sådan djupa rötter, ända tillbaka till tiden för deras grundläggning, då folket inom

Nya Englands kolonier direkt och omedelbart utövade sin suveräna myndighet på

“to\vnmeetings“; ifrån slutet av 1700-talet och under förra delen av 1800-talet infördes

i anslutning härtill i alla stater ett decisivt författningsreferendum, och från

Herr Edens

yttrande ;

Den statsrättsliga

frågan i

Sverige och i

andra länder.

Säregna förhållanden

i

Förenta staterna

och

Australien.

30 . Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

mitten av 1800-talet uppkom därjämte ett decisivt referendum för vissa lagfrågor;

bestämmelser om bådadera intogos i staternas författningar. När vid sidan av

dessa författningsbestämda folkomröstningsinstitut även börjar förekomma att konsultativt

— advisory — referendum, vilket däremot användes utan att formliga

bestämmelser därom finnas i författningarna, så har detta förfarande uppenbarligen

sin grund däri, att själva principen om folkets direkta deltagande i statens angelägenheter

-dels var historiskt invuxen i den allmänna åskådningen, dels också blivit

införd i författningarna för konstitutionella frågor och vissa lagfragor. Det

konsultativa referendum i de nordamerikanska staterna har sålunda alldeles säregna

förutsättningar, som sakna varje motsvarighet i Sverige. Man finner vidare, att

det nordamerikanska konsultativa referendum praktiskt taget utvecklat sig som ett

slags komplement till de författningsbestämda formerna av referendum, i tydligt

och erkänt syfte att komma förbi de begränsningar, som författningarna stadgade

för användningen av referendum i lagfrågor, och undvika den särskilda proceduren

att i författningarna infoga nya fall av sådant lagreferendum1. Det är uppenbart,

att när en - dylik praxis godtagits av amerikanska domstolar och statsrättslärda, så

har detta skett med hänsyn till speciellt amerikanska statsrättsprinciper, vilka icke

äro på något sätt relevanta för våra svenska förhållanden.

I Australien har likaledes konsultativ folkomröstning kommit till användning

utan något direkt stöd i grundlag, och här så väl i statsförbundet — två fall under

världskriget — som i vissa särstater. För statsförbundets del fanns därvid den

anknytningen, att decisivt referendum dock är för vissa fall stadgat i författningen,

men av delstaterna har endast en — Queensland — i sin konstitution ett sådant

decisivt referendum, och detta blott för vissa fall, då representationens båda kamrar

stannat i skiljaktiga besked*. Här har således den konsultativa folkomröstningen

i det hela framträtt mera fristående. Det behöver väl emellertid icke anmärkas,

att de konstitutionella åskådningar, som sålunda gjort sig gällande i det australiska

nybyggarelandet, icke låta sig tillämpas i Sverige. I Australien liksom i de

nordamerikanska staterna har den direkta utövningen av folkets suveräna myndighet

sina rötter i själva uppkomsten och utvecklingen av koloniernas statsskick;

det är betecknande, att förbundsförfattningen antogs genom folkomröstningar i de

särskilda staterna.

Schweiz och I Schweiz ligger frågan om den konsultativa omröstningen annorlunda. Här

peiska i''änder det decisiva referendum så gott som allena härskande; endast kantonerna S:t

med grund- Gallen och Schaffhausen hava vid sidan därav även ett konsultativt, och detta är

lagstadgad _

folhomröai

ning.

i ge härom den av kommittén föranstaltade utredningen i bil. 1, sid. 13—16.

* Se bil. 1, sid. 22—28.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 31

— liksom det decisiva — uttryckligen reglerat i författningarna. Så vitt man känner

har konsultativt referendum i S:t Gallen och Schaffhausen endast kommit till

användning i enlighet med dessa konstitutionella bestämmelser; i de övriga kantonerna

och i Edsförbundet synes det icke förekomma Folkomröstningsinstitutets

europeiska hemland känner alltså icke någon annan form av folkomröstning än de,

som äro uttryckligen medgivna och reglerade genom författningslagarna.

På liknande sätt förhåller det sig med de övriga europeiska stater, som under

de senaste åren infört folkomröstningsinstitutet i sin konstitution. Tyska riket och

dess delstater, Österrike, Tjeckoslovakien, Estland — alla hava upptagit ett decisivt

referendum, reglerat på olika sätt, men något konsultativt referendum har icke

förekommit. (1 Holland föreligger ett förslag till reviderad författning, vilket ännu

icke kommit under behandling; det upptar ett obligatoriskt och decisivt författningsreferendum,

men avvisar med stor bestämdhet användningen av folkomröstning

på andra områden.)

Något bättre jämförelsepunkter finner man i de europeiska stater, där liksom

i Sverige frågor om folkomröstning varit under debatt men institutet icke blivit

infört i grundlagarna, särskilt Frankrike, Belgien och Norge. Av intresse är också

ett fall av folkomröstning i Danmark, vilket står utanför den nya danska grundlagens

begränsade bestämmelser om folkomröstning i författningsfrågor.

I Frankrike och Belgien hava vid åtskilliga tillfällen framkommit förslag om Frankrike och

anordnande av konsultativ omröstning. De hava samtliga blivit avvisade av ma- Be,oienjoriteterna

i vederbörande parlament eller i den kammare, där förslagen väckts,

med uttrycklig hänvisning till att en sådan omröstning icke skulle vara förenlig

med vederbörande grundlagars bestämmelser om att representationen utövar den

lagstiftande (och beslutande) makten å folkets vägnar* 8. Denna uppfattning har

alltså varit rådande i både Frankrike och Belgien.

I Norge har däremot, som bekant, en rådgivande folkomröstning ägt rum år Norge 1919.

1919, i frågan om förbud mot försäljning av vissa alkoholhaltiga drycker. Det

saknades icke heller här tvivelsmål angående en sådan folkomröstnings förenlighet

med grundlagens bud, att folket utövar den lagstiftande makten genom stortinget.

Det utskott, som hade att behandla regeringens förslag i ärendet, gav uttryck åt

sina konstitutionella betänkligheter, och dessa utvecklades från flera håll i både

odelstinget, och lagtinget. Förslaget blev emellertid antaget, och betänkligheterna

fingo sålunda vika. Men man kan ej undgå att observera, att när så skedde, var

det under hänvisning till att i Norge redan fanns ett slags lokalt folkomröstnings

-

1 Bil. 1, sid. 8—9.

8 Bil. 1, sid. 55-79. ‘

32

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Danmark

1916.

För den statsrättsliga

frågan

i Sverige ingen

verklig analogi

från andra länder.

1920 års

konstitutionsutskotts

ståndpunkt.

institut i hithörande frågor, “lokalt veto" i kommunerna, vilket direkt åberopades

såsom analogi för en allmän folkomröstning för detta särskilda fall''. Det finnes

icke anledning för en svensk iakttagare att diskutera, huruvida ett dylikt skäl kan

anses vara ur konstitutionell synpunkt bärande; däremot förtjänar det att framhållas,

att i varje fall någon motsvarighet härtill icke kan åberopas i Sverige vid behandlingen

av det statsrättsliga problem, som nu här föreligger.

I Danmark ägde folkomröstning rum år 1916 rörande den överenskommelse,

som regeringen avslutat om försäljning av de danska västindiska öarna. Den företogs

utan stöd i grundlagen, som endast stadgar (obligatorisk) decisiv omröstning

för ändringar i grundlagarna, men ingen anmärkning gjordes mot dess konstitutionella

tillåtlighet, och detta ehuru omröstningen icke var rent konsultativ, utan

även innebar ett moment av decisiv art: endast i det fall, att en majoritet av de

röstande uttalade sig för överenskommelsen, skulle denna av regeringen kunna

framläggas för riksdagen. Även i detta fall må frågan angående de statsrättsliga

grunderna för omröstningens förenlighet med vederbörande grundlag läggas å sido;

ur svensk synpunkt är i alla händelser att märka, dels att denna danska folkomröstning

uppenbarligen kom till stånd såsom en ren nödfallsutväg i en ytterst invecklad

politisk situation, dels att den även av andra skäl icke kan tjäna såsom

något slags förebild vid behandlingen av det konstitutionella problemet i Sverige.

När man i Danmark gick så långt, att man lät omröstningen bliva icke blott konsultativ,

utan även på sätt som nyss nämnts delvis decisiv, så beträdde man där

vägar, som veterligen icke från något håll i Sverige ansetts vara förenliga med

svensk grundlag.

Vad sålunda blivit anfört om den konsultativa folkomröstningens konstitutionella

läge i främmande länder bör vara ägnat att bestyrka, att från dessa länder

icke någon verklig ledning är att hämta för behandlingen av motsvarande

problem i vårt land. I Förenta staterna och Australien råda förhållanden, som

omöjliggöra varje fruktbärande jämförelse; Schweiz och de europeiska stater, som

efter världskriget infört det decisiva folkomröstningsinstitutet, hava icke haft anledning

att taga ställning till frågan om konsultativ omröstning vid sidan av författningen;

i Frankrike och Belgien har sådan omröstning ansetts grundlagsstridig, i

Norge och Danmark åter har den förekommit i ett enstaka fall för vart och ett av

dessa länder, men under förhållanden, som i många avseenden icke ä*o analoga

med de svenska.

I Sverige har frågan om den konsultativa folkomröstningens förenlighet med

nu gällande grundlagar blivit aktuell vid 1919 och 1920 års riksdagar, framför

1 Bil. 1, sid. 48-52.

33

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

allt vid den senare, på sätt som framgår av kommitténs i det föregående lämnade

redogörelse för folkomröstningsproblemets hittillsvarande behandling i vårt land.

Den uppfattning, som hävdar, att dylik omröstning är förenlig med grundlagarna,

har av majoriteten i 1920 års konstitutionsutskott sammanfattats i det uttalande,

att konsultativ folkomröstning “utan hinder av våra nuvarande författningsbestämmelser

i särskilda fall kan avägabringas, da den ju endast avser att

utröna folkmeningens ställning till en viss fråga och alltså ej har karaktär av ett

beslut eller innebär ett intrång på statsmakternas rättigheter". Den kortfattade

motivering, som ingår i den senare delen av detta uttalande, blev i någon man

utförd av utskottsmajoritetens företrädare'' under diskussionen i kamrarna; sedermera

fick utskottet självt anledning att återkomma till frågan i det yttrande, som

utskottet avgav i anledning av talmannens i första kammaren vägran att framställa

proposition på bifall till utskottets utlåtande i denna del, och i detta senare yttrande

av utskottet har man sålunda att se en närmare utveckling av skälen för

dess ståndpunkt.

Talmannen hade såsom grund för sin propositionsvägran åberopat bestämmelserna

i 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen riksdagen representerar

svenska folket", respektive “svenska folket representeras av riksdagen" —

och utskottet upptog i sitt yttrande över denna propositionsvägran alltså den frågan,

huruvida riksdagens egenskap att representera det svenska folket innebär ett

indirekt förbud mot att en konsultativ folkomröstning anordnas för utrönande av

folkets uppfattning rörande en viss fråga. Utskottet fann det uppenbart, att enligt

nämnda grundlagsbud endast riksdagen kan på ett statsrättsligt förpliktande sätt

giva uttryck för det svenska folkets vilja och att följaktligen en konsultativ folkomröstning

icke kan äga för riksdagen förpliktande verkan; då emellertid en dylik

omröstning kan vara ägnad att utöva stor (faktisk) inverkan på riksdagen, blir

frågans kärnpunkt för utskottet den, huruvida denna faktiska paverkan kan anses

förrycka riksdagens ställning såsom folkets representant. I detta hänseende anför

utskottet, att de båda statsmakterna givetvis kunna upptaga för riksdagens ställning

betydelsefulla utlåtanden, såväl av sakkunniga som av olika samhälleliga korporationer,

t. ex. landsting och andra kommunala institutioner, utan att riksdagen därför

förlorar sin representantställning, att skillnaden mellan detta upptagande av

utlåtanden och en konsultativ folkomröstning endast är, att den påverkan, som

den senare kan utöva på riksdagen, i regel är starkare, att denna skillnad emellertid

icke är principiell, att svaret på frågan om en konsultativ folk omröstnings

tillåtlighet eller otillåtlighet tydligen ej kan byggas på en subjektiv uppfattning av

dess faktiska betydelse, utan endast pa principiella, juridiska kriterier, samt att

slutsatsen blir, “att utrönandet av folkets vilja principiellt måste likställas med

5 — 24513

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Konstitutions

utskottets

princip och

villkoren för

beslut om

folkomröstning.

upptagandet av utlåtanden från t. ex. vissa samhälleliga korporationer11. Utskottet

anser det härmed vara adagalagt, att en konsultativ folkomröstning, vars betydelse

för riksdagens handlande blott är rent faktisk, men icke statsrättslig, på intet sätt

är ägnad att förrycka riksdagens ställning såsom det svenska folkets representant.

Vid en granskning av dessa konstitutionsutskottets uttalanden har man först

att uppmärksamma, att utskottet vid sitt hävdande av den konsultativa folkomröstningens

tillåtlighet icke uttalat sig angående det sätt, varpå sådan omröstning

skulle kunna åvägabringas, i vidare mån än så, att detta skulle ske “i särskilda

fall och rörande en viss fråga . Utskottet synes härmed hava avsett att förklara,

att anordnande av omröstning endast kan förekomma från fall till fall, men

icke genom ett generellt förfogande, t. ex. för en viss grupp eller ett visst slag av

ärenden. Däremot har utskottet lämnat osagt, huruvida för åvägabringande av

omröstningen skulle krävas samstämmande beslut av konung och riksdag, och i

så fall formen för sådant beslut, eller huruvida omröstning skulle kunna anordnas

genom beslut av Kungl. Maj:t ensam.

Vid diskussionen i riksdagen framhölls, att denna allmänna avfattning av utskottets

ståndpunkt lämnade rum för skilda meningar om befogenheten att besluta

en omröstning, och att redan ur denna synpunkt frågan icke kunde anses vara av

utskottet pa tillfredsställande sätt penetrerad. Gentemot denna anmärkning gjorde

de, som förde utskottets talan, gällande, att man utgått från den förutsättningen,

att beslut om konsultativ folkomröstning borde fattas av konung och riksdag gemensamt,

och närmare bestämt genom en av regering och riksdag samfällt stiftad

lag. Denna förutsättning blev emellertid icke från alla håll godkänd. En talare i

första kammaren, herr Reuterskiöld, hävdade, att konungen'' ensam äger att anordna

dylik omröstning, och att varje medverkan i lagform från riksdagens sida i ett

sådant fall vore icke blott obehövlig utan även statsrättsligt otillåten. Enligt denna

talares mening kunde över huvud taget konsultativ folkomröstning endast förekomma

inom området för Kung], Maj:ts administrativa styrelsemakt (enligt § 89

regeringsformen), men däremot icke i författningsfrågor eller frågor, som avse allmän

lagstiftning eller statsreglering och beskattning. Sistnämnda mening har av

herr Reuterskiöld sedermera blivit ytterligare utvecklad i en särskild uppsats om

“Konsultativt referendum och svenska statsrättsprinciper" (Statsvetenskaplig Tidskrift

1920). Det visar sig alltså, att utskottets principuttalande om möjligheten att åvägabringa

konsultativ folkomröstning utan hinder av nuvarande författningsbestämmelser

omedelbart givit upphov till konklusioner i vitt skilda och sins emellan

oförenliga riktningar rörande befogenheten att föranstalta sådan omröstning och

området för dess användning. Till dessa varierande konklusioner kunna tvivelsutan

också komma ‘andra. Det torde vara tillräckligt att erinra om 1897 års —

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 35

av kommittén i det föregående relaterade — motion, i vilken ett yrkande om konsultativ

folkomröstning i rösträttsfrågan — alltså en författningsfråga — framfördes

i form av förslag om ett anslag till sådan omröstning, följaktligen såsom ett ärende,

som i händelse av olika meningar mellan kamrarna skulle kunnat bliva föremål

för gemensam votering.

Dessa skiljaktiga möjligheter för tillämpningen av principståndpunkten om

den konsultativa folkomröstningens tillåtlighet måste vara av största vikt för bedömandet

av denna principståndpunkt såsom sådan. När under debatterna i kamrarna

de, som företrädde utskottets mening, så starkt framhöllo, att såsom förutsättning

för åvägabringande av en dylik folkomröstning tänkts ett samfällt beslut

av konung och riksdag, så låg till grund härför uppenbarligen den tankegång, att

riksdagens deltagande i ett sådant beslut måste anses oundgängligen behövligt för

att icke folkomröstningen skulle kunna inkräkta på dess författningsenliga ställning.

Skulle alltså ett accepterande av konstitutionsutskottets allmänna princip

föra med sig, att man måste inrymma konungens befogenhet att även utan samstämmande

beslut av riksdagen anordna en folkomröstning, bör detta från utskottets

egen utgångspunkt te sig såsom en konsekvens, vilken ej kan undgå att rubba

själva principen om folkomröstningens tillåtlighet. Och då utskottets talesmän i

kamrarna preciserade formen för riksdagens förutsatta medverkan så, att beslut om

folkomröstning borde fattas genom lag, så bör detta vara att fatta så, att enligt

deras mening riksdagens konstitutionella rätt endast kan anses tillgodosedd genom

båda kamrarnas samtycke i ett dylikt beslut. Skulle principståndpunkten om den

konsultativa omröstningens tillåtlighet leda till, att en fråga angående omröstning

kunde behandlas i annan form, t. ex. såsom anslagsfråga, bleve följaktligen även

detta en konsekvens, som måste undergräva grunden för den av utskottet framställda

principen såsom sådan.

Under sådana förhållanden torde det vara skäl att till en början upptaga den Konstitutionsfrågan,

huruvida det kan anses berättigat att uppställa de av utskottet “förutsatta*1

begränsande villkoren för åvägabringande av en konsultativ folkomröstning, därest liggör folkman

utgår från konstitutionsutskottets sats, att sådan omröstning kan anordnas "”Anande

utan hinder av våra nuvarande författningsbestämmelser. utan riks

Utskottet

har i sin förut refererade motivering dels utgått därifrån, att intet dages™t be~

direkt förbud mot konsultativ folkomröstning finnes i grundlagarna, dels sökt

leda i bevis, att icke heller något indirekt förbud kan anses föreligga i § 49

regeringsformen och § 1 riksdagsordningen, och denna senare bevisföring utmynnar

i en förklaring, att konsultativ folkomröstning för utrönande av folkets vilja

“principiellt" — alltså ur konstitutionell synpunkt — måste likställas med upptagandet

av utlåtanden från t. ex. vissa samhälleliga korporationer. Men skulle

36 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

så vara förhållandet, må man väl fråga sig, på vilken grund det skall vara möjligt

att för anordnande av folkomröstning kräva beslut av riksdagen, och till och

med beslut i lagform. Det är ju allbekant och fullkomligt ovedersägligt, att inhämtande

av utlåtanden av varje slag, vare sig från ämbetsverk, sakkunniga eller

kommuner och kommunala korporationer, ingår i konungens allmänna styrande

makt, och att sådana utlåtanden oupphörligt upptagas genom konungens föranstaltande

utan någon som helst medverkan av riksdagen. Någon rätt för riksdagen

att medverka vid anordnande av sådana utlåtanden, vare sig i den ena eller den

andra formen, känner varken grundlagen eller vår konstitutionella praxis, än mindre

någon rätt för riksdagen att själv härom besluta med bindande verkan — det är

således egentligen missvisande, när konstitutionsutskottet talar om att “de båda

statsmakterna givetvis icke äro hindrade att upptaga utlåtanden". Riksdagen kan

självfallet göra framställning om inhämtande av utlåtanden (enligt § 89 regeringsformen);

det torde också kunna tänkas, att på initiativ inom riksdagen ett anslag

beviljas för sådant ändamål, därest särskilt anslag anses erforderligt; men avgörandet,

om och på vad sätt en sådan framställning från riksdagen skall effektueras, eller

om och på vad sätt ett eventuellt av riksdagen anvisat anslag skall användas, tillhör

enligt grundlagen konungen i statsrådet. Den bevisföring, varpå konstitutionsutskottet

stödjer sig, leder alltså just till de konsekvenser, som utskottets talesmän i

riksdagen icke ansett sig kunna acceptera, nämligen att riksdagen icke skulle

kunna hävda någon rätt till medverkan vid beslut om konsultativ folkomröstning,

allra minst en medverkan i form av lag, samt att en dylik fråga, därest den framkommer

inom riksdagen, skulle där kunna behandlas enligt § 89 regeringsformen

eller eventuellt — i fall yrkande om anslag blivit gjort — såsom en anslagsfråga,

vilken i händelse av skiljaktiga beslut i kamrarna kunde bliva föremål för gemensam

votering.

