SOU 2009:76

SOU 2009:76

Betänkande av Utredningen om svenskt rättsväsende

i internationella uppdrag

Stockholm 2009

Svenskt rättsväsende

i internationella uppdrag,

m.m.

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar

av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av

Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress:

Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91

Ordertel: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss.

Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på

http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2009

ISBN 978-91-38-23273-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 18 december 2008 att tillkalla en särskild

utredare med uppdrag att utreda dels organisatoriska frågor beträffande

det svenska rättsväsendets deltagande i internationella

uppdrag och insatser, dels jurisdiktionsfrågor relaterade till svensk

civil personals deltagande i sådana sammanhang (dir. 2008:155).

Till särskild utredare förordnades hovrättslagmannen Krister

Thelin.

Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. den

18 december 2008 numera juristen vid Försvarets radioanstalt Ylva

Eriksson (tidigare departementssekreterare i Justitiedepartementet),

polisöverintendenten Jörgen Holmlund, RPS, och folkrättsrådgivaren

Erik Wennerström, UD. Den 9 januari 2009 förordnades experten

vid Domstolsverket Annika Sehlstedt och den 12 januari 2009 chefsåklagaren

Annette von Sydow som experter i utredningen.

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 januari 2009 hovrättsassessorn

Karin Kjellgren.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om svenskt rättsväsende

i internationella uppdrag. Utredningen överlämnar härmed

betänkandet Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m.

(

SOU 2009:76).

Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Arild i augusti 2009

Krister Thelin

/Karin Kjellgren

Innehåll

Förkortningar m.m. ............................................................ 13

Sammanfattning ................................................................ 21

Summary .......................................................................... 31

Författningsförslag ............................................................. 43

1 Förslag till lag (0000:00) om personal i internationella

civila krishanteringsinsatser..................................................... 43

2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700) ........... 48

3 Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen

(1977:1160)............................................................................... 51

4 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229)............................................................................... 52

5 Förslag till förordning (0000:00) om personal i

internationella civila krishanteringsinsatser ........................... 53

1 Inledning................................................................... 59

1.1 Uppdraget................................................................................. 59

1.2 Utredningens arbete ................................................................ 60

1.3 Disposition av betänkandet..................................................... 61

5

Innehåll

SOU 2009:76

Del A Allmänt om internationell verksamhet

2 Internationella insatser på rättsområdet ........................65

2.1 Den utrikespolitiska bakgrunden ............................................65

2.2 Allmänt om rättsväsendets internationella uppdrag ..............66

2.3 Förenta nationerna ...................................................................68

2.3.1 Civil krishantering ........................................................69

2.3.2 Utvecklingssamarbete...................................................74

2.4 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa............75

2.4.1 Civil krishantering ........................................................75

2.5 Europeiska unionen..................................................................78

2.5.1 Civil krishantering ........................................................78

2.5.2 Utvecklingssamarbete...................................................84

2.6 TIPH – en civil krishanteringsinsats.......................................87

2.7 Internationella tribunaler och domstolar................................88

2.8 Samverkan mellan internationella aktörer ..............................92

2.8.1 Allmänt ..........................................................................92

2.8.2 Särskilt om ILAC..........................................................95

3 Svenska insatser på rättsområdet .................................97

3.1 Den inrikespolitiska bakgrunden ............................................97

3.2 Aktörer med övergripande uppgifter ....................................100

3.2.1 Regeringskansliet ........................................................100

3.2.2 Folke Bernadotteakademin.........................................105

3.2.3 Sida...............................................................................110

3.2.4 Institutet för utvärdering av internationellt

utvecklingssamarbete..................................................115

3.2.5 Svenska institutet ........................................................116

3.3 Myndigheter med verksamhetsinriktade uppgifter..............116

3.3.1 Domstolsväsendet.......................................................116

3.3.2 Åklagarväsendet ..........................................................120

3.3.3 Polisväsendet ...............................................................122

3.3.4 Kriminalvården............................................................128

3.3.5 Andra myndigheter.....................................................131

6

SOU 2009:76 Innehåll

3.4 Övriga aktörer........................................................................ 132

3.4.1 Advokatkåren.............................................................. 132

3.4.2 Akademiska institutioner samt icke-statliga

organisationer ............................................................. 135

3.5 Samverkan............................................................................... 141

4 Andra myndigheter med internationell verksamhet....... 143

4.1 Inledning................................................................................. 143

4.2 Försvarsmakten...................................................................... 143

4.3 Sida.......................................................................................... 144

4.4 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap .................. 145

4.5 Kustbevakningen.................................................................... 146

4.6 Lantmäteriet ........................................................................... 147

4.7 Migrationsverket.................................................................... 147

4.8 Skatteverket............................................................................ 147

4.9 Tullverket ............................................................................... 148

4.10 Övriga ..................................................................................... 148

5 Andra länder............................................................ 149

5.1 Inledning................................................................................. 149

5.2 Danmark................................................................................. 150

5.3 Finland.................................................................................... 152

5.4 Norge...................................................................................... 154

5.5 Tyskland ................................................................................. 156

5.6 Kanada .................................................................................... 157

5.7 USA ........................................................................................ 158

7

Innehåll

SOU 2009:76

Del B Överväganden och förslag

6 Svenskar i internationella organisationer .....................161

6.1 Inledning.................................................................................161

6.2 Nuvarande ordning ................................................................161

6.2.1 Rekrytering till befattningar inom FN och OSSE....161

6.2.2 Rekrytering till befattningar inom EU ......................162

6.3 Överväganden och förslag .....................................................164

6.3.1 Principiella frågor........................................................164

6.3.2 Behov av nationella strategier.....................................166

6.3.3 Prioriterade befattningar ............................................167

6.3.4 Hanteringen inom Regeringskansliet ........................168

6.3.5 Praktiska frågor...........................................................169

7 Organisatoriska frågor ...............................................173

7.1 Inledning.................................................................................173

7.2 Tidigare utredningar m.m. .....................................................174

7.2.1 Civil krishantering ......................................................174

7.2.2 Utvecklingssamarbete.................................................175

7.2.3 Särskilt om departementspromemorian Domare

och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1)...176

7.2.4 Särskilt om Veteransoldatutredningens

betänkanden En svensk veteranpolitik, del 1

och 2 (SOU 2007:77 och 2008:91) ............................178

7.3 Överväganden och förslag .....................................................179

7.3.1 En nationell helhetssyn...............................................179

7.3.2 Styrning .......................................................................183

7.3.3 Prioriterade uppdrag ...................................................186

7.3.4 Samspel mellan internationella uppdragsformer .......189

7.3.5 Centrala stödfunktioner .............................................191

7.3.6 Ett nationellt råd .........................................................194

7.3.7 Samverkan med andra aktörer ....................................195

7.3.8 Ett nationellt nätverk..................................................198

7.3.9 Nordisk samverkan.....................................................200

7.3.10 Anställningsmyndighet...............................................201

7.3.11 Rekrytering..................................................................204

8

SOU 2009:76 Innehåll

7.3.12 Rekryteringsunderlag ................................................. 206

7.3.13 Rekryteringsförfarande vid domar- och

åklagartjänster ............................................................. 210

7.3.14 Särskilt om rekrytering till EU:s civila

krishanteringsinsatser................................................. 212

7.3.15 Anhörigfrågor ............................................................. 213

7.3.16 Jämställdhetsfrågor..................................................... 215

7.3.17 Insatsfrekvens ............................................................. 218

7.3.18 Ledighet....................................................................... 221

7.3.19 Ersättare – domare och åklagare ................................ 222

7.3.20 Kvalitetssäkring .......................................................... 224

7.3.21 Meritvärdering m.m.................................................... 226

7.3.22 Information................................................................. 231

7.3.23 Utbildning................................................................... 233

7.3.24 Utrustning och logistik .............................................. 238

7.3.25 Jour .............................................................................. 240

7.3.26 Uppföljning................................................................. 241

8 Arbets- och socialrättsliga frågor, m.m........................ 245

8.1 Inledning................................................................................. 245

8.2 Risk för ohälsa........................................................................ 246

8.3 Nuvarande ordning ................................................................ 248

8.3.1 Allmänt........................................................................ 248

8.3.2 Allmänna regler........................................................... 249

8.3.3 Särskilda regler ............................................................ 251

8.3.4 Avtalslösningar ........................................................... 255

8.4 Tidigare lagstiftningsärenden ................................................ 259

8.4.1 Bakgrund ..................................................................... 259

8.4.2 Departementspromemorian Domare och åklagare

i internationella insatser (Ds 2002:1) ........................ 260

8.4.3 Veteransoldatutredningens betänkanden

En svensk veteranpolitik, del 1 och 2

(SOU 2007:77 och 2008:91) ...................................... 262

8.5 Överväganden och förslag..................................................... 265

8.5.1 Behovet av en författningsreglering .......................... 265

8.5.2 Formerna för författningsreglering........................... 267

8.5.3 Personalkategorier som primärt bör omfattas av

författningsregleringen............................................... 269

9

Innehåll

SOU 2009:76

8.5.4 Andra personalkategorier ...........................................272

8.5.5 Övrigt ..........................................................................274

8.5.6 Ikraftträdande m.m. ....................................................275

9 Straffrättslig jurisdiktion............................................277

9.1 Inledning.................................................................................277

9.2 Den folkrättsliga bakgrunden................................................278

9.2.1 Allmänt ........................................................................278

9.2.2 Jurisdiktionsprinciper .................................................279

9.2.3 Dubbel straffbarhet.....................................................281

9.2.4 Immunitet....................................................................282

9.2.5 Statusavtal....................................................................283

9.2.6 FN:s hantering av frågor om straffrättsligt ansvar

för personal i FN:s fredsbevarande insatser ..............287

9.3 Gällande rätt ...........................................................................290

9.3.1 Undantag från kravet på dubbel straffbarhet ............290

9.3.2 Krav på åtalsförordnande............................................295

9.3.3 Immunitet....................................................................296

9.4 Tidigare lagstiftningsärenden ................................................296

9.4.1 Departementspromemorian Domare och åklagare

i internationella insatser (Ds 2002:1).........................297

9.4.2 Internationella straffrättsutredningens

betänkande Internationella brott och svensk

jurisdiktion (SOU 2002:98) .......................................297

9.5 Överväganden och förslag .....................................................299

9.5.1 Behovet av en utvidgning av svensk straffrättslig

jurisdiktion ..................................................................299

9.5.2 Personalkategorier ......................................................302

9.5.3 Brott som avses ...........................................................306

9.5.4 Krav på åtalsförordnande............................................307

9.5.5 Behov av förändring av materiell straffrättslig

lagstiftning...................................................................308

10

SOU 2009:76 Innehåll

10 Kostnads- och konsekvensanalys................................ 313

10.1 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 313

10.1.1 Allmänt........................................................................ 313

10.1.2 Kostnader för förstärkt kapacitet i Sverige –

”plattformskostnader”................................................ 314

10.1.3 Kostnader för deltagande i internationella civila

krishanteringsinsatser................................................. 314

10.2 Konsekvenser i övrigt ............................................................ 315

Del C Författningskommentarer

11 Författningskommentarer .......................................... 319

11.1 Förslaget till lag (0000:00) om personal i internationella

civila krishanteringsinsatser................................................... 319

11.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ......................... 331

11.3 Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen

(1977:1160)............................................................................. 334

11.4 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229)............................................................................. 334

Bilaga

Kommittédirektiv 2008:155............................................................ 335

11

Innehåll

SOU 2009:76

12

Förkortningar m.m.

AFDEM The African Civilian Standby Roster for

Humanitarian and Peace-building Missions

AFL Lag (1962:381) om allmän försäkring

AFS Arbetsmiljöverkets författningssamling

AIDCO EuropeAid Co-Operation Office

ALA Asia and Latin America

ALFA Allmänt löne- och förmånsavtal

art. artikel

AU Afrikanska Unionen

AuG Advokater utan gränser

AVA Affärsverksavtalet

BBE Bilaterala Biträdande Experter

CARDS Community Assistance to Reconstruction,

Development and Stabilisation

CCBE Council of the Bars and Law Societies of the

European Union

CDI Commitment to Development Index

CEEBA Chief Executives of European Bar Associations

CIJL Centre for the Independence of Judges and

Lawyers

CIVCOM The Committee for Civilian Aspects of Crisis

Management

CPCC Civilian Planning and Conduct Capability

13

Förkortningar m.m.

SOU 2009:76

CRC Civilian Response Corps

CRT Civilian Response Teams

CV Curriculum Vitae

Danida Danish International Development Assistance

DCI Development Cooperation Instrument

DIIS Danish Institute for International Studies

DPKO Department of Peacekeeping Operations

Ds Departementsserien

DV Domstolsverket

EBM Ekobrottsmyndigheten

ECCC Extraordinary Chambers in the Courts of

Cambodia

EES Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet

EG Europeiska gemenskapen

ENPI European Neighbourhood Partnership

Instrument

ESFP Europeisk säkerhets- och försvarspolitik

ESK Europeiska säkerhetskonferensen

ESS Europeiska säkerhetsstrategin

EU Europeiska unionen

EUF Europeiska Utvecklingsfonden

Eurojust European Judical Cooperation Unit

EuropeAid EuropeAid Co-Operation Office

Europol European Police Office

FBA Folke Bernadotteakademin

FN Förenta Nationerna

FoP Förordning (1999:1155) om Polisens

utlandsstyrka

14

SOU 2009:76 Förkortningar m.m.

Frontex European Agency for the Management of

Operational Cooperation at the External

Borders of the Member States of the European

Union

Fö Försvarsdepartementet

GOB Grov Organiserad Brottslighet

GUSP Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik

IBA International Bar Association

ICC International Criminal Court

ICJ International Commission of Jurists

ICJ International Court of Justice

ICJ-S Svenska avdelningen av Internationella

juristkommissionen

ICTR International Criminal Tribunal for Rwanda

ICTY International Criminal Tribunal for the former

Yugoslavia

IHB Internationale Humanitaere Beredskab

IHF Internationella Helsingforsfederationen

IKFF Internationella Kvinnoförbundet för Fred och

Frihet

ILAC The International Legal Assistance Consortium

IPA Instrument for Pre-accession Assistance

IPDC International Police Development Course

ISAM Enheten för internationell samordning

(enhet inom Rikspolisstyrelsen)

Ispa Instrument for Structural Policy for

Pre- Accession

IT informationsteknologi

JPO Junior Professional Officer

Krus Kompetensrådet för utveckling i staten

15

Förkortningar m.m.

SOU 2009:76

KUR Kommittén för utvecklingssamarbete på

rättsområdet

KUSP Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik

LAF Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

LAS Lag (1982:80) om anställningsskydd

LBK lovbekendtgörelse

LSP Lag (1977:265) om statligt personskadeskydd

LuF Lag (1999:568) om utlandsstyrkan inom

Försvarsmakten

Meda Euro-Mediterranean Partnership

MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

NATO North Atlantic Treaty Organization

NGO Non-Governmental Organization

NORDEM The Norwegian Resource Bank for Democracy

and Human Rights

NRC The Norwegian Refugee Council

ODIHR Office for Democratic Institutions and Human

Rights

OHR Office of High Representative

OROLSI Office of Rule of Law and Security Institutions

OSS Oberoende Staters Samvälde

OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i

Europa

par. paragraph

PCA Permanent Court of Arbitration

PFF Partnerskap för fred

PGU Sveriges politik för global utveckling

Phare Pologne-Hongrie: Actions pour la

Reconversion Économique

PLO Palestine Liberation Organization

16

SOU 2009:76 Förkortningar m.m.

Prop. Proposition

PSA Avtal om ersättning vid personskada

PTE Potentiellt traumatisk händelse (Potentially

traumatic event)

REACT Rapid Expert Assistance and Cooperation

Teams

RedR-IHE Registered Engineers for Disaster Relief and

the International Health Exchange

RIF Rådet för rättsväsendets

informationsförsörjning

RiR Riksrevisionen

RKC Rikskommunikationscentralen

RP-rd Regeringens proposition till riksdagen (Finland)

RPS Rikspolisstyrelsen

RWI Raoul Wallenberg Institute of Human Rights

and Humanitarian Law

RÅ Riksåklagaren

R2P Responsibility to protect

Saco Sveriges akademikers centralorganisation

SADEV Swedish Agency for Development Evaluation

(Institutet för utvärdering av internationellt

utvecklingssamarbete)

SAFDEM Southern African civilian standby roster for

Humanitarian Relief and Peacekeeping Missions

Sapard Special Accession Programme for Agriculture

and Rural Development

SARC Special Assistant to the Resident Coordinator

SEKO Facket för Service och Kommunikation

SHK Svenska Helsingforskommittén för Mänskliga

rättigheter

17

Förkortningar m.m.

SOU 2009:76

Sida Styrelsen för internationellt

utvecklingssamarbete

SILD Swedish Institute for Legal Development

Skr. Skrivelse

SMR Norsk Senter for menneskerettigheter

SPG Sida Procurement Guidelines

SPV Statens pensionsverk

SSR Säkerhetssektorreform

St.meld. Stortingsmelding (Norge)

Swedint Swedish Armed Forces International Centre

SWERA Swedish Refugee Aid

SÄPO Säkerhetspolisen

Tacis Technical Assistance to the Commonwealth of

Independant States

TAIEX Technical Assistance Information Exchange

Unit

TCO Tjänstemännens Centralorganisation

TGL-S Avtal om statens tjänstegrupplivförsäkring

TIPH Temporary International Presence in Hebron

UD Utrikesdepartementet

UN United Nations

UNFICYP United Nations Forces In Cyprus

UNHCR United Nations High Commissioner for

Refugees

UNIFEM United Nations Development Fund for Women

UNMIK United Nations Interim Administration

Mission in Kosovo

UNMIL United Nations Mission in Liberia

UNPCC United Nations Police Commanders Course

18

SOU 2009:76 Förkortningar m.m.

19

UNPOC United Nations Police Officers Course

UNPriPOC United Nations Prison and Probation Officer

Course

UNTSO United Nations Truce Supervision Organization

URA Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för

anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands

USAID United States Agency for International

Development

UVA Avtal om utlandstjänstgöring

WCO World Customs Organization

ZIF Zentrum für Internationale Friedenseinsätze

(Tyskland)

Sammanfattning

Utredningen har haft i uppdrag att förbättra förutsättningarna för

svenskt rättsväsende att delta i internationella uppdrag, för att på

det sättet bidra till Sveriges dokumenterade engagemang när det

gäller civil krishantering och internationellt utvecklingssamarbete.

Civil krishantering, inom framför allt FN:s och EU:s ram, syftar till

att bygga upp eller återställa civila samhällsfunktioner i olika kris och

konfliktsituationer, en verksamhet som blivit allt viktigare efter

kalla krigets slut och mot bakgrund av erfarenheterna från bl.a. konflikterna

på Balkan. Internationellt utvecklingssamarbete sker inom

de olika länderprogram och efter prioriteringar som Sida på regeringens

uppdrag sedan länge svarar för. Utvecklingssamarbetet kan även

finansieras genom EU.

En uppbyggnad av ett i alla hänseenden fungerande rättsväsende

är nödvändig för att krisdrabbade samhällen ska kunna utvecklas i

positiv riktning. Efterfrågan från bl.a. FN och EU på personal inom

rättsområdet till internationella fredsfrämjande insatser och internationellt

utvecklingssamarbete har under senare år ökat markant.

Ett deltagande i internationell verksamhet ger rättsväsendet, dvs.

framför allt domstolsväsendet, åklagare och polis samt kriminalvården

, en möjlighet att också förvärva kunskap och erfarenhet som

kan nyttiggöras i den egna nationella verksamheten.

Regeringens ambitioner vad gäller insatser på rättsområdet

kommer till uttryck i olika strategi- och måldokument. Utredningen

lämnar i betänkandet förslag på hur rättsväsendets olika delar ska

kunna stärkas var för sig men även inbördes i sitt internationella deltagande

. Rättsväsendet sätts också in i ett vidare sammanhang, där

samverkan med övriga svenska och internationella aktörer inom

rättsområdet, det övriga civila samhället men även militär verksamhet

framhålls.

Vid utvecklande av formerna för det internationella deltagandet

föreslås att särskild hänsyn tas till behovet av enhetlighet och effektivi21

Sammanfattning

SOU 2009:76

tet, liksom till önskvärda synergieffekter. Samordning inom Regeringskansliet

och mellan rättsväsendets olika delar, liksom Folke

Bernadotteakademins sammanhållande roll, betonas. Enligt utredningen

bör även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, med

sin välrenommerade internationella erfarenhet, ges en viktig roll i sammanhanget.

Utredningen lyfter i sina överväganden och förslag särskilt fram

fyra områden, nämligen

• hur antalet svenskar på relevanta befattningar i internationella

organisationer allmänt ska kunna öka,

• organisatoriska frågor,

• arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. samt

• frågor rörande straffrättslig jurisdiktion över internationellt

verksam personal.

I det organisatoriska sammanhanget behandlas domare och åklagare

särskilt. Anledningen härtill är dels den speciella ställning som dessa

yrkesgrupper har, framför allt domarnas konstitutionella särställning

, dels att utredningen finner att många av frågorna redan hanteras

på ett tillfredsställande sätt för polisers och kriminalvårdares del. Inte

minst polisen har en mångårig erfarenhet av internationella insatser

vilka för det mesta speglas i en väl utbyggd organisation.

Utredningens överväganden och förslag bör ses mot bakgrund

av Sveriges politik för global utveckling och andra gällande nationella

och internationella styrdokument på området.

Svenskar i internationella organisationer

För att Sverige ska kunna påverka utformningen och uppföljningen

av internationell verksamhet, men också för att Sverige ska nå

framgång vid rekrytering till internationella uppdrag, krävs svensk

närvaro på relevanta befattningar i internationella organisationer.

I dag är Sverige, enligt utredningens mening, inte tillräckligt

representerat på ledande befattningar inom sådana organisationer i

förhållande till de relativt stora svenska ekonomiska, personella och

materiella bidragen till främst internationell freds- och säkerhetsfrämjande

verksamhet. Sverige bör därför sträva efter att få fler

svenskar på relevanta befattningar inom bl.a. FN och EU. För att

22

SOU 2009:76 Sammanfattning

åstadkomma en god närvaro på lång sikt bör denna strävan avse

tjänster på alla nivåer. Ett sätt att uppnå detta mål kan vara att i

större utsträckning än för närvarande villkora de ekonomiska,

personella och materiella bidragen.

Sverige bör i nationella strategier på regerings- respektive

myndighetsnivå tydliggöra vilka områden som Sverige vill prioritera

och inom vilka vi har bäst kompetens. Satsningar bör koncentreras

till de enskilda kandidater som har reella förutsättningar

att nå framgång. Sverige bör därvid särskilt satsa på att öka antalet

svenskar inom de internationella organisationernas institutioner

samt EU:s tillsynsmyndigheter. Satsningar bör inte endast avse

traditionella sakområden utan även exempelvis administrativa

befattningar. Inom EU bör ett stort antal nationella experter eftersträvas,

däribland inom Rådssekretariatet.

En framgångsrik internationell rekrytering förutsätter dels en

förbättrad koordination inom Regeringskansliet, dels att personalresurser

avdelas inom Regeringskansliet för arbetet med rekryteringsfrågor.

Dessutom krävs ofta omfattande aktivitet, framsynthet

och lobbyverksamhet. Kandidaterna måste också uppmuntras att

tillåta sig att ”ta plats”. Intervjuträning samt ämnes- och landskunskap

bör därför erbjudas av exempelvis den nyinrättade myndigheten

Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) eller av UD.

En förutsättning för att lämpliga kandidater ska intressera sig för

internationella uppdrag är vidare att sådan erfarenhet tillmäts ett

betydande nationellt meritvärde, vilket bör avspeglas i karriärmöjligheter

och lönesättning.

Organisatoriska frågor

I Sverige är ett relativt stort antal aktörer för närvarande involverade

i administrationen och genomförandet av internationella uppdrag.

Deltagande i civila krishanteringsinsatser berör exempelvis i

betydande utsträckning såväl Justitie- och Utrikesdepartementet

som Försvarsdepartementet. En förutsättning för att ett stort antal

svenska aktörer ska kunna vara delaktiga i internationella uppdrag

på rättsområdet är emellertid att det finns en välgrundad helhetssyn

på verksamheten. Detta kräver en nära samordning mellan berörda

fackdepartement – främst Justitie- och Utrikesdepartementet – och

övriga aktörer samt en tydlig styrning av den internationella verksamheten

inom domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter.

23

Sammanfattning

SOU 2009:76

I den mån ordningen med gemensamberedning inom Regeringskansliet

inte visar sig fullgod, bör det enligt utredningen övervägas,

att inom Statsrådsberedningen inrätta en funktion med uppgift att

säkerställa att styrningen inom Regeringskansliet på detta område

blir enhetlig och konsekvent.

Åklagarmyndigheten, som i dag endast sporadiskt deltar i internationell

verksamhet utöver kärnverksamheten, dvs. brottsutredningar

på skilda nivåer, bör i ökad utsträckning delta i civila krishanteringsinsatser

och utvecklingssamarbete. Regeringen bör i

större utsträckning än i dag utnyttja instruktioner, regleringsbrev

och andra styrinstrument för att leda rättsväsendets internationella

verksamhet. Styrdokumenten avseende Sveriges Domstolar (Domstolsverket),

Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen och Kriminalvården

bör i tillämpliga delar vara likalydande. Det bör tydligt framgå

vilka internationella uppdrag myndigheterna förväntas ha beredskap

att arbeta med. Rättsväsendets olika delar bör, å sin sida, själva

formulera strategier och inriktningsdokument där verksamheten

ytterligare konkretiseras.