Under kommitténs överläggningar har anförts, att en garanti för riksdagens

medbeslutanderätt i lagform i alla händelser skulle ligga däruti, att själva organisationen

av en omröstning måste ske genom lag; man räknar med att för en

sådan omröstning behövdes den apparat av särskilda nämnder m. m., som vallagen

stadgar för valen till andra kammaren, och att, då vallagen uttryckligen avser

endast riksdagsmannaval, denna apparat icke kan bringas i funktion utan särskilda

föreskrifter av lags natur. Icke heller denna garanti lärer dock vara tillförlitlig.

Det torde näppeligen kunna bestridas, att Kungl. Maj:t har möjlighet att i administrativ

väg vidtaga särskilda anstalter för att bereda tillfälle till avgivande av

rösterna och för dessas sammanräknande. Man kan visserligen hålla för osannolikt,

att Kungl. Maj:t skulle slå in på en sådan väg med hänsyn till de politiska

verkningar, som kunde framkallas av ett dylikt negligerande av riksdagens intres

-

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 37

sen i ett så viktigt ärende. Men sannolikheten eller osannolikheten ur politisk

synpunkt är en sak, den grundlagsenliga möjligheten en annan. Det är endast

denna senare, som det nu gäller att klargöra, och som överhuvud taget nu kan

klargöras. Vad som under nuvarande politiska förhållanden ter sig såsom osannolikt,

kan under förändrade politiska förhållanden tänkas bliva verklighet. Politiska

sannolikhetsberäkningar giva inga konstitutionellt bindande garantier; och

endast konstitutionellt bindande garantier för riksdagens fulla medbeslutanderätt

kunna i en fråga av denna betydelse vara verkligt tillfyllestgörande. Skulle riksdagen

godtaga den principen, att en konsultativ folkomröstning kan åvägabringas

utan hinder av nuvarande författningsbestämmelser, så har riksdagen därmed utlämnat

detta institut till de möjligheter av behandling i administrativ väg, med

eller utan riksdagens hörande, som nu blivit påvisade.

Det är redan antytt, vilka slutsatser, som böra vara att draga av detta resultat. KonstitutionsDet

är uppenbart, att riksdagens fulla medbeslutanderätt vid anordnande av en kon- y%^tssttsultativ

folkomröstning för majoriteten i 1920 års konstitutionsutskott haft karaktären ningar“ för

av en förutsättning, som icke kunde eftergivas. När det nu befinnes, att just den fålandet ^ej

förutsättningen icke kan från utskottets egen principiella utgångspunkt upprätthållas, hållbara.

bör detta i och för sig utgöra en mycket allvarlig anledning även för dem, som

ursprungligen anslutit sig till utskottets principförklaring, att underkasta denna en

förnyad granskning.

Emellertid låter det naturligtvis tänka sig, att den av 1920 års konstitutions- Kritik av ututskott

framställda satsen skulle vara konstitutionellt ofrånkomlig, även om den skott^in^°tl''

leder till sådana av utskottet självt icke förutsatta konsekvenser. Återstår alltså

att pröva denna sats i och för sig och den motivering, som härför blivit framlagd.

Motiveringen har karaktären av en strängt begränsad formell tolkning av § 49

regeringsformen — “Riksdagen representerar svenska folket" — och motsvarande

bestämmelse i § 1 riksdagsordningen. Utskottet söker uppvisa, att dessa grundlagsbud

icke innebära något “förbud", icke ens något indirekt förbud, mot en konsultativ

folkomröstning; därför kan en sådan anordnas “utan hinder av våra författningsbestämmelser".

Tankegången här i en offentliggjord tidskriftsuppsats av

utskottets sekreterare blivit ytterligare utförd, bland annat genom understrykande

av föreskriften i § 84 regeringsformen, att grundlagarna “skola efter deras ordalydelse

i varje särskilt fall tillämpas".

I fråga om § 84 regeringsformen kan i förbigående erinras, att denna bestäm- Grundlagarnas

inelse direkt och uttryckligt avser “särskilda fall", d. v. s. konkreta frågor, där det «‘åfterPordagäller

att fatta ståndpunkt till framkomna förslag av reell innebörd. Grundlags- lydelsen

stiftarna hava säkerligen icke utan avsikt givit bestämmelsen en sådan avfattning;

först när det “särskilda fallet" föreligger, kan dess innebörd så klart och fullstän

-

38

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

digt bedömas, att en tillämpning av grundlagarna efter deras ordalydelse blir möjlig.

Att detta är bestämmelsens mening, belyses också av dess plats omedelbart efter

föreskriften i § 83 regeringsformen: “Ej må någon för framtiden gällande förklaring

av grundlagarna stadgas, utan på det sätt, som vid ändringar i dem iakttagas bör“.

I regeringsformens ursprungliga lydelse voro till och med dessa tvenne föreskrifter

sammanförda i samma paragraf — 83 —, och det var först år 1866 som den förstnämnda

överfördes till § 84 — av rent redaktionella skäl, emedan den dittillsvarande

§ 84 då såsom föråldrad uteslöts. Det skulle kunna ifrågasättas, huruvida 1920 års

konstitutionsutskott över huvud taget observerat § 83, när det gjorde sitt uttalande

om den konsultativa folkomröstningen. Detta uttalande har uppenbarligen icke

karaktären av en “tillämpning av grundlagarna" för ett “särskilt fall", eftersom

utskottet i ifrågavarande uttalande icke hade att behandla något förslag om konsultativ

folkomröstning, utan det har fastmera karaktären av en sådan “förklaring

av grundlagarna", som enligt § 83 icke kan ske i annan form än den för grundlagsändring

stadgade. Må vara, att utskottets “förklaring" icke avsett att formellt

bliva “för framtiden gällande"; reellt skulle den dock, i fall den hade godkänts av

riksdagen, hava kunnat få en betydelse, som mycket närmat sig denna innebörd.

Och med § 83 regeringsformen står den knappast väl tillsammans.

I alla händelser kan stadgandet i § 84 regeringsformen om grundlagarnas tilllämpning

“efter deras ordalydelse" icke avse att föreskriva en grundlagstillämpning

uteslutande efter bokstaven i en enstaka paragraf, därest i förevarande fall vare

sig direkt eller indirekt även andra delar av grundlagarna kunna och böra komma

i betraktande. Meningen är uppenbarligen att förhindra varje “pressning" av grundlagsbuden,

liksom att säkerställa en nyprövning i uppkommande nya fall utan

hinder av tidigare tillämpning, som skulle kunna anföras såsom prejudikat, men en

tillämpning “efter ordalydelsen" är icke blott fullt förenlig med, utan kräver uppenbarligen

hänsynstagande till grundlagarnas bestämmelser i hela deras sammanhang,

till den tankegång som framgår av deras “ordalydelse" i ett sådant sammanhang.

Endast på så sätt kan man komma till resultat, som äro logiskt hållbara i förhållande

till författningen i dess helhet.

Den konstitu- När 1920 års konstitutionsutskott i sitt yttrande med anledning av talmannens

* måste1 prövas * kammaren propositionsvägran uteslutande uppehållit sig vid “ordalydelsen"

efter hela vårt i § 49 regeringsformen och § 1 riksdagsordningen, så är detta förklarligt så till

reprsystem‘Va v^a som talmannen, då han enligt § 61 riksdagsordningen anförde “skälen för sin

vägran", åberopade dessa paragrafer. Men vid bedömandet av den frågan, om det

är konstitutionellt riktigt att förklara, att konsultativ folkomröstning kan åvägabringas

utan hinder av våra nuvarande författningsbestämmelser, måste man taga

hänsyn icke blott till 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen, utan till

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 39

hela riksdagens konstitutionella ställning enligt grundlagarna. Att riksdagen “representerar

svenska folket“ utgör en sammanfattande karaktäristik av dess konstitutionella

grundval, uppgift och befogenhet, som i och för sig utan tvivel är av stor

betydelse för den fråga det här gäller. Men sin fulla belysning får frågan först,

om man med den allmänna karaktäristiken av riksdagen såsom representerande

svenska folket sammanställer de befogenheter och uppgifter, som grundlagarna

punkt för punkt tilldela riksdagen i förhållande till folket och i förhållande till

konungen; först därmed framträder den samlade innebörden av riksdagens ställning

såsom folkrepresentation. Frågan om den konsultativa folkomröstningens tillåtlighet

enligt vår författning måste prövas så, att man undersöker, huruvida en sådan omröstning

står i överensstämmelse med vårt representativa system i dess helhet.

Det lärer ej kunna bestridas, att i Sveriges nuvarande författning, sådan den Enligt grundkonstituerades

år 1809 och sedermera i detta avseende orubbad bibehållits, ingår laaarna f°re

o

, b trädei rihs

sasom

en av de grundläggande principerna, att riksdagen skall i allo företräda det dagen i allo

svenska folket. Redan i regeringsformens ingress framträda rikets ständer vid svena^a f°a<et

riksdagen såsom "svenska folkets fullmäktige11. Regeringsformen avser otvetydigt

att på ett uttömmande sätt reglera alla de rättigheter och uppgifter, som i rikets

gemensamma ärenden tillkomma svenska folket såsom statlig enhet, och att anförtro

utövningen av dem alla åt riksdagen. Riksdagen har icke blott att utöva folkets

rätt i fråga om beskattning, statsreglering, grundlagstiftning och annan lagstiftning,

kontroll över riksstyrelsen och i utomordentliga fall åtgärder för dess upprätthållande;

det är också riksdagen som, å folkets vägnar, har att framföra “föreställningar och

önskningar" inom området för konungens administrativa lagstiftnings- och beskattningsmakt

(enligt § 89 regeringsformen), liksom inom andra områden av statslivet.

Just den uppgift, som den konsultativa folkomröstningen skulle avse — nämligen

att giva uttryck för folkmeningens ställning till en viss fråga — tillkommer alltså

redan riksdagen såsom det svenska folkets representation. Det må vara sant, att

§ 89 regeringsformen i och för sig tillkommit för att i de ärenden, som denna

paragraf behandlar, markera, att beslutanderätten tillhör Kungl. Maj:t, och icke för

att utesluta framställningar till Kungl. Maj:t från medborgare utom riksdagen. Men

sadana framställningar petitioner och andra inlagor — från medborgare utom

riksdagen eller från olika korporationer inom samhället kunna enligt grundlagarna

aldrig avgivas å hela svenska folkets vägnar; för svenska folket i dess helhet äger

enligt grundlagarna riksdagen ensam att föra talan. Och även i de frågor, som

icke falla under regeringsformens 89 §, är det uteslutande riksdagen, som framför

‘framställningar eller önskningar“ i svenska folkets namn; det har allt ifrån den

första tillämpningen av 1809 års regeringsform skett genom av riksdagen beslutade

skrivelser till K. M:t.

40 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Av reservanter i 1920 års konstitutionsutskott vid utskottets yttrande om talmannens

i första kammaren propositionsvägran har med rätta framhållits, att denna

regeringsformens tankegång är fullt medveten och avsiktlig. Den svenska riksdagen

har steg för steg vuxit fram till ställningen såsom den enda lagliga företrädaren

av svenska folket, under ett par århundradens tävlan med andra former av riksmöten

och med lokala menigheter. Ännu under Gustaf III:s tid hade det förekommit,

att konungen i ett par beskattningsärenden gick förbi riksdagen till menigheter

inom länen; med anledning härav var det som § 57 regeringsformen fick sin bekanta,

särskilt tillspetsade lydelse: “Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta

utövas av riksens ständer allena vid allmän riksdag" (efter 1866: “ —

utövas av riksdagen allena"). Att en sådan tillspetsning icke skedde vid avfattningen

av övriga punkter, där regeringsformen tillerkänner riksdagen att utöva svenska

folkets rätt, kan naturligtvis ingalunda leda till den slutsatsen, att i dessa övriga

punkter riksdagens ställning såsom folkets företrädare “icke har en så exklusiv

karaktär", såsom 1920 års konstitutionsutskotts sekreterare i sin omnämnda uppsats

ifrågasätter, visserligen med erkännande, att det skulle vara “en hårdragen grundlagstolkning".

När ordet “allena" icke använts i andra punkter, beror det naturligtvis

helt enkelt därpå, att på dessa andra områden av statslivet några försök att

gå förbi riksdagen till folket icke i mannaminne hade förekommit, och att riksdagens

företrädareställning alltså stod oanfäktad och självklar. Riksdagens företrädareställning

är enligt grundlagarna i alla andra avseenden lika exklusiv som i fråga

om beskattningen.

När 1920 års konstitutionsutskott vill inskränka denna riksdagens exklusiva

företrädareställning för det svenska folket till sådana fall, där det gäller att pa ett

statsrättsligt förpliktande sätt giva uttryck åt folkets vilja, och när det hävdar,

att utrönandet av folkets vilja genom konsultativ folkomröstning måste principiellt

likställas med upptagandet av utlåtanden från t. ex. vissa samhälleliga korporationer,

så äro båda dessa satser framställda utan någon verklig undersökning och bevisföring.

En närmare granskning ger fog för att beteckna dem var för sig och tillsammans

såsom både formellt och reellt icke bindande.

Konsultativ Den konsultativa folkomröstningens likställande med inhämtandet av utlåtan

foikomröst-

(jgjj påminner om den argumentation, som förts i Belgien och Frankrike i motsva

nitid

icke r o

analog med rande fråga, då man i dessa länder velat karaktärisera sådan folkomröstning såsom

inhämtande en form av enquéte och därmed fallande inom författningen. Analogien har såväl

“utan etTngtt i Frankrike som i Belgien konsekvent blivit underkänd av folkrepresentationens

statsrättsligt majoritet, och den måste med om möjligt än starkare skäl avvisas i Sverige. En

mstitut. konsultativ folkomröstning är både till form och till innebörd något helt annat än

inhämtande av utlåtanden, även från samhälleliga korporationer. När Kungl. Maj:t

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 41

utställer ett ärende till yttrande av myndigheter eller kommunala korporationer,

sker detta för att erhålla motiverade uttalanden i frågan, innehållande fakta och

uppgifter, som kunna tjäna till dess sakliga belysning, och ett i anslutning härtill

fogat omdöme — alltså ett sakligt material till ärendets fortsatta behandling. En

konsultativ folkomröstning åter innebär en ren viljeförklaring från folket, utan

möjlighet till bifogande av någon som helst motivering eller något som helst sakligt

material. Och vidare: om utlåtanden infordras av samhälleliga korporationer, så

avgivas dessa yttranden av korporationerna såsom sådana samt utgöra var för

sig fristående uttryck för varje korporation eller — i fråga om de kommunala

myndigheterna — varje kommuns beslutande organ. Även om i en fråga yttranden

skulle inkomma från alla Sveriges kommuner, utgöra dessa yttranden endast uttryck

för de kommunala församlingarnas mening. Det kännetecknande för en konsultativ

folkomröstning åter är, att denna företages av svenska folket i dess helhet, organiserat

av statsmakten för att uttrycka sin önskan eller sin vilja såsom folk. Även

ur denna synpunkt ligger alltså en konsultativ folkomröstning på ett annat plan än

utlåtanden av ämbetsmyndigheter, korporationer eller kommuner.

Just därigenom, att en konsultativ folkomröstning utgör en viljeförklaring av

folket såsom ett helt, officiellt organiserat för detta ändamål, blir omröstningen en

ny faktor i själva statslivet, ett nytt institut i vår författning. Reellt betyder ett

sådant nytt institut för omedelbart uttalande av folkets samlade vilja eller önskan

i de frågor, som omröstningen gäller, en inskränkning i riksdagens hittillsvarande

rätt att på alla områden av statslivet ensam företräda folket såsom helhet. Det bör

vara tydligt, att ett sådant nytt institut ej har rum inom de nuvarande grundlagarna.

När 1920 års konstitutionsutskott förklarar, att ordet “representera" i § 49

regeringsformen och § 1 riksdagsordningen åsyftar endast riksdagens rätt att “på

ett statsrättsligt förpliktande sätt giva uttryck åt svenska folkets vilja", så kan detta

ur olika synpunkter icke godtagas såsom en tillfredsställande analys. Under begreppet

“statsrättsligt förpliktande" har utskottet tydligen velat hänföra endast sådana beslut,

som innebära ett definitivt avgörande i de frågor, där riksdagen enligt grundlagarna

har beslutanderätt vare sig ensam eller samfällt med konungen, med därav följande

grundlagsbestämda verkningar. Och i denna mening är en konsultativ folkomröstning

självfallet icke statsrättsligt förpliktande, eftersom den direkt betecknas såsom

konsultativ. Men om också en sådan omröstning icke är statsrättsligt förpliktande

i denna mening, så blir den dock statsrättsligt avgörande såsom uttryck för folkets

önskan eller vilja, på samma sätt som eu skrivelse från riksdagen till Kungl. Maj:t

med “föreställningar eller önskningar" i en viss riktning. Den innebär konstituerande

av direkta viljeyttringar av folket självt vid riksdagens sida, låt vara viljeyttringar,

som hava karaktären av önskningar, icke av beslut med bindande verkan.

6 — 24513

Den honsulta

tina omröstningens

faktiska

verkan.

Skälen för

1920 års

konstitutionsutskotts

principuttalande

ej

hållbara.

42 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Det är härigenom som den konsultativa folkomröstningen griper in i riksdagens

hittillsvarande rätt att ensam “representera svenska folket11.

1920 års konstitutionsutskott anger “frågans kärnpunkt" så: kan den faktiska

påverkan, som en folkomröstning är ägnad att utöva på riksdagen, anses förrycka

riksdagens ställning såsom folkets representant? Den föregående framställningen

har gått ut på att visa, att kärnpunkten är en annan, nämligen folkomröstningens

ställning till hela den representativa princip, som nu är genomförd i vår författning,

och att folkomröstningen såsom institut utgör ett ingrepp i denna princip i dess

hittillsvarande gestaltning. Vad angår omröstningens faktiska påverkan på riksdagen

berördes denna vid kritiken av 1920 års konstitutionsutskotts uttalande under debatterna

i kamrarna icke för att däri söka kriteriet på omröstningens oförenlighet

med grundlagarna utan för att konkret belysa nödvändigheten att vid frågans behandling

också hålla i sikte denna sida av dess reella innebörd. Den av kommittén

föranstaltade utredningen om problemets ställning i främmande länder har givit

åtskilliga bidrag i denna riktning. Man finner, huru svävande gränsen mellan konsultativ

och decisiv folkomröstning kan bliva redan i själva frågeställningen, när

fasta regler i grundlagarna saknas — sådana fall föreligga i de amerikanska och

australiska omröstningarna samt den danska av 1916, — och man finner ävenså,

huru vid den norska folkomröstningen år 1919 visserligen å ena sidan betonades,

att statsmakterna förbehöllo sig rätt att träffa det slutliga avgörandet i den till

omröstning framlagda frågan, men å andra sidan också från majoriteten rent ut

förutsattes, att omröstningens utfall skulle komma att betraktas som ett faktiskt

bindande direktiv. Ej minst det sistnämnda exemplet visar, huru nära till hands

det kan ligga för dem som därav hava intresse att söka utnyttja även en konsultativ

folkomröstning såsom i realiteten, om ej i formen, avgörande. Och de vådor

för det representativa systemet, som härav kunna följa, måste särskilt framträda, i

fall principen om folkomröstningens tillåtlighet enligt nuvarande författning kan,

på sätt som i det föregående uppvisats, leda till att en omröstning kunde åvägabringas

utan riksdagens samtycke. Därmed vore en möjlighet öppnad för ett utnyttjande

av detta institut emot riksdagen, och till icke blott formellt utan även

reellt undergrävande av dess konstitutionella ställning.

Vad sålunda anförts leder ur olika synpunkter till den slutsatsen, att de framförda

skälen för att en konsultativ folkomröstning kan åvägabringas utan hinder

av våra nuvarande författningsbestämmelser icke kunna anses tillfyllestgörande.

Även om det medgives, att något “förbud" mot sådan omröstning ej förefinnes i

grundlagarna, så följer därav icke, att icke “hinder" däremot finnas; hindren ligga

i det av grundlagarna uppbyggda representativa systemet i dess helhet.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

43

Under överläggningarna i kommittén har erinrats, att på andra områden en Konsultativ

konstitutionell praxis utvecklat sig, vilken åt vissa grundlagsbestämmelser givit en kå^eTin^m

väsentligt annan tillämpning än den, som vid dessa bestämmelsers tillkomst var mas i författavsedd,

och man har gjort gällande, att anordnande av konsultativ folkomröstning

skulle utgöra endast ett nytt fall av denna “författningens inre utveckling11 vid nom praxis.

sidan av eller utöver dess ursprungliga syfte. Denna analogi kan icke godkännas.

En sak är, att de svenska grundlagarna — i främsta rummet regeringsformen —

liksom i större eller mindre grad alla grundlagar, lämna rum för en anpassning i

praxis av statsstyrelsens genom grundlagarna konstituerade organ efter nya tiders

förhållanden. I all synnerhet är det naturligt och oundvikligt, att en sådan anpassning

äger rum i fråga om den faktiska avvägningen av den betydenhet, som de

olika organen kunna utöva, och det är allbekant, att regeringsformens berömda

“maktfördelning“ på detta sätt steg för steg kommit att övergå i ett sådant förhållande

mellan konungen, statsrådet och riksdagen, som man plägar karaktärisera

såsom ett parlamentariskt styrelsesätt. Men så ligger icke frågan med den konsultativa

omröstningen. Här gäller det icke anpassning i användningen av ett genom

grundlagen konstituerat statsorgan, utan tillskapande av ett alldeles nytt organ för

folkviljans uttryckande vid sidan av riksdagen. Här måste ett tillägg till grundlagen

i de former, som för sådant ändamål äro stadgade, vara den enda riktiga

vägen.

I fråga om den särskilda mening, som framförts av herr Reuterskiöld, finnes Herr Reuterefter

vad som nu anförts icke anledning till något utförligare bemötande. De

huvudsakliga delarna av den argumentation, som riktats mot den allmänna satsen, tiv folkomröstatt

en konsultativ folkomröstning kan åvägabringas utan hinder av gällande för- ningfattningsbestämmelser,

gälla även och i alldeles särskild grad en sådan omröstnings

föranstaltande å administrativ väg; då grundlagarna endast känna en form

för uttryck av svenska folkets gemensamma vilja eller önskningar, nämligen genom

riksdagen, så kan konungen icke genom ett administrativt förfarande tillskapa ett

nytt organ härför vid riksdagens sida. Det må i övrigt vara tillräckligt med några

korta erinringar. Herr Reuterskiölds grundläggande sats, att konung och riksdag

äro två suveräna organ, som i inbördes samförstånd kunna “utan avseende å

grundlagen bilda gällande rätt", måste i och för sig betecknas såsom missvisande;

grundlagarna avse, såsom i det föregående framhållits, utan all fråga att på ett

uttömmande sätt reglera formerna och villkoren för skapande av ny rätt. Det

förefaller dessutom som en tydlig motsägelse, när herr Reuterskiöld i trots av denna

sin grundläggande sats frånkänner riksdagen möjligheten att deltaga i ett beslut

om referendum; skulle verkligen konungen och riksdagen kunna bilda en rätt

“utan avseende å grundlagen", borde detta väl äga tillämpning också i nu före

-

44

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

varande fall. När slutligen herr Reuterskiöld vill göra en åtskillnad mellan svenska

folket såsom “statsfolk" och såsom “folksamhälle" och förmenar, att en administrativt

anordnad folkomröstning endast skulle giva ett uttryck för folksamhällets mening,

men icke åt “statsfolkets" mening — “folkviljan" —, så skall här icke upptagas

någon diskussion om dessa distinktioner utan éndast anmärkas, att de äro

fullständigt främmande för våra grundlagar, vilka ju endast betrakta svenska folket

såsom statlig enhet. I varje fall kunna dylika distinktioner icke undanskymma

det faktum, att en genom statsmakten föranstaltad och organiserad folkomröstning

i ett ärende på vare sig det ena eller det andra området av statslivet innebär tillskapande

av ett nytt organ för viljeyttring av folket i en statlig angelägenhet.

Praktiskt taget förefaller det, som om den av herr Reuterskiöld framförda uppfattningen

närmast skulle kunna karaktäriseras såsom en deductio in absurdum av

1920 års konstitutionsutskotts principuttalande.

Slutsats. Med stöd av vad sålunda anförts anser jag,

att ett anordnande av konsultativ folkomröstning, vare sig genom beslut av

Kungl. Maj:t eller genom beslut av konung och riksdag, icke är överensstämmande

med det representativa system för uttryckande av folkets vilja, vilket är undantagslöst

genomfört i våra nuvarande grundlagar, samt

att i följd härav, om dylik omröstning skall kunna i god konstitutionell ordning

åvägabringas, förutsättningen härför bör vara, att man dessförinnan inför sådana

nya bestämmelser i grundlagarna, som bereda plats i vår författning för detta

institut.

Hem v. Oeijers Herr v. Geijer har förenat sig om den av herr Edén uttalade uppfatt

utt

rande. .

w ningen.

Herrar Hellbergs,

Larssons

och Vennerströms

yttrande.

Herrar Hellberg, Larsson och Vennerström ha anfört:

En av riksdagen (och regeringen) beslutad konsultativ folkomröstning kan inte

med fog påstås intränga på den grundlagsstadgade representationsrätten.

Enligt någras mening — se nykterhetskommitténs betänkande — skulle till

och med en bekräftande folkomröstning, om dess utslag insättes såsom villkor för

ett riksdagsbesluts giltighet, inte behöva inkräkta på denna rätt. Den uppfattningen

har förut här i betänkandet upptagits till granskning och visats vara ohållbar, då

genom en sådan folkomröstning representationens rätt och plikt att avgöra varje till

dess behandling hänskjutet ärende delegeras, låt vara endast i ett enda av densamma

bestämt moment, på folket direkt.

Vid en konsultativ folkomröstning behålles däremot denna rätt och plikt åt den

myndighet, vilken den enligt grundlagen tillkommer. Folkets mening i en viss fråga

göres då inte till en förutsättning, av vars uppfyllelse beror, om ett visst beslut skall

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 45

få träda i verkställighet. Utan den inhämtas förut, därför att det ansetts vara av

betydelse att känna den, innan beslutet fattas, därför att efter dess ställning bättre

kan bedömas, huruvida detta beslut är ändamålsenligt eller kanske ens tillrådligt.

Därefter blir det representationens sak att pröva omröstningens resultat, tillmäta det

den vikt det finnes förtjäna samt träffa det definitiva avgörandet i varje punkt.

Denna representationens ensamrätt att för folkets del fatta avgörande beslut

i varje inom dess befogenhet fallande ärende måste vara den verkliga innebörden

av de grundlagsstadganden (R. F. § 49 och R. O. § 1) som bestämma att svenska

folket representeras av riksdagen. Att i uttrycket “representera11 inlägga något

utöver detta och därur draga den slutsatsen, att det är riksdagen förbjudet att, om

den så skulle finna nödigt, genom en förfrågan inhämta folkmeningens ställning till

en viss fråga, synes oss vara en grundlagstolkning, som går längre än det allmänna

omdömet kan följa. Det synes oss vara att i representationsrätten inlägga något mer

än vad den rimligtvis bör innebära, om den så skulle avstänga riksdagens egen

handlingsfrihet i ett fall som ligger utanför grundlagens bestämmelser.

Det är visserligen sant att i andra länder meningsskiljaktighet framträtt i fråga

om den konsultativa folkomröstningens förenlighet med representationsrätten, vars

väsentliga innebörd väl kan anses vara densamma i alla konstitutionella länder. Men

det är nog mycket sannolikt för att inte säga säkert, att vederbörande bedömares

ställning till denna fråga i hög grad bestämmes av deras ställning till folkomröstningen

överhuvud. Så är det exempelvis ganska naturligt, att i Frankrike, där den

konsultativa omröstningen råkat i misskredit, därför att den under revolutionära förhållanden

grovt missbrukats såsom ett medel i statskuppens tjänst, en allmän och

utpräglad obenägenhet att lämna den något rum inom statslivet skall förefinnas.

Och dock är även där inom statsrättsvetenskapen den meningen företrädd att

den utan grundlagsändring kan sättas i värket. Att i Amerikas Förenta stater, det

ena av folkomröstningens huvudland, det finns benägenhet för den är lika naturligt.

Men i alla fall är det anmärkningsvärt att domstolarne, som där intaga en ofta skarpt

kritiserande och dömande ställning gent emot de resp. representationerna, dock synas

undantagslöst ha varit eniga i den uppfattningen, att den konsultativa folkomröstningen

inte gör något konstitutionelt intrång på representationsrätten, ja till och med

förordat dess användning utan grundlagsändring. Det må även såsom något synnerligen

beaktansvärt erinras, att i våra båda skandinaviska grannländer den konsultativa

folkomröstningen utförts i praktiken, utan att det funnits nödigt att förut vidtaga

någon grundlagsändring, som uttryckligt gjorde den tillåten. Visserligen höjdes

mot detta tillvägagångssätt röster som starkare eller svagare uttryckte tvivel om dess

författningsenlighet; men sådana gensagor från de betänksamma förekomma ju vid

46 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

varje nytt steg som tages inom statslivet, och det stora flertalet inom de resp. representationerna

röjde ingen sådan tvekan.

Naturligtvis kan, om inte uppmärksamheten hålles vaken, lätt nog i ett beslut

om konsultativ folkomröstning inkomma något moment, som ger denna omröstning

ett visst decisivt eller affirmativ! drag. I så fall överskrides uppenbart gränsen för

det under ett representativt statsskick utan förutgången grundlagsändring tillåtliga.

Men angelägenheten att hålla denna gräns klar kan inte rimligtvis åberopas som

något skäl mot den konsultativa omröstningens tillåtlighet, när det gäller en konstitutionell

prövning av saken.

Nu invändes det emellertid att, om också rent formellt representationen lämnas

oförkränkt av en sådan folkomröstning, så skulle den dock reellt upphäva dess rätt:

den komme att bli bestämmande för den efterföljande behandlingen, den komme att

binda representanternas handlingsfrihet, under namn av konsultativ komme den i sak

att bli decisiv.

En prövning av denna invändning faller sig ganska vansklig, då den inte har

något säkert och påtagligt att hålla sig till. Det ligger i sakens natur eller, kanske

rättare, i människonaturen, att en rätt, som lagen inrymmer i oinskränkt fullhet,

i alla fall kan i tillämpningen komma att hämmas av en hel mängd olika faktorer.

Men inte kunna dessa faktorer, som i det ena fallet värka på ett sätt och i ett

annat på ett annat, därför sägas inkräkta på den rätt lagen stadgar.

Obestridligt är sålunda, att en stark, tydligt uttryckt folkmening övar intryck

på en representantförsamling. Den behöver inte ha fått folkomröstningens form för

att åstadkomma en sådan inverkan — därpå finnas ju exempel att anföra. Men om

det råder en mycket stark folkmening i en viss fråga, så är det väl under ett representationsskick

på den allmänna och lika rösträttens grund inte blott sannolikt

utan så gott som alldeles givet, att denna folkmening återspeglas i riksförsamlingens

sammansättning. Finns det ute bland folket eu stor majoritet för en viss lösning

av den frågan, då finns det helt säkert en något så när motsvarande majoritet för

samma lösning också inom representationen. Om en eventuell folkomröstnings

resultat och representationens beslut i den sålunda skulle överensstämma, så vore

det därför uppenbart felaktigt, att i denna överensstämmelse se verkan av en påtryckning;

det vore endast bekräftelse på en förut bestående samstämmighet.

Emellertid förefaller det föga sannolikt, att i en fråga, där folkmeningen vore

så markerad, någon folkomröstning skulle anses erforderlig. I sin förvissan om att

ha folkflertalet bakom sig skulle sannolikt riksdagen känna sig oförhindrad att besluta

utan någon föregående rådfrågning, överhuvud kunna samstämmande beslut

av representationens båda kamrar om en frågas hänvisning till konsultativ folkomröstning

endast tänkas förekomma i de jämförelsevis nog rätt fåtaliga fall, då båda

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 47

äro ense om lämpligheten och behövligheten av att höra folkmeningen. Så snart

någon av dem intar en bestämd, mer eller mindre principiell ståndpunkt i en viss

fråga, kan den inte vara benägen att låta denna underställas folkets utlåtande på

ett så utomordentligt sätt som genom en folkomröstning, i fall utlåtandet förväntas

bli ogynnsamt. Väl kan en minoritet inom en kammare eller båda kamrarna

vara benägen att av rent agitatoriska skäl få en fråga ställd under folkomröstning,

liksom ett — mer eller mindre avsevärt — antal bland de röstberättigade kan vara

det. Men här är ju som förut antytts inte tal om något initiativ för en konsultativ

folkomröstning från vare sig en kammarminoritet eller en valtnansgrupps sida. Det

förutsättes nämligen, att en sådan omröstning endast skulle komma till stånd på

grund av ett representationens eget beslut. Denna båda kamrarnas rätt och makt

att själva avgöra vad de anse böra remitteras till folket för utlåtande måste alltid

noga ihågkommas. Kamrarne komme säkerligen i allmänhet att infordra folkets

mening endast i de frågor, där de finna den äga särskild betydelse för beslutets

verkan. Då kan visserligen en folkomröstnings resultat komma att öva inflytande

på det efterföljande beslutet; men detta inflytande kan då inte anses som något

intrång på representationsrätten, det får inte karaktären av någon imperativ folkets

viljeakt, utan av ett sakförhållande, med vilket representationen på förhand ansett

sig behöva räkna och vars innebörd den efteråt har full frihet att pröva. Även om

majoritet för eu viss åtgärd vid folkomröstningen tänkts som en förutsättning för

ett representationens beslut, så kan de röstandes antal vara så ringa i förhållande

till de röstägande eller majoriteten så svag, att alla mera betänksamma inte känna

sig ha fått erforderligt stöd. Ja, även en relativt stark majoritet kan finnas otillräcklig

i vissa fall — förbudsfrågan är ett näraliggande exempel Även förändrade

förhållanden, som inträtt under tiden mellan folkomröstningen och riksdagens beslut,

skulle kunna tänkas inverka på detta senare.

Då således — för att sammanfatta det förut sagda — en konsultativ folkomröstning

inte kommer som någon oombedd rådgivare, vilken tränger sig på folkrepresentationen

utifrån för att driva den till ett visst handlingssätt, utan som en

av denna själv för vissa frågors behandling önskad och begärd upplysning; då det

väl vidare ligger i sakens natur, att denna upplysning inte begäres, om och när

den kan antagas bli menlig eller hinderlig för det mål, som representationen eftersträvar;

och då slutligen denna senare under alla förhållanden har sin prövningsoch

beslutanderätt obeskuren, så är det svårt att förstå, hur en konsultativ folkomröstning

under sådana förhållanden skulle kunna medföra ett verkligt reellt intrång

på representationsrättens område.

Naturligtvis finns ingen möjlighet att garantera, att inte någon eller några av

representationens medlemmar både kunna påverkas till förmån för ett beslut om

48

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

folkomröstning i en viss fråga och taga intryck av denna omröstnings utfall

mot sin innersta mening. Grundlagens stadgande, att endast den binder dem i

utövningen av deras förtroendeuppdrag, kan lika litet i detta fall som i något annat

förhindra att yttre påverkningar göra sig gällande. Men inte kan väl detta förhållande

anföras som ett argument mot en konsultativ folkomröstnings förenlighet

med grundlagen.

Den här givna framställningen utgår som sagt från det antagandet, att en omröstning

av detta slag endast kan åstadkommas genom ett båda statsmakternas samstämmande

beslut. Det har emellertid häremot anförts att den skulle kunna komma

till stånd även på annat sätt.

Sålunda har det framhållits, att ingenting kunde hindra en motionär att till

ett förslag om folkomröstning i en viss fråga foga en hemställan om ett anslag för

ändamålet, och att genom denna manöver frågan kunde komma att avgöras medels

gemensam omröstning, därest kamrarna stannade i olika beslut, d. v. s. den ena

kammaren kunde framtvinga ett beslut mot den andras vilja. — Denna möjlighet

är dock en konstruktion, som inte skulle kunna utföras i verkligheten. Det ligger

nämligen i öppen dag, att en fråga om folkomröstning inte är till sin natur någon

anslagsfråga och inte heller kan förvandlas därtill blott därmed, att ett yrkande om

anslag häftas vid den. I sitt bekanta arbete om praxis vid gemensamma voteringar

säger Törneblad angående ett skrivelseförslag, vid vilket en dylik anslagsbegäran

fasthängts i syfte att få det avgjort genom samfälld omröstning — ett syfte, som

andra kammaren korsade genom avslag på voteringspropositionen — att avslaget,

som stäckade försöket, var motiverat därav, att “skrivelsen var huvudsak eller ändamålet,

anslaget endast ett medel". Och med ännu större skäl — då den i nämnda

skrivelse förslag påyrkade åtgärden dock i väsentlig grad inneslöt en kostnadsfråga

— kan detsamma sägas om ett förslag till folkomröstning, försett med ett bihangsyrkande

om anvisning av ett visst penningbelopp: folkomröstningen, huruvida en

sådan skall anordnas i en viss fråga eller inte, är så avgjort huvudsaken och ändamålet,

anslaget åter endast en bisak, ett blott medel, som försökes för att undvika

en lojal behandling av frågan, att det skulle verka rent löjligt, om denna bisak finge

bli huvudsak. En sådan riksdagsbehandling av en sådan fråga skulle typiskt bidraga

att skapa en “skadlig praxis, genom vilken under gemensam votering kunde dragas

vilken fråga som helst", såsom Törnebladh säger om det nyssnämnda fallet. — Det

kan därför tagas för givet, att den kammare, som vore emot folkomröstning rörande

ett visst ärende, skulle — och det på de bästa skäl — avslå en proposition om

gemensam votering i frågan, i fall en sådan proposition skulle framställas på grund

av ett anslagsyrkande, som motionären vidhäftat sitt förslag för att förfuska dess

behandling till förmån för den meningsriktning han företräder.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 49

Men det har vidare invänts att en konsultativ folkomröstning skulle, om den

utan förutgången grundlagsändring anordnades av riksdagen (och regeringen), kunna

påbjudas även av regeringen ensam och då av den användas för att öva påtryckning

på representationen.

Härtill må först anmärkas, att om den konsultativa folkomröstningen fått utföras

i den form, vari den inom vår representation hittills föreslagits, nämligen i form av

en utav regering och riksdag stiftad lag, så skulle säkerligen ha utbildat sig en

praxis för institutets användning just i denna form, och därefter skulle det under

normala förhållanden helt visst aldrig ha fallit någon regering in att på egen hand

och av egen maktfullkomlighet göra bruk av detsamma.

Då ingenting därom är stadgat i grundlagen, finns ju å andra sidan intet uttryckligt

hinder för ett sådant tillvägagångssätt. En regering äger rätt att från myndigheter,

korporationer och kommuner infordra utlåtanden över de ärenden den själv

bestämmer. Då den sålunda kan förordna, att varje kommun i riket skall uttala

sig i en viss fråga, skulle den också kunna anse sig äga befogenhet att påbjuda,

att varje kommuns röstberättigade medlemmar skola uttala sig direkt — d. v. s.

överallt på samma sätt som i kommuner utan fullmäktige. Detta bleve då i realiteten

detsamma som en folkomröstning.

Emellertid är det mycket svårt att tänka sig något fall, då en regering skulle

kunna finna ändamålsenligt att företaga en sådan åtgärd i och för ett ärende, innan

det förelägges riksdagen. Först i det fall att en proposition i detsamma blivit avslagen,

skulle det kunna tänkas någon anledning att tillgripa en vädjan direkt till

folket. Och det är ju också en sådan påtryckning på representationen som förmenas

skulle kunna förekomma, därest folkomröstningsinstitutet började praktiseras utan

grundlagsändring.

Naturligtvis får det inte anses uteslutet, att en regering under alldeles utomordentliga

förhållanden kunde falla på att anlita den utvägen för att driva sin vilja

igenom. Men i sådana undantagsartade fall har det också visat sig, att inte ens klara

och bestämda grundlagsföreskrifter utgöra något tillräckligt skydd även en så

obestridd folkrepresentationens ensamrättighet som anslagsbeviljningsmakten har kunnat

momentant usurperas av en egenmäktig regering. Under normala omständigheter

är det däremot i högsta grad osannolikt, att en regering skulle tillgripa en sådan

åtgärd som en folkomröstning för att knäcka en besvärlig opposition. Parlamentariska

eller icke parlamentariska, äro numera regeringarna i allmänhet synnerligen

angelägna om att bevara det bästa möjliga förhållande till folkrepresentationen, eftersom

utan en viss grad av medverkan från dess sida ingen ministär kan bestå. Men

att då en regering — naturligtvis förutsatt att det inte är fråga om någon revolution

uppifrån" eller dylikt, som upphäver alla vanliga hänsyn — skulle utmana

7 — 24513

50 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

riksdagen genom en åtgärd, som direkt syftar att tvinga denna till en förödmjukande

underkastelse, det förefaller synnerligen svårtänkbart. Och om mot all förmodan

ett sådant kampmedel skulle försökas, så är det alls inte omöjligt att dess avsedda

verkan skulle förfelas. Så mycken värdighetskänsla har dock i våra dagar en folkrepresentation,

att den knappast i första taget skulle falla till föga för en regering,

som pockade på dess lydnad för ett “folkbeslut", som den eventuellt lyckats förskaffa

sig till stöd för sin ställning. — Regeringen finge också vara mycket säker

på sin sak för att våga vädja till folket mot folkets egen representation, och det

synes just inte troligt, att en sådan situation skulle inträffa ofta. Även tvekan om

kraftmedlets effektivitet torde sålunda bidraga att avskräcka från dess användning.