All svensk internationell verksamhet sker mot bakgrund av

Sveriges internationella åtaganden och utifrån behov och efterfrågan

som från tid till annan gör sig gällande. För att största

möjliga synergieffekter ska uppnås bör de svenska ansträngningarna,

där det är möjligt, dock koncentreras till mer sammanhållna

insatser. Inom dessa ramar bör uppdrag prioriteras som också kan

tillföra de svenska myndigheternas kärnverksamheter erfarenhet

och information. Detsamma gäller kunskapsområden där Sverige

kan anses ha särskilda försteg. Regioner som ligger geografiskt och

rättskulturellt nära bör också, om möjligt, ges prioritet. Fokus bör

inte endast ligga på straffrättsligt samarbete utan också i hög grad

på konstitutionell rätt samt civil- och förvaltningsrätt. Ett ökat

samspel mellan krishantering och utvecklingssamarbete – liksom

med andra internationella uppdragsformer – bör eftersträvas. Det

är önskvärt att det inom rättsväsendets olika delar finns en

kompetens och beredskap inom såväl civil krishantering som utvecklingssamarbete.

I dag finns centrala stödfunktioner vid Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen

och Kriminalvården för administration av internationella

uppdrag. En liknande stödfunktion bör inrättas också vid

Åklagarmyndigheten. Till Domstolsverkets centrala stödfunktion

finns knuten en särskild referensgrupp. Det är lämpligt att även de

centrala stödfunktionerna vid Åklagarmyndigheten och Kriminal24

SOU 2009:76 Sammanfattning

vården i sin tur kan stödjas av referensgrupper eller motsvarande

funktioner.

För att tillgodose samordning inom rättsväsendet och med

andra internationella aktörer bör ett rättsväsendets råd för internationella

uppdrag inrättas med företrädare för rättsväsendets

olika delar, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Folke

Bernadotteakademin och Sida. Justitiedepartementet bör leda rådets

arbete. Rådet bör – mot bakgrund av Sveriges nationella strategi –

utforma en helhetssyn angående rättsväsendets deltagande i internationella

uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta det nödvändiga

samspelet mellan civil krishantering och utvecklingssamarbete.

Rättsväsendet bör eftersträva en ökad samverkan med andra

svenska internationella aktörer, däribland Sida, advokatkåren, ickestatliga

organisationer och Försvarsmakten. Myndigheter och organisationer

som deltar i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete

bör vidare bilda ett nationellt nätverk. Mot bakgrund av

Folke Bernadotteakademins sammanhållande roll inom sitt verksamhetsområde,

bör akademin ges i uppdrag att vara sammanhållande och

ledande för nätverket och dess verksamhet. Folke Bernadotteakademin

bör dessutom kunna utgöra en samordnande och företrädande

funktion för svensk del vid en framtida ökad och önskvärd

nordisk samverkan.

I fråga om civila krishanteringsinsatser bör utsändande myndighet

också vara anställningsmyndighet. Vid deltagande i utvecklingssamarbete

bör i regel ingen ändring göras i anställningsförhållandet.

På grund av risken för förtroendeskadlighet är det inte lämpligt att

personer inom rättsväsendet bildar egna bolag för att delta i

utvecklingssamarbete. Personal som sekonderas (i motsats till att få

sitt uppdrag direkt från exempelvis FN eller EU) till internationella

tribunaler och domstolar bör genomgående vara utsänd av Domstolsverket

som anställande myndighet.

Domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter är mest

lämpade att sköta rekryteringen till internationella uppdrag för

rättsväsendets del. Sådan rekrytering förutsätter att det vid varje

myndighet finns ett väl utvecklat expertregister. Kvalitetssäkring av

personer bör ske innan kandidatens namn vidarebefordras till

Regeringskansliet. Endast de personer som har de bästa förutsättningarna

att nå framgång med sina kandidaturer bör nomineras.

Rättsväsendet bör samordna sig i policyfrågor rörande rekrytering.

Det är viktigt att det sker en tydlig renodling av de internationella

25

Sammanfattning

SOU 2009:76

yrkesfunktionerna. Varje anställningsmyndighet bör svara för

rekrytering av den personal som faller inom den egna myndighetens

område.

För att bredda rekryteringsunderlaget till internationella uppdrag

bör rättsväsendet söka underlätta för personer med intresse

att sändas ut, att kunna frigöras från pågående arbetsuppgifter samt

sprida information om uppdragen till personal och chefer. Särskilda

insatser bör göras för att attrahera personer lämpade för ledande

befattningar. Detsamma gäller kvinnor i alla positioner. Myndigheterna

bör på olika sätt underlätta för kandidaterna att nå framgång

i internationella uttagningsförfaranden.

För att rekrytering av personal från domstols- och åklagarväsendena

ska tillförsäkra kvalitet och samtidigt vara så praktisk som

möjligt, bör beredning ske inom Domstolsverkets internationella

kansli respektive den centrala stödfunktion som bör byggas upp

hos Åklagarmyndigheten. Domarnämnden och Domstolsverkets

internationella råd respektive Tjänsteförslagsnämnden för åklagarväsendet

och den referensgrupp som bör inrättas för Åklagarmyndigheten

bör bistå vid utformandet av kravprofiler men inte i

övrigt delta i beredningen.

Sverige bör inom EU aktivt verka för ett förenklat och mer

transparent rekryteringssystem. De svenska aktörerna bör samarbeta

och utbyta erfarenheter kring detta system.

Rättsväsendet bör på olika sätt uppmärksamma den s.k. medföljandeproblematiken

och andra anhörigfrågor, bl.a. genom

information till anhöriga, goda kontaktmöjligheter mellan utsända

och anhöriga samt – i den mån det är säkerhetsmässigt och i övrigt

lämpligt – ett bestämt antal hem- eller besöksresor.

Rättsväsendet ska verka för att FN:s säkerhetsråds resolution

1325 (2000) Kvinnor, fred och säkerhet implementeras i den

internationella verksamheten. Implementeringen av denna har

följts upp av ett antal myndigheter och organisationer i projektet

GenderForce. Utredningen ställer sig bakom de förslag som presenterats

inom detta projekt. Genderutbildning och information om

resolutionen bör vara en del av utbildningen, såväl för rekryterande

personal som för den personal som ska sändas ut i internationella

civila krishanteringsinsatser. En viktig del av denna utbildning är

information om tillämplig uppförandekod. Även internationellt

utvecklingssamarbete bör planeras utifrån resolutionens mål.

Genom seminarier och nätverk kan resolutionens implementering

följas upp.

26

SOU 2009:76 Sammanfattning

Hur lång tjänstgöringstiden utomlands bör vara, bör – liksom

insatsfrekvensen – bestämmas av varje utsändande myndighet. Det

bör dock existera en viss samsyn mellan olika aktörer i dessa frågor.

Anställda inom rättsväsendet som deltar i civila krishanteringsinsatser

bör under den tid tjänstgöring pågår utomlands utan särskilt

beslut vara tjänstlediga från annan statlig anställning. Utgångspunkten

bör vara en generös hållning från arbetsgivarnas sida när det

gäller anställdas internationella uppdrag.

För att skapa reella möjligheter för domare och åklagare att

delta i internationella uppdrag måste det finnas ersättare för dessa, i

första hand genom gängse ersättarsystem, främst särskilda förstärkningsinsatser

samt utlysning av vikariat. Frågan om ersättare bör

lösas i dialog med respektive chef på ett så tidigt stadium som

möjligt.

Att personal som sänds ut på internationella uppdrag är skicklig

och även i övrigt lämplig för uppdraget är avgörande för förtroendet

för det internationella arbetet. Kvalitetssäkring bör därför ske

såväl före som under och efter uppdraget och genomföras av den

utsändande myndigheten.

De personer inom rättsväsendet som deltar i internationella

uppdrag utvecklar sin kompetens i olika avseenden, vilket bör tillmätas

särskilt meritvärde i karriär- och lönehänseende. Under

utlandsuppdraget bör personalen i så stor utsträckning som möjligt

beredas möjlighet att hålla sig informerad om vad som sker på

personalområdet hemma. Personer som deltagit i utlandsuppdrag

bör ges möjlighet till särskilda utvecklingssamtal med berörd chef

eller annan lämplig person samt att informera om sina erfarenheter

på den egna arbetsplatsen. För att tydliggöra vari utlandsuppdraget

bestått bör särskilda uppdragsbeskrivningar upprättas. Frågan om

meritvärdering bör vidare diskuteras i samråd mellan Arbetsgivarverket

och dess medlemmar. Det är lämpligt att rättsväsendets olika

delar också utvecklar former för att visa hemkommen personal sin

erkänsla för den internationella insatsen.

Rättsväsendet bör hålla intressenter till internationella uppdrag

löpande informerade om deras ansökningar samt om utsändandeprocessens

olika steg. Det är därför viktigt att också Regeringskansliet

förser respektive myndighet med all tillgänglig information

om nomineringar etc. Folke Bernadotteakademin bör ges i uppdrag

att utforma en handbok med allmängiltig information om deltagande

i internationell civil krishantering.

27

Sammanfattning

SOU 2009:76

Domare och åklagare bör inför deltagande i civila krishanteringsinsatser

erbjudas utbildning anordnad av Folke Bernadotteakademin.

Utbildningen bör utformas i samråd med Domstolsverket och

Åklagarmyndigheten. Vidare bör multifunktionella utbildningar med

såväl civil som militär personal vidareutvecklas. Förutom grundutbildning

och missionsföreberedande utbildning bör möjligheter

finnas till kompletterande utbildning, bl.a. språkutbildning och

utbildning i länderkunskap. Även deltagare i internationellt utvecklingssamarbete

bör ges möjlighet till utbildning. För att medvetandegöra

den internationella verksamheten hos de myndigheter

som kan komma i fråga för att sända ut personal, är det vidare

angeläget att personer på ledningsnivå inom dessa myndigheter får

utbildning och information om denna verksamhet.

Polisen bör få en samordnande roll beträffande utrustning och

logistik. Det är också lämpligt att Polisen, genom Rikskommunikationscentralen,

får i uppgift att ansvara för jour för all personal

inom rättsväsendet.

De utsändande myndigheterna har ett ansvar för att följa upp hemvändande

personal. Hemvändandet kan underlättas av avrapportering

(debriefing) och annan rapportering från utlandstjänstgöringen. Folke

Bernadotteakademin bör ges i uppgift att sondera intresset för nätverk

och hemvändarträffar för hemvändande personal.

Arbets- och socialrättsliga frågor

Det är angeläget att all personal, som sänds ut av svenska myndigheter

och som arbetar under likvärdiga förhållanden omfattas av

enhetliga arbets- och socialrättsliga villkor. På samma sätt som

beträffande anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och

Polisens utlandsstyrka bör därför anställningsförhållandena för

statligt anställda i vissa internationella civila uppdrag författningsregleras

och inte enbart bestämmas genom avtal.

En författningsreglering av anställningsförhållandena för statligt

anställda i vissa internationella civila uppdrag bör enligt utredningen

ta sin utgångspunkt i motsvarande reglering för Försvarsmaktens

personal i internationella militära insatser, närmast i Veteransoldatutredningens

förslag till sådan reglering (SOU 2008:91). De nya

bestämmelserna, om vilka utredningen lämnar förslag, bör omfatta

former för anställningen, arbetsmiljö, särskilt uppföljningsansvar,

28

SOU 2009:76 Sammanfattning

stödåtgärder vid skador och sjukdomar samt stöd och ersättningar

till anhöriga.

Bestämmelserna bör gälla all personal som sänds ut av rättsväsendet

för arbete i internationella krishanteringsinsatser. De bör

även, enligt utredningens förslag, vara tillämpliga på övrig civil

personal som sänds ut av statliga myndigheter i internationella

civila krishanteringsinsatser. Det innebär att de bl.a. kommer att

omfatta personal som Folke Bernadotteakademin och Myndigheten

för samhällsskydd och beredskap sänder ut i sådana insatser.

Straffrättslig jurisdiktion

Personal som sänds ut för att delta i internationella missioner

omfattas vanligen av s.k. statusavtal. Dessa undantar regelmässigt

brott som begåtts av utsända personer från mottagarlandets straffrättsliga

jurisdiktion. Detta bygger på förutsättningen att någon

annan stat har straffrättslig jurisdiktion över sådana brott. Svensk

domstols behörighet att döma över brott som begåtts utomlands

förutsätter som huvudregel att gärningen också är straffbar på

gärningsorten, s.k. dubbel straffbarhet. Brott begångna vid tjänstgöring

av någon som är anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten

eller tillhör Polisens utlandsstyrka är dock undantagna från

kravet på dubbel straffbarhet. Något motsvarande undantag för

annan personal som sänds ut på internationella uppdrag finns

emellertid inte. Detta innebär att det finns en risk att brott som

begåtts av sådan personal inte kan lagföras i Sverige, och att Sverige

därmed brister i sina internationella åtaganden att upprätthålla full

straffrättslig jurisdiktion över civil personal utsänd på internationella

uppdrag. Den svenska jurisdiktionen bör därför utvidgas

genom att ytterligare undantag görs från kravet på dubbel straffbarhet

för lagföring i Sverige.

Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör enligt

utredningens förslag införas i 2 kap. 3 § brottsbalken. Det bör vara

generellt utformat och omfatta svensk medborgare eller utlänning

med hemvist i Sverige som deltar i ett internationellt uppdrag, vari

Sverige tar del. Regeln kompletterar de undantag som redan finns

från kravet på dubbel straffbarhet beträffande vissa yrkesgrupper.

Begreppet internationellt uppdrag avser främst civila krishanteringsinsatser,

utvecklingssamarbete samt arbete vid internationella

tribunaler och domstolar. De internationella uppdrag som kan

29

Sammanfattning

SOU 2009:76

30

komma i fråga torde vanligen vara initierade av FN, OSSE eller EU.

För att regeln ska bli tillämplig krävs att det är fråga om ett

uppdrag, vari Sverige tar del. Uttrycket anknyter till den s.k. statsskyddsprincipen,

dvs. att Sverige ska ha ett berättigat intresse av att

lagföring sker i Sverige.

Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör inte

begränsas till brott begångna i tjänsten, utan omfatta samtliga brott

som har begåtts vid tjänstgöring utom riket. Åtal för brott som

omfattas av det nya undantaget bör få väckas utan s.k. åtalsförordnande.

För att den utvidgade jurisdiktionsbestämmelsen ska få avsedd

effekt krävs en utvidgning av svensk materiell straffrättslig lagstiftning

avseende brottet tjänstefel. Med hänsyn till pågående

beredningsarbete i denna del lämnar utredningen dock inget formligt

förslag avseende en sådan utvidgning men anger en möjlig

lösning.

Utredningen föreslår att dess lagförslag träder i kraft

den 1 januari 2011.

Summary

The Commission’s remit has been to improve the conditions for

the Swedish legal system to take part in international missions, so

as to be able to contribute to Sweden’s documented commitment

with regard to civilian crisis management and international development

cooperation. Civilian crisis management, mainly within the

framework of the UN and the EU, aims at building up or restoring

civil society functions in various situations of crisis and conflict, an

activity that has become increasingly important after the end of the

cold war and in the light of experiences from the conflicts in the

Balkans and other places. International development cooperation

takes place within the different country programmes and according

to the priorities that Sida has long been responsible for on the instructions

of the Government. Development cooperation can also

be financed via the EU.

Building up a legal system that is effective in all respects is

necessary to enable societies affected by crises to develop in a positive

direction. The demand from the UN, the EU and other organisations

for legal staff in international peace support operations and

international development cooperation has markedly increased in

recent years. Participation in international activities provides the

legal system, i.e. primarily court authorities, prosecutors, police services

and prison and probation services, with the opportunity to gain

knowledge and experience that can be made use of in their own

national activities as well.

The Government’s ambitions concerning initiatives in the legal

sphere are expressed in various strategies and statements of objectives.

In its report, the Commission presents proposals on how the

various parts of the legal system could be strengthened in their international

participation, both separately and in conjunction with each

other. The legal system is also placed in a broader context, which

emphasises the importance of collaboration with other Swedish and

31

Summary

SOU 2009:76

international actors in the field of justice, with the rest of civil society

and with military activities.

When developing the forms for international participation, it is

proposed that special consideration be given to the need for consistency

and efficiency and to the desirability of synergy effects.

Coordination within the Government Offices and between the

various parts of the legal system is stressed, as is the coordinating

role of the Folke Bernadotte Academy. According to the Commission,

the Swedish Civil Contingencies Agency, with its wellreputed

international experience, should also be given an important

role in this connection.

In its deliberations and proposals, the Commission particularly

focuses on four areas, which are:

• how the number of Swedes in relevant posts at international

organisations could be generally increased,

• organisational issues,

• labour and social law issues, etc, and

• issues concerning criminal jurisdiction over staff working in

the international arena.

In connection with organisational issues, judges and prosecutors are

dealt with separately. The reason for this is partly the special status

enjoyed by these professions and particularly the special constitutional

position of judges, and partly that the Commission finds

that many of the issues are already being dealt with satisfactorily on

the part of the police and prison and probation services. Particularly

the police have had many years experience of international missions

which is largely reflected in a well-developed organisation.

The Commission’s deliberations and proposals should be viewed

in the light of Sweden’s policy for global development and other

national and international policy documents applying to this area.

Swedes in international organisations

For Sweden to be able to influence the organisation and follow up

of international activities, and for it to be successful in recruitment

to international missions, a Swedish presence is necessary in relevant

posts at international organisations. In the opinion of the

32

SOU 2009:76 Summary

Commission, Sweden is not at present sufficiently represented in

leading posts of such organisations in proportion to the relatively

large Swedish contributions of funds, staff and equipment that are

mainly being sent to international peace-support and securitybuilding

missions. Sweden should therefore strive to increase the

number of Swedes in relevant posts in the UN, the EU and other

organisations. To achieve a good presence in the long term, this

endeavour should apply to posts at all levels. One way of achieving

this goal could be to lay down conditions for financial, staff and

material contributions more extensively than is done today.

In national strategies at government and agency level, Sweden

should clarify the areas to which it wishes to give priority and

where we are best qualified. Initiatives should be concentrated to

the individual candidates who have real chances of achieving success.

In this connection, Sweden should make special efforts to increase

the number of Swedes in the institutions of international organisations

and EU supervisory authorities. These efforts should not

only concern traditional policy areas, but also, for example, administrative

posts. The goal should be a large number of national experts

within the EU, including the Council Secretariat.

Successful international recruitment requires both improved coordination

at the Government Offices and for human resources to

be set aside in the Government Offices for work on recruitment

issues. Considerable energy, foresight and lobbying are often also

required. Candidates must also be encouraged to feel free to show

their worth. Training in interview techniques and subject and country

knowledge should therefore be offered by, for example, the newly

established Swedish Council for Strategic Human Resources Development,

or by the Ministry for Foreign Affairs. Another prerequisite

for encouraging suitable candidates to be interested in international

assignments is ensuring that such experience is awarded

significant credit nationally, which should be reflected in career

opportunities and salaries.

Organisational issues

In Sweden a relatively large number of actors are currently involved

in the administration and implementation of international assignments.

For example, the Ministries of Justice, Foreign Affairs and

Defence are all considerably involved in participation in civilian

33

Summary

SOU 2009:76

crisis management missions. However, to enable a large number of

Swedish actors to participate in international missions in the legal

sphere, there must be a well-founded holistic approach to these

activities. This requires close cooperation between the ministries

involved – mainly the Ministry of Justice and the Ministry for Foreign

Affairs – and other actors, and clear governance of international

activities in the courts and agencies of the legal system. According

to the Commission, where the joint preparation systems of the

Government Offices do not prove satisfactory, consideration should

be given to setting up a function at the Prime Minister’s Office

tasked with ensuring that governance at the Government Offices in

this area is uniform and consistent.

The Swedish Prosecution Authority, which currently only sporadically

takes part in international activities other than its core

activities, i.e. criminal investigations at different levels, should participate

more extensively in civilian crisis management initiatives and

development cooperation. The Government should make more extensive

use than at present of instructions, appropriation directions

and other policy instruments to steer the international activities of

the legal system. The wording of the relevant sections of the policy

documents concerning the Swedish courts (the National Courts

Administration), the Swedish Prosecution Authority, the National

Police Board and the Swedish Prison and Probation Service should

be identical. The international assignments that these agencies are

expected to be prepared to work on should be clearly defined. The

various parts of the legal system should likewise formulate strategies

and policy documents providing more concrete definitions

of these activities.

All Swedish international activities take place in the context of

Sweden’s international commitments and are based on needs and

demands that vary with time. However, to achieve the greatest

possible synergy effects, Swedish efforts should be concentrated to

more concerted initiatives where possible. Within these frameworks,

assignments should be prioritised that can provide Swedish

agencies’ core activities with experience and information. The same

applies to areas of knowledge where Sweden can be regarded as

having a particular advantage. If possible, regions that are close to

Sweden geographically and in terms of their legal cultures should

also be given priority. The focus should not only lie on criminal law

cooperation but also to a high degree on constitutional law and

civil and administrative law. Greater interaction between crisis

34

SOU 2009:76 Summary

management and development cooperation – and with other types

of international missions –should be striven for. Skills and preparedness

in both civilian crisis management and development cooperation

are desirable within the various parts of the legal system.

At present there are central support functions for the administration

of international assignments at the National Courts Administration

, the National Police Board and the Swedish Prison and

Probation Service. A similar support function should also be set up

at the Swedish Prosecution Authority. A special reference group is

linked to the central support function at the National Courts Administration.

It would be appropriate for the central support functions

at the Swedish Prosecution Authority and the Swedish Prison

and Probation Service to be supported in turn by reference groups

or similar functions.

To provide coordination between the legal system and other international

actors, a council for coordinating international assignments

should be set up, consisting of representatives from the

different parts of the legal system, the Ministry for Foreign Affairs,

the Ministry of Defence, the Folke Bernadotte Academy and Sida.

The Ministry of Justice should lead the council’s work. The council

should – in the light of Sweden’s national strategy – formulate a

holistic approach concerning the legal system’s participation in

international assignments, identify priority areas and take account

of the necessary interplay between civilian crisis management and

development cooperation.

The legal system should strive to increase collaboration with

other Swedish international actors, including Sida, the legal profession,

non-governmental organisations and the Swedish Armed

Forces. Agencies and organisations taking part in civilian crisis

management initiatives and development cooperation should also

form a national network. In view of the Folke Bernadotte Academy’s

coordinating role within its field, the Academy should be

tasked with coordinating and managing this network and its activities

. The Folke Bernadotte Academy should also play a coordinating

and representative role for Sweden when Nordic cooperation increases

in the future, as is hoped.

As regards civilian crisis management initiatives, the agency

posting staff abroad should also be the employing agency. For staff

participating in development cooperation, no change should normally

be made in employment conditions. Because of the risk of

damaging confidence, it is not advisable for people in the legal sys35

Summary

SOU 2009:76

tem to form their own companies for the purpose of taking part in

development cooperation. Staff who are seconded (as opposed to

receiving their assignments directly from the UN or the EU, for

example) to international tribunals and courts should always be

posted abroad by the National Courts Administration as the employing

agency.

The judiciary and the legal system agencies are best suited to

manage recruitment for the legal system’s international assignments.

Such recruitment requires there to be a well developed register of

experts at every agency. Candidates should undergo quality assurance

checks before their name is forwarded to the Government Offices.

Only those people who have the best chances of achieving success

in their candidature should be nominated. The legal system should

come together on policy issues concerning recruitment. It is important

that international professional functions are defined and

given a clear focus. Each employing agency should be responsible

for recruiting staff falling within its own sphere of activities.

To broaden the recruitment base for international missions, the

legal system should seek to make it easier for people interested in

being posted abroad to obtain leave from their ongoing tasks and

should spread information on missions to staff and management.

Special initiatives should be taken to attract people suitable for leading

positions and to attract women to posts at all levels. In different

ways, the agencies should make it easier for candidates to achieve

success in international selection procedures.

To ensure that recruitment of staff from the court and prosecution

systems guarantees quality while being as practical as possible,

preparation should take place within the international office of the

National Courts Administration and the central support function

that should be built up at the Swedish Prosecution Authority. The

Committee on Judges and the international council at the National

Courts Administration, the prosecution system’s Appointment Review

Committee and the reference group that should be set up for

the Swedish Prosecution Authority should provide assistance when

formulating candidates’ specifications but not otherwise take part

in preparation.

Sweden should actively work in the EU to promote a simplified

and more transparent recruitment system. Swedish actors should

cooperate and exchange experiences on this system.

The legal system should pay attention in different ways to the

problems of accompanying partners and other issues related to the

36

SOU 2009:76 Summary

families of posted staff, via information to relatives, good opportunities

for contact between people posted abroad and their relatives

, and – to the extent appropriate in terms of security and otherwise

– a pre-determined number of trips home or visits.

The legal system should work towards implementation of UN

Security Council Resolution 1325 (2000) Women, Peace and Security

in international activities. Implementation of this Resolution has

been followed up by a number of agencies and organisations in the

GenderForce project. The Commission supports the proposals presented

within this project. Courses on gender and information

about the Resolution should be part of the training, both for recruiting

staff and for the staff who are to be posted abroad to

international civilian crisis management missions. An important part

of this training is information on the code of conduct that applies.

The planning of international development cooperation should also

be based on the Resolution’s objectives. Implementation of the Resolution

can be followed up via seminars and networks.

The length of overseas service, and how frequent these postings

should be, should be determined by each agency sending staff abroad.

Some agreement should however exist between the various actors

on these issues. Employees from the legal system taking part in

civilian crisis management missions should have leave of absence

from their other civil service employment during their overseas

service without requiring a special decision. The starting point

should be a generous approach concerning employees’ international

assignments on the part of employers.