Och i all synnerhet i ett land, där regeringen har rätt att upplösa folkrepresentationen,

torde folkomröstning som antipirlamentariskt kampmedel under icke-revolutionära

förhållanden kunna anses alldeles utesluten. Om en regering med säkerhet

kan beräkna, att en vädjan till folket i en viss fråga skall ge den en imponerande

majoritet — som det behövs för att böja oppositionen —, så måste den kunna beräkna,

att en vädjan i form av nya val skall ge i stort sett samma resultat, då den

stridsfråga, som föranlett riksdagsupplösningen, naturligtvis komme att bli huvudfrågan

vid valen. Och nya val medföra ju inte nämnvärt större besvär än en folkomröstning,

men däremot ett vida värdefullare resultat: en ny representation med

beräknad regeringsvänlig majoritet i stället för blott ett förutsatt förtroendevotum i

en enda fråga, efter vilket oppositionen kan fortsättas så väl i den frågan som

åtminstone i andra.

Det vill därför synas, som om den konsultativa folkomröstningens missbruk

i en regerings hand till tvångsmedel mot representationen — åtminstone om revolutionära

eller revolutionsartade tillstånd lämnas ur räkningen — också dét vore

allenast en konstruktion, som inte kan överföras i verkligheten.

Om sålunda denna form av folkomröstning inte med några hållbara skäl kan

visas ingripa på riksdagens grundlagsstadgade representationsrätt, så har dock slutligen

anförts, att den inte är förenlig med grundlagens mening.

Den mera subtilt konstitutionella synpunkt, varifrån en sådan invändning utgår,

har givetvis för fackmässiga kännare av grundlagens tillkomst och innebörd sin vikt

och betydelse, i synnerhet som den naturligt förmäler sig med pietetshänsyn. Det

är uppenbart för var och en, att grundlagen, liksom den inte omnämner folkomröstningen,

inte heller förutsett den, sålunda står alldeles främmande för densamma.

Men grundlagen har fått finna sig i en tolkning och tillämpning av senare generationer,

vilken pa vissa punkter inte alls stämmer med den uppfattning, som dess

upphovsmän inlade däri. Så har, för att anföra ett exempel, konungens rätt att

utse sina rådgivare genom parlamentarismens inträde i vårt statsliv undergått en

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

51

förskjutning, som inte blott är främmande för utan kan sägas rakt strida emot den

statsmakternas ställning till varandra, som fått uttryck i grundlagen. Men dennas

bokstav har lämnats orubbad, och därmed har dess krav att tydas efter ordalydelsen

uppfyllts. Mer bör då inte heller kunna krävas i ett annat avseende. Så väl parlamentarismen

som folkomröstningen äro en senare tids utvecklingsresultat. Den förra

har införts i praxis, fastän den uppenbarligen går emot grundlagens mening, då den

inte i denna varit direkt förbjuden. Den senare i konsultativ form borde då också

utan grundlagsändring kunna införas, då dess förhållande till grundlagen är i allt

väsentligt detsamma.

Herr Brusewitz har anfört: Herr Bruse

witz

yttrande.

I min bilagda undersökning om det konsultativa referendum i främmande

länder har jag även behandlat frågan om förenligheten av denna form för folkomröstning,

tillämpad genom tillfällig praxis, med gällande konstitutionell rätt. Den

allmänna slutsats jag därvid kommit till är, att i de stater, undersökningen omfattar,

icke något författningsenligt hinder kan anses föreligga mot användandet av

en sådan praxis. För den närmare motiveringen av denna min mening — vilken

för övrigt kan hämta stöd hos statsvetenskapliga författare i resp. länder — får jag m

hänvisa till själva undersökningen (särskilt slutkapitlet s. 92 ff.). Här må blott

följande i resumé återgivas:

Problemets läge är i alla staterna i det stora hela detsamma. Det gäller om

en konsultativ omröstning står i överensstämmelse med det enligt författningen

härskande representativa systemet. I detaljerna kan detta system växla i de olika

staterna, i stort sett är det dock överallt uppbyggt på samma grunder, vilket

klart kommer till synes i de sins emellan mycket likartade grundlagsstadganden,

som särskilt ha avseende därpå. Då det här mindre gäller detaljerna än

den konsultativa omröstningens förenlighet med själva grundsatsen om ett representativt

system, är spörsmålet principiellt sett i alla länder detsamma. Det torde

överhuvud kunna sägas, att få statsrättsliga problem, internationellt taget, äro så

direkt jämförliga som det här förevarande. Den som följer den livliga diskussionen

härom i de olika länderna får ett starkt intryck av hur lika, ända till ordalagen,

skälen för och emot överallt framställas.

Vid första påseendet kunde det tyckas som om Nordamerikas Förenta stater

och Australien (förbundsförfattningen) samt även Danmark intaga en undantagsställning.

Här är ju referendum för vissa lagstiftningsområden författningsenligt

stadgat och det representativa systemet alltså åtminstone delvis genombrutet. Utan

vidare är också tydligt, att detta förhållande, som i det allmänna uppfattningssättet

så att säga sanktionerat folkets rätt till direkt ingripande i lagstiftningen, rent

52 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

politiskt befordrat och underlättat referendums spridning i praxis till andra områden.

Men ser man saken ur statsrättslig synpunkt, ställer den sig annorlunda.

Den omständigheten att t. ex. i de amerikanska särstaterna och Danmark referendum

är påbjudet i fråga om grundlagsändringar ger intet rättsligt stöd för dess användande

utan vidare — icke ens i den konsultativa formen — på andra lagstiftningsområden,

vilka enligt författningen helt höra under representationens bestämmanderätt.

Huruvida det konsultativa referendum är tillåtligt på dessa andra områden är

därför uteslutande beroende på dess allmänna förenlighet med det representativa

systemet som sådant; och denna fråga beröres som nämnt konstitutionellt sett på

intet sätt av det faktum att referendum införts beträffande vissa speciella lagstiftningsområden.

Då vidare den konsultativa omröstningen i de här ifrågavarande länderna

alltid tillämpats på områden, där referendum ej är grundlagsenlig! stadgat och

där representationens makt följaktligen är fullt ograverad, synes det obestridligt,

att det konstitutionella spörsmål det här gäller överallt principiellt ställer sig lika, på

samma sätt alltså t. ex. i Förenta staterna som i Frankrike. Ett stöd för denna uppfattning

kan hämtas av en sådan auktoritet som den franska statsrättsläraren Esmein,

egentligen den ende vilken sökt att se problemet internationellt. Det spelar därvid

ingen roll att Esmein ur sina utgångspunkter förnekar grundlagsenligheten av det

konsultativa referendum. Vad som i detta sammanhang har betydelse är att han

gör det på alldeles samma skäl såväl för Frankrikes som Förenta staternas vidkommande.

Av problemets läge utomlands kunna naturligtvis inga omedelbara slutsatser

dragas för dess bedömande med hänsyn till svenska förhållanden. Dessa måste

givetvis undersökas för sig, och först om det därunder skulle visa sig, att det svenska

representativa systemet i det stora hela vilar på samma grundprinciper som i främmande

länder, får den utländska diskussionen betydelse för oss. Enligt min mening

förhaller det sig verkligen så, att inga sådana skiljaktigheter mellan svenskt och

främmande representationsskick låta sig påvisas, som .i vårt land skulle ställa problemet

i ett principiellt helt annat läge än i andra länder. Med denna uppfattning,

vars riktighet av det följande närmare torde framgå, är det tydligt att den utländska

argumentationen får ett instruktivt värde även vid en granskning av det svenska

problemet. Den ståndpunkt, som jag därvid kommit till, är densamma som beträffande

de främmande, i min bilagda undersökning avhandlade staterna. Liksom

i dessa möter icke heller i Sverige något grundlagsenligt hinder mot anordnande

av en konsultativ folkomröstning.

Då jag nu övergår att närmare motivera denna ståndpunkt genom en undersökning

av den konsultativa folkomröstningens förenlighet med svensk grundlag,

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 53

har jag ansett mig kunna lämna å sido en direkt polemisk granskning av de skiftande

åsikter, som i detta spörsmål hos oss gjorts gällande. Endast beträffande

konstitutionsutskottets ställning i frågan må en anmärkning i förbigående göras.

Såsom av historiken i kommitténs betänkande framgår, har hela det här förevarande

problemet på senaste tiden egentligen blivit aktuellt genom utskottets kortfattade

uttalande till förmån för den konsultativa omröstningens grundlagsenlighet (i utlåtande

nr 38 vid 1920 års riksdag) och den därpå följande propositionsvägran i

första kammaren. Ehuru jag delar den allmänna uppfattning, som fått ett uttryck

i berörda uttalande, kan jag ej i alla delar ansluta mig till den närmare motivering,

som utskottet sedermera, med anledning av den nämnda propositionsvägran, givit

sin ståndpunkt (i memorial nr 56 vid 1920 års riksdag). Dessa delar avse särskilt

utskottets sammanställande av en konsultativ omröstning med inhämtande av sakkunnigutlåtanden

samt den ensidiga förutsättning ifråga om en dylik omröstnings

anordnande — uteslutande genom av konung och riksdag antagen lag —

som synes ligga bakom utskottets resonemang. Utan att här närmare ingå på dessa

frågor kan jag i allt väsentligt ansluta mig till de kritiska anmärkningar, soin kommitténs

ordförande herr Edén i sitt särskilda yttrande ägnat ifrågavarande punkter

av memorialet.

Den i vårt land — såväl som i främmande länder — förda diskussionen

ger vidare anledning att förutskicka en mera allmän anmärkning.

Det problem som i detta sammanhang föreligger till bedömande är av rent

statsrättslig art, och det kräves därför att det ses ur uteslutande statsrättslig

synpunkt. Detta kan väl synas självklart, när det såsom här gäller en juridisk

tolkning av ett konstitutionellt spörsmål. Men en erinran härom har icke desto

mindre synts mig påkallad med hänsyn därtill, att den rättsliga synpunkten så ofta

plägar sammanblandas med den politiska, varigenom rätta innebörden av den tvistefråga

det här gäller alldeles bortskymmes. Det är givet, att den politiska sidan av

problemet, eller med andra ord den konsultativa omröstningens faktiska innebörd

och faktiska verkningar, i och för sig är av största betydelse. I det följande skall

även den något belysas. Men vad det här kommer an på är att noga distingera

sakens politiska sida, som här egentligen icke vidkommer oss, från den rättsliga.

Meningen av det sagda kan också uttryckas så, att vad det här gäller är, om en

konsultativ omröstning är rättsligt möjlig, medan det är en sak för sig, som efter

omständigheterna kan lämna rum för olika meningar, om en sådan åtgärd, med

hänsyn till dess verkningar på svenskt statsliv, kan anses politiskt lämplig eller

tillrådlig.

En granskning av svensk grundlag ger omedelbart vid handen, att inga bestämmelser

i densamma kunna utpekas, som direkt förbjuda en konsultativ folk

-

54 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

omröstning. Härav kunna dock tydligen inga som helst slutsatser i och för sig

dragas — såsom i motsvarande fall stundom skett utomlands — till förmån för denna

omröstningsforms tillåtlighet. Man har givetvis att se till, om grundlagen innehåller

indirekta förbud häremot, eller om dess allmänna förutsättningar, sådana dessa

kunna utläsas ur dess stadganden, utgöra hinder för en folkomröstning av här ifrågavarande

slag. Enligt sakens natur kommer då, såsom förut antytts, frågan närmast att

gälla den konsultativa omröstningens förenlighet med det svenska representativa systemet.

Beträffande dettas allmänna byggnad behöver ingen tvekan råda. Riksdagens

ställning som representativt organ framgår med all önskvärd tydlighet redan av de

principiellt utformade bestämmelserna i § 49 regeringsformen och § 1 riksdagsordningen

(“svenska folket representeras av riksdagen"). Genom § 57 regeringsformen

inskärpes särskilt, att beskattningsmakten tillhör “riksdagen allena" (icke

svenska folket). Uppmärksammas böra vidare §§ 81 och 87 regeringsformen, vilka

lägga grundlagstiftnings- och lagstiftningsmakten i konungens och riksdagens händer.

Även § 89 regeringsformen har i detta samband stundom plägat framdragas —

efter min mening dock utan skäl. Enligt denna paragraf äger riksdagen rätt att

frambära önskningar till konungen rörande ekonomiska (administrativa) lagstiftningsfrågor.

Da man med ledning härav velat hävda en generell och uteslutande rätt

för riksdagen att framställa önskningar, förtjänar det understrykas, att denna rätt

under alla omständigheter endast kan avse administrativa frågor. Men icke ens i

detta begränsade hänseende ger § 89 något stöd för att den ifrågavarande rätten

är exklusiv. Bestämmelsen vill endast inskärpa att, då den administrativa lagstiftningen

tillhör konungen, har riksdagen här ej rätt att fatta beslut, endast att framställa

en önskan, vilket är den obetaget.

Det har framhållits, att en granskning av grundlagens stadganden om det

representativa systemet ger till resultat, att dessa äro att betrakta såsom undantagslösa,

uttömmande (jfr talmannens propositionsvägran i första kammaren 1920 samt

reservationen till konstitutionsutskottets memorial nr 56 s. å.), och otvivelaktigt är

detta resultat full riktigt. Den grundförutsättning, som sålunda gäller för svensk

författning, är icke något för denna egendomligt, utan gäller även för ett flertal främmande

författningar (jfr bil. 1, s. 98). Av det förhållandet att riksdagen exklusivt

representerar det svenska folket — vilket fått sitt allmänna uttryck i § 1 riksdagsordningen

kan dock icke, såsom skett, den slutsatsen utan vidare dragas, att en

konsultativ folkomröstning är otillåten. Allt beror härvidlag på vad denna riksdagens

representativa ställning närmare besett innebär. Enligt svensk statsrätt —

och endast om riksdagens konstitutionellt rättsliga ställning är här fråga — kan

härmed ej förstas något annat och mera än att riksdagen å folkets vägnar — sålunda

utan all inblandning av detta — har att med definitivt bindande verkan fatta

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 55

beslut i alla de statsangelägenheter som enligt grundlagen falla under dess kompetensområde.

Avgöranderätten tillhör helt riksdagen — jämte konungen — och vid

sidan av dessa genom grundlagen konstituerade organ har folket såsom sådant

ingen rätt att deltaga i statsmaktens utövning. I denna mening äro grundlagens

bud undantagslösa. Men härav följer i och för sig icke, att en sådan manifestation

från folkets sida, varigenom detta ger sin mening tillkänna i ett visst spörsmål,

är otillåten. Huruvida så är fallet blir uteslutande beroende på, om denna

meningsyttring kan anses inkräkta på riksdagens rättsliga ställning som representativt

organ, om den gör folket till medbestämmande faktor vid det ifrågavarande

spörsmålets avgörande.

Ur dessa utgångspunkter ha vi att se det problem, som här sysselsätter oss,

eller den konsultativa folkomröstningens förenlighet med svensk grundlag.

Det bidrar till problemets klargörande, om vi först ställa den decisiva folkomröstningen

i relation till grundlagen. Därpå behöva ej många ord spillas. Genom

anordnande av en sådan omröstning skulle avgöranderätten, det definitiva beslutet

i den fråga omröstningen avser komma att överlämnas åt folket. Då därigenom

ett direkt intrång skulle äga rum i konungens och riksdagens grundlagsenliga rätt,

är det tydligt — och kommittén har därom varit ense — att en omröstning av detta

slag står i strid med grundlagen.

Med den konsultativa omröstningen åter är förhållandet ett helt annat. Såsom

kommittén i sitt betänkande med rätta betonat, råder en bestämd statsrättslig

åtskillnad emellan denna omröstningsform och den decisiva. Det är endast ett utdragande

av konsekvenserna av denna rättsliga skillnad, då svaren på frågorna

om den decisiva och den konsultativa omröstningens grundlagsenlighet utfalla olika.

En omröstning av det senare slaget innebär rätt och slätt en opinionsyttring från

folkets sida utan all rättsverkan, ett uttalande, som icke är ett avgörande. Något

ingrepp i konungens och riksdagens rättsliga ställning — såsom vid en decisiv

omröstning — har därför icke skett, den definitiva beslutanderätten i den fråga det

gäller tillhör dessa, och dessa ensamma. Folket konstitueras icke som en rättsligt

medverkande faktor i statsmaktens utövning, riksdagen har ej frånhänts något av

sitt grundlagsenliga ställföreträdarskap, det representativa systemet kvarstår rättsligt

ograverat. Den konsultativa omröstningen kan också karaktäriseras som ett organiserande

av hela folket för avgivande av en kort meningsyttring, eller, om man

så vill, en viljeförklaring med ja eller nej. Men då den avgivna viljeförklaringen

saknar all bindande verkan, och följaktligen icke har någon som helst statsrättslig

innebörd — vilket är det väsentliga som här bör fasthållas — kan icke något

konstitutionellt förbud för ett organiserande av folket i nämnda syfte påvisas.

Av det sagda framgår som resultat, att enligt min mening icke något hinder

56 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

i författningens bestämmelser kan anses föreligga mot anordnande av en folkomröstning

av konsultativ art.

Såsom i det föregående berörts har emellertid problemet om den konsultativa

folkomröstningens förenlighet med det representativa systemet icke blott en rättslig

sida utan även en politisk, vilken senare avser de faktiska verkningar som denna

omröstningsform i tillämpningen kan medföra. Då det framhålles, att folket i realiteten

får avgörandet, även om detta formellt stannar hos konung och riksdag, så

innehåller ett dylikt påstående en god portion sanning, som icke kan bestridas.

Naturligtvis behöver det ej alltid förhålla sig så. Sådana fall kunna inträffa, då

omröstningsfrågans art och den politiska situationen i övrigt tillförsäkra statsmakterna

en även reellt fri avgöranderätt. Men särskilt om man tänker sig en

mera utvecklad praxis med konsultativa omröstningar, finnes fog för antagandet,

att folkets meningsyttringar i verkligheten ofta bli avgörande. Erfarenheterna

utomlands tala för ett sådant antagande. Faktiskt kan sålunda det representativa

systemet i sitt gamla skick på denna väg komma att undergå en mer eller mindre genomgripande

ombildning. Detta innebär dock, i enlighet med vad som uppvisats, intet

brott mot grundlagens ordalag, även om det historiskt betyder en småningom skeende

förnyelse av vad man kallar dess anda. En ombildning sådan som den här antydda

träffar en väsentlig punkt av författningen och är därför ägnad att särskilt tilldraga

sig uppmärksamheten, men i och för sig är den icke något alltför ovanligt. Vad

vi stå inför — om en praxis av här ifrågavarande slag finge insteg hos oss —

är en inre utveckling inom författningens ram, utan strid mot dess bokstav, som icke

alldeles saknar exempel på andra områden av svenskt statsliv. Det tillkommer

statsmakterna att hejda eller befordra en sådan utveckling allt efter som de finna

den skadlig eller icke, något hinder av rättslig art kan ej ställas upp mot densamma.

Då sålunda enligt min mening en konsultativ omröstning är möjlig utan grundlagsändring

uppstår den frågan till slut, varför en sådan ändock kan anses påkallad.

I allmänhet förtjänar då anmärkas, att den omständigheten, att en viss konstitutionell

praxis låter sig genomföra vid sidan om grundlagen i och för sig icke talar mot

att den lagbindes. Tvärtom kan det i vissa fall befinnas önskvärt, att så sker.

De för mig avgörande skälen i detta fall äro följande.

Vanligen förutsättes, att anordnandet av en konsultativ omröstning sker genom

en av konung och riksdag antagen tillfällig lag. Av det föregående är klart, att

en proposition eller motion i detta syfte icke på rättsliga grunder kan avvisas, varför

denna väg är framkomlig. Men det är oriktigt att föreställa sig, att det skulle vara

den enda möjliga. Det har påpekats (av prof. Reuterskiöld), att en konsultativ om

-

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 57

röstning kan igångsättas på administrativ väg av Kungl. Maj:t; och något grundlagsenligt

hinder häremot låter sig svårligen uppvisa. Även andra utvägar torde

icke vara alldeles uteslutna. Den praxis, varom här är fråga, kan alltså tänkas

växa fram i synnerligen oreglerade former, vilka det uppenbarligen kan vara skäl

att i tid något beskära. I all synnerhet synes det mig tydligt, att ett administrativt

referendum av nyss antydda slag skulle, om det koinme till användning — och

denna eventualitet är i eu framtida situation icke otänkbar — kunna ge upphov

till missbruk av oberäknelig art. För att förekomma dylika eventualiteter och regelbinda

den konsultativa folkomröstningen i den form, vilken torde få betraktas

såsom den för svenska förhållanden naturliga och enda lämpliga, har en grundlagsändring

synts mig av behovet påkallad.

Sedan kommittén konstaterat dessa skiljaktigheter i uppfattningen av Realbehandden

konsultativa folkomröstningens statsrättsliga förhållande till var nuvarande gan om jj0n.

författning, har kommittén haft att klargöra, huruvida meningsmotsättningen sunativ^folk.

i detta avseende inverkade på behandlingen av frågan, om ett förslag till

grundlagsbestämmelser för sådan form av folkomröstning nu kan och bör af" sättning i deri

arbetas. Det har därvid visat sig, att så icke var förhållandet. De ledamöter

av kommittén, vilka ansett, att ett anordnande av konsultativ folkomröstning förhindrar icke

icke är förenligt med nu gällande grundlag, hava självfallet härav dragit den

slutsatsen, att sådan omröstning författningsenligt ej kan ifrågakomma utan s/a<7.

en föregående grundlagsändring, som bereder plats för ifrågavarande institut i

grundlagarna. De kommittéledamöter åter, som ansett, att en konsultativ folkomröstning

kan åvägabringas utan hinder av gällande författningsbestämmelser,

hava likväl funnit det lämpligt, att, under förhandenvarande förhållanden,

därest institutet skall komma till användning, detsamma regleras genom

föreskrifter i grundlagarna, som fastslå vissa normer för dess gestaltning.

Under sådana förhållanden har kommittén till en början haft att överväga,

dels huruvida den konsultativa folkomröstningen, som ju utgör en specialform

av det allmänna folkomröstningsinstitutet, över huvud taget lämpligen kan

bliva föremål för grundlagsstiftning, innan folkomröstningsinstitutet i dess

helhet blivit fullständigt undersökt och frågan om dess införande i vår författning

kan företagas till enhetlig prövning, dels huruvida i sådant fall skäl

föreligga för att omedelbart utarbeta förslag enbart rörande konsultativ folkomröstning.

I förstnämnda hänseende har kommittén kommit till den uppfattningen,

att den konsultativa omröstningen, därest dess karaktär av rent “rådgivande" omröstning

fullt otvetydigt fasthålles, intager en så särskild plats inom folkomröstnings- kanff™™l*Mas

8 — 24513

58 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

institutet över huvud, att hinder icke möta mot att upptaga den såsom en

fråga för sig. Visserligen framgår det av kommitténs undersökningar rörande

förhållandena i främmande länder, att i Schweiz, Förenta staterna och Australien

den decisiva omröstningsformen, överlämnandet av vissa frågor till verkligt

avgörande av folket, varit den grundläggande, och den rådgivande omröstningsformen,

inhämtande av folkets meningar och önskningar endast till

upplysning för regering och representation, utvecklat sig sekundärt, i anslutning

till den förra. Men principiellt sett kunna dock de två olika formerna

avskiljas från varandra, och de framträda även i dessa länder såsom i stort

sett åtskilda till innebörd och användning. Särskilt är detta förhållandet i

Australien. Den australiska konfederationen liksom en av dess särstater har

i sina grundlagar bestämmelser om decisiv omröstning för vissa begränsade

fall, vilka bestämmelser, vad konfederationen beträffar, upprepade gånger

blivit använda. Men vid sidan om grundlagarna har uppvuxit ett konsultativt

folkomröstningsinstitut, som då och då tillgripits för betydelsefulla frågor av

växlande natur. Förklaringen är tydligen den, att just denna konsultativa

omröstningsform befunnits praktiskt behövlig för ett och annat ärende, i vilket

den decisiva omröstningen icke kunnat tillämpas och på grund av olika förhållanden

kanske icke heller skulle ägnat sig att tilllämpas. I flera europeiska

länder, vilkas konstitutionella förhållanden väl låta sig jämföra med de svenska,

har över huvud taget den konsultativa folkomröstningen trätt i förgrunden,

då fråga uppstått om införande av ett folkomröstningsinstitut, även om i ett

eller annat av de framställda förslagen ett konsultativt och ett decisivt moment

ingått sida vid sida. Kommittén hänvisar till den i Bil. 1 lämnade redogörelsen

för problemets behandling i Frankrike och Belgien och i synnerhet till

den danska folkomröstningen 1916 samt den norska 1919.

Dessa sistnämnda fall äro i själva verket ur den synpunkt, som det här

gäller, högeligen belysande. I båda våra grannländer har man först upptagit

pfoblemet om folkomröstningsinstitutets införande i dess allmänhet, med inriktning

huvudsakligen på dess decisiva form; i Danmark blev resultatet genom

den nya grundlagen 1915 ett decisivt författningsreferendum, i Norge

begärde stortinget ar 1917 tillsättande av en kommitté för utredning av hela

problemet. Men så framträdde i Danmark år 1916 och i Norge år 1919 behov

av en hänvändelse till folket för att inhämta dess mening i en viktig fråga,

och i båda länderna anordnades en folkomröstning, den norska av en ur statsrättslig

synpunkt rent konsultativ karaktär, den danska till sin utgångspunkt

likaledes konsultativ, men i utgestaltningen även inneslutande ett decisivt

moment. Kommittén skall icke här ingå på frågan, huruvida nämnda beslut

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 59

i Danmark 1916 och i Norge 1919 kunna anses stå i god överensstämmelse

med vederbörande länders grundlagar; denna fråga har blivit berörd i de särskilda

yttranden, som kommitténs ledamöter avgivit rörande problemets konstitutionella

läge. I varje fall är det uppenbart, att så väl i Danmark som i

Norge bindande prejudikat blivit givna för att konsultativ folkomröstning kan

anordnas, med andra ord, att den konsultativa folkomröstningsformen måste

anses såsom i realiteten accepterad i dessa länder, utan att den på något sätt

blivit satt i relation till frågan om man i Danmark skall utvidga den grundlagsstadgade

decisiva folkomröstningen från författningsfrågorna till andra områden

och om man i Norge över huvud taget skall införa en decisiv folkomröstning.

Den konsultativa folkomröstningen har alltså både i Danmark och

i Norge trängt sig fram såsom en sak för sig, utan sammanbindande med

den decisiva.

Det synes uppenbart, att spörsmålet kan behandlas på samma sätt i

Sverige. I Sverige liksom i Danmark och Norge, Frankrike och Belgien har

problemet om det moderna folkomröstningsinstitutet aktualiserats på sådant

sätt, att dess båda olika former, den konsultativa och den decisiva, icke stå i

något oupplösligt samband med varandra. Det finnes icke något avgörande

hinder mot att särskilt för sig upptaga frågan, om den svenska författningen

lämpligen kan och bör utbyggas genom att i grundlagarna införa regler för

en folkomröstning, vars uppgift begränsas till att giva uttryck åt folkets mening

i vissa angelägenheter av särskild vikt och beskaffenhet, medan beslutanderätten

förbehålles konung och riksdag, utan att därmed förbinda den

andra frågan, om folket även bör i större eller mindre utsträckning erhålla

rätt att träffa avgöranden, som äro för statsmakterna bindande. Tvärtom

skulle erfarenheterna från de förutnämnda europeiska länderna kunna sägas

i viss mån tala för en sådan uppdelning av problemet. Det material, som på

kommitténs föranstaltande insamlats speciellt rörande den konsultativa folkomröstningens

förekomst och verkningssätt, ger också tillräckliga utgångspunkter

för en sådan särbehandling.

Härmed är också klart, att en fristående behandling av den konsultativa

folkomröstningen icke behöver eller får bliva prejudicerande för behandlingen

av folkomröstningsproblemet i övrigt, vare sig i den riktningen,

att ett eventuellt införande av konsultativ omröstning skulle såsom konsekvens

draga med sig även den decisiva, eller så, att den förra skulle i och för sig

bringa den senare ur räkningen. Så till vida innebär redan införande av

konsultativ omröstning ett betydelsefullt steg, att själva principen om en direkt

medverkan av folket i de statsangelägenheter, som kunna föreläggas till om

-

60

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Skal för grin! Jlagsförslag

rörande konsultativ

omröstning.

röstning, får plats i vårt statsliv. Men i fall omröstningens rådgivande karaktär

på vederbörligt sätt fastställes och i fall förutsättningarna för att den skall

komma till stånd bestämmas så, att detta beror av konung och riksdag, behöver

en "grundlagstiftning angående konsultativ folkomröstning icke innebära

något annat och mera, än att åt statsmakterna grundlagsenligt inrymmes rätt

att konstatera folkmeningen i de fall, där de själva finna sådant behövligt.

Huruvida författningens utbyggande bör fullföljas även genom införande

av decisiv folkomröstning, blir alltså en fråga för sig, vilken fortfarande står

öppen.

Kommittén anser sig böra så mycket starkare framhålla detta, som under

dess överläggningar den meningen blivit uttalad, att därest regler för konsultativ

omröstnings anställande införas i våra grundlagar, det skulle kunna

göras gällande, att konsekvensen skulle fordra, att sedermera även decisiv

folkomröstning måste införlivas med vår författning. Även om en sådan mening

skulle framkomma, vilket kommittén naturligtvis icke kan förhindra,

följer därav icke, att vare sig kommittén eller statsmakterna behöva låta sig

därav bestämmas. Det kan erinras, att under diskussionen vid 1920 års riksdag

en av de talare, som obetingat förordade förslaget om eu utredning i

folkomröstningsfrågan, uttryckligen förklarade sig stå synnerligen tveksam

rörande ett “initiativ- och beslutsreferendum11 och alltså lade huvudvikten på

den konsultativa folkomröstningsformen. Kommittén finner sig för sin del

icke genom framläggande av ett förslag om konsultativ folkomröstning vara

på något sätt bunden vid den blivande prövningen av frågan om den decisiva

folkomröstningen, och det står i statsmakternas eget skön att vid behandlingen

av ett sådant förslag vederbörligen konstatera, att de icke giva något på hand

rörande den decisiva omröstningsformen.

När kommittén vidare går att pröva, om tillräckliga skäl föreligga för

att nu utarbeta ett förslag rörande grundlagsbestämmelser om konsultativ

folkomröstning, har kommittén haft att beakta följande:

Genom nykterhetskommitténs förut omnämnda betänkande har direkt

framförts ett förslag om dylik omröstning i en konkret fråga av obestridligen

mycket omfattande betydelse och lika obestridlig aktualitet. Folkomröstningskommittén

vill särskilt framhålla, att även de ledamöter av nykterhetskommittén,

vilka icke förenat sig i dess förslag om förbudslag eller i fråga om

detta framställt olika ändringsyrkanden, anslutit sig till tanken om en folkomröstning,

och att i denna punkt ingen annan meningsskiljaktighet inom

kommittén förefunnits än den, att vissa ledamöter föredragit en bekräftande

folkomröstning (kommitténs alt. I), andra en konsultativ (alt. II). Denna nykter

-

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 61

hetskommitténs enhälliga uppfattning, att i förbudsfrågans behandling bör

ingå en folkomröstning, delas utan tvivel av synnerligen starka grupper inom

riksdagen och av vida kretsar inom folket, icke blott av anhängarna utan

även av många motståndare till förslaget om förbudslag. Grunden härför är

uppenbarligen den, att frågan om förbudslagstiftning är av den art, att

vid dess behandling finnes ett särskilt behov att utröna, huruvida en dylik

lagstiftning äger tillräcklig anslutning bland folket för att kunna genomföras.

Det lär icke kunna bestridas, att ett sådant faktiskt framträdande behov av att

äga tillgång till en form för inhämtande av folkets ställning till en så viktig

lagstiftningsfråga gjort spörsmålet om denna omröstnings införande i Sverige

fullt aktuellt.

Visserligen utgör förbudsfrågan endast ett enstaka fall, och det kan med

skäl ifrågasättas, huruvida en grundlagsstiftning är motiverad endast av hänsyn

till detta enda fall, huru betydelsefullt det i och för sig än må vara.

Men man torde icke kunna undgå att erkänna, att även i andra angelägenheter

av särskild vikt och säregen natur ett motsvarande behov kan framträda

för statsmakterna. Det faktum, att riksdagen år 1920 avlåtit skrivelse om

undersökning av folkomröstningsinstitutet i hela dess vidd och om utredning

rörande dess eventuella införande i vår författning visar, även om man vederbörligen

uppmärksammar, att riksdagen på intet sätt tagit ställning i frågan,

att själva idén om folkets direkta medverkan fått en plats i medvetandet

såsom en i vissa viktiga ärenden och under vissa förhållanden tänkbar utväg.

Hela statslivets utveckling under senaste tid har fört detta med sig.

Statsmakterna hava haft att lösa allvarliga och ömtåliga spörsmål, och

nya sådana kunna framkomma, i vilka det kan finnas önskvärt, att folket

självt får giva uttryck åt sin mening utan den besvärliga och ej alltid användbara

proceduren, att konungen upplöser andra kammaren eller båda och

förordnar om nya val. Härjämte är att märka, att vissa fall kunna tänkas,

då utrönandet av folkets uppfattning lämpligare sker medelst eu folkomröstning

än genom nyval, i det att vid en dylik omröstning en fråga kan ses

fristående från övriga samtidigt aktuella problem, under det att vid ett val av

folkrepresentanter en sammanblandning med andra, främst stora partiskiljande

spörsmål givetvis alltid måste äga rum. Slutligen bör icke förbises, att därest

ett dylikt behov av folkets rådfrågande skulle framträda, detta lätteligen kan

ske i en sådan fråga och i en sådan situation, att det är av vikt, att vissa

grundregler härför finnas, vilka omedelbart kunna tillämpas.

Kommittén kan icke underlåta att framhålla, att även i detta avseende

exemplen från Danmark och Norge böra vara ägnade att giva viktiga lär

-

ti2 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

domar. I båda dessa länder har det visat sig, att i en viss situation behovet

av en konsultativ folkomröstning varit så starkt, att en sådan blivit anställd

vid sidan om grundlagen, och i Norge skedde detta genom enhälligt beslut av

stortinget, i trots därav att inom tinget från flera håll starka betänkligheter

gjordes gällande mot beslutets konstitutionella tillåtlighet. Det vore säkerligen

i hög grad obetänkt att bestrida möjligheten, att även i Sverige en sådan

situation kan inträda, i vilken statsmakterna skulle finna det önskvärt eller

nödvändigt att före avgörandet av ett viktigt ärende inhämta folkets mening.

Kommittén erinrar, att denna synpunkt framkom redan i en av reservationerna

till konstitutionsutskottets utlåtande vid 1919 års riksdag, såsom framgår av

den förut (sid. 11) lämnade redogörelsen för folkomröstningsfrågans tidigare

behandling, och att ifrågavarande reservanter för sin del funno den samma

så betydelsefull, att de icke ville stänga vägen för anställande av en konsultativ

folkomröstning under nuvarande författningsbestämmelser, ehuru de erkände

att en sådan icke är fullt förenlig med våra konstitutionella former.

Även om den tankegång, som låg till grund för detta uttalande, särskilt hänförde

sig till krigstidens utomordentliga förhållanden, och även om den då

icke blev av riksdagen godtagen, kan man icke undgå att observera den

samma såsom utgörande i sin mån ett tidens tecken. I själva verket synes

det kommittén, att även numera efter världskrigets slut statslivet befinner sig

i ett sådant läge, att man bör förutse möjligheten att statsmakterna kunna

komma att behöva den nya tillgång vid behandlingen av en särskilt allvarlig

fråga, som ligger i ett omedelbart inhämtande av folkets uppfattning om riktlinjerna

för dess lösning.

Kommittén är självfallet, såsom för övrigt redan blivit antytt, fullt medveten

därom, att införandet i grundlagarna av regler för konsultativ omröstning

innebär en betydelsefull nyhet i vår författning. Men kommittén anser,

att så väl erfarenheterna från andra länder, framför allt våra grannländer,

som utvecklingen i Sverige giva skäl för denna nybildning inom vår konstitution.

Det synes obestridligt, att den moderna demokratien åtminstone under

vissa förhållanden uppkallar folket till ett sådant deltagande i och ställningstagande

till viktiga samhällsfrågor, att det representativa systemet icke kan

utan vidare alltid anses tillräckligt för ett utrönande av folkets önskan och

mening. När så är förhållandet, är det naturligt att bereda utväg i författningen

för att kunna komplettera detta representativa system genom lämpligt avvägda

former för inhämtande av en sådan önskan eller mening från folket. Kommittén

kan icke godtaga den uppfattningen, att detta skulle i och för sig innebära

något försvagande av representationens inre styrka eller behöva lända till

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

63

osjälvständighet hos dess medlemmar, genom en utveckling mot “imperativa

mandat". Kommittén är av den åsikten, att en konsultativ folkomröstning, använd

i ett utomordentligt fall, kan tjäna såsom ett slags säkerhetsventil, som

bereder'' representationen en form för att försäkra sig om erforderlig kontakt

med folkmeningen, där detta finnes alldeles särskilt nödvändigt, vilket i stort

sett bör stärka dess allmänna ställning i statslivet gent emot de försök, som

göras att undergräva den samma. Det ankommer på statsmakterna själva att

tillse, att den konsultativa folkomröstningen icke missbrukas, och det bör

ligga i sakens natur, att de också så komma att göra.

På dessa grunder har folkomröstningskommittén funnit sig böra utarbeta

ett förslag till grundlagsbestämmelser angående konsultativ folkomröstning.

I enlighet med vad som redan framhållits har kommittén därvid upp- Principer för

ställt såsom grundläggande princip, dels att omröstningens karaktär av endast

rådgivande skall otvetydigt markeras, dels att villkoren för dess åvägabrin- konsultativ

gande skola så bestämmas, att även i detta fall konungens och riksdagens omrostmnaställning

såsom statsmaktens bärare upprätthålles. I formellt hänseende har

kommittén utgått därifrån, att förslaget bör avfattas såsom ett tillägg till § 49

regeringsformen. Att bestämmelser om folkomröstning, därest sådana skola

komma till stånd, böra infogas i § 49 regeringsformen, föreslås med hänsyn

därtill, att denna utgör inledningen och utgångspunkten för den avdelning av

ifrågavarande grundlag, vilken är konstituerande för riksdagens ställning, uppgift

och befogenhet. Därmed vinnes även, att den konsultativa omröstningen

ställes i direkt relation till paragrafens inledande sats, att riksdagen representerar

svenska folket.

Den först angivna principen rörande folkomröstningens innebörd har Konsultativ

kommittén ansett lämpligen kunna uttryckas så, att folket genom omröstningen

äger att uttala sin mening i den fråga, som förelägges till omröstning, givande,- men det förbehålles konung och riksdag att därefter i vanlig ordning avgöra ^sdTens^e

frågan. Genom en sådan avfattning är uttryckligen fastslaget, att folkomröst- slutanderätt

ningen till sin statsrättsliga betydelse är begränsad till att giva ett uttryck åt orubbad.

folkets uppfattning eller önskan, men att frågan i övrigt behandlas i de former

och enligt de regler för konungens och riksdagens beslutanderätt, som grundlagarna

föreskriva. Härmed hör samman, att omröstningen självfallet måste

försiggå, innan riksdagen företagit sakfrågan till slutlig och avgörande behandling.

Detta hindrar icke, att ett förslag om folkomröstning skulle kunna

framställas jämsides med och såsom motförslag till en proposition eller motion

om sakfrågans avgörande, eller att ett förslag om folkomröstning kan väckas,

efter det att sakfrågan förevarit vid en föregående riksdag, såvida den därvid

64 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

förfallit eller endast lett till en partiell lösning. Själva beteckningen konsultativ

eller rådgivande har kommittén icke ansett erforderligt att införa i grundlagstexten,

då omröstningens karaktär på annat sätt blir tillräckligt klargjord;

en dylik term torde för övrigt vara mindre lämplig ur olika synpunkter, bland

annat med hänsyn därtill, att den närmast användes för att särskilja denna

omröstning från en decisiv (beslutande) folkomröstning.