To create real opportunities for judges and prosecutors to take

part in international assignments, there must be replacements for

them, primarily through established replacement systems, reinforcement

initiatives and advertisements for substitutes. The issue of

replacements should be solved in dialogue with the respective

manager at the earliest stage possible.

Posting staff who are skilled and otherwise suitable for the job

to international assignments is crucial for confidence in international

efforts. Quality assurance should therefore take place both before,

during and after the assignment and be conducted by the agency

responsible for the posting.

Those within the legal system taking part in international assignments

develop their skills in various respects, which should be

given special credit as regards their careers and salaries. During

overseas service, staff should as far as possible be given the oppor37

Summary

SOU 2009:76

tunity to keep themselves informed on developments at home in

the area of human resources. People who have taken part in missions

abroad should be given the opportunity for a special performance

review interview with the senior manager involved or other suitable

person, and provide information about their experiences at their

own workplace. To clarify the purpose and contents of the overseas

mission, special assignment descriptions should be drawn up. The

issue of credit assessment should also be discussed in consultation

between the Swedish Agency for Government Employers and its

members. It would also be appropriate for the various parts of the

legal system to develop forms for awarding recognition for international

contributions to members of staff who have returned.

The legal system should keep people who are interested in international

assignments regularly informed about their applications

and about the various stages of posting procedures. It is therefore

important that the Government Offices also provides each agency

with all the information available about nominations, etc. The Folke

Bernadotte Academy should be tasked with producing a manual

with general information on participation in international civilian

crisis management.

Before participating in civilian crisis management missions, judges

and prosecutors should be offered training organised by the Folke

Bernadotte Academy. This training should be designed in consultation

with the National Courts Administration and the Swedish

Prosecution Authority. Multifunctional courses with both civilian

and military staff should also be further developed. Apart from

basic training and pre-mission training, there should also be an

opportunity for supplementary training such as language training

and training in country knowledge. Participants in international

development cooperation should also be given the opportunity for

training. To increase awareness of international missions in the

agencies that may be relevant for posting staff abroad, it is also

essential for the management of these agencies to be given training

and information about these international activities.

The Swedish Police Service should be given a coordinating role

with regard to equipment and logistics. It would also be appropriate

for the Swedish Police Service to be tasked with duty desk

services for all staff in the legal system, via Rikskommunikationscentralen

(the National Communications Centre).

The agencies posting staff abroad are responsible for following

up staff returning home. The return home can be facilitated by

38

SOU 2009:76 Summary

debriefing and other reporting from the overseas posting. The Folke

Bernadotte Academy should be tasked with sounding out whether

there is interest in a network and reunions for staff returning to

Sweden.

Labour and social law issues

It is important that all staff who are sent abroad by Swedish agencies

and working under equivalent conditions are covered by uniform

labour and social law terms. For this reason, as is the case regarding

employees in the overseas staff of the Swedish Armed Forces and

those of the Swedish Police Service, employment conditions for civil

servants in certain international civilian assignments should be

legally regulated and not be determined solely through contracts.

Legal regulation of employment conditions for civil servants in

certain international civilian assignments should, according to the

Commission, be based on the corresponding regulations for staff

of the Swedish Armed Forces in international military operations,

primarily the regulations proposed by the government commission

concerning veteran soldiers (SOU 2008:91). The new provisions,

for which the Commission presents proposals, should cover forms

of employment, the working environment, special follow-up responsibility,

support measures in the event of injury and illness and

support and compensation to close relatives.

These provisions should apply to all staff posted abroad by the

legal system for work in international crisis management missions.

Under the Commission’s proposals, they should also apply to other

civilian staff posted abroad by government agencies to international

civilian crisis management missions. This means that they will include

staff that the Folke Bernadotte Academy and the Swedish

Civil Contingencies Agency post abroad to such missions.

Criminal jurisdiction

Staff posted abroad to take part in international missions are usually

covered by what are termed ‘status of mission agreements’. These

regularly exempt crimes committed by staff posted abroad from

the host country’s criminal jurisdiction. This is based on the assumption

that another state has criminal jurisdiction over such crimes.

39

Summary

SOU 2009:76

The authority of a Swedish court to pass judgment on crimes committed

abroad is normally conditional on the crime also being

punishable in the country where it is committed – dual criminality.

Crimes committed while in service by someone employed in the

overseas staff of the Swedish Armed Forces and the Swedish Police

Service are, however, exempted from the requirement of dual criminality

. There is however, no corresponding exemption for other

staff posted abroad to international missions. This means that there

is a risk that crimes committed by such staff cannot be prosecuted

in Sweden, and that Sweden thus fails to comply with its international

commitments to maintain full criminal jurisdiction over

civilian staff posted to international assignments. Swedish jurisdiction

should therefore be extended by further exemptions being made

from the requirement of dual criminality for prosecution in Sweden.

Under the Commission’s proposal, the new exemption from the

requirement of dual criminality should be incorporated into Chapter

2, Section 3 of the Swedish Penal Code. It should be generally

formulated and include Swedish citizens or aliens resident in Sweden

taking part in an international assignment in which Sweden participates.

This regulation supplements the existing exemptions from

the requirement of dual criminality regarding certain professional

groups. The concept of international assignments primarily refers to

civilian crisis management missions, development cooperation and

work at international tribunals and courts. The international assignments

to which this may apply will probably usually be initiated by

the UN, the OSCE or the EU. For the regulation to be applicable,

it must be a question of an assignment in which Sweden participates.

This expression pertains to the principle of state protection, i.e.

that Sweden should have a justified interest in prosecution taking

place in Sweden.

The new exemption from the requirement of dual criminality

should not be limited to crimes committed in the course of one’s

duties, but should also include all crimes committed during service

abroad. It should be possible to prosecute crimes covered by the

new exemption without special authorisation to prosecute.

For the extended provision on jurisdiction to have the desired

effect, an extension of Swedish substantive criminal legislation regarding

the crime of breach of duty is required. In view of ongoing

preparatory work on this subject, the Commission does not present

any concrete proposal regarding such an extension, but indicates

a possible solution.

40

SOU 2009:76 Summary

41

The Commission proposes that its proposed legislative amendments

enter into force on 1 January 2011.

Författningsförslag

1 Förslag till lag (0000:00) om personal i

internationella civila krishanteringsinsatser

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag ska tillämpas då en statlig myndighet organiserar anställda

att delta i internationella civila krishanteringsinsatser. Sådan

myndighet kallas här anställningsmyndighet. Lagen ska dock inte

tillämpas på den som är lokalt anställd av anställningsmyndigheten

utomlands.

Med internationell civil krishanteringsinsats avses ett icke-militärt

internationellt uppdrag, vari Sverige tar del. Insatserna beslutas av

regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer.

För anställda i Försvarsmakten finns särskilda bestämmelser.

Anställning

2 § Den som ska tjänstgöra i en internationell civil krishanteringsinsats

och inte redan har en anställning hos anställningsmyndigheten

ska anställas särskilt hos denna för tjänstgöring i en sådan insats.

3 § En anställning enligt 2 § ska vara tidsbegränsad och avse tiden

för både utbildning och tjänstgöring. Anställningen får dock tidsbegränsas

till att avse endast utbildningstiden eller tjänstgöringstiden.

För den som anställs enligt första stycket ska bestämmelserna i

15–17 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd inte gälla.

43

Författningsförslag

SOU 2009:76

4 § För den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats

ska följande bestämmelser inte gälla:

1. 12 § semesterlagen (1977:480) och

2. arbetstidslagen (1982:673).

Arbetsmiljö

5 § För den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats

ska följande bestämmelser i arbetsmiljölagen (1977:1160) gälla

utomlands, om inte tjänstgöringsförhållandena hindrar detta:

1. 2 kap. 1–8 §§,

2. 3 kap. 1–4 §§, 7 g § första och andra styckena samt 12 §,

3. 6 kap. 1–6 §§, 6 a § första stycket första och andra meningarna

och andra stycket samt 8 och 9 §§.

Särskilt uppföljningsansvar

6 § Anställningsmyndigheten ska följa upp och utreda om den som

tjänstgjort i en internationell civil krishanteringsinsats drabbats av

skada till följd av tjänstgöringen utomlands.

Uppföljningen och utredningen ska ha den form och den omfattning

som motiveras av förhållandena under tjänstgöringen utomlands.

Åtgärderna ska innefatta personlig kontakt, om detta inte kan

anses uppenbart obehövligt eller är omöjligt att genomföra.

Anställningsmyndighetens ansvar enligt första och andra styckena

kvarstår under fem år efter det att tjänstgöringen avslutats.

7 § Anställningsmyndigheten ska lämna information och råd i

olika frågor till den som tidigare tjänstgjort i en internationell civil

krishanteringsinsats även efter den tid som anges i 6 §.

Stödåtgärder

8 § Om någon drabbas av skada under resa till eller från tjänstgöringsplatsen

utomlands eller under tjänstgöringen där, ska anställningsmyndigheten

i samråd med den skadade och andra berörda

myndigheter utreda och vid behov lämna stöd för att underlätta för

denne att

44

SOU 2009:76 Författningsförslag

1. återgå till tidigare livssituation,

2. återfå full arbetsförmåga eller

3. kunna försörja sig genom förvärvsarbete.

9 § I fall som avses i 8 § ska anställningsmyndigheten ge ekonomiskt

stöd som främjar den skadades återgång till tidigare livssituation

och arbetslivet samt till anskaffande av hjälpmedel som denne

behöver.

10 § Stöd enligt 8 och 9 §§ ska ges endast om det inte ska tillhandahållas

av någon annan till följd av andra bestämmelser och i den

utsträckning som det framstår som skäligt med hänsyn till skadan

samt omständigheterna i övrigt.

11 § Vid fullgörandet av de uppgifter som avses i 8 och 9 §§ ska

anställningsmyndigheten samarbeta med andra berörda myndigheter

och organisationer.

12 § Anställningsmyndighetens ansvar enligt 8 och 9 §§ innebär

ingen inskränkning i det ansvar som den skadades arbetsgivare har

enligt 2 kap. och 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen (1977:1160) samt

22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Anställningsmyndighetens stödåtgärder enligt 8 och 9 §§ ska samordnas

med en eventuell annan arbetsgivares åtgärder.

Arbetsskada

13 § Vid tjänstgöring utomlands i en internationell civil krishanteringsinsats

gäller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring från

det att den första färden till tjänstgöringsplatsen påbörjas till det

att återresan från tjänstgöringsplatsen avslutas. Skada som inträffar

under denna tid ska anses som arbetsskada, om övervägande skäl

talar för det. Skador som inträffar under semester eller motsvarande

ledighet utom tjänstgöringslandet ska omfattas av lagens skydd endast

om det finns särskilda skäl.

Vid prövning av om den som tjänstgör i en internationell civil

krishanteringsinsats drabbats av en arbetsskada ska bevisreglerna i 7

och 8 §§ lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd tillämpas

för den tid som avses i första stycket, om det är förmånligare för den

45

Författningsförslag

SOU 2009:76

enskilde än en tillämpning av motsvarande regler i lagen om arbetsskadeförsäkring.

14 § Vid tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

utgör livränteunderlaget minst sju prisbasbelopp.

15 § Bestämmelserna i 8 kap. 3 § andra stycket lagen (1976:380)

om arbetsskadeförsäkring gäller inte i ärende enligt denna lag.

Stöd till anhöriga

16 § Anställningsmyndigheten ska sörja för att en anhörig till den

som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats får det

stöd och den rådgivning som är påkallat med anledning av tjänstgöringen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

meddela ytterligare föreskrifter om omfattning och utformning av

stöd och rådgivning enligt första stycket.

Ersättning till anhöriga

17 § Om den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats

förolyckas eller skadas så att sjukhusvård krävs, ska anställningsmyndigheten

efter ansökan av den anhörige ersätta denne för

skäligt antal resor till den förolyckade eller skadade samt uppehälle

och tidsspillan vid sådan resa efter samma grunder som gäller i

fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen.

I fall som avses i första stycket eller när det i övrigt föreligger

särskilda skäl, ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge skäligt

bidrag till kostnader för psykosocialt stöd till anhöriga som är i

behov av det och om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna

i övrigt.

Om en anhörigs medverkan är av särskild betydelse för den skadades

rehabilitering, ska anställningsmyndigheten efter ansökan ge

den anhörige skälig ersättning för kostnader som en sådan insats

orsakar.

46

SOU 2009:76 Författningsförslag

Överklagande

18 § Beslut enligt 8, 9, 16 och 17 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den

2. Bestämmelserna ska tillämpas även i fråga om tidigare anställda i

civila krishanteringsinsatser som skadats efter utgången av år

1999.

3. Bestämmelserna i 16 § ska dock tillämpas från lagens ikraftträdande

. Ersättning enligt 17 § andra stycket för kostnader, som uppkommit

av annan anledning än i samband med att en närstående

förolyckats eller skadats så svårt att sjukhusvård krävts, ska utges

endast om kostnaderna uppkommit efter lagens ikraftträdande.

47

Författningsförslag

SOU 2009:76

2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken

(1962:700)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 och 5 §§ brottsbalken ska ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §1

För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som

avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol,

1. om brottet förövats på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om

det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde

besättningen på sådant fartyg,

2. om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett

område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det

begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann

sig där för annat ändamål än övning,

3. om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som

är anställd i [utlandsstyrkan inom Försvarsmakten]2 eller som tillhör

Polisens utlandsstyrka,

3 a. om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman,

tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen, som utför gränsöverskridande

arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse

som Sverige har tillträtt,

3 b. om brottet har begåtts vid

tjänstgöring utom riket av svensk

medborgare eller utlänning med

hemvist i Sverige som, i annat fall

än som avses i förevarande paragraf

2–3 a, deltar i ett internationellt

uppdrag, vari Sverige tar del,

4. om brottet förövats mot Sverige, svensk kommun eller annan

menighet eller svensk allmän inrättning,

1 Senaste lydelse 2003:149.

2 Hakparenteserna markerar text som kan komma att ändras till följd av Veteransoldatutredningens

författningsförslag (SOU 2008:91).

48

SOU 2009:76 Författningsförslag

5. om brottet begåtts inom område som ej tillhör någon stat och

förövats mot svensk medborgare, svensk sammanslutning eller enskild

inrättning eller mot utlänning med hemvist i Sverige,

6. om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage,

penningförfalskning, försök till sådana brott, folkrättsbrott,

olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor,

osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol, terroristbrott

enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller

försök till sådant brott samt brott som avses i 5 § samma lag, eller

7. om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet

är fängelse i fyra år eller däröver.

5 §3

Åtal för brott, som inom riket begåtts å utländskt fartyg eller

luftfartyg av utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen

å fartyget eller eljest medföljde detsamma mot sådan utlänning eller

mot utländskt intresse, må ej väckas utan att förordnande därom

meddelas av regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill.

Åtal för brott, som förövats utom riket, får väckas endast efter

förordnande enligt första stycket. Åtal för brott, som förövats utom

riket, får väckas endast efter förordnande enligt första stycket. Åtal

får dock väckas utan ett sådant förordnande, om brottet är osann

eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol eller om brottet

begåtts

1. å svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befälhavaren

eller någon som tillhörde besättningen å sådant fartyg,

2. av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en

avdelning av Försvarsmakten befann sig,

3. vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i [utlandsstyrkan

inom Försvarsmakten] eller som tillhör Polisens utlandsstyrka,

4. i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman

vid Kustbevakningen som utför gränsöverskridande arbetsuppgifter

enligt en internationell överenskommelse som Sverige har

tillträtt,

4 a. vid tjänstgöring utom riket

av svensk medborgare eller utlänning

med hemvist i Sverige som, i

annat fall än som avses i föreva3

Senaste lydelse 2000:646.

49

Författningsförslag

SOU 2009:76

rande stycke 2–4, deltar i ett internationellt

uppdrag, vari Sverige

tar del,

5. i Danmark, Finland, Island eller Norge eller på fartyg eller

luftfartyg i reguljär trafik mellan orter belägna i Sverige eller någon

av nämnda stater, eller

6. av svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot

svenskt intresse.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

50

SOU 2009:76 Författningsförslag

3 Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen

(1977:1160)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § arbetsmiljölagen ska ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §4

För deltagare i arbetsmarknadspolitiska program är denna lag

tillämplig i den utsträckning som framgår av 7 § lagen (2000:625)

om arbetsmarknadspolitiska program.

För deltagare i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet

som har anvisats av socialnämnd är denna lag tillämplig i den utsträckning

som framgår av 4 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453).

För dem som Migrationsverket ger sysselsättning enligt 4 §

lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. är denna lag

tillämplig i den utsträckning som framgår av 5 § lagen om mottagande

av asylsökande m.fl.

Att denna lag i vissa fall,

utöver vad som framgår av 2 §

första stycket andra meningen,

gäller även utomlands framgår av

1 a och 2 §§ lagen (1999:568) om

utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

Att denna lag i vissa fall,

utöver vad som framgår av 2 §

första stycket andra meningen,

gäller även utomlands framgår av

[1 a och 2 §§ lagen (1999:568)

om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten]

samt 5 § lagen

(0000:00) om personal i internationella

civila krishanteringsinsatser.

Denna lag träder i kraft den

4 Senaste lydelse 2008:295.

51

Författningsförslag

SOU 2009:76

4 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 20 § inkomstskattelagen ska ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

20 §5

Ersättningar vid dödsfall eller

invaliditet genom statens riskgarantier

för totalförsvarspliktiga

samt de som tjänstgör i Polisens

utlandsstyrka och utlandsstyrkan

inom Försvarsmakten är skattefria.

Ersättningar vid dödsfall eller

invaliditet genom statens riskgarantier

för totalförsvarspliktiga

och dem som tjänstgör [i utlandsstyrkan

inom Försvarsmakten]

är skattefria. Detsamma gäller sådana

ersättningar för personer som

omfattas av lagen (0000:00) om

personal i internationella civila

krishanteringsinsatser.

Denna lag träder i kraft den

5 Senaste lydelse 2002:1006.

52

SOU 2009:76 Författningsförslag

5 Förslag till förordning (0000:00) om personal i

internationella civila krishanteringsinsatser

Härigenom föreskrivs följande.

Förordningens tillämpningsområde

1 § Förordningen ansluter till vad som föreskrivs i lagen (0000:00)

om personal i internationella civila krishanteringsinsatser.

Bestämmelserna i förordningen tillämpas på den som anställs särskilt

för tjänstgöring i en internationell civil krishanteringsinsats.

2 § Vad som i denna förordning sägs om den som är anställd särskilt

av anställningsmyndigheten för internationell civil krishanteringsinsats

ska i tillämpliga delar även gälla den som redan är anställd tills

vidare eller har en tidsbegränsad anställning hos anställningsmyndigheten

och tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats.

Myndigheternas beredskap

3 § Vid statliga myndigheter som regeringen bestämmer ska det

finnas en beredskap för internationella civila krishanteringsinsatser

som beslutats av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer.

Anställning, m.m.

4 § Anställningsavtalet ska vara skriftligt. I avtalet ska den anställde

förbinda sig att följa bestämmelserna i denna förordning och övriga

föreskrifter som gäller för den internationella civila krishanteringsinsatsen.

Tjänstgöringens omfattning ska framgå av anställningsavtalet.

Av avtalet ska även framgå att den anställde är skyldig att tjänstgöra

utomlands.

5 § Den som anställs särskilt av anställningsmyndigheten för tjänstgöring

i internationell civil krishanteringsinsats får samtidigt inneha

en annan statlig anställning, från vilken han eller hon är tjänstledig

utan särskilt beslut om tjänstledighet.

53

Författningsförslag

SOU 2009:76

6 § Den som anställs särskilt för tjänstgöring i en internationell

civil krishanteringsinsats får lön under tjänstgöringen enligt de grunder

som anställningsmyndigheten bestämmer. Dessa grunder ska

bestämmas efter hörande av Arbetsgivarverket och berörda centrala

arbetstagarorganisationer.

7 § Den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats

omfattas även under sin tjänstgöring utomlands av statens tjänstegrupplivförsäkring

, avtalet om ersättning vid personskada (PSA) och

statliga pensionsbestämmelser.

Reseförmåner och förmåner till följd av ökade levnadskostnader

8 § Under tjänstgöring i Sverige betalas ersättning för ökade levnadskostnader

motsvarande vad som gäller för andra anställda inom

anställningsmyndigheten.

Anställningsmyndigheten får besluta att ersättning ska betalas för

resa i Sverige till och från tjänstgöring här i samband med en internationell

civil krishanteringsinsats.

9 § Under tjänstgöring utomlands betalas ersättning enligt de bestämmelser

som enligt kollektivavtal gäller för andra anställda vid

anställningsmyndigheten. Detsamma gäller vid resa från Sverige till

tjänstgöringsplatsen utomlands och åter samt under annan ledighet

än semester.

Anställningsmyndigheten får även besluta om ersättning för andra

merkostnader än dem som avses i första stycket om de föranleds av

tjänstgöringen utomlands.

10 § Den som tjänstgör utomlands i en internationell civil krishanteringsinsats

har för varje hel sexmånadersperiod rätt till en fri

resa hem från tjänstgöringsplatsen och åter.

Anställningsmyndigheten får även besluta om ytterligare fria

resor hem från tjänstgöringsplatsen och åter, samt att sådana resor

ska medges även för kortare tjänstgöringsperioder.

11 § Om förhållandena för den internationella civila krishanteringsinsatsen

medger att den anställde tar med anhöriga till tjänstgöringsplatsen,

betalas ersättning enligt 9 och 10 §§ för kostnader

54

SOU 2009:76 Författningsförslag

med anledning av att anhöriga medföljer. Anställningsmyndigheten

bestämmer ersättningens storlek.

Ledighet

12 § Semesterledighet och annan ledighet beviljas av anställningsmyndigheten

. Anställningsmyndigheten ska därvid beakta de grunder

som gäller för den internationella civila krishanteringsinsatsen.

Förmåner vid skada

13 § Under tjänstgöring i Sverige har den anställde rätt till sjukvårdsförmåner

motsvarande vad som gäller för andra anställda inom

anställningsmyndigheten.

Under tjänstgöring utomlands har den anställde rätt till fri sjukvård

och akut tandvård i den mån motsvarande förmån inte bereds

honom eller henne i annan ordning.

14 § Vid skada som medför nedsatt arbetsförmåga under tjänstgöringstiden

utomlands har den skadade under denna tid rätt till

bibehållna tjänstgöringsförmåner. Den skadade har därvid inte rätt

till sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Vid sådan skada som avses i 13 § lagen (0000:00) om personal i

internationella civila krishanteringsinsatser och som medför nedsatt

arbetsförmåga efter tjänstgöringstidens slut ska anställningsmyndigheten

, under tiden från tjänstgöringstidens slut och så länge skadan

varar, som tillägg till sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring

eller lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring betala en andel av

den grundlön den skadade hade under den sista hela tjänstgöringsmånaden

i den internationella civila krishanteringsinsatsen. Tillägget

ska utgöra tio procent av lönen till den del denna motsvarar en årslön

som inte överstiger den högsta sjukpenninggrundande inkomst

som kan beräknas enligt 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring, och

högst nittio procent av lönen till den del den motsvarar en årslön

som överstiger samma belopp.

Andra stycket tillämpas på motsvarande sätt, om den som tjänstgjort

i en internationell civil krishanteringsinsats till följd av skadan

uppbär ersättning enligt 3 kap. 7 b § eller 22 kap. 7 § lagen om allmän

försäkring.

55

Författningsförslag

SOU 2009:76

15 § Den som skadats under tjänstgöring utomlands i en internationell

civil krishanteringsinsats har efter det att tjänstgöringen

upphört rätt till skälig ersättning för de av skadan orsakade sjukvårdskostnaderna.

Till anställd som efter anställningstidens utgång genomgår läkarundersökning

, för utredning av om skada uppkommit under tjänstgöringen

utomlands eller läkarundersökning för att erhålla invaliditetsintyg

på grund av skada som uppkommit under tjänstgöringen

utomlands, betalas ersättning för kostnader för undersökningen samt

för resa, uppehälle och tidsspillan efter samma grunder som gäller i

fråga om ersättning av allmänna medel till vittnen.

Ersättning för kostnader enligt första och andra styckena ges

endast om ersättningen inte ska utges av någon annan till följd av

andra bestämmelser och i den utsträckning som det framstår som

skäligt med hänsyn till skadan samt omständigheterna i övrigt.

Statens riskgaranti

16 § Staten lämnar en riskgaranti, som är ett dödsfalls- och invaliditetskapital,

för den som fått en arbetsskada enligt 13 § lagen

(0000:00) om personal i internationella civila krishanteringsinsatser

under tjänstgöring utomlands.

17 § Vid fullständig invaliditet betalas ersättning enligt riskgarantin

ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän

försäkring. Vid annan invaliditet betalas ersättning ut med det lägre

belopp som svarar mot invaliditetsgraden.

18 § Vid dödsfall betalas ersättning enligt riskgarantin ut med

tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring

till dödsboet, om den avlidne efterlämnar arvingar som nämns

i 2 kap. 1 och 2 §§ ärvdabalken. Dessutom betalas tre prisbasbelopp

till varje efterlevande barn som vid dödsfallet är under tjugoett år.

Har ersättning tidigare betalats ut som ersättning vid invaliditet,

ska ersättningen till dödsboet minskas med motsvarande belopp.