I vad mån folkomröstningens resultat kan komma att faktiskt utöva inverkan

på den fortsatta behandlingen av det ärende, som vid densamma varit

föremål för de röstberättigades uttalande, undandrager sig givetvis varje reglering

i grundlagen. Detta måste bliva beroende av omständigheter, som

kunna tänkas växla i olika fall, och särskilt av den till omröstning framlagda

frågans natur, deltagandet i omröstningen och styrkan av den majoritet bland

de röstande, som därvid framkommit. Det måste ankomma på statsmakterna

själva att i varje fall bedöma betydelsen av den opinionsyttring, som omröstningen

är avsedd att utgöra. Grundlagsbestämmelsen kan icke komma längre

än till ett uttryckligt fastställande, att även efter en omröstning statsmakterna

behålla sin rätt och plikt att pröva och avgöra det ifrågavarande ärendet

i grundlagsenlig ordning, alltså efter sitt eget bedömande av alla på detsamma

inverkande förhållanden.

För konsultativ Villkoren för att en folkomröstning må komma till stånd måste enligt

^‘bör"fordras^ kommitténs mening vara, att konung och riksdag samfällt fatta beslut härom,

samfällt be- och detta i sådana former, att för riksdagens del fordras båda kamrarnas

S,ochVrihsdag9 samstämmiga beslut. Endast genom en sådan anordning upprätthålles fullt

ut principen om statsmakternas obeskurna rätt enligt nuvarande författning;

när man utgår därifrån, att omröstningen endast skall vara rent rådgivande,

bör därav följa, att den ej heller kan komma till stånd i andra fall än sådana,

i vilka konungen och båda kamrarna enats om att finna det behövligt att inhämta

ett råd genom folkets uttalande.

Kommittén erinrar att under diskussionerna vid 1920 års riksdag så gott

som fullständig enstämmighet rådde rörande dessa förutsättningar för en konsultativ

folkomröstning även bland dem, som ansågo, att en sådan kunde åvägabringas

utan hinder av nuvarande författningsbestämmelser. Endast en talare

framförde härutinnan en avvikande mening så till vida, att han ansåg Kungl.

Maj:t redan nu äga befogenhet att — för övrigt endast i vissa slag av ärenden —

på administrativ väg anordna en omröstning till inhämtande av folkets mening,

medan däremot riksdagen vore förhindrad att medverka till ett dylikt beslut.

Rörande den konstitutionella sidan av detta spörsmål enligt nu gällande grundlagar

hava kommitténs ledamöter var för sig här ovan uttalat sig. I sak är kom

-

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 65

mittén enig därom, att när det gäller att i grundlagen reglera villkoren för

åvägabringande av en folkomröstning med rådgivande uppgift, det icke kan

ifrågakomma att tillerkänna konungen rätt att fatta beslut härom utan riksdagens

bifall. Konungen har redan genom rätten att upplösa andra kammaren

eller båda möjlighet att från riksdagen vädja till folket, och endast en vädjan i

denna form kan anses överensstämma med den grundläggande principen i vår

författning, att riksdagen skall representera svenska folket. En riksdagsupplösning

med förordnande om nya val ger folket tillfälle att genom de nya valen

giva riksdagen en sammansättning, som motsvarar dess uppgift att representera

folket, medan däremot en konungen i grundlagen tillerkänd rätt att föranstalta

folkomröstning skulle kunna tänkas innebära möjlighet att konstituera ett uttryck

för folkets vilja emot riksdagen. Det framgår också av redogörelsen för

den konsultativa omröstningen i främmande länder, att nästan överallt riksdagens

rätt att besluta eller deltaga i beslutet om en sådan omröstning ansetts självfallen.

Omröstningarna i Danmark 1916 och i Norge 1919 äro exempel härpå;

i Nordamerika fattas beslut av denna art regelmässigt av staternas representationer,

och när i Belgien ett förslag framkom om rätt för konungen att anordna

konsultativ omröstning, strandade detta förslag på folkrepresentationens

motstånd. Endast i den australiska konfederationen och vissa dess särstater

finner man omröstningar föranstaltade av regeringen ensam, men förhållandena

därstädes äro så skiljaktiga från de svenska, att de icke gärna kunna

tjäna såsom föredöme för svensk grundlagsstiftning.

Å andra sidan anser kommittén det icke heller böra ifrågasättas, att

riksdagen skulle erhålla rätt att anordna en konsultativ folkomröstning utan

konungens samtycke. Visserligen tillkommer sådan beslutanderätt folkrepresentationerna

i de amerikanska staterna och i åtminstone två schweiziska

kantoner, S:t Gallen och Schaffhausen, men detta sammanhänger tydligen med

dessa staters republikanska författningar och den starka begränsningen av

regeringens befogenhet i förhållande till folkrepresentationen i desamma. Med

den svenska regeringsformens principer om maktfördelningen mellan konung

och riksdag vore en sådan anordning icke förenlig; det kan erinras, att den

svenska riksdagen saknar den självständiga enquéterätt, som i flera främmande

länder tillkommer folkrepresentationen, och att en folkomröstning för

sitt genomförande kräver åtskilliga administrativa åtgärder, som endast kunna

vidtagas eller övervakas av Kungl. Maj:t. Det synes ej heller från något håll

under den svenska diskussionen i ämnet hava ifrågasatts, att riksdagen skulle

kunna ensam besluta i förevarande fall. Visserligen förekomma i nykterhetskommitténs

förutnämnda framställning angående förslagen till folkomröstning

9 — 24513

66 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

i förbudsfrågan åtskilliga uttalanden, som endast referera till riksdagens uppfattning

och riksdagens omvårdnad om sina rättigheter (“riksdagens suveränitet"),

men dessa uttalanden torde närmast vara att fatta såsom inadvertenser

i uttryckssättet. Att även nykterhetskommittén tänkt sig samfällt beslut av

konung och riksdag såsom erforderligt för såväl bekräftande som konsultativ

omröstning framgår därav, att båda alternativen fått formen av lagförslag.

Rätt att deltaga Rätten att deltaga i folkomröstningen synes böra tillkomma de vid valen

1 f0,n°ingrÖSt~ tiU andra kammaren röstberättigade. En dylik anordning torde ligga i sakens

natur, när det gäller en opinionsyttring, som avses skola utgöra ett uttryck

för folkets mening i en av statsmakterna förelagd fråga; “folket" utgör ju i

detta fall ett synonymt begrepp för de politiskt röstberättigade medborgarna.

Därmed är förutsättningen även given för att vid omröstningen samma röstlängder

och i tillämpliga delar samma anstalter för rösternas avgivande och

mottagande som vid valen till andra kammaren skola kunna användas; kommittén

återkommer längre fram till dessa sidor av frågan. Här må blott tillläggas,

att i samtliga länder, där folkomröstning av något slag förekommit,

vare sig den varit konsultativ eller decisiv, i författningen reglerad eller

åvägabragt vid sidan av denna (Danmark 1916 och Norge 1919), man i regel

tagit för givet, att rösträtten skolat bestämmas på samma sätt som vid de

politiska valen; där tvåkammarsystem finnes, har rösträtten helt naturligt

varit densamma som vid val till den avdelning av folkrepresentationen, som

motsvarar den svenska riksdagens andra kammare.

Begränsning I samband med utformandet av dessa huvudprinciper för en grundlagsvitka

foikom- viftning om konsultativ omröstning har kommittén också tagit under överröstning

kan vägande, huruvida man i grundlagen bör stadga någon begränsning av de

^ frågor, i vilka dylik omröstning skall få ifrågakomma. Kommittén har härvid

sökt för sig klargöra de olika möjligheter, som finnas för en dylik klassificering.

Vad först grundlagsfrågor angår, kan det sägas, att genom de hos oss

gällande formerna för grundlagsändring redan i viss mån är sörjt för, att

dylika frågor före avgörandet underställas folkets prövning: ett grundlagsförslag

kan ju, enligt § 81 regeringsformen och § 64 riksdagsordningen, definitivt

antagas först sedan det vid en riksdag förklarats vilande och nyval

därefter ägt rum till andra kammaren. Beskattnings- och anslagsfrågor äro tydligen

i regel knappast av sådan art, att de lämpa sig för folkomröstning i rådgivande

syfte, vartill kommer, att de i allmänhet äro av den brådskande natur,

att tiden icke medgiver anordnandet av en dylik omröstning. Beträffande åter

frågor, som falla inom området för konungens allmänna styrelsemakt, äro omröstningar

i fråga om löpande administrativa åtgärder givetvis uteslutna; be

-

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 67

träffande administrativa författningar — “konungens ekonomiska lagstiftningsmakt

— synes det visserligen osannolikt, att behov av en dylik omröstning

skulle kunna uppkomma, men det torde måhända, på grund av denna administrativa

lagstiftningsmakts omfattning, icke få anses alldeles otänkbart, att något

dylikt fall kan inträffa. Det område, inom vilket vid en förhandsundersökning

främst anledning finnes att antaga, att något behov av konsultativ

folkomröstning skulle kunna ifrågakomma, är alltså lagstiftningen i egentlig

bemärkelse, främst enligt § 87 och § 57 regeringsformen. Om över huvud i

grundlagarna några bestämmelser om den konsultativa omröstningens begränsning

skulle införas, låge det sålunda närmast till hands att stanna vid

detta område.

Emellertid har kommittén funnit, att om frågan ses i hela sitt sammanhang,

åtskilliga skäl tala emot ett uttryckligt grundlagsfästande av en så

sträng begränsning. I grunden torde det ej vara möjligt att på förhand med

fullkomlig säkerhet angiva de kategorier av samhälleliga frågor, inom vilka

omröstningsinstitutet i framtiden kan tänkas använt. Det kan givetvis förutsättas,

att detsamma skall komma till användning endast i undantagsfall, men

just detta förhållande, att det är fråga om undantagsfall, fall av säregen art

och möjligen under säregna omständigheter, synes peka på, att någon säkerhet

ej finnes för att behov av institutets användning skall yppa sig endast inom

de områden, där uppkomsten av ett dylikt behov för närvarande synes kunna

ifrågasättas. Om därför en begränsning av antydd art stadgades i grundlagen

och om sedan ett fall yppade sig, där ett verkligt behov av folkomröstning

utanför det tillåtna området, kanske i en utomordentlig situation, förefunnes,

vore ju den nya grundlagsstiftningen uppenbarligen förfelad. Ur dessa synpunkter

synes det riktigast att ej införa någon formell begränsning av denna

art i grundlagen, utan utgå ifrån, att de här ovan antydda begränsningarna

skola, såsom liggande i sakens natur, av sig själva göra sig gällande i till

lämpningen.

över huvud taget ligga de starkaste garantierna mot miss

bruk

av det föreslagna institutet enligt kommitténs mening just däri, att

för anordnandet av en omröstning kräves konungens och riksdagens samfällda

beslut: det bör kunna förutsättas, att båda statsmakterna låta sig

angeläget vara att begränsa institutets användning till fall, då verkligt behov

föreligger.

Såsom synes har kommittén kommit till denna sin ståndpunkt med hänsyn

till svenska förhållanden och de problem, till vilka det i vårt land i detta

sammanhang närmast gäller att taga ställning. Erfarenheterna från främ

mande

länder av den konsultativa folkomröstningen synas emellertid även

68

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

bestyrka kommitténs uppfattning. Såsom av den bilagda redogörelsen framgår,

hava rådgivande omröstningar vid olika tillfällen ifrågasatts eller kommit

till användning i sakligt vitt skilda frågor; någon ram för denna omröstningsforms

användningsområde kan därför icke uppdragas med ledning av de utländska

erfarenheterna. Vad åter den decisiva omröstningsformen beträffar,

har man ofta i utlandet inskränkt dess användning, dels genom vissa sakliga

begränsningar, dels därigenom, att förslag, som kräva särskilt brådskande

behandling bruka vara undantagna. Men dessa begränsningar för

den decisiva omröstningen synas icke giva någon ledning vid bedömandet av

den konsultativa omröstningen, varom här är fråga; vad särskilt “brådskande

förslag11 angår, är tydligen ett undantagande av desamma fullständigt överflödigt,

då statsmakterna själva hava att besluta, huruvida en omröstning

skall komma till stånd eller ej.

endast ''frisör Kommittén anser alltså icke, att någon begränsning för den konsultativa

av särskild '' folkomröstningens användning till vissa områden bör i grundlagen stadgas. Där‘‘skaffenhet

emo* synas fullgoda skäl föreligga för att i grundlagen giva ett mera allmänt uttryck

åt den i sakens natur liggande förutsättningen för institutets användning,

nämligen att en fråga av alldeles särskild betydelse och av i viss mån speciell

natur skall föreligga. Riksdagen har i sin skrivelse rörande folkomröstningsinstitutet

i allmänhet betonat, att dess användning endast ifrågasattes i “viktiga ärenden

*'' ; samma tanke har även kommit till uttryck i alla motioner och yrkanden, som

framkommit rörande detta institut. Synpunkten har tydligen även full giltighet,

då det gäller den konsultativa omröstningsformen. I fråga om denna omröstningsform

måste dessutom särskilt betonas, att den endast bör ifrågakomma

vid ärenden av viss beskaffenhet, vilka föreligga i sådant skick, att de röstberättigade

verkligen hava möjlighet att bilda sig en klar uppfattning i saken

såsom grund för sin röstning. Man tänker härvid närmast, åtminstone i lagstiftningsfrågor

av olika slag, på ärenden, där en verkställd utredning finnes,

som kan ligga till grund för den offentliga diskussionen. Kommittén anser sig

därför böra föreslå, att i grundlagstexten såsom förutsättning för anställande

av folkomröstning angives, att det “med hänsyn till något ärendes särskilda

beskaffenhet och vikt prövas nödigt, att före dess avgörande folkets mening

inhämtas1*. Det är tydligt, att därigenom någon formell begränsning icke

ernås, men det gives dock en anvisning för statsmakterna vid bedömandet av

. framkommande förslag, vilken enligt kommitténs mening är väl på sin plats.

Frågestaiinin- I detta sammanhang har kommittén även tagit under övervägande, huruYstning

ärna vida * grundlagstexten regler för frågornas avfattning, för antalet frågor vid

varje omröstning och dylikt böra införas. Det synes härvid närmast gälla att

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

69

avgöra, dels om blott en eller i fall av behov även flera frågor skola få till

omröstning framställas, dels om frågeställningen alltid skall vara sådan, att

svaret kan inskränkas till “ja“ eller “nej“. Naturligast och lämpligast är enligt

kommitténs mening att som regel för varje gång endast en fråga framställes,

men det synes ej vara uteslutet, att i vissa fall sakens natur kan vara sådan,

att två eller flera sammanhängande frågor böra uppställas. Likaledes synes

det naturliga vara, att frågeställningen möjliggör frågans besvarande med blott

“ja" eller "nej“, men även härutinnan kunna givetvis särskilda förhållanden

påkalla undantag. Kommittén har därför funnit det lämpligast att icke införa

några bestämmelser härom i grundlagstexten utan lämna statsmakterna frihet

att för varje fall träffa de anordningar, som omständigheterna påkalla. Denna

kommitténs mening vinner även stöd därav, att erfarenheterna från utlandet

ådagalägga, att man vid vissa tillfällen varit nödsakad uppställa flera frågor

och även använda skiftande frågeställningar. Det enda, som därför enligt

kommitténs mening i detta sammanhang bör införas i grundlagstexten, är en

bestämmelse därom, att avfattningen av den eller de frågor, som till besvarande

vid omröstningen förekomma, skall ingå i statsmakternas beslut

rörande densamma.

I samband härmed har kommittén även behandlat frågan, huruvida i

grundlagstexten borde givas bestämmelser därom, att vid beslut om folkomröstning

anstalter skulle träffas för bibringande av “objektiv upplysning1'' i den

till omröstning framlagda frågan.

För att erhålla en bild av denna frågas ställning i främmande länder har

kommittén låtit utarbeta en särskild utredning, vilken bifogas betänkandet

såsom bilaga 2. Såsom av denna utredning framgår, har, så vitt bekant, folkomröstningsinstitutet

endast i de schweiziska kantonerna och i vissa nordamerikanska

stater utbyggts med vissa system för bibringande av “objektiv

upplysning". Det är även att märka, att dessa system ansluta sig till den

decisiva omröstningsformen. I ett fall har dock, enligt vad kommittén känner,

en konsultativ folkomröstning föregåtts av officiella åtgärder för upplysning i

ärendet; så var nämligen fallet vid omröstningen i Danmark 1916 rörande de

västindiska öarnas avträdande, för vilken närmare redogörelse lämnas i den

bilagda utredningen rörande den konsultativa folkomröstningen i främmande

länder (bil. 1, s. 39 ff.).

Av utredningen rörande den “objektiva upplysningen" framgår, som

nämnt, att system för bibringande av dylik upplysning praktiseras i schweiziska

kantoner och vissa nordamerikanska stater. Två skilda system hava

härvid kommit till användning. I Schweiz är regeln, att den objektiva redo

-

“ Objektiv upplysning“

vid

omröstningen ?

70 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

görelse, som utsändes till väljarna före omröstningen, tillkommer på officiell

väg, i det att den utarbetas antingen genom regeringens försorg eller av en av

representationen utsedd kommitté. Följden härav synes i många fall hava blivit,

att systemet slagit fel så till vida, som de “objektiva" redogörelserna i själva

verket kommit att utgöra apologier för regeringens, respektive representationens

majoritets, ställningstagande och alltså framställningar av blott den ena

ståndpunkten i frågan. På detta förhållande torde väl även delvis hava berott,

att de försök misslyckats, som vid olika tillfällen gjorts att införa ett officiellt

upplysningssystem i den schweiziska förbundsstaten. I vissa nordamerikanska

stater (Oregon, Ohio) har ett system av väsentligen annan art kommit till

användning. Enligt detsamma, särskilt sådant det utformats i Oregon, söker

man tillgodose behovet av objektivitet på så sätt, att staten i ett särskilt

före varje omröstning till de röstberättigade distribuerat häfte sammanför

de framställningar för och emot ett visst förslag, som av enskilda personer

eller organisationer ingivas och på deras bekostnad tryckas. Resultaten av

detta system uppges i stort sett vara goda, ehuru bristen på officiell kontroll

av de officiellt distribuerade framställningarna stundom lär hava lett till

missbruk; då man år 1912 införde ett offentligt upplysningssystem i Ohio,

innebar detta också en modifikation av det Oregonska systemet så till vida

som författarna till framställningarna för och emot ett förslag skola utses av

folkrepresentationen eller guvernören och omfånget av deras bidrag underkastas

viss begränsning.

Då kommittén med utgångspunkt från denna översikt av förhållandena

i främmande länder går att fatta ställning till frågan, huruvida i ett svenskt

grundlagsstadgande rörande konsultativ folkomröstning även en bestämmelse

om “objektiv upplysning11 bör ingå, vill kommittén hava uttalat, att utan tvivel

ur principiell synpunkt vissa skäl tala för att folkomröstningsinstitutet

kompletteras med något system för bibringande av officiell upplysning i de

till omröstning framlagda spörsmålen. Det betonas ofta, och utan tvivel med

rätta, att institutets användbarhet till väsentlig del är beroende på graden

av upplysning och kunskaper hos det röstberättigade folket, och det synes då

uppenbart, att alla tjänliga medel böra anlitas för att hos väljarna sprida den

behövliga kännedomen om de olika synpunkter, som kunna anläggas på ett

till omröstning framlagt spörsmål. Och då givetvis den upplysningsverksamhet,

som genom pressen, den personliga agitationen o. s. v. bedrives, icke kan

vara eller ens i regel eftersträvar att vara objektiv, d. v. s. innehålla ett rättvist

återgivande av för och emot framställda sakskäl, kan det i många fall utan

tvivel vara fördelaktigt, att de röstberättigade på officiell väg erhålla en så

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 71

vitt möjligt opartisk redogörelse, varigenom förutsättningarna för ett bedömande

av olika uppfattningars värde och därmed för ett självständigt ställningstagande

till den omtvistade frågan skapas.