56

SOU 2009:76 Författningsförslag

Uppföljande verksamhet

19 § Anställningsmyndigheten ska ha en på lämpligt sätt organiserad

verksamhet för att fullgöra det rehabiliteringsansvar som följer

av 6 § lagen (0000:00) om personal i internationella civila krishanteringsinsatser.

En kontaktperson ska utses inom rehabiliteringsorganisationen

för den som drabbats av skada under tjänstgöring utomlands i en

internationell civil krishanteringsinsats. Kontaktpersonen ska stödja

och vägleda den skadade.

Stöd till anhöriga

20 § Anställningsmyndigheten ska ha en på lämpligt sätt organiserad

verksamhet för att fullgöra det ansvar för stöd till anhöriga

som följer av 16 § lagen (0000:00) om personal i internationella civila

krishanteringsinsatser.

En kontaktperson ska utses inom myndigheten för en anhörig

till den som tjänstgör i en internationell civil krishanteringsinsats.

Administration av personal

21 § Anställningsmyndigheten ska ha en på lämpligt sätt organiserad

verksamhet med övergripande och sammanhållande ansvar för

personal som tjänstgjort i en internationell civil krishanteringsinsats.

Handläggning och överklagande

22 § Ersättning enligt 13–18 §§ bestäms av anställningsmyndigheten.

23 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om

överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut

enligt 8 § första stycket, 10 § första stycket samt 13–18 §§ får dock

inte överklagas.

57

Författningsförslag

SOU 2009:76

58

Tillämpningsföreskrifter

24 § Anställningsmyndigheten får meddela föreskrifter om tillämpningen

av denna förordning.

1. Denna förordning träder i kraft den

2. Genom förordningen upphävs förordningen (1999:1155) om

Polisens utlandsstyrka.

3. Bestämmelserna i 13–19 §§ i den nya förordningen ska tillämpas

även i fråga om tidigare anställda i civila krishanteringsinsatser

som skadats efter utgången av år 1999.

1 Inledning

1.1 Uppdraget

Utredningens uppdrag är att utreda dels organisatoriska frågor beträffande

det svenska rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag

och insatser, dels jurisdiktionsfrågor relaterade till svensk civil personals

deltagande i sådana sammanhang.

Utredningens direktiv (2008:155) framgår av bilaga.

I den första delen har utredningen haft att kartlägga om det finns

behov av att förändra rättsväsendets organisation och struktur för

rekrytering av experter till freds- och säkerhetsfrämjande insatser, till

det internationella utvecklingssamarbetet samt till övriga internationella

uppdrag. Utredningen ska särskilt beakta hur rättsväsendet kan

stärka sin förmåga att rekrytera personal. I detta sammanhang ska utredningen

också se över hur rättsväsendet kan samarbeta med andra

rekryterande myndigheter och i synnerhet med Folke Bernadotteakademin.

I uppdraget ingår att inom utredningstiden beakta andra

eventuella pågående projekt och initiativ gällande angränsande myndigheter

och frågor som berör personalförsörjningen till internationella

insatser.

Utredningen har även i uppdrag att vid behov lämna förslag till

den författningsreglering för deltagande i internationella insatser,

som i förekommande fall även kan vara tillämplig på civila experter

från andra berörda myndigheter, utöver rättsväsendet. Därvid ska

särskilt behovet av enhetlighet, samordning, effektivitet och synergieffekter

beaktas liksom de rekryterande myndigheternas erfarenheter

och perspektiv i detta hänseende.

I uppdragets andra del ska utredningen föreslå nödvändig reglering

avseende svensk straffrättslig jurisdiktion över utsända deltagare

i internationella uppdrag.

Utredningen har därutöver i uppdrag att lämna förslag till andra

nödvändiga författningsändringar eller organisatoriska förändringar

59

Inledning

SOU 2009:76

som förbättrar möjligheterna för rättsväsendet att rekrytera personal

till befattningar i internationella organisationer respektive internationella

uppdrag. I uppdraget ingår slutligen att redovisa vilka konsekvenser,

inklusive ekonomiska, som förslagen kan medföra.

1.2 Utredningens arbete

Utredningen har haft ett förberedande möte och därefter fem sammanträden

med expertkretsen. Vidare har i juni 2009 hållits en s.k.

hearing med främst myndigheter och andra internationellt verksamma

aktörer som inte varit företrädda av experter i utredningen. Vid

hearingen har informerats om utredningen och inhämtats synpunkter

på dess uppdrag och tänkbara förslag till förändringar.1

Sekreteraren har vid möten med Danmarks Utrikesministerium,

Finlands Justitie-, Utrikes- och Inrikesministerier samt i kontakter

med Norges Justitiedepartement inhämtat information om dessa länders

deltagande i internationella uppdrag. Den tid som stått till buds2

har inte medgett några fördjupningar eller möjlighet att därutöver

göra ytterligare komparativa studier.

I anledning av frågan om hur Sverige kan förstärka rekryteringen

till relevanta befattningar i internationella organisationer har utredningen

haft kontakt med de svenska representationerna i FN, OSSE

och EU, liksom med UD:s sekretariat för internationell rekrytering,

samt deltagit i möten med Statsrådsberedningens EU-kansli och

Justitiedepartementets EU-enhet.

När det gäller frågan om reglering av arbets- och socialrättsliga

villkor samt organisatoriska frågor har sekreteraren deltagit i möten

med Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen (inklusive

Rikskriminalpolisen och ISAM), Kriminalvården, Folke

Bernadotteakademin, Sida, Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap, Arbetsgivarverket, ILAC, Juridiska fakulteten vid Lunds

Universitet, Raoul Wallenberginstitutet och Domstolsverkets internationella

råd. Sekreteraren har även besökt Försvarets internationella

centrum Swedint och där deltagit i möten med företrädare för de

1 Vid hearingen var följande myndigheter och organisationer företrädda: Domstolsverket,

Rikspolisstyrelsen, Kriminalvården, Brottsoffermyndigheten, Folke Bernadotteakademin, Sida,

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Skatteverket, Arbetsgivarverket, Juridiska

fakulteten vid Lunds universitet, Juridiska institutionen vid Umeå universitet, Svenska

avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Jusek, Polisförbundet, Seko och Sveriges

advokatsamfund.

2 Formellt har utredningstiden inte uppgått till mer än åtta månader.

60

SOU 2009:76 Inledning

61

militära och polisiära utbildningsfunktionerna samt med företrädare

för Kriminalvården. Utredningen har också haft kontakter med

Ekonomistyrningsverket, Försvarsmakten, Försvarshögskolan och

Sveriges advokatsamfund samt genomfört intervjuer med ett antal

domare, åklagare och akademiker med erfarenheter av deltagande i

internationella uppdrag.

I frågan om reglering av arbets- och socialrättsliga villkor har

utredningen även haft kontakt med Kammarkollegiet, de centrala

arbetstagarorganisationerna Saco, SEKO och TCO samt Jusek och

Polisförbundet.

Utredningen har därutöver genom främst sekreteraren haft omfattande

kontakter med vissa andra myndigheter och ett antal svenska

och internationella aktörer.

1.3 Disposition av betänkandet

Betänkandet består av tre delar. Del A innehåller beskrivning av

internationella insatser på rättsområdet (kapitel 2), svenska insatser

på rättsområdet (kapitel 3), andra myndigheter med internationell

verksamhet (kapitel 4) samt en redogörelse för andra länders internationella

verksamhet (kapitel 5).

I del B finns utredningens överväganden och förslag. Utredningen

behandlar här särskilt fyra områden, nämligen hur antalet

svenskar på relevanta befattningar i internationella organisationer allmänt

ska kunna öka (kapitel 6), organisatoriska frågor (kapitel 7),

arbets- och socialrättsliga frågor, m.m. (kapitel 8) samt frågor rörande

straffrättslig jurisdiktion över internationellt verksam personal

(kapitel 9). Dessa kapitel inleds med redogörelser för bakgrunden

till utredningens överväganden och förslag, jämte kort beskrivning

av gällande ordning och tidigare utredningsarbete m.m. I del B finns

även avslutningsvis utredningens kostnads- och konsekvensanalys

(kapitel 10).

Del C innehåller kommentarer till utredningens författningsförslag.

Del A

Allmänt om internationell

verksamhet

2 Internationella insatser på

rättsområdet

2.1 Den utrikespolitiska bakgrunden

Dagens internationella konflikter kännetecknas ofta av svaga eller

kollapsade statsbildningar, kränkningar av mänskliga rättigheter och

politisk mobilisering mot en etnisk och religiös bakgrund. I takt

med att säkerhetsbegreppet har blivit allt vidare har det internationella

samfundets uppgifter också ändrats från enbart fredsbevarande

insatser till storskaliga civila operationer som syftar till att stärka

statsbildningar och bygga upp hela samhällsstrukturer. Krigen på

Balkan i början på 1990-talet och återuppbyggnadsarbetet där är ett

tydligt exempel.

Medan traditionella internationella insatser tidigare kunde begränsa

sig till upprättande av buffertzoner som skilde de stridande parterna

åt, är dagens insatser för att bemöta hot om krig och konflikter

mångdimensionella och spänner över ett vitt spektrum av

samhällsfunktioner. Förutom traditionella fredsbevarande uppgifter

kan freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet innefatta exempelvis

återvändande och reintegrering av flyktingar och internflyktingar,

upp- eller återuppbyggnad av rättsväsendet, skydd av mänskliga

rättigheter samt hjälp att stärka olika andra politiska, ekonomiska

och sociala strukturer. Insatserna sätts också in i olika skeden av ett

händelseförlopp och kan vara såväl konfliktförebyggande som konflikthanterande

och återuppbyggande. Utvecklingssamarbete har

blivit en viktig del av arbetet att främja en stabil utveckling på längre

sikt.

Stärkandet av rättsstaten är av grundläggande betydelse för att

förekomma och hantera konflikter. Snabba internationella insatser

för att bygga upp och stödja obefintliga eller svaga lokala institutioner

är ofta en förutsättning för en demokratisk utveckling i

krisdrabbade områden och kan förhindra att illegitima strukturer

65

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

byggs upp. Rättsstatligt uppbyggnadsarbete bör i olika grad omfatta

såväl domare, åklagare och poliser som personal inom kriminalvården.

Dagens mångdimensionella fredsbevarande verksamhet ställer nya

kvantitativa och kvalitativa krav på tillgången till civil personal.

Därtill kommer kravet på tillgänglighet, eftersom den första tiden

efter ett eldupphör eller en fred ofta är den mest kritiska när det

gäller att etablera en fungerande verksamhet. Förlorade möjligheter

under det mest kritiska skedet är ofta svåra att kompensera senare.

Dessa krav gör att rekryteringen till internationella uppdrag måste

vara ytterst välplanerad och samordnad samt bygga på omfattande

utbildningsinsatser.

Nedan följer en redogörelse för internationella aktörers insatser

på rättsområdet. Redogörelsen inleds med en beskrivning av de

olika internationella uppdragsformerna (avsnitt 2.2). Därefter följer

en beskrivning av de viktigaste internationella aktörernas internationella

uppdrag inom civil krishantering och, i förekommande

fall, utvecklingssamarbete samt en kortfattad beskrivning av vissa

internationella tribunaler och domstolar (avsnitt 2.3–2.7). Kapitlet

avslutas med en redogörelse för samverkan mellan internationella

aktörer (avsnitt 2.8).

2.2 Allmänt om rättsväsendets internationella

uppdrag

Utredningens uppdrag rör frågor kring rekrytering av experter från

rättsväsendet till freds- och säkerhetsfrämjande insatser, det internationella

utvecklingssamarbetet samt till övriga internationella uppdrag

.

Internationella uppdrag med syfte att främja fred- och säkerhet

kan aktualiseras under olika skeden av ett händelseförlopp. Inom

FN delas fredsoperationer vanligen in i tre typer: fredsskapande verksamhet

under pågående konflikter, fredsbevarande verksamhet i konfliktdrabbade

områden samt fredsuppbyggande verksamhet som inriktas

på att skapa mer än bara frånvaro av krig. Andra internationella

aktörer klassificerar i stället verksamheten som exempelvis

konfliktförebyggande, konflikthanterande eller återuppbyggande.

Då utredningen tar sikte på internationella insatser från rättsväsendets

sida – och därmed inte direkt omfattar militära insatser –

används här och i fortsättningen det snävare begreppet civila kris66

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

hanteringsinsatser i stället för benämningen freds- och säkerhetsfrämjande

insatser.1 Begreppet civil krishantering är etablerat i internationella

sammanhang och används inom bl.a. EU. Innebörden av

begreppet kan växla beroende på sammanhang och organisation.2

Typiska krishanteringsinsatser skiljer sig från andra internationella

insatser på så sätt, att de kan innebära särskilda krav i fråga om bl.a.

beredskap, snabbhet och säkerhet. Civil krishantering kan i vissa

sammanhang, förutom insatser i samband med säkerhetspolitiska

konflikter, exempelvis omfatta insatser vid större olyckor och naturkatastrofer.

Medverkan av experter från rättsväsendet i krishantering

kommer dock i första hand att avse insatser i samband med säkerhetspolitiska

konflikter. Begreppet används därför här med denna

innebörd.

Begreppet internationellt utvecklingssamarbete betecknar vanligen

stöd till fattiga länder från andra länder, det som oftast kallas internationellt

bistånd, utvecklingsbistånd eller u-hjälp. Det internationella

utvecklingssamarbetet har det övergripande målet att höja de

fattiga ländernas levnadsnivå och omfattar verksamheter inom olika

områden och i olika situationer, exempelvis stöd för humanitära

ändamål och i katastrofsituationer. Sådant stöd avser då att avhjälpa

kortsiktiga problem, med en dominerande insats av den givande

parten. Det internationella utvecklingssamarbete, i vilket experter

från rättsväsendet kan komma att medverka, innebär däremot främst

kunskapsöverföring som stöd till långsiktig uppbyggnad av rättsstaten

med en betydande insats från mottagarlandet. Det är också i

denna betydelse begreppet här används.

Frågan om ett uppdrag ska klassificeras som internationell civil

krishantering eller som internationellt utvecklingssamarbete är av

betydelse, eftersom politiska ramverk och beslutsprocesser kan se

olika ut för olika insatser. I EU-sammanhang hänförs exempelvis

det internationella utvecklingssamarbetet till det humanitära biståndet

och därmed till samarbetet inom den första pelaren, dvs. det

egentliga gemenskapssamarbetet. Internationella civila krishanteringsinsatser

hänförs däremot till utrikes- och säkerhetspolitiken som är en

del av den andra pelaren. Medan beslut inom den första pelaren kan

1 I regleringen av Polisens utlandsstyrkas verksamhet används i stället begreppet internationell

fredsfrämjande verksamhet, jfr 2 § förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka

samt definitioner i SOU 1998:30 s. 30 och prop. 1998/99 s. 9 f.

2 Inom FN görs ofta en distinktion mellan uniformerad och icke-uniformerad personal.

Detta gör att indelningen snarare görs i militär och polisiär personal (ibland även kriminalvårdare),

å ena sidan, och civil personal, å andra sidan.

67

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

fattas med majoritetsbeslut, kräver beslut inom den andra pelaren i

princip enhällighet.

De övriga internationella uppdrag som berörs i utredningen är

främst tjänstgöring vid internationella tribunaler och domstolar. Därtill

kommer relevanta befattningar inom vissa övriga internationella

organisationer, vari Sverige tar del.

Slutligen bör i sammanhanget nämnas det arbete som genomförs

av Europarådet på områdena mänskliga rättigheter, demokrati

och rättsstatens principer. Rådets arbete har bäring på såväl civila

krishanteringsinsatser som utvecklingssamarbete. Personer från det

svenska rättsväsendet deltar även i detta arbete.3 Europarådet berörs

dock inte närmare i den fortsatta redovisningen.

2.3 Förenta nationerna

FN:s generalförsamling och säkerhetsråd utgör navet i ett slags

internationell rättsordning. Enligt FN-stadgan bär säkerhetsrådet

huvudansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet

. Insatser för att bemöta hotande krig och konflikter bör därför

i första hand ske inom ramen för FN:s verksamhet. Till följd av

bl.a. bristande politisk vilja, låsningar i säkerhetsrådet och begränsade

ekonomiska resurser samt byråkratisk tröghet har emellertid FN

tidvis inte kunnat bedriva sin verksamhet på önskvärt sätt.

I mars 2009 presenterade FN:s generalsekreterare en omfattande

rapport om rättsstatsuppbyggande verksamhet på nationella och

internationella nivåer.4 Rapporten är en inventering av de aktiviteter

som FN genomför för att främja rättsstatsuppbyggnad och

ska ge praktisk information om dessa. Den bygger på uppgifter som

hämtats in från 40 olika FN-funktioner. Aktiviteterna är i rapporten

indelade utifrån om de har till syfte att främja utvecklingen på

internationell eller nationell nivå. En ytterligare indelning görs

utifrån vilka aspekter av rättsstatsuppbyggnad som aktiviteterna

syftar till. Som framgår av kapitel 3 deltar svenskt rättsväsende i

snäv mening för närvarande i ett tiotal projekt i form av utvecklingssamarbete

som helt eller delvis rör rättsstatsuppbyggnad. I

övrigt är antalet projekt med anknytning till rättsområdet givetvis

3 Se bl.a. http://www.coe.int/t/se/com/about, med särskilt länk till Europarådets kommissionär

för mänskliga rättigheter, svensken Thomas Hammarberg.

4 The rule of law at the national and international levels, UN doc. A/63/64.

68

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

betydligt fler. Därtill kommer även deltagande i civila krishanteringsinsatser.

2.3.1 Civil krishantering

Organisation

I slutet av 1900-talet ändrade världens väpnade konflikter till stor

del karaktär. Interna konflikter kom att ersätta mellanstatliga konflikter.

Följden blev att civila drabbades i allt större utsträckning.

Folkmorden i Kambodja, Rwanda och Bosnien-Hercegovina, liksom

brotten mot mänskligheten i Kosovo, Östtimor och Darfur,

tydliggjorde det internationella samfundets misslyckanden. Dessa

misslyckanden visade på behovet av att genom humanitär intervention

kunna prioritera individens och samhällets säkerhet på bekostnad

av nationalstatens suveränitet. Samtidigt hade kommunismens

kollaps och det kalla krigets slut undanröjt de låsningar

som funnits mellan väst och det kommunistiska öst och öppnat nya

möjligheter. Den diskussion som följde ledde till att ett stort antal

stats- och regeringschefer vid toppmötet i New York år 2005

enades om ett antal principer innebärande att varje stat bär ansvar

för att skydda sin befolkning och att det internationella samfundet

har ett ansvar att ytterst ingripa med militära medel enligt FNstadgans

kapitel VII om staten inte tar detta ansvar, the responsibility

to protect (R2P).5 R2P-principen har senare befästs av FN:s

säkerhetsråd.6

För att förbättra FN:s förutsättningar att genomföra fredsbevarande

operationer tillsatte generalsekreteraren år 2000 en panel att

under ledning av Lakhdar Brahimi från Algeriet utreda systemets

brister samt föreslå förändringar. Arbetet resulterade i den s.k.

Brahimirapporten som lades fram samma år och som ses som en

milstolpe när det gäller FN:s fredsoperationer.7

Rapporten betonade behovet av att öka FN:s snabbinsatskapacitet,

vikten av tydliga mandat samt av regelbundna konsultationer

mellan säkerhetsrådet och deltagande stater. I rapporten framhölls

betydelsen av att redan på ett tidigt stadium involvera alla berörda

delar av FN för att få ett helhetsgrepp om operationens alla aspekter

. Rapporten uppmärksammade också behovet av säkrare finan5

2005 World Summit Outcome, UN doc. A/60/L.1, par. 138–140.

6 Resolution 1674 (2006)on the Protection of Civilians in Armed Conflict.

7 UN doc. A/55/305-S/200/809.

69

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

siering av operationerna samt av personella förstärkningar av FNsekretariatet.

Enligt rapporten borde FN:s fredsuppbyggande verksamhet

ha tydligare fokus på stärkandet av rättsstaten och dess

institutioner samt på respekten för mänskliga rättigheter.

Arbetet pågår med att utvärdera och implementera rapporten.

År 2005 presenterade FN:s generalsekreterare en reformstrategi

benämnd Peace operations 2010 med syfte att stärka och professionalisera

den fredsbevarande verksamhetens planering och utförande.8

Rapporten lyfte fram fem prioritetsområden inom FN:s

fredsbevarande verksamhet: personal, doktrin, partnerskap, resurser

och organisation. När det gäller utvecklandet av doktrin för verksamheten

publicerade organisationen år 2008 skriften United Nations

Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines, även kallad

Capstone-doktrinen.9 Dokumentet hör till den högsta nivån av det

doktrinära ramverket för FN:s fredsbevarande verksamhet och är

en kartläggning av verksamhetens utveckling samt av planering och

implementering av operationerna.

Uppföljningen av Brahimirapporten har varit en anledning till

att sekretariatets avdelning för fredsbevarande operationer (Department

of Peace Keeping Operations, DPKO), har fått en ordentlig

personalförstärkning och därmed en bättre förmåga att planera och

leda de fredsbevarande operationerna. DPKO:s uppgift är att planera,

förbereda och styra FN:s fredsbevarande operationer. Avdelningen

är en samordnande länk mellan säkerhetsrådet, insatsstyrkan, finansiella

bidragsgivare och parterna i konflikten för att integrera FN:s,

enskilda staters och icke-statliga aktörers agerande i operationen.

Inom DPKO inrättades år 2007 en avdelning för frågor rörande

rättsstatliga institutioner och institutioner med inriktning på

säkerhet (The Office of the Rule of Law and Security Institutions,

OROLSI). Därigenom har rättsstatligt arbete och säkerhetsfrågor

lyfts fram som allt viktigare komponenter i FN:s fredsbevarande

arbete. Inom avdelningens ansvarsområde faller exempelvis frågor

som rör polis, dömande verksamhet samt kriminalvård. OROLSI:s

uppgift är att inom sina områden vara rådgivande och vägledande i

förhållande till operationerna och dess högkvarter. Detta stöd består

i bl.a. planering av fältarbete, utarbetande av doktrin, rekrytering

av personal samt utvärdering. OROLSI är i sin tur indelat i

fem enheter, varav polisenheten och enheten för straffrätt och

juridisk rådgivning arbetar med rättsstatliga frågor. De andra en8

UN doc. A/60/696.

9 United Nations Peacekeeping Operations – Principles and Guidelines, UN, 2008.

70

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

heterna är inriktade på avväpning och demobilisering, minröjning

respektive säkerhetssektorreform.

FN håller på att bygga upp en standing police capacity, dvs. en

egen stående polisstyrka. I ett inledande skede består denna av

25 poliser och är utformad som en snabbinsatsstyrka med uppgift

att snabbt vara på plats för att kunna etablera polisverksamhet vid

nya missioner samt bistå polisen i redan etablerade missioner.

Brahimirapportens mål om 5 000 poliser är för länge sedan passerat.

I dag har FN drygt 10 000 poliser i fält men mandat som omfattar

över 15 000 poliser. En tredjedel av tjänsterna är således vakanta.

Flertalet poliser är sekonderade, dvs. utsända, av medlemsstaterna.

Organisationens föresats är sedan att kunna sätta upp en traditionell

fredsbevarande insats inom 30 dagar och en multidimensionell

insats inom 90 dagar efter det att säkerhetsrådet har antagit

en resolution. I verkligheten finns det inte någon given ordning för

hur FN sätter upp en fredsbevarande operation. Den tid som behövs

för en specifik operation varierar utifrån ett antal faktorer,

särskilt medlemsstaternas vilja att bidra med personal samt tillgängliga

ekonomiska resurser. Vid komplexa insatser med besvärliga

logistiska förhållanden eller i situationer där utsänd personal

kan komma att utsättas för stora säkerhetsrisker, är 90-dagarsgränsen

närmast en teoretisk målsättning.

Rekrytering10

Uniformerad personal, dvs. militärer, poliser och kriminalvårdare,

sekonderas (i motsats till att få sitt uppdrag direkt av exempelvis

FN) vanligen av medlemsstaterna till FN. Medlemsstaterna kan

därmed vara med och påverka urvalet. Icke-uniformerad (civil) personal

kontrakteras däremot i flertalet fall direkt av FN.

DPKO har sökt efterkomma den nya tidens krav genom att

bredda och förbättra mekanismerna för rekrytering av icke-uniformerad

personal, bl.a. genom att utveckla register över sådana

experter. Rekryteringen sker utan statlig mellanhand. Organisationens

viktigaste rekryteringsinstrument är databasen Galaxy. Databasen

är indelad i ett stort antal yrkeskategorier och grader. DPKO

använder sig i allt större utsträckning av annonsering på sin hemsida.

Ansökningar görs då direkt via Internet. Alla sökande förs

10 Se t.ex. Gourlay, Lessons Learned Study: Rosters for the Deployment of Civilian Experts

in Peace Operations, Peacekeeping Best Practices, 2006.

71

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

automatiskt in i databasen. Urvalet sker därefter i två steg. En inledande

utsållning utförs av organisationens professionella rekryteringshandläggare.

När specifika vakanser uppstår genomgår sedan

kandidater som uppfyller minimikraven på yrkeskategori och gradering

en andra kontroll. Denna inkluderar vanligen intervjuer och

utförs, beroende på uppdrag, av personer inom FN eller av självständiga

partners. Medlemsstaternas möjlighet att påverka urvalsprocessen

är främst informell genom bl.a. referenstagning.

En brist med detta rekryteringsförfarande är den kvantitativa

skillnaden mellan det stora antalet sökande (över 150 000 personer

per år) och det begränsade antal som sedan upptas i Galaxy. För att

problemet ska vara hanterbart krävs en minskning av antalet olämpliga

ansökningar i kombination med förbättrade utsållningsförfaranden.

Hittills har rekryteringen till FN:s snabbinsatsstyrkor varit

problematisk. Av naturliga skäl ställer rekryteringen till sådana

uppdrag stora krav på flexibilitet och effektivitet. Inom FN arbetar

man därför med att utveckla speciella register för just sådana uppdrag.

Förutom databasen Galaxy har det inom FN utvecklats en rad

parallella rekryteringsregister, främst för att kunna tillgodose mer

kortfristiga rekryteringsbehov av specialkompetenser, såsom valobservation

och flyktingskydd.

Rekryteringen till FN sker mot bakgrund av säkerhetsrådets

resolution 1325, Kvinnor, fred och säkerhet, som antogs år 2000.11

Resolutionen fokuserar på kvinnans roll som aktör i fredsarbete

och på den oproportionerliga påverkan väpnade konflikter har på

civilbefolkningen, inklusive kvinnor. Enligt resolutionen bör FN

därför sträva efter att utveckla kvinnornas roll och bidrag till FN:s

insatser på fältet, särskilt som militära observatörer, civila poliser

samt experter i fråga om mänskliga rättigheter och humanitära insatser.

Pågående insatser

Fredsbevarande insatser upprättas vanligen av säkerhetsrådet, det

FN-organ som har det primära ansvaret för internationell fred och

säkerhet. Rådet bestämmer insatsens storlek, huvudmål och tidsramar.

Eftersom FN inte har någon egen militär eller civil polis11

Resolution 1325 (2000) on Women and peace and security.

72

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

on.

styrka bestämmer medlemsländerna om de ska delta i en insats och,

i så fall, vilken personal och utrustning de är villiga att erbjuda.

Enligt FN-stadgan ankommer det på alla organisationens medlemmar

att ställa de väpnade styrkor och den utrustning till rådets förfogande

som är nödvändiga för upprätthållande av internationell

fred och säkerhet.12 Som den nuvarande strukturen ser ut kan det

ta lång tid för de aktuella styrkorna att auktoriseras och nå sin

destinati

FN:s första fredsbevarande insats påbörjades år 1948. Sedan

dess har den fredsbevarande verksamheten utvecklats snabbt både

kvalitativt och kvantitativt, särskilt under de senaste 15 åren. Sedan

1948 har över 130 länder bidragit med militär och polisiär personal

till sammanlagt 63 fredsoperationer. Omkring en miljon soldater

och civila, varav huvuddelen poliser, har deltagit i dessa operationer.

Trots det stora och växande antalet medverkande länder är

det ett mindre antal utvecklingsländer som bidrar med huvuddelen

av den militära och polisiära personalen. Pakistan, Bangladesh,

Indien, Jordanien, Nepal, Ghana, Uruguay, Etiopien, Nigeria och

Sydafrika står tillsammans för omkring 60 procent av all uniformerad

personal, omkring 12,9 procent kommer från EU-länder och

0,37 procent från USA. Sveriges andel varierar men uppgår vanligen

till ungefär 0,1 procent. Sverige deltar för närvarande med 44 poliser,

25 militärobservatörer och fyra truppdeltagare.13

I dag pågår 15 fredsbevarande FN-operationer, varav två i Europa

(Kosovo och Cypern), tre i Mellanöstern (Golan, Libanon och

UNTSO, en övervakningsorganisation), två i Asien (Indien/Pakistan

och Östtimor), sju i Afrika (Elfenbenskusten, Demokratiska Republiken

Kongo, Liberia, Sudan (två stycken), Tchad/Centralafrikanska

republiken och Västsahara) samt en i Centralamerika

(Haiti). Sverige deltar för närvarande med personal i tio av dessa

missioner.14 Därtill kommer tolv politiska och fredsuppbyggande

insatser, varav tre i Mellanöstern (Palestina, Irak och Libanon), tre

i Asien (Afghanistan, Nepal och Centralasien) och sex i Afrika

(Somalia, Guinea-Bissau, Centralafrikanska Republiken, Västafrika,

Sierra Leone och Burundi).

12 Se art. 43 i FN-stadgan.

13 Pakistan är för närvarande det land som bidrar med störst andel uniformerad personal

(10 618 av totalt 93 813 personer). Norge placerar sig på 48:e plats, Finland på 71:a plats,

Sverige på 73:e och Danmark på 83:e plats.

14 Det svenska deltagandet är störst i Demokratiska Republiken Kongo (17 personer) samt i

Liberia (16 personer).

73

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

I de fredsbevarande insatserna dominerar den uniformerade personalen,

dvs. militär och polis. I de politiska och fredsuppbyggande

insatserna är huvuddelen av personalen civil. I FN:s fredsoperationer

tjänstgör i dag sammanlagt omkring 110 000 personer. Av

dessa är ca 88 500 uniformerad personal (75 000 militärer, 11 000 poliser

och 2 500 militärobservatörer). Av övrig personal är ca 5 500 internationellt

anställd civilpersonal, 13 000 lokalanställd civilpersonal

och 2 000 volontärer.

2.3.2 Utvecklingssamarbete

Internationellt utvecklingssamarbete sker mot bakgrund av den s.k.

Millenniedeklaration som världens stats- och regeringschefer antog

år 2000. I denna slås åtta millenniemål fast, med det övergripande

målet att halvera den extrema fattigdomen till år 2015. Det åttonde

millenniemålet riktar sig särskilt till de rika länderna i världen och

innebär globalt samarbete genom ökat bistånd, rättvisa handelsregler

och lättade skuldbördor i utvecklingsländerna. FN samordnar

arbetet med millenniemålen. Alla länder är skyldiga att rapportera

till FN om hur arbetet med måluppfyllelsen framskrider.15

För att uppnå FN:s millenniemål antog ett stort antal biståndsgivare

och deras samarbetsländer vid ett möte på ministernivå i

Paris år 2005 den s.k. Parisdeklarationen. Denna syftar till ett effektivare

bistånd med tydligare resultat. Genom deklarationen åtog sig

mottagarländerna ett större ansvar för sin egen utveckling genom

ekonomiska och politiska reformer, samtidigt som givarländerna

förband sig att förändra attityder och metoder för att anpassa sitt

bistånd bättre till varje enskilt samarbetsland.16

15 Se t.ex. Tillsammans mot 2015 – Sveriges rapport om milleniemålet 2006.

16 Beträffande Sveriges implementering av FN:s millenniemål och Parisdeklarationen, se kapitel

3. I enlighet med Sveriges politik för global utveckling ska milleniemålen genomsyra

samtliga politiska områden och samtliga myndigheters arbete. Det ingår inte i utredningens

uppdrag att utvärdera hur det svenska utvecklingssamarbetet genomförs.

74

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

2.4 Organisationen för säkerhet och samarbete

i Europa

2.4.1 Civil krishantering

Organisation

OSSE har sitt ursprung i det s.k. Helsingforsavtalet, dvs. det dokument

som år 1975 undertecknades under den europeiska säkerhetskonferensen

(ESK) i Helsingfors. Genom detta dokument anses

Europas gränser efter andra världskriget ha fastställts. Organisationen

fick sitt nuvarande namn år 1995 och har i dag 56 deltagande

stater.

Organisationens arbete spänner över en lång rad områden med

säkerhet som gemensam nämnare. Verksamheten utgår från ett allomfattande

säkerhetsbegrepp som omfattar den militärpolitiska

dimensionen, den mänskliga dimensionen (demokrati och mänskliga

rättigheter) samt dimensionen för ekonomi och miljö. Under

1990-talet flyttades tyngdpunkten av organisationens verksamhet

från långsiktiga förhandlingar rörande normbyggande och militärt

förtroendeskapande till konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad

med omfattande fältnärvaro. Verksamheten bedrivs

ofta i nära samarbete med andra internationella organ. Beslut om

insatser förutsätter enighet mellan de deltagande staterna, vilka ansvarar

för ett roterande ordförandeskap .

OSSE:s verksamhet bygger på principen att varaktig säkerhet

förutsätter demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och en

fungerande rättsstat. Respekten för mänskliga rättigheter ses som

en integrerad del av politiska skeenden, inte som en fristående

fråga. Kränkningar av mänskliga rättigheter uppfattas som politiska

fenomen som kan utgöra säkerhetshot. OSSE:s kontor för demokratiska

institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) har till

uppgift att främja medlemsländernas förutsättningar för demokratiska

val, uppbyggande och stärkande av demokratiska institutioner samt

att följa hur medlemsländerna efterlever sina åtaganden rörande

demokrati och mänskliga rättigheter.

Vid OSSE:s toppmöte i Istanbul i november 1999 antogs den

s.k. Säkerhetsstadgan, en stadga för europeisk säkerhet för det tjugoförsta

århundradet.17 Genom stadgan befäste de deltagande staterna

sin strävan att stärka organisationens operativa förmåga. Avsikten

17 Istanbul Document (1999), Charter for European Security.

75

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

med stadgan är att öka organisationens förmåga att utföra polisrelaterade

insatser för att bidra till att upprätthålla lag och ordning

samt att främja utvecklingen av oberoende rättskipning. I december

2001 deklarerade de deltagande staterna sin avsikt att stärka

organisationens polisrelaterade aktiviteter ytterligare genom att

inrätta en särskild enhet för polisfrågor vid organisationens sekretariat.

För att öka förmågan till snabba insatser av civila poliser och

expertis inom konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad

i konfliktdrabbade områden inrättades genom säkerhetsstadgan

särskilda snabbinsatsgrupper att stå till organisationens

förfogande, på engelska Rapid Expert Assistance and Cooperation

Teams (REACT). REACT har emellertid hittills inte fått den framträdande

roll som det var tänkt, främst på grund av att rekryteringsprocessen

inte visat sig så snabb som förutsatts.

Rekrytering18

Genom säkerhetsstadgan inrättades inom OSSE:s enhet för konflikthantering

en särskild funktion med uppgift att planera organisationens

insatser inklusive snabbinsatsstyrkorna samt för samordning

med andra internationella organisationer och institutioner.

Intressenter till uppdrag inom snabbinsatsstyrkorna ska anmäla sig

till de enskilda medlemsstaternas kontaktpunkter. Medlemsstaterna

gör därefter ett första urval. OSSE har inget centraliserat register

för att identifiera lämpliga personer till olika uppdrag men meddelar

medlemsstaterna när en vakans uppstår. Medlemsstaterna är

då skyldiga att snabbt, om möjligt inom några dagar, nominera

lämpliga kandidater. OSSE mottar vanligen allt mellan fyra och

30 nomineringar per vakans. Organisationens sekretariat i Wien är

ansvarigt för rekryteringen tillsammans med den person som ska

leda respektive uppdrag. Tillsättningen bereds inom sekretariatets

rekryteringsavdelning i samråd med denne person. Utsållningen

sker i två steg. En första bedömning görs vid rekryteringsavdelningen

som avgör vilka ansökningar som uppfyller de minimikrav

som ställs på de sökande. De ansökningar som uppfyller dessa krav

går sedan vidare till en expert som klassificerar ansökningarna såsom

lämpliga, tänkbara eller inte lämpliga. Därefter fattar den person

som ska leda respektive uppdrag beslut i samråd med orga18

Se t.ex. Gourlay, a.a., s. 21 ff.

76

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

nisationens sekretariat. Utsedda personer kommer att vara sekonderade

från respektive medlemsstat. Därutöver kontrakterar OSSE

direkt personal för administrativa och stödjande funktioner. Kandidater

till dessa ansöker individuellt till de anställningar som utannonseras

på organisationens hemsida och väljs ut samt intervjuas

på sekretariatet.

För att tillgodose behovet av snabbhet vid rekrytering har OSSE

utvecklat en schematisk modell för indelning i expertområden, bl.a.

administration och stöd, civil polis, mänskliga rättigheter och rättsväsende

i övrigt, samt fyra nivåer avseende yrkesmässig kompetens

indelade utifrån längden på tjänsgöringserfarenhet. Därtill kan

komma specifika rekryteringskrav till enskilda insatser rörande

exempelvis relevanta språk- eller länderkunskaper. Modellen ska

underlätta medlemsstaternas arbete att klassificera sina kandidater

och snabbt kunna svara på organisationens förfrågningar om personal.

OSSE:s nomineringssystem har fördelen att organisationen behåller

kontrollen över det slutliga urvalet av lämpliga kandidater.

Därigenom kan organisationen motverka att stater nominerar personer

utifrån politiska överväganden. Nomineringssystemet är också

ett incitament för medlemsstaterna att förbättra kvaliteten på och

lämpligheten hos sina kandidater.

Även rekryteringen till OSSE ska – enligt ett särskilt ministerbeslut

antaget på svenskt initiativ – ske mot bakgrund av FN:s

resolution 1325 (2000) Kvinnor, fred och säkerhet (se avsnitt 2.3.1).

Pågående insatser

OSSE:s fältmissioner upptar för närvarande två tredjedelar av

organisationens budget. Organisationens fältverksamhet finns på

18 platser, varav sju på västra Balkan. Verksamheten är inriktad på

demokratisering, mänskliga rättigheter, institutionsbyggande och

utvecklande av massmedia. Den största insatsen är i Kosovo där

OSSE har närmare tusen anställda, varav fem svenskar. I Östeuropa

bedriver organisationen verksamhet i Ukraina, Vitryssland och

Moldavien med inriktning på valobservation, rättsstatligt arbete,

konfliktlösning och bekämpning av trafficking. I Kaukasus ger

OSSE stöd till Azerbajdzjan, Georgien och Armenien inom områdena

ekonomi och miljö, konfliktlösning och demokratisering.

Insatsen i Georgien har upphört under 2009. I Centralasien bistår

77

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

OSSE fem tidigare sovjetrepubliker vid politiska och ekonomiska

reformer. Våren 2009 deltog 17 svenskar sekonderade av svenska

myndigheter i OSSE:s olika missioner. Ca sju svenskar var direktkontrakterade

av organisationen. En svensk innehade en chefsposition.

2.5 Europeiska unionen

2.5.1 Civil krishantering

Organisation

Under senare år har EU anlagt en allt bredare syn på konflikt- och

säkerhetsfrågor.19 Fokus ligger på både förebyggande av konflikter

och civil- och militär krishantering. Dessa frågor omfattas av den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). En integrerad

del av GUSP är den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken

(ESFP). Krishantering är i sin tur en del av ESFP.

Unionens krishanteringsinsatser, även benämnda Petersberguppdragen,

nämns uttryckligen i artikel 17 i EU-fördraget och omfattar

humanitära insatser, räddningsinsatser, fredsbevarande insatser

samt insatser av väpnade styrkor för krishantering, inklusive

fredskapande åtgärder.20

Petersberguppdragen stod i fokus vid Europeiska rådet i Köln i

juni 1999. För att skapa förutsättningar för snabba och effektiva

krishanteringsinsatser enades deltagarna om att utveckla de enskilda

medlemsländernas förmåga att delta i internationell krishantering

samtidigt som deras gemensamma insatser skulle bli så ändamålsenliga

som möjligt.

Vid de följande Europeiska råden i Helsingfors, Feira, Nice,

Göteborg och Laeken har EU successivt konkretiserat målsättningen

att öka unionens civila krishanteringsförmåga.

Vid Europeiska rådet i Helsingfors i december 1999 lades grunden

till ett särskilt institutionellt ramverk för bl.a. krishanteringsfrågor.

Ett steg i detta arbete var inrättandet av en kommitté för utrikes och

säkerhetspolitik (KUSP). Kommittén svarar under rådet för

den politiska kontrollen över och den strategiska ledningen av krishanteringsinsatser.

Den har under sig dels en civil, dels en militär

19 Även EU:s politik rörande fredsfrämjande insatser har påverkats av diskussionen kring statssuveränitet

kontra humanitära interventioner, se avsnitt 2.3.1.

20 Petersberg Declaration, Western European Union Council of Ministers, Bonn in June 1992.

78

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

kommitté. Civilkommittén (CIVCOM) består av representanter

för medlemsländerna och ansvarar för information och rekommendationer

rörande civila aspekter på krishantering.

Vid Europeiska rådet i Feira år 2000 definierades fyra prioritetsområden

för att utveckla unionens civila krishanteringsförmåga: polis,

stärkande av rättsstaten och förvaltningen samt räddningstjänst.21

Inom dessa områden har numerära kapacitetsmål uppställts och

stegvis reviderats i takt med att unionens civila krishanteringsförmåga

har utvecklats.

Unionens målsättning inom kapacitetsområdet polis är att kunna

sända polisinsatser till uppdrag som kan omfatta allt från återupprättande

av ordning i samarbete med en militär styrka till att träna

lokala poliser. Medlemsstaterna har åtagit sig att för dessa syften

ställa upp till 5 700 poliser till förfogande. Av dessa ska upp till

1 400 kunna sättas in inom 30 dagar. Sverige har anmält 177 poliser

till denna typ av insatser.

Ansträngningar att i internationella sammanhang förstärka och,

om så är nödvändigt, återinsätta lokal polis kan bara vara framgångsrika

om polisväsendet kompletteras av ett fungerande rättsväsende

i övrigt. Medlemsstaterna har därför åtagit sig att bidra

med 200 tjänstemän inom sådana civila krishanteringsinsatser, främst

domare, åklagare och kriminalvårdstjänstemän. Medlemsländerna

har anmält 631 personer till sådana insatser, varav Sverige 55 personer.

För att även kunna stärka den offentliga förvaltningen i drabbade

länder har medlemsstaterna gjort åtaganden att tillhandahålla

565 experter som ska kunna sändas ut inom krishanteringsinsatser,

om så behövs med kort varsel. Denna funktion har emellertid

hittills aldrig utnyttjats. Sverige har anmält nio personer till denna

funktion. Även för räddningstjänsten har EU fastställt numerära

kapacitetsmål.

Under senare år har utvecklandet av EU:s civila krishantering

gått från fokusering på kvantitativa till kvalitativa aspekter. År 2003

antog Europeiska rådet Den europeiska säkerhetsstrategin (ESS).

Strategin pekar ut tre skäl till varför civila instrument krävs för att

hantera dagens konflikter: För det första innebär angripande av

konflikter att man måste gå på djupet för att komma åt skälen till

instabilitet. För det andra leder konflikter alltid till att den civila

administrationen kollapsar. Tiden efter en konflikt präglas av kaos i

21 Enligt denna indelning räknas således polisen inte till det rättsstatliga arbetet.

79

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

detta avseende. Breda civila åtgärder behövs därför för att komma

tillrätta med detta tillstånd. Slutligen kräver en preventiv infallsvinkel

att man engagerar sig i alla faser i en konflikt, inklusive

sammanhang där militära medel inte passar eller är önskvärda. Strategin

betonar vidare vikten av att EU är globalt aktiv och samordning

mellan civil och militär verksamhet.

Ansvaret för frågor om civil krishantering är sedan juli 2007

inom rådssekretariatet fördelat på Civilian Planning and Conduct

Capability (CPCC) och generaldirektorat E IX.22 Syftet härmed

var att tydliggöra en strategisk och operationell fördelning av

behov och ansvarsfrågor samt att förstärka förmågan att hantera

alltmer komplexa och resurskrävande insatser med förbättrad planerings-

och ledningsstruktur. Totalt arbetar drygt 80 personer vid

CPCC och 20 personer vid generaldirektorat E IX.

För att möta det ökade behovet av internationella krishanteringsinsatser

har EU antagit handlingsprogrammet Civilian Headline

Goal 2008,23 som kompletterar de fyra prioriterade områdena och

även innefattar observatörsuppgifter samt stödfunktioner till EU:s

representanter. Unionens krishanteringsförmåga ska därmed omfatta

hela spektrumet av civil krishantering. Det kan exempelvis

röra sig om reformation av ett lands säkerhetssektor eller hjälp att

integrera stridande grupper i samhället.

Inom ramen för detta handlingsprogram har Sverige lanserat

idén om civila snabbinsatsgrupper, på engelska Civilian Response

Teams (CRT). De kan sägas vara en civil motsvarighet till unionens

Battlegroups och ska ha samma ambitionsnivå som dessa, dvs. i

vissa situationer kunna sättas in inom fem dagar från begäran.

Rådssekretariatet ska i regel utse gruppledare för insatserna. Snabbinsatsgrupperna

ska kunna agera både före, under och efter en

konflikt. De ska bestå av expertis främst från de fyra prioriterade

områdena, men sammansättningen avgörs utifrån varje given krissituation.

Därutöver kan även andra experter ingå på initiativ av

medlemsstater eller kommissionen. CRT-poolen ska inledningsvis

bestå av omkring 120 experter. I denna ingår 24 poliser fördelade

på områdena lag och ordning, undersökning samt gränspolis, 24 experter

inom det övriga rättsväsendet, såsom domare, åklagare och

kriminalvårdstjänstemän, 16 experter inom civil förvaltning, sex

experter inom räddningstjänst, 14 experter med inriktning på politiska

22 I början av år 2009 beslutade rådssekretariatet om en omstrukturering innebärande att

generaldirektorat VIII (militär verksamhet) och IX (civil verksamhet) ska slås samman.

23 Council of the European Union, Brussels, December 2004, doc. 15863/04.

80

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

uppgifter samt 16 experter med stödjande funktioner inom administration

och logistik. Sverige nominerade efter samberedning mellan

Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet,

ett tjugotal personer från rättsväsendets myndigheter, Sida,

Folke Bernadotteakademin och Statens räddningsverk till CRT. Av

dessa kom ett tiotal personer – från myndigheter under Justitiedepartementet,

Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet –

att ingå i funktionen. Personalen är färdigutbildad för kommande

uppdrag. Funktionen har hittills endast använts i begränsad omfattning.

Genom Civilian Headline Goal 2010 ska unionens internationella

civila krishanteringsförmåga fördjupas och breddas ytterligare.24

Detta ska ske genom ökade personella resurser till krishanteringsinsatserna

samt utveckling av planerings- och ledningsfunktioner.

Målsättningen är att EU ska använda alla sina tillgängliga medel,

inklusive de civila och militära delarna av ESFP, europeiska gemenskapsinstrument

samt samverka med aktörer som omfattas av den

s.k. tredje pelaren. Inom denna pelare hanteras frågor rörande

polisiärt och straffrättsligt samarbete. Bland de aktörer som därmed

kan bli aktuella för samverkan finns Europol (polisiär samverkan)

och Eurojust (åklagarsamverkan). På motsvarande sätt ska

unionen samverka med andra aktörer inom civil krishantering såsom

internationella och lokala organisationer, länder som inte är

medlemmar i EU samt icke-statliga organisationer, s.k. NGO:s.

Bidrag från utomstående aktörer ska dock ses just som komplement

till EU:s egen krishanteringsförmåga, inte som en integrerad

del av denna. En ytterligare målsättning är att öka fokus på unionens

krishanteringsuppgifter på unions- och medlemsnivå.

Rekrytering25

EU:s internationella civila krishanteringsförmåga måste vara rustad

att sätta in personal från olika expertområden med kort varsel. Det

säkerhetspolitiska läget förutsätter ofta att unionen kan genomföra

flera insatser samtidigt. Detta ställer stora krav på samordning och

rekrytering. Vid Europeiska rådet i Bryssel i december 2008 åtog

sig medlemsstaterna att skapa nationella strategier för hur rekry24

Approved by the ministerial Civilian Capabilities Improvement Conference and noted by

the General Affairs and External Relations Council, November 2007, doc. 14823/07.

25 Se t.ex. Gourlay, a.a., s. 24 ff.

81

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

teringen ska gå till. Förevarande utredning ska ses som ett uttryck

för detta beslut för svensk del.

Unionens rekryteringsförmåga har utvecklats i takt med det

ökade antalet civila krishanteringsinsatser. Insatserna planeras och

administreras främst av CPCC. Sekretariatet har inget centraliserat

register för att identifiera lämpliga personer för olika uppdrag, utan

identifierar de individuella krav som ställs på varje insats, såsom

antal deltagande och jobbeskrivningar. Medlemsstaterna uppmuntras

sedan att nominera experter till dessa uppdrag. Det är inte ovanligt

att det antal kandidater som ett land nominerar är större än det

antal som landet är berett att sekondera (och därmed betala för).

Generaldirektoratet utför en första utsållning av de nominerade.

Vid mindre insatser med upp till 30 deltagare får ett begränsat antal

kandidater därefter genomgå intervjuer och tester i Bryssel. Vid

större insatser genomförs intervjuer med kandidater till nyckelplaceringar,

medan övriga intervjuas per telefon. Den person som

ska leda insatsen bestämmer vem som slutligen ska utses. Insatschef

godkänns av rådet efter nominering av den höge representanten.

Utöver nämnda förfarande anställer EU viss svårrekryterad personal

direkt till vissa kärnfunktioner inom bl.a. administrativ och

finansiell kontroll. Unionen anställer dessutom lokal personal,

främst för olika stödfunktioner. Sådan direktkontrakterad personal

finansieras genom GUSP:s budget. Standardförfaranden har utformats

även för dessa rekryteringar, men förutsättningarna för insatserna

är så varierande att förfarandena ofta skiljer sig åt från uppdrag

till uppdrag.

För att underlätta rekryteringen har över 100 allmänna uppdragsbeskrivningar

upprättats inom prioritetsområdena civil polis,

övrigt rättsväsende, förvaltning samt övervaknings- och stödfunktioner.

Därutöver finns en indelning i tre nivåer utifrån längden på

tjänstgöringserfarenhet.

Rekryteringssystemet bygger på medlemsstaternas förmåga att

möta rekryteringsbehoven på nationell nivå. Detta har ökat viljan

hos medlemsstaterna att utveckla nationella resursbanker. Den yrkesmässiga

kvaliteten på den nominerade personalen är emellertid

varierande och kvinnor är underrepresenterade vid nomineringen.