Dessa principiella skäl för officiell upplysningsverksamhet vid folkomröstning

kunna emellertid ej, enligt kommitténs mening, motivera, att i grundlagen

införas bestämmelser därom. De praktiska svårigheterna i fråga om

den “objektiva upplysningens" ordnande synas nämligen alltför stora för att

en sådan skulle kunna göras obligatorisk vid alla folkomröstningar. Redan

frågan, vilka huvudprinciper som därvid skulle tillämpas, är synnerligen

svårlöst; intet av de i utlandet använda, ovan i korthet skildrade systemen

synes kunna tillerkännas något avgjort företräde. Härtill kommer, att officiella

upplysningsåtgärder, huru de än ordnas, erbjuda stora tekniska svårigheter

— så t. ex. frågan om distributionen — och utan tvivel i regel skulle

kräva mycket avsevärda utgifter. I vissa fall skulle visserligen kunna tänkas,

att en officiell upplysning utan större svårigheter och med jämförelsevis lindriga

kostnader skulle kunna åstadkommas; ett exempel härpå erbjuder det i

Danmark 1916 praktiserade tillvägagångssättet, då ett jämförelsevis kort kommittéutlåtande

i den omstridda frågan förelåg och genom de kommunala myndigheterna

distribuerades till valmännen. I andra fall åter kan tänkas — i

synnerhet om den till omröstning förelagda frågan är mera komplicerad — att

en officiell upplysningsverksamhet skulle stöta på hart när oöverkomliga svårigheter,

utan att verklig garanti funnes för att den skulle fylla sitt ändamål.

Kommittén vill tillika anmärka, att en viss skillnad mellan den decisiva

och den konsultativa omröstningsformen även i denna punkt förefinnes. En

förutsättning för anordnandet av en konsultativ omröstning bör, såsom förut

framhållits, vara, att till bedömande föreligger eu omdiskuterad och i utrett

skick befintlig fråga, i vilken man kan förutsätta, att de röstande på grundval

av den förda diskussionen bildat sig eller lätt kunna bilda sig en egen uppfattning.

Det synes i själva verket ligga i den “rådgivande" omröstningens

natur, att folket, av vilket råd begäres, skall kunna lämna detta råd och giva

sin mening tillkänna, utan att statsmakternas medverkan vid åsiktsbildningen

skall vara erforderlig. Härtill kommer, att vid den konsultativa omröstningsformen,

i än högre grad än vid den decisiva, varje partiskhet i den officiella

belysningen av frågan kan verka förryckande på omröstningens resultat.

På grund av dessa skäl har kommittén funnit lämpligast att i den föreslagna

grundlagstexten icke intaga någon bestämmelse om anordnande av

officiell upplysning vid folkomröstning. Det bör, enligt kommitténs mening,

72

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Sättet och tiden

för

omröstningen.

stå statsmakterna fritt att i denna punkt träffa avgörande från fall till fall,

allteftersom sakens natur och övriga omständigheter det påkalla.

Vad sättet för omröstningen beträffar, synes detta i tillämpliga delar

böra bliva detsamma som vid val till riksdagens andra kammare, vadan de

hithörande bestämmfelserna i vallagen i regel torde kunna tillämpas. Inom

kommittén har det ifrågasatts, huruvida man borde utarbeta vissa på vallagen

byggda “normalbestämmelser" för omröstningarna; dessa bestämmelser skulle

i så fall införas i en särskild lag, vilken kompletterade grundlagstexten och

till vilken denna hänvisade. Kommittén har emellertid kommit till den uppfattningen,

att detta icke är behövligt och ej heller fullt lämpligt. Det

synes erbjuda vissa svårigheter att i förväg efter uteslutande teoretisk prövning

konstruera fram en normallag för en omröstningsform, som måhända

kommer att tillämpas på väsentligen olika fall. En mera framkomlig och principiellt

riktigare väg torde vara, att första gången en omröstning beslutas, särskilda

bestämmelser för densamma utarbetas, vilket — då vallagen lär kunna

läggas till grund — icke bör erbjuda några större svårigheter, varefter vid

följande omröstningar de bestämmelser, som gällt vid den första, i tillämpliga

delar kunna läggas till grund för utarbetandet av nya omröstningslagar.

Vad tiden för omröstningen angår kunna två möjligheter tänkas: antingen

skall bestämmelse härom ingå i det av konung och riksdag samfällt fattade

beslutet eller kan det överlåtas åt konungen att sedermera träffa avgörande

i denna del. Det först nämnda sättet är enligt kommitténs mening att föredraga;

liksom valdagen vid val till andra kammaren är fixerad genom nyss

antagna förändringar i grundlag och vallag och valdagen vid landstingsmannaval

bestämmes i kommunallag, synes även dagen eller dagarne för en konsultativ

folkomröstning böra av konungen och riksdagen gemensamt bestämmas.

I beslutet om en folkomröstnings anordnande böra alltså, enligt kommitténs

mening, även ingå bestämmelser rörande tid och sätt för densamma. Därvid

förutsätter kommittén, att under bestämmelserna om sättet även anses falla regler

för protokollsföringen, protokollens insändande och den slutliga sammanräkningen

av rösterna. Den sistnämnda torde lämpligen kunna ske i justitiedepartementet,

med tillkallande av två fullmäktige från riksbanken och två

från riksgäldskontoret, i analogi med förfaringssättet vid prövning av riksdagsmännens

fullmakter. Det synes kommittén föreligga skäl för att jämväl

i detta fall representanter för riksdagens verk medverka.

Kommittén har uppmärksammat, att i samband med nykterhetskommitténs

förslag till konsultativ folkomröstning enligt alternativ 2 den tanken

framkastats, att såväl distriktsvis som för hela riket skilda sammanräkningar

betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 7i!

skulle äga ruin för män och kvinnor. Folkomröstningskommittén har icke

anledning att taga ställning till denna speciella fråga, men anser sig böra

betona, att med den konsultativa folkomröstningens allmänna syfte och innebörd

icke är oförenligt, att röstsammanräkningen i visst fall sker på så sätt,

att omröstningsresultatet klargöres ej blott inom folket i dess helhet utan även

inom vissa kategorier av röstberättigade, detta just för att den upplysning,

som en konsultativ omröstning avser att lämna, måtte bli så fullständig som

möjligt. Den avfattning, som kommittén givit åt de föreslagna grundlagsbestämmelserna,

lämnar också statsmakterna full frihet att för varje fall pröva

och avgöra, huru röstsammanräkningen bör ordnas.

Efter varje omröstning bör givetvis följa ett i lämplig form givet officiellt Meddelande sr

meddelande om resultatet. Stadgandén härom böra enligt kommitténs mening

ingå i beslutet om omröstningens anställande och kunna anses höra till bestämmelserna

om sättet för omröstningen. Förslagsvis har kommittén tänkt

sig, att det officiella meddelandet kunde ske genom en kungörelse, innefattande

det inför chefen för justitiedepartementet förda protokollet över den

slutliga sammanräkningen.

Formen för beslutet om en folkomröstnings anordnande synes lämpligen

böra vara en av konung och riksdag i varje särskilt fall gemensamt stiftad

lag. Genom denna form klargöres och tryggas principen, att för beslutets

fattande konungens och båda kamrarnas samstämmiga beslut erfordras. Kommittén

utgår från att någon prövning i lagrådet icke skall krävas; lagar om

anordnande av konsultativ folkomröstning skola alltså stiftas på samma sätt

som andra lagar, vilka icke falla inom området för § 87 regeringsformen.

De grundlagsbestämmelser, som kommittén sålunda anser sig böra föreslå, amndiagstorde,

av skäl, som förut framhållits, lämpligen böra införas i §49 regerings- bestämmeiser

’

, . ° ° ° nas placering:

formen såsom ett nytt moment. Beträffande formuleringen av dessa bestämmelser

anser sig kommittén intet hava att tillägga utöver den givna framställningen

i sakfrågorna.

Då även i § 1 riksdagsordningen principen om riksdagens representantskap

för det svenska folket kommit till uttryck, lär även på detta ställe,

liksom i § 49 regeringsformen, ett stadgande om det konsultativa folkomröstningsinstitutet

böra tilläggas. Detta tillägg torde emellertid kunna göras kortare

än motsvarande bestämmelse i § 49 regeringsformen och innehålla eu

hänvisning till denna; ett dylikt tillvägagångssätt har ju vid vissa grundlagsändringar

redan använts.

Ännu en ändring i grundlagarna, endast berörande riksdagsordningen, utshottstorde

i detta sammanhang vara av behovet påkallad, nämligen bestämmelser

10 — 24513 omröstning.

74

Initiativ till

förslag om

folkomröstning.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

rörande utskottsbehandlingen av förslag till konsultativ folkomröstning. Vid

behandlingen av denna fråga har kommittén först konstaterat, att redan genom

bestämmelsen, att beslut om konsultativ folkomröstning skall ske i form av

lag, klargöres, att förslag om dylik omröstning alltid skola behandlas av ständigt

(eller särskilt) utskott; att så bör vara fallet torde också vid frågor av

den vikt, som det här gäller, vara uppenbart. Det synes emellertid ej lämpligt,

att alla dylika frågor gå till samma ständiga utskott. Lämpligare torde

vara, att den regel, som enligt de numera antagna grundlagsbestämmelserna

rörande riksdagens medverkan vid avslutande av traktater skall i dylika fall

tillämpas, även här kommer till användning, och att sålunda ett förslag om

konsultativ omröstning hänvisas till det ständiga utskott, till vilket förslaget

enligt ärendets sakliga innebörd hörer. Det synes vara tydligt, att härigenom

de bästa garantierna vinnas för en sakkunnig och allsidig utskottsbehandling

med tillbörligt avseende fäst vid frågans sakliga egenart. I de fall, då ärendets

beskaffenhet icke är sådan, att det ur denna synpunkt finnes höra under

något av de ständiga utskotten och då ovan föreslagna regel alltså icke kan

tillämpas, synes förslag om konsultativ omröstning lämpligen kunna hänvisas

till konstitutionsutskottet, även detta i likhet med vad som i det nämnda vilande

grundlagsförslaget stadgas rörande traktatsfrågor. I enlighet häi’med har kommittén

utarbetat ett förslag till ändrad lydelse av § 38 riksdagsordningen.

Kommittén har slutligen i detta sammanhang haft under behandling frågan,

huruvida särskilda regler borde uppställas rörande initiativrätten vid väckande

av förslag om konsultativ folkomröstning. Tillräckliga skäl synas emellertid

ej föreligga för att i detta fall införa några undantagsbestämmelser. Det naturliga

bör vara, att samma regler gälla om förslagsrätten vid detta slag av

ärenden, som stadgas rörande framläggande av propositioner och väckande av

motioner i allmänhet. Den enda inskränkningen i motionsrätten bör alltså

vara den vanliga, som i fråga om motionstiden gäller för alla ärenden, som

tillhöra ständigt utskotts behandling. Det skulle visserligen kunna ifrågasättas,

huruvida icke frågor om konsultativ omröstning kunde anses vara av den

betydenhet, att förslag därom ej lämpligen borde få framföras av en enstaka

motionär, i synnerhet som dylika förslag stundom skulle kunna tänkas framkomma

i rent demonstrationssyfte; samma synpunkter skulle emellertid lika

väl kunna anläggas på förslag i andra, lika betydelsefulla frågor. Då principen

om obegränsad motionsrätt för varje riksdagens medlem och om remiss

till utskott av alla under ständigt utskotts kompetens hörande motioner nu är

undantagslös, bör den även gälla för här ifrågavarande fall. I utskottens och

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

75

riksdagens hand ligger ju här som i andra fall att ej ägna i demonstrationssyfte

väckta motioner större uppmärksamhet än de förtjäna.

På grund av dessa skäl har kommittén icke ansett sig böra föreslå särskilda

bestämmelser angående rätten att väcka förslag om konsultativ folkomröstning.

Denna rätt bör enligt kommitténs mening normeras av riksdagsordningens

allmänna regler.

I anslutning till vad sålunda anförts har kommittén utarbetat förslag till

nya bestämmelser i § 49 regeringsformen samt §§ 1 och 38 riksdagsordningen.

/

Förslag

tin

ändrad lydelse av § 49 regeringsformen samt

§§ 1 och 38 riksdagsordningen.

Regeringsformen.

§ 49.

l:o. Riksdagen representerar---sammankalla.

Hos urtima riksdag —--sammanhang.

‘2:o. Skulle med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och beskaffenhet

prövas nödigt, att före dess avgörande folkets mening inhämtas, må Konungen

och riksdagen genom samfällt stiftad lag förordna, att allmän folkomröstning

skall anställas. I lagen bestämmes, vilken eller vilka frågor skola genom omröstningen

besvaras, så ock tid och sätt för densamma. Rätt att deltaga i

omröstningen tillkommer en var, som är röstberättigad vid val till riksdagens

andra kammare. Efter omröstningen behandlas ärendet i grundlagsenlig ordning.

Riksdagsordningen.

§ I

t.

Svenska folket representeras---myndighet.

Riksdagsmännen kunna — — — grundlagar.

2. Skulle med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och beskaffenhet

prövas nödigt, att före dess avgörande folkets mening inhämtas, må Konungen

och riksdagen genom samfällt stiftad lag förordna, att allmän folkomröstning

skall anställas, efter vad i regeringsformens 49 §, 2 mom. är stadgat.

§ 38.

1. Konstitutionsutskottet —---stadgar.

2. Utskottet skall vidare meddela utlåtanden och avgiva förslag i anledning

av dit hänvisade frågor, som antingen angå stiftande, ändring, förklaring

eller upphävande av kommunallagarna samt av lagar och författningar

om statsrådets ansvarighet, om statsdepartementen, om kommandomål, om förvärvande

och förlust av medborgarrätt, om rikets vapen och flagga, om allmänt

kyrkomöte och om allmän folkomröstning i ämnen, som ej tillhöra annat

utskotts behandling, eller ock röra överenskommelser med främmande makter

i sådana ämnen.

3. Utskottet åligger--— stadgat.

4. Utskottet tillkommer — — — proposition.

Särskilt yttrande

av herr von Geijer.

Såsom av inledningen till kommitténs betänkande framgår, har kommitténs

arbete hittills varit huvudsakligen ägnat åt särskild utredning rörande den

konsultativa folkomröstningen; och har kommittén utarbetat förslag till sådan

ändring i grundlagen, att så kallad konsultativ, rådgivande folkomröstning må

kunna efter samfällt beslut av konung och riksdag anställas; medan kommittén

beträffande övriga former för folkomröstning hänvisat till fortsatt utredning.

Som bekant, har på senare tider inom riksdagen och annorstädes den

meningen framförts och med skärpa försvarats, att anställande av rådgivande

folkomröstning kunde av konung och riksdag beslutas redan inom ramen av

nu gällande grundlag. Under debatten härom har bestämd åtskillnad uppdraga

emellan de olika formerna för folkomröstning — den rådgivande å ena

samt övriga former å andra sidan. Oavsett att uppdelningen avsett endast

den statsrättsliga sidan, torde allmänna meningen av debatten påverkats därhän,

att den påstådda egenarten ansetts gälla jämväl i annat än rent statsrättsligt

avseende, så att det skulle kunna gå för sig att rycka loss den rådgivande

folkomröstningen och avgöra den för sig samt tills vidare undanskjuta övriga

former, därvid man hänvisade till fortsatt utredning. En given fördel skulle

också vara, att kodifierade bestämmelser vunnes på ett konstitutionellt område,

där meningarne ginge skarpt isär och där tvister vore att vänta.

Det framstår dock för mig med ganska stor tydlighet, att en i vårt land

aktuell, särskild fråga, nykterhetsfrågan, varit den avgörande. Nykterhetskommittén

har i ett utlåtande, som avgavs omedelbart före folkomröstningskommitténs

första sammanträde, förordat nykterhetsfrågans bringande till lösning

genom folkomröstning, och från andra håll har samma utväg förordats.

Jag saknar anledning att i detta sammanhang ingå på frågan om nykterhetsspörsmålet

över huvud bör lösas genom folkomröstning, så mycket kan jag

dock säga, att jag icke av vad hittills förekommit känner mig övertygad om

denna nödvändighet; och även om anlitandet av folkomröstning skulle anses

78 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

som sista utvägen, följer därav icke att den konsultativa formen därvid måste

användas. Under alla förhållanden betingar, enligt min mening, nykterhetsfrågan

ej så brådstörtade åtgärder, att icke folkomröstningsfrågan först må

vinna sin lösning — och det är detta, det här är fråga om.

Emellertid, redan från början har jag hyst betänkligheter — och framförde

dem — mot en dylik uppdelning. Under utredningsarbetets fortgång hava dessa

betänkligheter vunnit i styrka, och jag anser mig därför, oavsett kommitténs,

vid dess första sammanträde beslutade skrivelse, äga rätt framhålla, att jag

anser, att frågan om konsultativ omröstning icke bör bedömas särskilt för sig

och fristående utan i sammanhang med folkomröstningsfrågan i hela dess vidd,

varav den endast utgör en sida.

Frågan, huruvida en fristående behandling av den rådgivande folkomröstningen

icke behöver eller får bliva prejudicerande för folkomröstningsproblemet

i övrigt, torde det vara omöjligt att besvara på förhand. Men, införande

av rådgivande folkomröstning är ett betydelsefullt steg och innebär ett godkännande

av själva principen om en direkt medverkan av folket i vissa statsangelägenheter.

Det synes mig näppeligen antagligt, att kommitténs fortsatta

arbete kommer att mynna ut i rent negativt förslag. Fastmer synes det mig

antagligt, att kommittén kommer att framlägga jämväl förslag till någon annan

form av folkomröstning. Svårt torde då kanske bliva att hålla igen, sedan

man redan godkänt principen, så mycket mindre som efterhandsomröstningen

av mången torde anses vila på rationellare grund än den rådgivande. Jag

kan därför ej annat se än att fara föreligger, att i vårt land komme att genomföras

i ett slag, vad som i andra länder trängt sig fram så småningom

och efter hand som utvecklingen kunnat visa sig betinga sådant, nödvändigt.

Genom att reformerna bedömas var för sig, ej i ett sammanhang, förhindras

ett, enligt min mening, nödvändigt vägande mot varandra av de olika formerna

för folkomröstning.

Jag anser därför frågan om införande av rådgivande omröstning i varje

fall vara för tidigt väckt.

Det förefaller mig nämligen vara en ofrånkomlig rätt för svenska riksdagen

att få sig frågan förelagd i hela dess vidd, att få en överblick av de

olika formerna och en sammanställning av de erfarenheter, som vunnits i de

länder, där statslivet ordnats efter dessa nya linjer, och att om möjligt få

material för ett bedömande av omfattningen av den förändring i vårt statsskick

och om de följder — mera vittgående sannolikt än mången torde förmena

— som den nya ordningen skäligen kan tänkas medföra. Det är här icke

fråga om en utveckling, som organiskt vuxit fram på vår egen mark, ur de

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 79

egenartade förhållanden, som vi sedan gammalt själva danat och ordnat; det

gäller att omplantera hos oss något, som utlandet — med andra förutsättningar

för såväl detta nyas tillkomst som dess användning — kan hava för sig funnit

lämpligt. Föreliggande problem får, enligt min mening, icke tagas så att säga

från sidan utan ovanifrån, ej bedömas och behandlas styckevis utan i ett sammanhang

och i hela dess vidd.

Varje form av folkomröstning, evad namn den må bära, måste inverka

på riksdagens befogenhet och kringskära dess hittills oinskränkt tillerkända

rätt att ensam representera svenska folket. I detta avseende kan ingen artskillnad,

möjligen en gradskillnad, uppdragas mellan de många olika former

för folkomröstning, som redan använts eller som kunna tänkas förekomma.

Ett ökat deltagande från huvudmannens sida måste alltid minska ombudets

inflytande. Huru kraftigt det ena eller andra systemet komme att i detta avseende

verka, är svårt att på förhand bedöma, omöjligt utan en föregående

och noggrann jämförande prövning av alla till ämnet hörande delar. Det är

ingalunda uteslutet, att det kan visa sig, att just nu föreliggande form, det

konsultativa referendum i de frågor, där det bringas till användning, komme

att inverka på riksdagsmannens ställning som representant mest lika mycket

som det decisiva, och detta kanske på ett olämpligare sätt; den decisiva omröstningen

kan bli betraktad som skiljedömande emellan olika meningar, den

konsultativa som befallande. Erfarenheten från Schweiz visar, att valmännen

gång på gång omvalt sina representanter, även om decisiva omröstningar upprepade

gånger förkastat beslut, som dessa fattat. Någon säkerhet för att samma

uppfattning skulle föreligga hos en valmanskår, som på förhand uttalat sig,

föreligger icke, i synnerhet icke om omröstningen tillkommit på folkinitiativ.