De krav som svenska myndigheter uppställer på sekonderad personal

varierar (se kapitel 3). Anställningstiden är vanligen ett år.

82

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

i Moldavien och Ukraina.

Enligt en särskild handlingsplan ska FN:s resolution 1325 (2000)

Kvinnor, fred och säkerhet även prägla rekrytering inom ESFP (se

avsnitt 2.3.1).

Pågående insatser

Sedan år 2003 har EU slutfört ett tiotal operationer.26 För

närvarande pågår 12 operationer, varav tre på västra Balkan (två i

Bosnien-Hercegovina och en i Kosovo), en i Georgien, tre i

Mellanöstern (två i Palestina och en i Irak), en i Afghanistan samt

fyra i Afrika (utanför Somalia, i Guinea-Bissau och två i

Demokratiska republiken Kongo). Därtill kommer ett

gränsövervakningsuppdrag

Operationerna har olika inriktning, såsom militär eller övervakande

verksamhet. Insatser med polisiär inriktning finns i BosnienHercegovina,

Palestina, Afghanistan och Demokratiska Republiken

Kongo. Insatser med särskild inriktning på rättsstatligt arbete finns

i Kosovo och Irak. Svenskt rättsväsende deltar i dag med drygt

70 personer i EU-insatser, varav 63 poliser, sju kriminalvårdare, två

personer utsända av Domstolsverket och en person utsänd av

Åklagarmyndigheten.

EU:s polisinsats i Bosnien-Hercegovina, EUPM, påbörjades

år 2003 och är den första insatsen inom den europeiska säkerhets och

försvarspolitiken. Insatsen tog över efter FN:s internationella

polisinsats i området och verkar i enlighet med de målsättningar

som sattes upp i Dayton-fredsavtalet år 1995. Av de ca 400 personer

som deltar i insatsen är drygt hälften internationell personal.

Sverige deltar för närvarande med tre poliser i denna insats. EUPM

är en del av EU:s och andra aktörers ansträngningar att bygga upp

ett fungerande rättssamhälle. Insatsens uppgift är främst att stödja

den lokala polisens kamp mot den organiserade brottsligheten, att

övervaka laglydnaden inom den lokala poliskåren samt att ge rättsligt

och tekniskt stöd vid reformering av polisväsendet.

EU:s insats i Kosovo, EULEX Kosovo, är den största civila

insatsen hittills inom den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken.

EULEX Kosovo har i praktiken tagit över efter FN:s fredsbevarande

styrka UNMIK, som har övervakat Kosovo sedan år 1999.

Av insatsens ca 3 000 personer kommer 1 900 från andra länder,

medan övriga är lokalanställda. Sverige deltar för närvarande med ca

26 Den exakta siffran växlar beroende på klassificering.

83

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

80 personer i denna insats, varav 42 poliser, 21 personer utsända av

MSB, nio personer utsända av FBA, sju kriminalvårdare, två personer

utsända av Domstolsverket och en person utsänd av Tullverket.

Missionens huvudsyfte är att hjälpa och stödja myndigheterna

i Kosovo med rättsstatligt arbete, särskilt inom polis-,

domstols- och tullväsende. Parallellt med det övervakande och rådgivande

arbetet har insatspersonalen dock vissa begränsade exekutiva

uppgifter.

2.5.2 Utvecklingssamarbete

EU är världens största finansiär av utvecklingssamarbete. EG, eller

den Europeiska gemenskapen – vilket betecknar gemensamma frågor

inom unionen – står tillsammans med medlemsstaterna för 55 procent

av det globala utvecklingssamarbetet. Utvecklingssamarbetet

styrs av en gemensam policydeklaration som antogs år 2005, Europeiskt

samförstånd för utveckling.27 I dokumentet anges för första

gången de gemensamma principer som ska utgöra ramen för EU:s

och dess medlemsstaters utvecklingspolitik. Det övergripande målet

är att minska fattigdomen i världen samt att åstadkomma en hållbar

utveckling. Till de prioriterade områdena hör bl.a. stöd till institutionella

reformer samt till utveckling av demokrati och mänskliga

rättigheter.

Utvecklingssamarbete hör i huvudsak till vad som benämns den

första pelaren, dvs. de gemensamma EG-frågorna. Inom denna

pelare har EU-kommissionen ensam initiativrätt och beslut fattas

med kvalificerad majoritet. Utvecklingssamarbetets utrikespolitiska

aspekter omfattas däremot av den andra pelaren. Inom denna har

medlemsländerna likvärdigt inflytande över initiativen och beslut

förutsätter i princip enhällighet.28

Det är EU-kommissionen som ansvarar för att genomföra utvecklingssamarbetet

. Kommissionen eftersträvar en bättre samordning

av insatserna. Inom kommissionen har en särskild byrå inrättats

med uppgift att verkställa genomförandet av olika biståndsprogram,

Byrån för samarbete (EuropeAid), även kallad AIDCO.

27 European Consensus on Development, doc. 14820/05.

28 Det s.k. Lissabonfördraget innebär ingen direkt förändring av beslutandeprocesserna avseende

fredsfrämjande insatser eller internationellt utvecklingssamarbete även om den s.k.

pelarstrukturen i princip faller. Genom fördraget inrättas emellertid en ”hög representant för

utrikespolitik och säkerhetsfrågor”. En sådan funktion kan komma att påverka utformningen

av EU:s politik på här aktuella områden. Vilken exakt status den nya funktionen ska

få är emellertid ännu inte klart.

84

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

Utvecklingssamarbetet finansieras dels via EG:s reguljära budget,

dels genom bidrag från medlemsländerna till Europeiska utvecklingsfonden

(EUF). Beslut om utvecklingssamarbete fattas i s.k.

genomförandekommittéer där medlemsstaterna är representerade.

EU:s finansieringsprogram för yttre bistånd samordnades i början

av 2007. Inom ramen för den reguljära budgeten åren 2007–2013

har sju nya finansieringsinstrument/kommittéer för bistånd förhandlats

fram. Detta innebär en förenkling i förhållande till de ca

30 program och 90 budgetlinjer som tidigare användes.

Förutom att EU finansierar utvecklingssamarbete mellan länder

som redan är medlemmar i unionen, ger unionen stöd till kandidatländer

samt länder som i dagsläget inte uppfyller kraven för

att bli kandidatländer, de s.k. ansökarländerna. Sådant föranslutningsstöd

ges inom ramen för Instrument for Pre-accession Assistance

(IPA). Stödet ska finansiera institutionsuppbyggnad och regional

utveckling. Genom sådan strukturomvandling ska länderna förberedas

på kommande medlemskap.29

Utvecklingssamarbete med grannländer utanför unionen sker

vanligen genom finansiella stödprogram, på engelska European Neighbourhood

Partnership Instrument (ENPI). Målet med detta stödinstrument

är utvecklingssamarbete inriktat på bl.a. fattigdomsbekämpning,

demokratiarbete, mänskliga rättigheter, hälsa och utbildning

samt infrastruktur. Syftet är att undvika att nya gränsdragningar

och skiljelinjer dras mellan unionen och dess grannländer.30

EU:s stöd för utvecklingssamarbete mellan EU och Asien, Latinamerika

, Mellanöstern och Sydafrika sker genom stödinstrumentet

Development Cooperation Instrument (DCI). Stödet syftar till att

minska fattigdomen i mottagarländerna samt att stödja utvecklingen

av bl. a. demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter, god

samhällsstyrning och jämlikhet. Målet är att på så sätt underlätta

ländernas integrering i världsekonomin.31

Utvecklingssamarbetet med de 77 s.k. AVS-länderna (Afrika

söder om Sahara, Västindien och Stilla havsområdet) styrs av

Cotonouavtalet som ingicks år 2000.32 Avtalet löper på 20 år och

omfattar en politisk dimension samt handels- och utvecklingssamarbete.

29 IPA ersätter de tidigare anslutningsstöden Phare, Ispa, Sapard, CARDS samt en särskild förordning

om stöd till Turkiet.

30 ENPI ersätter de tidigare programmen Tacis och Meda.

31 DCI ersätter det tidigare ALA-programmet, delar av Tacis-programmet samt ett särskilt

utvecklingsstöd som tidigare gällt för Sydafrika.

32 The Cotonou Agreement, Benin, June 2000.

85

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

EU:s utvecklingssamarbete sker till stora delar genom partnersamverkan,

s.k. twinning. Denna samarbetsform bygger på samarbete

myndigheter emellan för att stärka förvaltningen i mottagarländerna.

Tanken är att tjänstemän inom offentlig verksamhet ska

kunna arbeta under längre perioder i partnerlandet och på så sätt

bidra till långsiktigt institutionsuppbyggande på ett effektivare sätt

än genom klassiska konsultprojekt. Twinning infördes år 1998 då

kommissionen erbjöd EU:s dåvarande medlemsländer att delta i

föreberedelsearbete inför kandidatländernas anslutning till unionen.

Samarbetet i twinningprojekt skapade nätverk och kontakter mellan

myndigheter i medlems- och kandidatländerna redan i ett tidigt

skede. Twinning visade sig vara ett effektivt sätt att utveckla lagstiftningen

och förvaltningen. Samarbetet utökades därför till att

omfatta även utvecklingssamarbete med andra grannländer i Östeuropa

samt i Nordafrika och Mellanöstern. Twinningprojekten

finansieras i dag av IPA- och ENPI-medel, men det finns fortfarande

också medel kvar i de gamla programmen CARDS, Meda,

Phare och Tacis.

Ramarna för twinningverksamhet är standardiserade. Sedan kommissionen

och medlemsländerna har fastställt unionens stödprogram

för respektive mottagarland identifierar kommissionen

tillsammans med mottagarlandet insatser som lämpar sig för

twinning. Kommissionen presenterar projektbeskrivningar, s.k.

twinning-fiches, för de nationella kontaktpunkterna. Endast företrädare

för medlemsländernas offentliga sektor har rätt att delta i

twinningveksamhet. Intresserade aktörer måste därför ansöka hos

kommissionen om att bli godkända. Myndigheten tar därefter fram

förslag till hur den avser kunna uppfylla projektets mål, eventuellt i

konsortium med andra medlemsländer. Förslagen presenteras i

mottagarlandet av tilltänkta projektledare och rådgivare. Mottagarlandet

kan antingen välja ett av förslagen eller föreslå ett konsortium

av flera länder. Projektgenomförandet pågår sedan under

minst ett år. En heltidsarbetande rådgivare från myndigheten i medlemslandet

ska under projektets gång vara stationerad i mottagarlandet.

Projektledaren förväntas lägga ned ca 20 procent av sin

arbetstid på projektet. Såväl rådgivaren och projektledaren ska vara

erfarna experter anställda av myndigheten. Därutöver bidrar andra

experter från myndigheten vid kortare insatser.

Förutom twinningprojekten finns s.k. twinning light-projekt.

De har en kortare projekttid än vanliga twinningprojekt, högst

åtta månader. En annan skillnad är att långtidsrådgivare inte engageras.

86

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

Twinning light kan därför vara ett bra sätt för myndigheter inom

offentlig sektor att delta i twinningprojekt utan att behöva avvara

experter till projektet under längre tid. En ytterligare skillnad i

förhållande till vanliga twinningprojekt är att projekt inom twinning

light inte kan genomföras i konsortium med andra medlemsländer.

Ett annat program för tekniskt bistånd är TAIEX. TAIEXverksamhet

utgör ett komplement till twinning och har bedrivits

sedan ett antal år. Årligen deltar omkring 6 000 experter i över

1 000 olika TAIEX-insatser. Syftet är att erbjuda mottagarländerna

kortsiktiga målinriktade expertinsatser för att utveckla lagstiftning

och förvaltning. Exempel på TAIEX-insatser är korta utbildningar

som hålls av experter från medlemsländerna, seminarier och workshops,

studieresor för representanter från mottagarländerna och

kollegiegranskningar. Begäran om experthjälp görs av mottagarlandet.

Till skillnad från twinningprojekten sänds denna vanligen

inte till samtliga medlemsstater utan kan vara anpassad till ett särskilt

medlemsland. TAIEX-programmen finansieras av EU-kommissionen

och bekostar experternas resekostnader, dagtraktamenten

samt ersättning för antal arbetsdagar.

Även om det inom det svenska rättsväsendet finns erfarenhet av

EU-finansierat utvecklingssamarbete, är det utvecklingssamarbete

rättsväsendet bedriver för närvarande till övervägande del finansierat

av Sida (se kapitel 3).

Utvecklingssamarbete kan även bedrivas genom upphandlade

konsulttjänster (se avsnitt 3.2.3).

2.6 TIPH – en civil krishanteringsinsats

Temporary International Presence in Hebron (TIPH), är en civil

observationsinstats i Hebron, Västbanken. Den första TIPHinsatsen

inleddes år 1994 sedan FN påkallat en tillfällig internationell

närvaro i Hebron33 och representanter för Israel och PLO

hade kommit överens om att be Italien, Danmark och Norge om

personal som stöd i arbetet att normalisera situationen i Hebron.

Den nuvarande insatsen påbörjades år 1997 sedan Israel och PLO

hade undertecknat ett avtal som uppmanade tidigare bidragande

länder och därtill Sverige, Schweiz och Turkiet att bidra med per33

Resolution 904 (1994) on measures to guarantee the safety and protection of the Palestinian

civilians in territories occupied by Israel.

87

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

sonal till en insats.34 Norge fick därvid en samordnande roll. Var

sjätte månad bestämmer Israel och den Palestinska myndigheten

om de vill förnya insatsens mandat genom en förlängning av avtalet.

TIPH samarbetar med lokala organisationer och institutioner

för att genomföra projekt som bidrar till att uppfylla organisationens

uppdrag, som sammanfattningsvis innebär att främja en

känsla av säkerhet för palestinierna i Hebron samt att stödja den

ekonomiska utvecklingen i området.

I insatsen ingår deltagare från Norge, Sverige, Danmark, Schweiz,

Italien och Turkiet. Endast medborgare i dessa länder kan delta

som observatörer. Deltagarna har varierande bakgrund. En del är

poliser eller militärer, andra är akademiker eller specialister inom

olika områden. Tjänstgöringstiden varierar från sex till 18 månader.

Deltagarna sänds till Hebron på uppdrag av sina respektive utrikesdepartement

på förfrågan av Israel och den Palestinska myndigheten.

Under tjänstgöringen är deltagarna uniformerade, åtnjuter

immunitet och kan inte utsättas för tvångsmedel.

2.7 Internationella tribunaler och domstolar

De internationella tribunalerna och domstolarna spelar en viktig

roll för folkrättens efterlevnad, både för att förebygga och beivra

folkrättsstridiga handlingar. Det finns främst två typer av domstolar

i det internationella systemet. Den första typen syftar till att

bidra till fredlig lösning av tvister mellan stater. Bland sådana

domstolar kan nämnas Internationella domstolen och Permanenta

skiljedomstolen. Den andra typen av internationella domstolar

syftar till att ställa enskilda individer inför rätta för grova brott mot

den internationella rätten. De kan både vara tillfälliga och för en

särskild situation, såsom Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen,

eller permanenta som Internationella brottmålsdomstolen. De personer

som kan komma i fråga för nominering till domartjänster vid

de internationella domstolarna är samma personer som är mest

lämpade för att inneha högre nationella domartjänster. Övrig personal

vid de internationella domstolarna anställs i regel direkt av

34 Agreement on the Temporary International Presence in the City of Hebron och Memorandum

of Understanding on the Establishment of a Temporary International Presence in

Hebron.

88

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

domstolen i fråga. Nedan följer en kort presentation av vissa internationella

tribunaler och domstolar.

Internationella domstolen (International Court of Justice, ICJ) är

FN:s främsta rättsliga organ. Domstolen, vars föregångare var äldre

än Nationernas Förbund, etablerades i juni 1945 genom att FNstadgan

antogs. Den påbörjade sitt arbete i april 1946. ICJ har sitt

säte i Fredspalatset i Haag, Nederländerna, och är det enda av FN:s

sex huvudsakliga organ som inte har sitt säte i New York. Domstolens

uppgift är att i överensstämmelse med internationell rätt

reglera tvister som stater hänfört till domstolen samt att ge rådgivande

yttranden i juridiska frågor som begärts av FN:s organ och

institutioner. Domarna väljs av FN:s generalförsamling och FN:s

säkerhetsråd på nioåriga mandat. Alla stater som är medlemmar i

FN har rätt att föreslå kandidater till ICJ. Det är inte regeringsorganen

i staterna som nominerar, utan normalt sett en grupp som

består av den nominerande statens medlemmar i den permanenta

skiljedomstolen.35

Permanenta skiljedomstolen (Permanent Court of Arbitration,

PCA) är egentligen inte en permanent domstol utan består av en

panel av jurister bland vilka stater kan välja skiljedomare vid lösandet

av en tvist. Den permanenta skiljedomstolen inrättades år 1900 och

började verka år 1902. Den har sitt säte i Fredspalatset i Haag.

Domstolen har jurisdiktion över alla ärenden som hänförs till den

genom ett avtal mellan de berörda staterna. Juristerna som finns i

panelen i permanenta skiljedomstolen utses av de stater som medverkar

i domstolen. Varje stat får utnämna fyra jurister som då blir

ledamöter av domstolen.36

Jugoslavientribunalen (International Criminal Tribunal for the

former Yugoslavia, ICTY) inrättades av FN:s säkerhetsråd år 1993

och är en tillfällig tribunal för lagföring av personer som är ansvariga

för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt begångna

i före detta Jugoslavien från och med den 1 januari 1991.

Tribunalen, som har sitt säte i Haag, har jurisdiktion över fyra

typer av brott: allvarliga överträdelser av 1949 års Genèvekonventioner,

kränkningar av krigets lagar eller sedvanerätt, folkmord

samt brott mot mänskligheten. Domarna utses av generalförsamlingen

35 Se art. 2 ff. i stadgan för Internationella domstolen. Endast en svensk domare, hovrättspresidenten

m.m. Sture Petrén, har suttit i ICJ (1967–1976).

36 Se art. 23 respektive art. 44 i 1899 och 1907 års konventioner om fredligt lösande av internationella

tvister. Svenska jurister i PCA är för närvarande f.d. justitierådet Hans Danelius,

ambassadörerna Carl-Henrik Ehrenkrona och Hans Corell samt professorn Ove Bring.

89

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

efter nominering av enskilda stater.37 Enligt den avslutningsstrategi

som upprättats för tribunalen ska samtliga utredningar vara avslutade

år 2004, samtliga rättegångar i första instans vara avslutade

år 2010 och allt arbete vara avslutat år 2012.

Rwandatribunalen (International Criminal Tribunal for Rwanda,

ICTR) inrättades år 1994 av FN:s säkerhetsråd för att åtala och

döma personer ansvariga för allvarliga kränkningar av internationell

humanitär rätt begångna under folkmordet i Rwanda 1994. Rwandatribunalen

, som har sitt säte i Arusha, Tanzania, har jurisdiktion

över tre typer av brott: folkmord, brott mot mänskligheten och

överträdelser av den gemensamma artikel 3 i 1949 års Genèvekonventioner.

Domarna utses av generalförsamlingen efter nominering

av enskilda stater.38 Enligt den avslutningsstrategi som upprättats

för tribunalen ska samtliga utredningar vara avslutade år 2004,

samtliga rättegångar i första instans vara avslutade år 2010 och allt

arbete vara avslutat år 2012.

Internationella brottmålsdomstolen (International Criminal

Court, ICC) är till skillnad från hittills nämnda domstolar ingen

FN-domstol utan inrättades genom en multilateral överenskommelse,

den s.k. Romstadgan, som trädde i kraft år 2002. Viss anknytning

till FN finns dock, eftersom FN:s säkerhetsråd kan besluta att

hänskjuta ett fall till domstolen. Domstolen ska pröva särskilt

allvarliga brott, såsom folkmord, krigsförbrytelser och brott mot

mänskligheten. Domarna utses av en församling av de fördragsslutande

staterna, den s.k. stadgepartsförsamlingen, efter nominering

av medlemsländerna.39

Specialdomstolen för Sierra Leone (Special Court for Sierra Leone)

skapades år 2002 genom ett avtal mellan FN och Sierra Leones

regering. Avsikten är att domstolen ska kunna döma de främst

ansvariga för brott mot den humanitära rätten samt för brott mot

viss nationell rätt begångna i Sierra Leone sedan den 30 november

1996. Specialdomstolen, som har sitt säte i Freetown, Sierra

Leone, är den första blandade internationella/inhemska domstol

som har skapats för att pröva brott mot den humanitära rätten. Till

skillnad från tribunalerna för före detta Jugoslavien och Rwanda

har specialdomstolen för Sierra Leone åklagare och domare både

37 Se art. 12 ff. i stadgan för Krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien. Den ende svenske

domaren i ICTY har varit hovrättslagmannen Krister Thelin som tjänstgjorde där under

åren 2003–2008.

38 Se art. 11 ff. i Rwandatribunalens stadga. Två svenska domare, hovrättsråden Lennart Aspegren

och Karin Hökborg, har suttit som domare i ICTR.

39 Se art. 36 i Romstadgan. Ende nordiske domare är Erkki Kourula från Finland.

90

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

från landet där brotten begicks, utsedda av Sierra Leones regering,

samt från det internationella samfundet, utsedda av FN:s generalsekreterare

efter nomineringar av enskilda stater.40

Kambodjatribunalen (Extraordinary Chambers in the Courts of

Cambodia, ECCC) ska pröva de brott som begicks under Röda

khmerernas styre i Kampuchea (nuvarande Kambodja) mellan

år 1975 och 1979. Rättegångarna är resultatet av många års

förhandlande mellan FN och Kambodja. Ett avtalsutkast blev

färdigt år 2003. FN:s generalförsamling godkände avtalet samma år.

Kambodjas parlament ratificerade avtalet i oktober 2004. Liksom

specialdomstolen för Sierra Leone är rättegångarna mot Röda

khmererna en nationell process med både nationella och internationella

domare och åklagare. De internationella domarna utses

efter nominering av FN:s generalsekreterare.41

Hariri-tribunalen (Special Tribunal for Lebanon) inrättades av

FN:s säkerhetsråd år 2007 och har sitt säte i Haag. Tribunalens

uppgift är att ställa de skyldiga till svars för mordet på Libanons

tidigare premiärminister Rafiq Hariri. Den ska döma enligt libanesisk

lag. Identiteten på de elva domarna, av vilka fyra är libaneser,

hålls hemlig av säkerhetsskäl.42

Utöver nämnda domstolar, som har en direkt eller indirekt

anknytning till FN, kan nämnas Europadomstolen. Domstolen,

som har sitt säte i Strasbourg, tillskapades ursprungligen år 1959

genom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna. Genom ett

tilläggsprotokoll (protokoll nummer 11) har domstolen sedan år 1998

en ny organisation. Antalet domare i domstolen motsvarar antalet

medlemmar i Europarådet och domarna utses av Europarådets

parlamentariska församling.43

EG-domstolen, som har sitt säte i Luxemburg, inrättades år 1952.

Domstolen har bl.a. till uppgift att övervaka efterlevnaden av

unionens olika fördrag och säkerställa en enhetlig tolkning av EGrätten.

Domstolen lämnar även förhandsbesked till nationella

domstolar om hur EG-rätten ska tolkas samt dömer i tvister mellan

EU och medlemsstaterna, mellan medlemsstaterna och mellan EU

och medborgarna. Antalet domare motsvarar antalet medlemsstater

och utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd. Detsamma

40 Se art. 2 i avtalet mellan FN och Sierra Leone om etablerandet av en specialdomstol.

41 Se art. 3 i avtalet mellan FN och Kambodja om rättegångarna mot Röda khmererna.

42 Resolution 1757 (2007) The situation in the Middle East.

43 Svensk domare i Europadomstolen är för närvarande Elisabet Fura-Sandström.

91

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

gäller domarna i underinstansen till EG-domstolen, den s.k. Förstainstansrätten

.44

Internationellt förordnade domare återfinns även vid vissa andra

domstolar. Ett sådant exempel är den domstol som tillkom i

Bosnien-Hercegovina på initiativ av OHR (den Höga Representationen,

dvs. den myndighet som leder den civila fredsprocessen i

området på grundval av Daytonavtalet). Domstolen prövar bl.a.

mål rörande krigsförbrytelser, organiserad brottslighet, ekonomisk

brottslighet, korruption och allmänna brottmål. Ungefär hälften av

de omkring fyrtio domarna är internationella.45 Det internationella

inslaget kommer dock helt att upphöra under år 2009.

2.8 Samverkan mellan internationella aktörer

2.8.1 Allmänt

I takt med att konflikterna i världen har blivit mer komplexa och

det internationella säkerhetsbegreppet därmed har vidgats har antalet

internationella aktörer inom civil krishantering ökat. Krishanteringens

många olika områden förutsätter ett brett spektrum av aktörer

såsom regeringar, internationella organisationer, privata företag,

föreningar och enskilda.

Det ökade behovet och framväxten av aktörer inom internationell

krishantering ställer stora krav på samverkan dem emellan

både vad gäller planering och genomförande. Ett isolerat synsätt

där varje aktör endast verkar för den egna insatsen i snäv bemärkelse

innebär ofta att dubbelt eller mångdubbelt arbete omedvetet

läggs ner på samma sak. Genom gemensam planering och informationsutbyte

kan arbetet däremot bedrivas så effektivt och ekonomiskt

som möjligt. Samverkan kan också bidra till att minimera

de säkerhetsrisker som personalen utsätts för.

FN och EU har under senare tid samarbetat inom civil krishantering,

särskilt på Balkan och i Afrika. I en gemensam deklaration

befäste de år 2003 sin avsikt att fördjupa detta samarbete.46 Som

framhålls i deklarationen bär FN i enlighet med FN-stadgan det

44 Svensk domare i EG-domstolen är för närvarande Pernilla Lindh samt i Förstainstansrätten

Nils Wahl.

45 Den svenska åklagaren Marie Tuma tjänstgör för närvarande som domare vid den av OHR

inrättade domstolen i Bosnien-Hercegovina, efter att tidigare varit anställd som åklagare i

Jugoslavientribunalen.

46 Joint Declaration on UN-EU Co-operation in Crisis Management, New York, september

2003.

92

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

primära ansvaret för internationell fred och säkerhet. EU:s målsättning

är att genom civila krishanteringsinsatser bidra till de mål

som FN har satt upp. Genom deklarationen inrättades mekanismer

för att utöka samarbetet och främja enhetlighet inom fyra områden:

planering, utbildning, kommunikation och utbyte av information

mellan organisationerna samt utvärdering.

Även OSSE bedriver sin verksamhet i nära samarbete med andra

internationella organ. EU:s medlemsländer samordnar sitt agerande

inom OSSE. Unionen har därför fått ett tydligt genomslag i organisationen.

Hösten 2003 antog EU:s utrikesministrar riktlinjer för

samarbetet mellan EU och OSSE inom områdena konfliktförebyggande,

krishantering och återuppbyggnad.

De senaste årens komplexa freds- och säkerhetsfrämjande insatser

har även gjort behovet av ökad samordning mellan civila och

militära insatser alltmer påtagligt. Frågor om säkerhet och utveckling

kan inte ses som isolerade företeelser utan går hand i hand.

Militära insatser kan ofta möjliggöra återuppbyggnadsinsatser. Även

om ett visst mått av samarbete mellan civila och militära aktörer

alltid har förekommit, har omfattningen av och intensiteten på

samverkan ökat under senare år i takt med att världssamfundet har

höjt ambitionsnivån för den fredsfrämjande verksamheten och visat

en vilja att integrera civil och militär verksamhet. Som en följd

härav har olika principer och riktlinjer för sådan samverkan utvecklats.

För att utbyta erfarenheter och information samt utnyttja befintliga

strukturer samordnar FN och EU i allt större utsträckning sin

civila krishanteringsförmåga med militära insatser. Sådan samverkan

kan ske genom bl.a. koordinationscentra samt civila sambandsofficerare

som fyller dialogfunktioner.

Det civila samhället, däribland s.k. NGO:s, dvs. icke-statliga

organisationer, och privata företag, kan bidra vid internationella

insatser, särskilt inom områden som rekrytering och utbildning.

Ett växande antal NGO:s erbjuder tjänster som är utformade för

att kunna bistå internationella organisationer att identifiera civila

experter. Medan nationella regeringskontrollerade resursbanker i

enlighet med nationella politiska preferenser ofta begränsar sig till

landets offentlighetsanställda tjänstemän, är register som förs av

fristående NGO:s många gånger öppna för en vidare krets av

personer med varierande bakgrund, såsom från privat verksamhet

och icke-statliga organisationer. I takt med att behovet av experter

inom internationell civil krishantering har ökat, har organisationer

93

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

som ursprungligen utformade sina register för att kunna bistå med

humanitära insatser utökat dessa register till att även omfatta

exempelvis rättsområdet.

Vissa nationella och internationella NGO:s har utformat sina

resursbanker utifrån målsättningen att tillgodose de internationella

organisationernas skräddarsydda behov och tar ut en avgift för

identifieringen av tänkbara kandidater. Vanligen är dock de avgifter

som NGO:s tar för sina tjänster lägre än kommersiella rekryteringsfirmors

och tillför sällan ekonomiska medel i sådan utsträckning

att organisationerna kan överleva endast genom att ta betalt

för sina rekryteringstjänster. De är i stället beroende av donationer

eller bidrag från regeringar alternativt bedriver en annan form av

kärnverksamhet.

Svenska NGO:s hämtar ofta experter från den egna styrelsen

och medlemskretsen. Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen

har exempelvis en mindre databas bestående av medlemmarna

. Dessa uppmanas att profilera sig och att anmäla speciella

intresseområden. Medlemmarna kan sedan kontaktas via e-post för

engagemang i olika uppdrag. Svenska Helsingforskommittén för

Mänskliga rättigheter engagerar vanligen personer som har anmält

intresse för uppdrag utifrån informella nätverk.

Bland NGO:s med inriktning på att bistå internationella organisationer

med rekrytering kan nämnas AFDEM47, en NGO som

bildades år 2000 med kanadensiska och norska medel för att möta

efterfrågan på kvalificerad afrikansk personal. Urvalet till organisationens

register sker på grundval av ansökningshandlingar och

intervjuer. Registret innehåller namn på kvalificerade experter inom

en rad områden, bl.a. mänskliga rättigheter.

En annan organisation med omfattande rekryteringsverksamhet

är RedR-IHE (Registered Engineers for Disaster Relief and the International

Health Exchange), ett globalt internationellt förbund med

säte i Genève. RedR-IHE grundades år 1980 och rekryterar experter

inom ett stort antal områden för olika humanitära organisationers

räkning.

Utöver AFDEM och RedR-IHE bör särskilt nämnas den globala

organisationen ILAC (se avsnitt nedan).

47 Tidigare SAFDEM.

94

SOU 2009:76 Internationella insatser på rättsområdet

2.8.2 Särskilt om ILAC

ILAC (The International Legal Assistance Consortium) är ett globalt

konsortium som består av över 40 NGO:s, däribland Sveriges

Advokatsamfund och Raoul Wallenberginstitutet. Medlemsorganisationerna

representerar över tre miljoner domare, åklagare, advokater

och rättsvetenskapsmän över hela världen. ILAC:s huvudkontor

ligger i Stockholm. Konsortiet har bedrivit verksamhet

sedan år 2002. Denna består i att ställa upp med juridisk expertis

som bidrar till att återuppbygga rättsväsendet i länder där detta har

brutit samman till följd av konflikter. Fokus har hittills legat på

straffrätt och mänskliga rättigheter. Målet är dock att utöka verksamheten

inom andra rättsområden samt till stöd till utvecklande

av branschorganisationer, exempelvis advokatsamfund.

ILAC används inte som ett egentligt rekryteringsinstrument

och förfogar inte över någon databas eller register över kvalificerade

experter. I stället har konsortiet ofta möjligheten att genom

sitt nätverk sätta samman lämpliga grupper av experter till specifika

hjälpprojekt. Vilka namn som aktualiseras varierar från uppdrag till

uppdrag. Vid behov kan förfrågningar om personal sändas ut till

medlemsorganisationerna omedelbart. Urvalet sker på så sätt att

medlemsorganisationerna nominerar experter genom att förse

ILAC med kortare listor över lämpliga kandidater. ILAC väljer

därefter ut personer från dessa listor. En målsättning är att i första

hand engagera personal från konfliktområdets närområde. Vanligen

rör det sig om mycket kvalificerad personal med tidigare erfarenheter

från motsvarande uppgifter. Nämnda omständigheter gör att

insatserna kan sättas in snabbt. Med omkring fyra veckors varsel

kan ILAC sedan sända ut en grupp med uppgift att utvärdera

hjälpbehovet. Insatschef är ofta en person från ILAC:s sekretariat.

Gruppernas sammansättning sker utifrån yrkesbakgrund- och

skicklighet, könsfördelning samt språkliga och kulturella förutsättningar.

Ett annat krav är absolut opartiskhet. För att öka den utsända

gruppens legitimitet sker arbetet i samråd med värdlandets

regering och med lokala organisationer. Både Advokatsamfundet

och Raoul Wallenberginstitutet har medverkat konkret i projekt.

Utöver ILAC:s egen personal kan således deras personal och medlemmar

aktualiseras för att sändas ut.

Personalen utför arbetet utan lön. ILAC bekostar däremot resor

och traktamenten. All personal omfattas under uppdraget av en

95

Internationella insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

96

stående försäkring som ILAC har i ett amerikanskt försäkringsbolag.

ILAC syftar till att, såsom opartisk auktoritet, komplettera det

internationella samfundets insatser. Konsortiets utsända experter

ska göra inledande bedömningar av rättsväsendet i krisdrabbade

länder, rapportera vilka resurser som finns tillgängliga i landet i

fråga samt vilka hjälpinsatser som behövs från det internationella

samfundets sida. Utifrån dessa rapporter lämnar ILAC:s utsända

experter rekommendationer till internationella organisationer, givarländer

samt konsortiets medlemmar om hur återuppbyggnadsarbetet

bör ske. ILAC hjälper därefter värdlandets regering och FN

att koordinera genomförandet av rekommendationerna.

Sedan verksamhetens start har ILAC sänt ut personal i samverkan

med FN och FN:s lokala fredsbevarande insatser till bl.a.

Afghanistan, Irak, Liberia, Haiti och Östtimor. Sådana insatser varar

vanligen i omkring två veckor.

3 Svenska insatser på rättsområdet

3.1 Den inrikespolitiska bakgrunden

Den ökade globaliseringen innebär nya villkor för svensk politik.

När staternas samverkan blir tätare löses den nationella identiteten

gradvis upp. En omedelbar konsekvens av globaliseringens tendens

att sudda ut gränserna är att det tidigare kravet på närvaro för att

bevaka sina intressen övergår i ett krav på deltagande i utvecklingen

för att bevara sin ställning som en aktör att räkna med.1

Som framhålls i utredningens direktiv har Sverige som målsättning

att vara en aktiv internationell aktör som tar ett stort ansvar för internationell

fred och säkerhet. Internationellt samarbete på rättsområdet

(rättsbistånd) sker genom fredsfrämjande verksamhet, internationellt

utvecklingssamarbete samt exempelvis genom internationella tribunaler

och domstolar.

Sedan år 2004 styrs den svenska utrikes- och biståndspolitiken

av Sveriges politik för global utveckling (PGU).2 Målet är att Sverige

ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling inom samtliga

politikområden och bidra till att skapa förutsättningar för fattiga

människor att förbättra sina levnadsvillkor. Politiken ska främjas

och präglas av respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och god

samhällsstyrning, jämställdhet mellan män och kvinnor, hållbart

nyttjande av naturresurserna och omsorg om miljö, ekonomisk tillväxt

och social utveckling samt konflikthantering och säkerhet. Den

svenska politiken för global utveckling ska ses som Sveriges bidrag

till uppfyllandet av FN:s milleniemål (se avsnitt 2.3.2).

I regeringens skrivelse, skr. 2007/2008:89 (Sveriges politik för

global utveckling), aviserade regeringen en nystart för politiken för

global utveckling genom att konkretisera hur samstämmighet och

samverkan kan stärka det samlade svenska bidraget till en rättvis

1 Sverige i världen – Rapport från Globaliseringsrådet (Ds 2008:82).

2 Prop. 2002/2003:122.

97

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

och hållbar global utveckling. Syftet härmed var att understryka det

gemensamma ansvaret för utvecklingspolitikens genomförande.

I budgetpropositionen för år 2008 framhöll regeringen rättsstatens

principer som en förutsättning för investeringar, ekonomisk

tillväxt, skapande av fler arbetstillfällen och välstånd.3 Regeringen

ansåg emellertid att området inte hade fått tillräcklig uppmärksamhet i

det svenska utvecklingssamarbetet och att man därför skulle stärka

Sveriges arbete framöver med uppbyggnaden av rättsväsendet i samarbetsländerna.

Även i budgetpropositionen för år 2009 betonades

vikten av att internationellt freds- och säkerhetsfrämjande arbete

präglas av ett brett säkerhetstänkande och respekt för mänskliga

rättigheter och rättsstatens principer. I propositionen framhölls

särskilt Folke Bernadotteakademins (FBA) sammanhållande funktion

när det gäller Sveriges strävan att kunna bidra med civil kompetens till

internationella insatser.4

Ambitionen att öka Sveriges deltagande i internationella insatser

kom till uttryck i regeringens skrivelse, skr. 2007/08:51(Nationell

strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande

verksamhet). I skrivelsen framhölls att Sveriges förmåga

till internationella insatser skulle förbättras. Det militära deltagandet

i insatser borde bli större, så att en dubblering av utlandsstyrkans

förmåga skulle åstadkommas. Vidare skulle effekten av

svenskt deltagande i internationella insatser öka, bl.a. genom mer

sammanhållna insatser. I skrivelsen konstaterades att efterfrågan på

civilt deltagande i internationella insatser ökade samt att Sverige

borde bidra till att möta denna efterfrågan genom att delta med

domare, åklagare, polis och annan personal från rättsväsendet, samtidigt

som vår ledande ställning inom området insatsstöd skulle

bibehållas. Målet skulle vara att i internationella polis- och/eller rättsstatsuppbyggande

insatser integrera alla delar av rättsväsendet. Uppbyggnad

av polisväsendet i en post-konfliktsituation måste ske parallellt

med uppbyggnad av rättsväsendet i övrigt. I möjligaste mån borde

svenskt deltagande med poliser omfatta minst två personer till varje

insats. I prioriterade insatser borde strävan vara att delta med större

bidrag. Sverige skulle också bidra med en bredd av andra efterfrågade

personalkategorier, t.ex. politiska rådgivare, rådgivare i utvecklingsfrågor

samt experter på mänskliga rättigheter och genderfrågor. I

skrivelsen slogs vidare fast att utvecklingssamarbete utgjorde en

viktig del av den samlade svenska förmågan. Möjliga och genom3

Prop. 2007/2008:1, s. 49 f.

4 Prop. 2008/2009:1, s. 17 ff.

98

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

förbara synergier med utvecklingssamarbetet skulle därför alltid

eftersträvas. Skrivelsen betonade vidare vikten av ett nära samarbete

med EU, internationella organisationer, regioner samt övriga

nordiska länder.

I regeringens skrivelse, skr. 2007/2008:109 (Mänskliga rättigheter i

svensk utrikespolitik), redogjordes för regeringens ambitioner och

prioriteringar vad gäller mänskliga rättigheter och rättsstatens

principer i svensk utrikespolitik. Regeringen betonade vikten av en

ökad samverkan mellan olika politikområden och ett samstämmigt

agerande, nationellt och internationellt, för en resultatinriktad politik.

I skrivelsen lämnades vidare en kortfattad beskrivning av situationen

vad gäller mänskliga rättigheter i olika delar av världen, samt av den

utveckling som skett institutionellt och av normer, instrument och

verktyg för arbetet med mänskliga rättigheter inom FN, EU och

andra internationella organ de senaste åren.

Regeringens skrivelse, skr. 2008/2009:11 (Frihet från förtryck –

skrivelse om Sveriges demokratibistånd), behandlade bl.a. frågor

om Sveriges deltagande i internationellt utvecklingssamarbete.

Skrivelsen fokuserade på demokratins och rättsstatens institutioner

och procedurer. Demokratibiståndet borde stärka staters respekt

för de mänskliga rättigheterna. Förutom politisk dialog skulle

bistånd utgå till initiativ som stärker staternas egna ansträngningar

eller till organisationer som verkar för staternas efterlevnad av sina

åtaganden. I det långsiktiga utvecklingssamarbetet borde kapacitetsutveckling

av institutioner som verktyg för lagstiftningsarbete och

utveckling av förvaltningen användas. Skrivelsen betonade därvid

vikten av att utveckla kontrollfunktioner samt att stärka samspelet

mellan de verkställande organen och de ansvarsutkrävande institutionerna.

Dessutom framhölls ett livskraftigt civilt samhälle och

oberoende media som nödvändiga förutsättningar för ansvarsutkrävande

och för bekämpande av maktmissbruk och korruption.

Skrivelsen betonade vidare betydelsen av kunskaper och insikter

om formella och informella maktstrukturer i samhället liksom en

lyhördhet för hur samarbetet uppfattas av mottagarlandet. Samordningen

mellan svenska aktörer liksom med andra bidragsländer

borde förbättras.

Regeringen har i två handlingsplaner – för perioderna 2006–2008

och 2009–2012 – slagit fast hur FN:s säkerhetsråds resolution 1325

(2000) Kvinnor, fred och säkerhet ska implementeras regionalt,

nationellt och globalt (se avsnitt 2.3.1). Handlingsplanerna tar sikte

99

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

på såväl deltagande i internationella krishanteringsinsatser som i

internationellt utvecklingssamarbete.

Folke Bernadotteakademin (se avsnitt 3.2.2) publicerade år 2008

en rapport om rättsstatsprinciper inom offentlig förvaltning i postkonfliktländer.5

I rapporten analyserades hur bristande rättsstatsprinciper

påverkar individer och grupper. Rapporten innehöll också

en diskussion kring hur rättsstatsprinciper i framtiden borde integreras

i reformation av offentlig förvaltning.

Washingtonbaserade Center for Global Development genomför

varje år en mätning av hur 22 rika länder främjar global utveckling.

I Commitment to Development Index (CDI) vägs bl.a. bistånds-,

handels-, immigrations- och säkerhetspolitik in. År 2008 placerade

sig Nederländerna för fjärde året i rad på första plats. Sverige kom

på andra plats. Sett till enskilda politikområden placerade sig

Sverige på första plats när det gäller biståndspolitik, både i mängd

och kvalitet. När det gäller säkerhetspolitik kom Sverige däremot

på trettonde plats, vilket berodde på ett för litet bidrag till FN:s

fredsbevarande uppdrag.

Nedan följer en redogörelse för svenska myndigheters och

andra nationella aktörers insatser på rättsområdet. Redogörelsen

inleds med en beskrivning av den verksamhet som aktörer med

övergripande uppgifter bedriver (avsnitt 3.2). Därefter följer en

motsvarande beskrivning av myndigheter med inriktning på särskilda

verksamheter (avsnitt 3.3) samt av ett antal övriga aktörer

(avsnitt 3.4). Kapitlet avslutas med en redogörelse för samverkan

mellan svenska aktörer (avsnitt 3.5).

3.2 Aktörer med övergripande uppgifter

3.2.1 Regeringskansliet

Allmänt

Utrikesdepartementet (UD) utgör tillsammans med de svenska

utlandsmyndigheterna utrikesförvaltningen och ansvarar för Sveriges

förbindelser med andra länder. Utrikesförvaltningens uppdrag är att

bidra till att förverkliga regeringens övergripande mål i utrikespolitiska

frågor. Till UD:s uppdrag hör också att inom Regerings5

Rule of Law in Public Administration: Problems and Ways Ahead in Peace Building and

Development, Folke Bernadotte Academy Publications 2008. Rapporten var ett led i ett

projekt och har bl.a. följts upp vid ett seminarium våren 2009.

100

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

kansliet samordna den svenska utrikespolitiken. Till ansvarsområdena

hör utrikes- och säkerhetspolitik (däribland freds- och

säkerhetsfrämjande insatser), bistånd och utveckling (däribland

internationellt utvecklingssamarbete), folkrätt och mänskliga rättigheter

(däribland internationella tribunaler och domstolar) samt

annat samarbete med andra länder, regioner och organisationer.

Frågor om svenskt deltagande i internationella uppdrag samordnas

med bl.a. Justitiedepartementet och Försvarsdepartementet. Rättsväsendet

faller under Justitiedepartementets ansvarsområde, medan

Försvarsdepartementet ansvarar för Myndigheten för samhällsskydd

och beredskap (MSB).

Av UD:s andel om totalt ca 32 miljarder kronor i 2009 års statsbudget

uppgår kostnaderna för internationell samverkan till drygt

1,6 miljarder kronor och kostnaderna för internationellt utvecklingssamarbete

till 30 miljarder kronor, varav 1,5 miljarder kronor

avser reformsamarbete i Östeuropa. Av kostnaderna för internationell

samverkan uppgår bidrag till vissa internationella organisationer

till drygt 1,1 miljarder kronor och freds- och säkerhetsfrämjande

verksamhet till 130 miljoner kronor.6

Civil krishantering

Frågor om svenskt deltagande i civila och militära krishanteringsinsatser

bereds huvudsakligen inom UD:s enhet för säkerhetspolitik.

Beredningen sker dock till stora delar gemensamt med

övriga berörda departement, främst de departement som svarar för

de personalkategorier som är tänkta att ingå i insatsen. Insatser

med personal från rättsväsendet förutsätter därvid främst gemensam

beredning med Justitiedepartementet, medan personal från

MSB innebär medverkan från Försvarsdepartementet.

FN:s förfrågningar till Sverige och andra medlemsstater om deltagande

i internationella insatser rör ofta behov av personal som ska

fylla enskilda funktioner. Förfrågningarna innebär därför vanligen

konkreta tjänstebeskrivningar. Hanteringen av dessa frågor underlättas

av att UD inför varje regleringsbrev avseende Polisens utlandsstyrka

diskuterar kommande tillgång till och behov av insatspersonal

i en dialog med Justitiedepartementet och Rikspolisstyrelsens (RPS)

utlandssektion. Därmed skapas en förutsebarhet som medför att

beredningen blir snabb och effektiv när konkreta förfrågningar

6 Prop. 2008/2009:1.

101

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

görs. Frågan om svensk personals medverkan behöver inte beredas

för regeringsbeslut, utan beslutet fattas inom departementet. Den

civila icke-uniformerade personal som deltar i insatserna är, till

skillnad från vad som är fallet inom OSSE:s och EU:s insatser,

vanligen direktkontrakterad av FN efter förslag från Regeringskansliet

eller annan.

Även behovet av personal till OSSE:s insatser är i regel förutsebart

och begränsar sig vanligen till ett tiotal personer per år.

Frågor rörande svenskt deltagande i EU:s civila krishanteringsinsatser

präglas däremot vanligen inte av samma förutsebarhet som

medverkan i FN:s och OSSE:s insatser. Sverige har som målsättning

att UD eller i vissa fall Försvarsdepartementet ska vara

representerat när EU gör s.k. fact-finding missions, dvs. förberedande

sonderingsinsatser, i områden som kan komma i fråga för

kommande insatser. Dessa förberedande insatser syftar till att

undersöka de praktiska förutsättningarna för en mission och leds

vanligen av personer från Rådssekretariatet. Genom att ha svenska

representanter på plats ökar möjligheterna att kunna påverka

insatsernas utformning. Ett svenskt riktmärke är att Sverige ska

svara för ungefär 14 procent av personalen i EU:s civila insatser.

Förutsättningarna för ett svenskt deltagande brukar vanligen

undersökas redan innan Sverige får en konkret förfrågan från EU

om deltagande. UD gör därvid en uppskattning av tillgängliga

ekonomiska och personella resurser och gör utifrån detta underlag

en bedömning av svensk förmåga att bidra. Då Sverige inte har

någon stående insatspersonal till förfogande krävs en inventering

från gång till gång. När en formell förfrågan från EU sedan

kommer är denna i regel preciserad med konkreta tjänstebeskrivningar.

UD sammanställer då efter gemensam beredning med andra

berörda departement en lista över kandidater, som förklarat sig

villiga, samt lämnar ett förslag till rangordning av dessa utifrån

bifogade CV. Kvalitetssäkring ska däremot redan ha gjorts av de

myndigheter som ställer kandidater till förfogande. I de fall EU:s

förfrågningar undantagsvis endast rör kandidater till enskilda

tjänster, såsom chefstjänster, kan beredningen emellertid även

inkludera exempelvis intervjuer med tänkbara kandidater. EU tar

sedan ställning till vilka personer från listan som ska komma i fråga.

Vanligen är tillgången på personal med generella funktioner större

än vad som efterfrågas, medan det kan råda brist på personal med

speciella funktioner. Insatspersonalen förutsätts vara sekonderad av

102

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

sina respektive svenska myndigheter och bibehålla sina svenska

löner. EU bekostar däremot merkostnader, såsom traktamenten.

Beslut om svenska civila krishanteringsinsatser fattas av regeringen.

Svensk medverkan till ett beslut i EU:s ministerråd om en

insats föregås alltid av ett samråd mellan regeringen och riksdagen i

EU-nämnden. Om det rör sig om ett bidrag med svenska militära

styrkor krävs riksdagsbeslut, eftersom 10 kap. 9 § regeringsformen

anger att regeringen inte får sända svensk väpnad styrka utomlands

utan riksdagens medgivande. Regeringen lämnar därför en propositionen

till riksdagen inför varje militär insats som Sverige deltar i.

Utvecklingssamarbete

Frågor rörande Sveriges internationella utvecklingssamarbete hanteras

främst inom UD:s enhet för styrning och metoder i utvecklingssamarbetet

samt departementets olika geografiska enheter. Arbetet

planeras och genomförs i dialog med svenska och utländska aktörer

och utifrån de prioriteringar som regeringen har slagit fast.

Regeringen har identifierat ett antal tematiska prioriteringar för

utvecklingssamarbetet, däribland demokrati och mänskliga rättigheter.7

Prioriteringen demokrati och mänskliga rättigheter ska inriktas

på de medborgerliga och politiska rättigheterna, demokratins och

rättsstatens institutioner och procedurer samt demokratiseringens

aktörer.8

Det svenska deltagandet i internationellt utvecklingssamarbete

utformas också utifrån regeringens s.k. landfokuseringspolitik, dvs.

den inriktning som regeringen hösten 2007 antog för vilka länder

som fortsättningsvis ska få del av svenskt bistånd.9 I den nya landfokuseringen

delas samarbetsländerna upp i tre kategorier som ska

tydliggöra skälen till den svenska närvaron. Landfokuseringen inne7

Prop. 2008/09:1, s. 54 ff.