Institutet kallas konsultativ, rådgivande, upplysande folkomröstning. Det

kallas så i brist på bättre terminologi. Emellertid, härigenom har, enligt min

mening, en oriktig och vilseledande betoning givits begreppet. Varje form av

folkomröstning såsom den här är tänkt måste bliva en viljeyttring, som gör

anspråk på att efterföljas; men begreppet viljeyttring, särskilt med sådan karaktär

som angivits, kan icke sammanfalla med, knappast innefattas i begreppet råd,

upplysning; riksdagen kan komma att betrakta resultatet som en befallning

och rätta sig därefter. Förr eller senare blir kanske den allmänna uppfattningen

den, att respekt kommer att krävas för den genom folkomröstningen

uttalade meningen och fordran uppställas att bliva åtlydd.

Redan på rent spekulativ väg kan denna effekt av den konsultativa omröstningen

förutsägas; men erfarenheten bekräftar en sådan slutledning. Av

den speciella utredning angående förhållandena i utlandet, som bifogas detta

SO Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

yttrande, framgår att i utlandet i vissa fall det visat sig, att det konsultativa

referendum haft till följd, att vissa frågor, som varit föremål för sådan omröstning,

avförts ur valstriderna, och detta enär män fattat folkets genom omröstningen

uttalade mening som ett imperativt mandat för de valda kandidaterna,

och deras personliga åsikt i frågan har man under sådana förhållanden ej

ansett sig behöva taga hänsyn till. Belysande är, att det lider intet tvivel,

att i vissa särstater i U. S. A. eller de länder, där ett konsultativt referendum

vunnit utbredning — jag hänvisar till vad utredningen härom innehåller —

institutet framdrivits av obenägenhet hos representationen att fatta ståndpunkt

i brännbara frågor, ur eu bestämd önskan att slippa ifrån ansvaret och sålunda

slippa riskera sitt mandat med alla de konsekvenser, som därav kunna följa.

Ej är dylik jordmån lämplig att fostra politiska karaktärer. Som en sammanfattning

av erfarenheten i denna del innehåller utredningen vidare: “Så mycket

synes man dock kunna fastslå som regel, att en omröstning, som negerande

besvarat en fråga, alltid ansetts lämna mindre frihet för representationen än

en, som lämnat ett jakande svar. De konsultativa omröstningarna ha sålunda

i allmänhet betraktats såsom åtminstone i den ena riktningen avgörande och

i denna mening ha de faktiskt icke fått mer än en semikonsultativ karaktär“.

Erfarenheten visar sålunda vad antagas kunde, att bakom det konsultativa

referendum, framför allt om det utbygges med folkinitiativ, skymtar det

imperativa mandatet. Och ej alls orimligt är ett antagande, att en sådan utbyggnad

kommer till stånd; sedan första steget är taget, sedan lämpligheten

och nödvändigheten erkänts, att i vissa fall folket bör få bestämma genom ett

förhandsuttalande, torde det bliva svårt att försvara den meningen, att ena

parten ensajn skall bestämma dessa fall och ej den andra, vars ord dock, om

det får avgivas, blir avgörande. Anspråk på utvidgad befogenhet härutinnan

torde för visso ej utebliva och, som sagt, visa sig svåra att avvisa. Ett dylikt

folkinitiativ till konsultativt referendum finnes lagfästat i en stat i U. S. A.,

Illinois.

Men, oavsett detta, även om det skulle lyckas att hålla igen och försvara

den intagna positionen, även om initiativet komme att ligga kvar, där lagförslaget

förutsätter, eller med andra ord, om en dylik omröstning ej komme att

äga rum utom i de undantagsfall, då konung och riksdag ena sig om att påkalla

sådan, förefaller det mig att lämpligheten och nödvändigheten ej äro

uppenbara, snarare att stora olägenheter äro att befara. Ofrånkomligt är först

och främst, att vi kasta in i vårt politiska liv, tillräckligt upprört ändå, ett

nytt agitationsämne. Det lär väl ej kunna förutsättas annat än att gång på

gång förslag att bringa en fråga under förberedande folkomröstning kommer

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 81

att föras fram i partisyfte, för att driva propaganda, av oppositionslystnad,

till och med av rent okynne.

Någon begränsning till vissa ämnen har kommittén icke föreslagit. Rena

principiella uttalanden, förhandsuttalanden, republik eller monarki exempelvis,

skulle kunna bliva föremål för folkomröstning likaväl som ämnen, fallande

uteslutande under Konungens beslutanderätt, således hela området för den

ekonomiska lagstiftningen, polisförordningar och ordningsföreskrifter över huvud

för att taga ett exempel. I motsats till vad, så vitt jag känner, undantagslöst

är förhållandet med varje form av decisiv folkomröstning, där alltid någon

ämnesbegränsning föreligger, skulle sålunda allt vad som är föremål för statsmakternas

verksamhet kunna dragas under folkets omröstning. Nåväl, säger

man, om konung och riksdag så gemensamt besluta. Ja, men å andra sidan,

vilket fält för agitationen! Varje enskild riksdagsman har ju motionsrätt, på

varje valmöte kan begäras och sannolikt i många fall genomdrivas en resolution,

att den eller den frågan bör avgöras, först sedan folket fått yttra sig på

förhand. För visso komma de ojämförligt flesta av dessa förslag att förkastas

av riksdagen, men det var kanske just vad vederbörande önskade för att fa

sak mot ett visst parti eller system. “Se, de vågade icke medgiva folkomröstning

av rädsla att folket skulle giva dem orätt.” Vilket tacksamt ämne

i en valstrid, och hur skall icke folkets begär att på denna punkt vidga sitt

inflytande stimuleras; agitatorer i syfte att väcka opinion härvidlag torde icke

kojnma att saknas. Fara föreligger uppenbart för en makttvist mellan riksdag

och folket och — då den ekonomiska lagstiftningen jämväl skulle kunna

bliva föremål för omröstning — mellan regering och folket. Jag fruktar för

att förmågan att hålla igen så småningom slappas både emot framställda förslag

inom riksdagen, att en fråga bör gå till folkomröstning, och mot krav

på ökat inflytande härutinnan från folkets sida, folkinitiativ, och att sålunda

den påstådda fasta garantien kommer att visa sig vara endast ett utanverk,

som lätt nog kan stormas.

Självfallet är, att kommittén, som utgått ifrån att institutet skulle vinna

användning endast i de fall, då konung och riksdag pröva sådant nödigt —

sålunda själva önska att erhålla rådet, upplysningen — icke kunnat föreslå

ett obligatoriskt konsultativt referendum; ett förslag i den riktningen skulle

varit ologiskt.

Emellertid, det torde kunna ifrågasättas, om den rådgivande folkomröstningens

egen natur icke är sådan, att genom institutets användning vissa frågor

eller slag av frågor vinna den karaktär, att beträffande dem för framtiden

rådgivande folkomröstning kommer att bliva mer eller mindre obligatorisk.

11 — 24513

82

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

På sätt ovan framhållits, har den erfarenheten vunnits från utlandet, att

frågor, som varit underkastade konsultativ folkomröstning, vid därefter uppkommande

valrörelse avförts från denna, då valmannen betraktat det genom

folkomröstningen framkomna svaret som imperativt mandat. Jag befarar, att

denna uppfattning kommer att göra sig gällande även efteråt, så att därest en

lag antages efter det densamma eller dess ledande principer vunnit gillande

av majoriteten vid en folkomröstning, torde en väsentlig förändring av lagen

eller ett upphävande av densamma sannolikt icke komma att av konung och

riksdag beslutas, med mindre jämväl förslaget härom först underkastats folkomröstning

och därvid vunnit majoritet. Enahanda synes förhållandet bliva,

om en folkomröstning givit ett avböjande svar och lagförslaget därefter fallit,

men vid ett annat senare tillfälle frågan på grund av ändrade förhållanden

tages upp på nytt.

Från utlandet saknas för övrigt ej exempel därpå att konsultativt referendum

är obligatoriskt beträffande vissa grupper av frågor.

Vid varje form av folkomröstning föreligger svårighet att formulera lämplig

frågeställning och att få nödigt upplysningsarbete anordnat och utfört. Vad

den förstnämnda delen beträffar, torde svårigheterna framträda till och med

i högre grad vid konsultativt referendum än vid decisivt. Kommittén har

också nödgats nöja sig med att föreslå ett tillägg till gällande grundlag, varigenom

institutets bringande till användning möjliggjorts, och hänvisa frågan

om frågeställningen till avgörande fall efter fall genom en varje gång stiftad

särskild lag. I och för sig är detta en brist vilken jag dock icke vill lägga

kommittén till last men institutet. Alla de svårigheter, som kunna uppstå,

lämnas sålunda till framtiden, men härigenom kommer man endast tills vidare

förbi men ej ifrån dem. Emellertid, då vissa av dessa svårigheter äro inneboende

hos och betingade av institutet självt och vid tillämpningen ofrånkomliga

samt enligt min mening av sådan beskaffenhet, att de måste hava inflytande

på bedömandet av frågan, om en sådan omröstningsform över huvud

bör förordas, vill jag — om också de redan i viss mån framhållits i kommittéutlåtandet

— ytterligare något uppehålla mig vid dem.

Självfallet är, att varje fråga, som skall bliva föremål för omröstningen,

bör kunna besvaras med ja och nej. Härvid är att märka, att ett bestämt

svar kan endast givas sa länge leden i frågeställningen helt utesluta varandra,

alltså när “något tredje" icke gives, utan leden äro kontradiktoriska. Men huru

ofta föreligga i praktiska politiska livet sakerna så? Aldrig, torde man kunna

säga, då det gäller ett förhandsyttrande, ett ställningstagande i en principiell

.strid, och det är just vid sådana frågor rådgivande omröstning skulle tillgripas.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 83

Principerna härvid äro nästan alltid modifierade och beroende av villkor och

andra förutsättningar. Meningen är visserligen, att den konsultativa folkomröstningen

skulle tillgripas endast vid segslitna utdebatterade frågor, men ej

minst vid sådana föreligga flera skiftande meningar; och svårt torde bliva att

ur denna mångfald få fram en rent principiell synpunkt, en kontradiktorisk

frågeställning, varigenom det avgörande besvarandet kan på ett tillfredsställande

sätt erhållas. Tag till exempel den fråga, som, enligt vad jag ovan antytt,

torde hava föranlett förslagets framläggande, rusdrycksfrågan. De olika möjligheterna

till frågans besvarande äro mångfaldiga emellan polerna absolut

totalförbud och helt fri näring. Om frågeställningen förenklades till totalförbud

eller icke totalförbud, vilka led till synes utesluta varandra, skulle svaret all-,

deles säkert bliva vilseledande och alls icke motsvara sitt syfte. Det senare

ledet, icke totalförbud, innehåller alla tänkbara restriktion sförslag men jämväl

absolut fri näring. Omöjligt är givetvis, att kunna förena alla dessa skiftande

och sinsemellan disparata meningar till en enhet i motsats till något annat.

En strängare mening inom denna kategori står sannolikt totalförbudet mycket

närmare än den står till en liberalare uppfattning för att ej säga till den yttersta

ståndpunkten inom ramen, absolut frihet. Gränserna emellan motsättningarna

äro svåra för att ej säga omöjliga att uppdraga. Men även det första

ledet, totalförbud, även om man förstärker det med epitetet absolut, är ej så

begränsat och klart, att icke här svårigheter av samma art yppa sig. Även

här kunna mångfaldiga skiftningar tänkas, exempelvis: var skall alkoholgränsen

sättas, skall vin eller Öl inbegripas, skall redan förtärandet av spritdrycker

eller innehavet av sådana vara underkastat straffbestämmelser, vilka skola

över huvud dessa senare vara, skola stränga urbota straff bestämmas, skall

angivare- och spionerisystem införas o. s. v.? Flera modifikationsförslag i

samma principiella fråga kunna ej heller samtidigt ställas under folkomröstning

bredvid varandra; faran bleve då överhängande, att flera förslag, som

ej samtidigt kunde bliva lag, finge majoritet och sålunda hela omröstningen

bleve en orimlighet. En omröstning åtminstone, i Australien, visar, att ett

sådant antaget fall kan uppkomma. Dessa svårigheter äro emellertid beroende

av den konsultativa omröstningens eget väsen, och denna kan aldrig befrias

från dem. Det teoretiska syftet torde därför snart sagt aldrig nås. Det förefaller

mig, att rådet, upplysningen näppeligen någonsin kan komma att givas

och att hela institutet kan betecknas som tämligen värdelöst, om man ej vill

räkna som en fördel den möjligheten, att vankelmodiga riksdagsmän kunna

få något formellt att stödja sig på eller krypa bakom.

84 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Men även den nödiga upplysningsverksamheten eller med andra ord bibringandet

hos dem, som skola avgiva den avgörande rösten nödig insikt i

frågan bjuder också stora svårigheter, så stora till och med, att man torde

kunna säga, att de må betecknas som oövervinneliga. Orsakerna äro, delvis

åtminstone, att finna i samma omständigheter, som framhållits vid behandlingen

av frågeställningen, att det här icke såsom vid decisiv efterhandsomröstning

föreligger ett av representationen antaget fullt utarbetat och motiverat

lagförslag utan en mer eller mindre konturlös principiell fråga.

Upplysningen måste för att kunna tjäna sitt ändamål vara uttömmande

och objektiv och måste nå så många av de röstberättigade som möjligt. Men

.huru åstadkomma en sådan angående denna fråga, som ovan framhållits som

exempel, nykterhetsfrågan? Alldeles omöjligt torde därvid vara att försöka

rulla upp frågan i hela dess vidd eller ens att uttömmande behandla de huvudsakliga

mot varandra stående förslagen; och alldeles lönlöst är väl att

hoppas på en objektiv upplysning. Kommittén har berört denna sida av saken;

och jag vågar uttala den meningen, att av denna utredning framgår,

att alla försök, som kunna tillgripas, komma att visa, att agitationen blir

ultima ratio, yttersta och till slut enda sättet för verksamheten, även om

officiellt vidtagits åtgärder, som kallas för objektiv upplysning. Detta är så

mycket antagligare, som ingen ledning torde våga lita på kraften hos den

“objektiva upplysningen" utan anser sig tvungen — det är gamla segslitna

tvistefrågor det väl under normala förhållanden kommer att i allmänhet gälla

— att kasta propaganda över landet.

Med denna konsekvens som utgångspunkt förefaller det mig, att själva

det använda begreppet rådgivande omröstning, såsom den här tänkts, i sig

innehåller en motsägelse; man vänder sig till en person för att hämta råd

och upplysning i en sak men är tvungen att med uppbjudande av alla sina krafter

söka bibringa denna person insikt i och en mening om saken.

Det förefaller mig icke tilltalande — att utan, så vitt jag kan förstå,

motsvarande nytta — införa en lag, som med nödvändighet tvingar fram en

dylik agitation. Statsmakterna hava på senare tiden gång på gång antagit

lagar, som haft till bestämt syfte just att minska politisk agitation. Ingen

invändning har gjorts från något håll emot detta syftes lämplighet för att ej

säga nödvändighet; vad som ändock kommer att kvarstå, är mer än tillräckligt.

Någon anledning att biträda ett förslag, vars nytta synes mig synnerligen

tvivelsam och som ofrånkomligt kommer att stimulera agitationen, denna avigsida

av ett utvecklat parlamentariskt statsliv, synes mig icke föreligga.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 85

På grund av det anförda anser jag mig därför böra avstyrka, att kommitténs

förslag till grundlagsändring föranleder någon framställning till riksdagen.

Skulle de av mig framhållna betänkligheterna icke vinna beaktande, utan

frågan det oaktat bringas till avgörande, vill jag hava framhållet att jag ej

har något att erinra mot den form lagförslaget erhållit, dock med den inskränkning

att jag icke vill förorda, att konsultativ folkomröstning må kunna anställas

jämväl beträffande frågor, vilkas avgörande är konungen ensam förbehållet.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sid.

Skrivelse till Konungen ..................................................................... m

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning .................. i

Inledning .......................................................................................... 3

Olika slag av folkomröstning.................................................................... 3

Den konsultativa folkomröstningen.............................................................. 4

Historik............................................................................................. 5

Folkomröstningsfrågan före 1920 5

Herr Bergströms motion 1897..................................................................... 5

Herr Staaffs m. fl. motion 1908.................................................................. 5

Herr Lindhagens motion 1917.....................................................-.............. 6

Herr Lindhagens motion 1919..................................................................... 8

Herr Vennerströms m. fl. motion 1919 ang. omröstning om republik........................ 9

Folkomröstningsfrågan under år 1920............................................................ 11

Herrar Clasons och Vennerströms samt Lindhagens motioner ....................*.....,____ 11

K. U:s utlåtande om motionerna ............................................................... 12

Propositionsvägran i första kammaren ........................................................ 12

K. U:s yttrande ang. propositionsvägran......................................................... 13

Herr Vennerströms m. fl. motion ang. omröstning om republik ........................... 18

Nykterhetskommitténs alternativa förslag om folkomröstning................................. 20

Folkomröstningskommitténs tillsättning ......................................... 21

Kommitténs yttrande ........................................................................... 22

Folkomröstningens förhållande till nu gällande grundlagar ................................. 22

Den bekräftande folkomröstningen............................................................... 23

Är konsultativ omröstning förenlig med våra grundlagar? Uttalanden vid riksdagarna

1897, 1919 och 1920 ........................................................................... 27

Skiljaktiga meningar inom kommittén ......................................................... 28

Herr Edéns yttrande .............................................................................. 29

Den statsrättsliga frågan i Sverige och andra länder ................................. 29

Säregna förhållanden i Förenta staterna och Australien .............................. 29

Schweiz och andra europeiska länder med grundlagstadgad folkomröstning ...... 30

Frankrike och Belgien ..................................................................... 31

Norge 1919 31

Danmark 1916 ........................................................ 32

För den statsrättsliga frågan i Sverige ingen verklig analogi från andra länder 32

1920 års konstitutionsutskotts ståndpunkt................................................ 32

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 87

Sid.

Konstitutionsutskottets princip och villkoren för beslut om folkomröstning......... 34

Konstitutionsutskottets princip möjliggör folkomröstnings anordnande utan riksdagens

beslut ........................................................................... 35

Konstitutionsutskottets “förutsättningar för principuttalandet ej hållbara ...... 37

Kritik av utskottets motivering.................................................. ......... 37

Grundlagarnas tillämpning “efter ordalydelsen" ....................................... 37

Den konstitutionella frågan måste prövas efter hela vårt representativa system... 38

Enligt grundlagarna företräder riksdagen i allo svenska folket ..................... 39

Konsultativ folkomröstning icke analog med inhämtande av utlåtanden, utan ett

nytt statsrättsligt institut............................................................... 40

Den konsultativa omröstningens faktiska verkan .................................... 42

Skälen för 1920 års konstitutionsutskotts principuttalande ej hållbara...........;... 42

Konsultativ folkomröstning kan ej inrymmas i författningens utveckling genom

praxis .................................................................................... 43

Herr Reuterskiölds teori om konsultativ folkomröstning .............................. 43

Slutsats ................................................................................ 44

Herr v. Geijers yttrande........................................................................... 44

Herrar Hellbergs, Larssons och Vennerströms yttrande ................''...................... 44

Herr Brusewitz’ yttrande........................................................................... 51

Realbehandling av frågan om konsultativ folkomröstning .................................... 57

Meningsmotsättning i den konstitutionella frågan förhindrar icke utarbetande av grundlagsförslag

....................................................................................... 57

Förslag om konsultativ omröstning kan framläggas fristående .............................. 57

Skäl för grundlagsförslag rörande konsultativ omröstning.................................... 60

Principer för grundlagsförslag om konsultativ omröstning ....................’................ 63

Konsultativ omröstning endast rådgivande; konungens och riksdagens beslutanderätt orubbad 63

För konsultativ folkomröstning bör fordras samfällt beslut av konung och riksdag...... 64

Rätt att deltaga i folkomröstning ............................................................... 66

Begränsning av frågor, i vilka folkomröstning kan föreslås?................................. 66

Omröstning endast i frågor av särskild vikt och beskaffenhet......................’........ 68

Frågeställningen vid omröstningarna ............................................................ 68

“Objektiv upplysning" vid omröstningen? ...................................................... 69

Sättet och tiden för omröstningen.........................:............... ..................... 72

Meddelande av omröstningsresultatet ............................................................ 73

Grundlagsbestämmelsernas placering ........................................................... 73

Utskottsbehandling av förslag till folkomröstning ............................................. 73

Initiativ till förslag om folkomröstning ......................................................... 74

Förslag till grundlagsändringar ............................................................... 76

Särskilt yttrande av herr von Geijer........................................................ 77