8 Skr. 2007/2008:89, Sveriges politik för global utveckling.

9 Fokusering av det svenska utvecklingssamarbetet – tidplan för strategiprocesser för åren

2007–2009, riktlinjer för utfasningsstrategier/planer, samt förlängningar av gällande samarbetsstrategier

, regeringsbeslut 2007-10-18. Enligt landfokuseringspolitiken ska Sverige

bedriva långsiktigt utvecklingssamarbete med tolv länder (Burkina Faso, Etiopien, Kenya,

Mali, Moçambique, Rwanda, Tanzania, Uganda, Zambia, Bangladesh, Kambodja och

Bolivia), utvecklingssamarbete med tolv länder (Burundi, Demokratiska Republiken Kongo,

Liberia, Sierra Leone, Somalia, Sudan, Afghanistan, Östtimor, Irak, Västbanken-Gaza,

Colombia och Guatemala) samt reformsamarbete med nio länder (Albanien, BosnienHercegovina,

Georgien, Kosovo, Makedonien, Moldavien, Serbien, Turkiet och Ukraina).

Reformsamarbetet syftar till att underlätta EU-integrationen och därmed stärka fattigdomsbekämpningen

och reformansträngningarna i vårt närområde.

103

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

bär att Sverige ska bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete med

tolv länder, utvecklingssamarbete med ytterligare tolv länder i konflikt

och/eller postkonfliktsituation samt reformsamarbete med nio

länder i Östeuropa. Genom landfokuseringen ska Sverige ta sitt

ansvar för att Parisdeklarationens målsättningar uppfylls (se avsnitt

2.3.2).

Regeringens styrinstrument för utvecklingssamarbetet är de s.k.

samarbetsstrategierna. UD ger Sida eller i sällsynta fall annan myndighet

i uppdrag att utarbeta förslag till samarbetsstrategi avseende

enskilda länder. Förslaget bereds sedan inom departementet. Regeringen

fattar därefter beslut om samarbetsstrategi avseende landet i

fråga. Strategierna omfattar i normalfallet tre-femårsperioder.10

Nomineringar till internationella tribunaler och domstolar

UD ansvarar för beredningen inför nominering av domarkandidater

till flertalet internationella tribunaler och domstolar.11 Sedan en

vakans uppstått tas namn på tänkbara kandidater fram och deras

referenser inhämtas. Därefter sker gemensam beredning med Statsrådsberedningen

och samtliga berörda departementsenheter. Beslut

om nomineringen fattas sedan vid ett regeringssammanträde.

Nomineringsförfarandet avseende domartjänster vid Internationella

domstolen utgör ett undantag från nämnda förfarande på så vis

att det är Sveriges s.k. nationella grupp, bestående av de svenska

medlemmarna i permanenta skiljedomstolen, som nominerar kandidater.

Regeringen fattar därefter ett beslut om svensk kandidatur i

enlighet härmed.

Som ovan nämnts är Sverige vid vissa internationella domstolar

garanterat en eller flera domartjänster, medan andra internationella

domartjänster förutsätter att Sverige särskilt för fram sina kandidater

(se avsnitt 2.7). Att föra fram svenska kandidater innebär både

en politisk och ekonomisk investering från Sveriges sida. Vid

bedömningen av om en svensk kandidat ska föras fram eller inte tas

hänsyn till i vilken utsträckning nordisk eller västeuropeisk rättstradition

redan är representerad i domstolen. För att nordisk rättstradition

ska vara representerad och för att inte nordiska kandidater

ska konkurrera ut varandra föregås nomineringarna vanligen av

10 Riktlinjer för samarbetsstrategier, UD2005/24624/GU, jämte kompletterande promemoria.

11 Rekrytering av en domare till den av OHR inrättade domstolen i Bosnien-Hercegovina har

emellertid, enligt uppgift, handhafts av Sida helt på egen hand utan kontakt med Regeringskansliet

.

104

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

, OSSE, EU och NATO.

diskussioner med övriga nordiska länder, varvid länderna enas om

att föra fram en gemensam kandidat. Endast ett fåtal personer från

Sverige och övriga Norden innehar eller har innehaft domartjänster

vid de internationella tribunalerna och domstolarna.12

När det gäller domare i EG-domstolen, Förstainstansrätten samt

generaladvokater ansvarar Justitiedepartementet för beredningen

inför nomineringar. Sedan kandidater har tagits fram och referenser

inhämtats sker beredning med Stadsrådsberedningen, UD samt med

övriga statsråd. Justitieutskottet informeras. Regeringen fattar sedan

beslut om nomineringen vid ett regeringssammanträde. Även

nomineringar till Europadomstolen föregås av beredning inom

Justitiedepartementet.

Övrig personal vid internationella tribunaler och domstolar

anställs, som nämnts, vanligen direkt av domstolen i fråga.13

3.2.2 Folke Bernadotteakademin

Folke Bernadotteakademin (FBA) inrättades år 2002 och är en statlig

myndighet under UD med den övergripande uppgiften att

stärka och utveckla den svenska och internationella förmågan inom

området konflikt- och krishantering, med en särskild inriktning på

fredsinsatser.14 Akademin ska fungera som plattform för

samverkan mellan svenska myndigheter och organisationer samt

deras utländska partners. Myndigheten är inom sitt

verksamhetsområde svensk kontaktpunkt gentemot organisationer

såsom FN

Till akademins verksamhetsgrenar hör nationell samverkan och

samordning, utbildning och samträning, forskning, utvärdering och

12 Endast en svensk domare, hovrättspresidenten m.m. Sture Petrén, har suttit i ICJ (1967–

1976). Norge har haft två domare i ICJ, Jens Evensen (1985–1994) och Helge Klaestad

(1946–61, varav som domstolens president 1958–1961). Svenska jurister i PCA är f.d.

justitierådet Hans Danelius, ambassadörerna Carl-Henrik Ehrenkrona och Hans Corell samt

professorn Ove Bring. Den ende svenske domaren i ICTY har varit hovrättslagmannen

Krister Thelin som tjänstgjorde där under åren 2003–2008. Två svenska domare, hovrättsråden

Lennart Aspegren och Karin Hökborg, har suttit i ICTR. En av domarna i ICC, Erkki

Kourula, är från Finland. Svensk domare i Europadomstolen är för närvarande Elisabet FuraSandström,

i EG-domstolen Pernilla Lindh samt i Förstainstansrätten Nils Wahl. Den

svenska åklagaren Marie Tuma tjänstgör för närvarande vid den av OHR inrättade domstolen

i Bosnien-Hercegovina, efter att tidigare ha varit anställd som åklagare i Jugoslavientribunalen

(se avsnitt 2.7).

13 I slutet av år 2008 arbetade exempelvis omkring fem svenska jurister i olika funktioner vid

ICTY, ett par vid ICTR samt ett tiotal vid EG-domstolen.

14 Se t.ex. förordning (2009:25) om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion för

Folke Bernadotteakademin samt Folke Bernadotteakademins rapport angående ny personalförsörjningsfunktion

, Dnr 011-169-2007.

105

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

metodutveckling samt freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande

verksamhet.

Ett femtiotal heltidsanställda arbetar inom myndigheten. En

särskild Rule of Law-koordinator ska bl.a. samordna utbildningsfrågor

inom rättsområdet samt representera FBA inom olika samverkansnätverk

(se avsnitt 3.5). Akademin har bl.a genom ett projekt

fokuserat särskilt på frågor kring rättsstatsprinciper i offentlig förvaltning

i post-konfliktländer (se avsnitt 3.1).

Särskilt om rekryteringsansvaret

FBA:s rekryteringsansvar består enligt myndighetens instruktion

främst i att akademin ska rekrytera den civila personal som regeringen

beslutar att ställa till förfogande för internationella insatser

samt genomföra sådana insatser och administrera sådant svenskt

deltagande. Uppgiften innefattar ett nationellt samordningsansvar

för personalförsörjning av civil personal till internationella insatser

som omfattar personal från fler än en myndighet. I syfte att stärka

den svenska förmågan att tillgodose internationell efterfrågan på

personal till freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande

insatser ska FBA också utveckla och förbättra formerna för bidrag

med personal, policy, kompetens, utbildning, övning, forskning

och erfarenheter inom området. Vidare ingår att, på grundval av

kvalitetssäkrad information från de berörda myndigheterna, upprätthålla

en överblick över de samlade nationella civila kompetenserna

och personalkategorierna som respektive myndighet kan

bidra med och redan bidrar med till pågående insatser. FBA ska

även svara för en nationell resurspool för rekrytering av personal till

internationella insatser bestående av personalkategorier, för vilka det

inte finns någon naturlig eller definierad huvudman bland svenska

utsändande myndigheter eller om det inte faller inom utsändande

myndigheters ordinarie arbetsgivaransvar (se 2 § punkterna 10–13 förordningen

om ändring i förordningen (2007:1218) med instruktion

för Folke Bernadotteakademin).

Den 1 januari 2008 flyttades rekryteringsansvaret för tjänster

inom FN, OSSE, EU och TIPH från Sida till FBA:s personalförsörjningsfunktion.

Denna består av nio personer. Det ansvar som

överfördes från Sida omfattar freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande

insatser. Överföringen innebar däremot inte

någon ansvarsförflyttning från andra myndigheter än Sida.

106

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

För rekryteringsverksamheten har akademin upprättat en

nationell databaserad resurspool. Denna är alltjämt under uppbyggnad

och består för närvarande av ca 200 personer. Ett fåtal av

dessa har anknytning till rättsväsendet. Därtill kommer de personer

som akademin bidrar med i pågående internationella insatser. Innan

personer läggs in i resurspoolen har FBA kvalitetssäkrat dessa.

Kvalitetssäkring sker genom intervjuer inriktade på personlighet,

fackkunskap och referenstagning. Värdering sker även under deltagande

i s.k. poolkurser (se nedan). I resurspoolen får endast personer

med sådan erfarenhet och kompetens som krävs för internationella

insatser upptas. Lämplig personal ska kunna ställas till

förfogande med kort varsel.

Att resurspoolen ska bestå av personalkategorier, för vilka det

inte finns någon naturlig eller definierad huvudman bland svenska

utsändande myndigheter, innebär också att det är möjligt att engagera

t.ex. personer som nyligen har gått i pension, är anställda inom

den privata sektorn eller inom enskilda organisationer. Kvalifikationer

och kompetens som återfinns i det civila samhället ska

särskilt beaktas. FBA har kommit överens med Domstolsverket

och Polisen om att myndigheten ska underrätta respektive myndighet

om en person anställd av någon av dessa myndigheter söker

utlandsuppdrag inom FBA. Under år 2008 var uppdraget särskilt att

fokusera på personer med kompetens inom förvaltning och samhällsstyrning

, rättsstatsuppbyggnad, ledning och samverkan, säkerhetssektorreform

och demobilisering, återanpassning och reintegrering,

konfliktförebyggande, medling, mänskliga rättigheter samt genderfrågor.

Personer som antas till internationella insatser är i regel tjänstlediga

från sina ordinarie anställningar och skickas ut av FBA som

anställningsmyndighet. Det är därmed FBA som betalar personalens

löner. FBA tillämpar ett lönesystem som bygger på de lönegrader

som tillämpas inom FN. Traktamenten tillkommer enligt

respektive organisations regler. Personalen omfattas av ett URAavtal

samt Kammarkollegiets försäkring (se avsnitt 8.3.4). För

tjänstgöringen gäller en uppförandekod som ungefärligen motsvarar

den som gäller för den personal som MSB sänder ut. Uppföljning

sker genom skriftlig och muntlig avrapportering till FBA

och UD. FBA arbetar för närvarande med att utarbeta ett särskilt

hemkomstprogram som ska omfatta all personal.

För närvarande är ett sjuttiotal personer utsända av FBA, varav

13 inom OSSE, tio inom TIPH, sju inom FN och övriga inom EU.

107

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

49 personer är sända till länder i Europa, 13 till Mellanöstern och

tio till Afrika. Ett tiotal av de utsända arbetar med frågor med

anknytning till mänskliga rättigheter eller rättsområdet i övrigt.

Tjänstgöringstiden är vanligen sex månader med möjlighet till förlängning

i upp till tre år.

FBA ansvarar för att i nära samverkan med andra berörda myndigheter

månadsvis sammanställa en rapport till UD över det totala civila

nationella deltagandet i internationell freds-, säkerhetsfrämjande och

konfliktförebyggande verksamhet. Formerna för rapportering utformas

i nära samarbete med UD. Andra berörda myndigheter ska samverka

med akademin för att säkerställa att rapporten blir ändamålsenlig.

Särskilt om utbildningsansvaret

FBA:s utbildningsansvar består enligt myndighetens instruktion

främst i att akademin ska utbilda den civila personal som regeringen

beslutar att ställa till förfogande för internationella insatser.

Akademin har också till uppgift att genomföra sådan utbildning,

samträning och övning som tillsammans med andra myndigheters

insatser krävs för att förbereda svensk och utländsk personal för

deltagande i internationella insatser. FBA ska även bidra till en

effektiv samordning av och samstämmighet mellan svenska utbildnings-

, samtränings- och övningsinsatser inom verksamhetsområdet,

inklusive insatsförberedande utbildning för civil personal (se 2 §

punkterna 5, 6 och 11 förordningen om ändring i förordningen

(2007:1218) med instruktion för Folke Bernadotteakademin).

Etableringen av FBA:s personalförsörjningsfunktion har inneburit

ökade krav på dess utbildningsverksamhet. För närvarande

arbetar ett tjugotal anställda med utbildningsrelaterade frågor.

Bland dessa finns lärare med ansvar för olika kursområden.

Akademins uppgift är att utveckla och genomföra kurser, ofta i

samarbete med andra myndigheter. FBA arbetar med ett brett nätverk

av resurspersoner och experter inom olika kompetensområden

och från internationella organisationer och samarbetspartners.

Samarbete sker ofta med experter från exempelvis MSB, Försvarsmakten,

Polisen och UD.

Vid FBA finns grundutbildning för personal som ska göra sin

första utlandstjänst, en missionsförberedande utbildning för all

personal i anslutning till genomförandet av en bestämd insats samt

108

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

vissa specialist- och befattningsutbildningar. Till den missionsförberedande

utbildningen ska delvis kopplas ett avslutande hemkomstprogram

som syftar till att bearbeta starka upplevelser och

tillvarata erfarenheter och insikter som kan ligga till grund för

utveckling av såväl utbildning som arbetssätt och metoder.

Grundutbildningen (s.k. poolkurser) omfattar ca tio kursdagar

och syftar främst till att göra deltagarna allmänt förtrogna med

uppgifter, arbetssätt och villkor för deras verksamhet ute i missioner

samt att ge dem god förmåga att skydda sig mot hot och risker.

Ett viktigt inslag i utbildningen är genomgång av uppförandekod

och etiska regler. Under år 2009 kommer omkring fyra–sex poolkurser

att genomföras. Varje kurs består av omkring 20 deltagare.

FBA har, i samarbete med andra myndigheter, utarbetat ett

koncept för missionsförberedande utbildning. Detta kan snabbt

omvandlas till missionsspecifika kurser skräddarsydda för dem som

ska sändas ut. Syftet är att härigenom snabbt och med kort framförhållning

kunna ställa personal till förfogande. Konceptet är

flexibelt och medger utbildningar från allt från ett par dagar till upp

till en vecka. I några fall kan samordning ske med övriga nordiska

länder eller med andra EU-länder. I missionsförberedande utbildning

inför redan pågående missioner bör personal med färsk

erfarenhet från missionen delta. Vid nya missioner är målsättningen

att engagera personer som har deltagit i förberedande arbete på

plats i konfliktområdet. Andra viktiga inslag är säkerhetsförhållanden,

uppförandekod och styrinstrument för insatsen, t.ex. sådana

som klarlägger de utsändas folkrättsliga status. Under år 2009 kommer

ca 13 missionsförberedande kurser att genomföras. I genomsnitt

deltar ca åtta personer i varje kurs.

Utöver grundutbildning och missionsförberedande utbildning

finns behov av vidareutbildning. Denna sker i första hand inom

ramen för det kursutbud som akademin och dess nationella och

internationella samarbetspartners erbjuder. Detta utbud genomgår

en ständig utveckling för att det ska motsvara de krav som insatserna

ställer. Exempel på inriktning på allmänna vidareutbildningar

är ledarskap och insatsplanering. Expert- och specialistutbildningar

kan vara inriktade på exempelvis demokratiutveckling, civil administration

och förvaltning samt säkerhetssektorreformer. Utbildningarnas

längd kan variera mellan tre och 14 dagar. Samtliga utbildningar

genomförs på engelska. Akademin strävar efter att utbildningen

ska reflektera den internationella verkligheten med multi109

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

funktionellt internationellt deltagande så långt det är möjligt med

hänsyn till kursens mål.

I kurserna deltar dels personer som kommer att sändas ut på uppdrag

av FBA, dels personer från andra myndigheter eller organisationer

. Akademin får ta ut avgifter för utbildningsverksamheten (9 §

nämnda förordning). Dagskostnad för en deltagare i FBA:s grundutbildning

uppgår till ca 3 000 kr och för en deltagare i vidareutbildning

till ca 3 500 kr.

Inom FBA håller man på att utarbeta en särskild kurs med

inriktning på rättsstatligt arbete inom offentlig förvaltning. Ett

koncept till kursen förväntas vara färdigt under år 2009.

3.2.3 Sida

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) är förvaltningsmyndighet

för Sveriges bilaterala utvecklingssamarbete och

lyder under UD. Liksom andra svenska myndigheter arbetar Sida

självständigt inom de ramar som satts upp av regering och riksdag.

Sidas arbete vägleds av Sveriges politik för global utveckling (se

avsnitt 3.1), av myndighetsinstruktionen, det årliga regleringsbrevet

samt av två interna dokument, Perspektiv på fattigdom och

Så arbetar Sida. Dessa två dokument uttrycker Sidas grundläggande

principer och har hela Sida som målgrupp. Verksamheten styrs

vidare bl.a. av regeringens s.k. landfokuseringspolitik och de samarbetsstrategier

som upprättas för olika länder (se avsnitt 3.2.1).

Under det senaste decenniet har förutsättningarna för internationellt

utvecklingssamarbete förändrats radikalt. Globaliseringen har

inneburit nya, högre krav på Sida. För att anpassa Sidas organisation

och arbetsmetoder till omvärldsutvecklingen har myndigheten

genomgått en genomgripande organisatorisk förändring, som

avslutades hösten 2008. Den nya organisationen är sammansatt av tre

s.k. pelare: Policy, Operations och Management. Operations ansvarar för

genomförandet av utvecklingssamarbetet, medan Policy och Management

ansvarar för att verksamheten ska kunna genomföras på bästa

sätt.

110

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

Rekryteringsfrågor

Vid Sida bär Operations, Teamet för resursbasutveckling, ansvaret

för att rekrytera, utbilda och främja anställning av svensk personal i

internationella organisationer.

Den 1 januari 2008 flyttades, som nämnts, rekryteringsansvaret

för tjänster inom FN:s, OSSE:s och EU:s freds-, säkerhetsfrämjande

och konfliktförebyggande insatser samt TIPH över till FBA.

Sida har dock fortfarande hand om tjänster som är biståndsrelaterade,

inklusive rekrytering till OSSE:s och EU:s valobservationsinsatser.

För att öka den svenska närvaron vid internationella organisationer

har Sida fått i uppdrag av UD att rekrytera till s.k. JPOtjänster.

JPO står för Junior Professional Officer. Syftet är att

bredda resursbasen av personer med erfarenhet av internationellt

arbete och arbete med utvecklingsfrågor genom att ge yngre välutbildade

personer möjlighet att tjänstgöra inom FN och andra

internationella organisationer. Därmed ökar även antalet personer

med förutsättningar att på sikt inneha högre befattningar inom

organisationerna. JPO-programmet är för många det första steget

in i FN. I dag har Sida drygt 100 JPO:s i tjänst, varav ca 40 procent

vid huvudkontor och 60 procent vid olika fältkontor runt om i

världen.

Under 2009 finansierar Sida även tio nya tjänster som s.k. Special

Assistant to the Resident Coordinator (SARC-programmet). Programmet

syftar till arbete med FN-reform i vissa av Sida särskilt utvalda

länder. Sida rekryterar även personal till det bilaterala biträdande

expertprogrammet (BBE-programmet). Programmet omfattar ett

trettiotal tjänster och är ett utbildningsprogram för yngre personer

som vill meritera sig för uppdrag inom internationellt utvecklingssamarbete.

Sida samarbetar även i övrigt med UD för att öka antalet svenskar

i internationella organisationer. Organisationerna bjuds också in till

Sverige på rekryteringsmissioner. Samarbete sker inom de nätverk

inom de kompetensområden som är intressanta för Sida och som

efterfrågas av FN och andra internationella organisationer. Dessa

nätverk hålls kontinuerligt informerade och kontaktas då Sida aktivt

letar kandidater. Sida letar däremot inte tjänster åt eller stödjer

enskilda personer.

111

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

Utvecklingssamarbete

Arbetet rörande rättsområdet sker inom Policy, Avdelningen för

demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet, i nära samarbete

med Operations där all operativ verksamhet bedrivs gentemot

fältet.

Det övergripande målet för Sidas arbete med demokrati är att

bidra till god samhällsstyrning genom att på central, regional och

lokal nivå stödja framväxten av offentlig förvaltning. En viktig del

av stödet till demokratisk samhällsstyrning är stärkandet av rättssamhället.

Sidas arbete för mänskliga rättigheter kan ske på två sätt. Det

första innebär att Sida arbetar i ett land, antingen med landets

regering eller det civila samhället. Samarbete med ett lands regering

kan omfatta stöd till lagstiftningsarbete eller utbildning av domare,

åklagare och advokater. Ett annat exempel är stöd till övervakningsmekanismer,

såsom ombudsmannainstitutioner. Samarbete

med det civila samhället består ofta i stöd till dokumentation av

kränkningar, rättshjälp samt medvetandegörande av medborgarnas

rättigheter och skyldigheter. Det andra sättet att främja mänskliga

rättigheter är Sidas arbete på internationell nivå, exempelvis för att

främja demokrati och mänskliga rättigheter inom internationella

organisationer eller för att utveckla och stärka särskilda sakfrågor.

Stödet sker ofta i samarbete med svenska och internationella

organisationer. Organisationerna har utarbetat egna mandat.

Bland de organisationer som Sida ger stöd till och som arbetar

med att stärka rättsstaten kan nämnas Svenska avdelningen av Internationella

juristkommissionen, Svenska Helsingforskommittén för

Mänskliga rättigheter och Raoul Wallenberginstitutet (se avsnitt

3.4).

Sidas samarbete med den offentlig sektorn och organisationer

sker till stor del genom s.k. twinning (se avsnitt 2.5.2). Twinning är

ett begrepp som har använts inom Sidas utvecklingssamarbete

sedan mitten av 1980-talet. Grundtanken är att bidra till att förstärka

myndigheter och organisationer i samarbetsländerna genom

att skapa ett samarbete med dess motsvarighet i Sverige. Myndigheterna

och organisationerna i samarbetsländerna har jämförbara

mandat från sina respektive regeringar, ett likartat ansvar i samhället

och personal med samma typ av utbildning, erfarenhet och

arbetsuppgifter. Twinning kan användas på flera olika nivåer. En

stor del av Sidas stöd förmedlas inom områden som revision, statistik

112

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

och skatteuppbörd. På senare år har metoden även tillämpats på andra

områden, t.ex. inom rättsområdet där RPS är en av Sidas främsta

myndighetspartners. SADEV (Institutet för utvärdering av internationellt

utvecklingssamarbete) arbetar för närvarande med att förbereda

en utvärdering av twinningprojekt och andra projekt inom

rättssektorn. Syftet härmed är bl.a. att få en överblick av antalet

aktörer och projekt (se avsnitt 3.2.4).

Målet med ett twinningsamarbete är att hjälpa organisationen i

samarbetslandet att utvecklas på egna villkor, utifrån sina egna kulturella,

politiska, ekonomiska och sociala förutsättningar. Samtidigt

måste samarbetet underordnas de mål och förutsättningar som gäller

för svenskt utvecklingssamarbete, särskilt när det gäller demokrati och

mänskliga rättigheter. Ramen för samarbetet definieras därför mellan

Sida och samarbetslandet, medan de specifika projektmålen i hög grad

konkretiseras av de inblandade organisationerna eller myndigheterna.

Twinningsamarbetet är vanligen långsiktigt, ofta upp till sju eller tio

år. Målet är att myndigheterna eller organisationerna ska samarbeta

tills de önskade resultaten har uppnåtts och att arbetet därefter kan

fortsätta i mer begränsad utsträckning.

Sida är också av regeringen utsedd till nationell kontaktpunkt

för twinning-projekt och TAIEX-insatser som EU finansierar för

att stödja unionens utvidgning samt för att utveckla samarbetet

med grannländerna. Inom twinning och TAIEX samarbetar aktörer

inom offentlig sektor i EU:s gamla medlemsländer med sina motsvarigheter

i de nya medlemsländerna. Aktörer från alla EU:s

medlemsländer kan samarbeta med sina motsvarigheter i kandidatländerna

och grannländerna i Östeuropa, Nordafrika och Mellanöstern.

Sida svarar för information om de senaste s.k. ficherna, dvs.

twinning-projektbeskrivningarna, som tas fram inom de nya

finansieringsintrumenten IPA och ENPI, om EU-kommissionens

strategier och policies, administrativa nyheter, riktlinjer, manualer

och mallar, liksom för förfinansiering av projekten (se avsnitt 2.5.2).

De internationella projekten kan också ske genom upphandlade

konsulttjänster. Sida har även slutit ramavtal med en rad svenska

konsultföretag, som har möjlighet att delta i särskilda avropsförfaranden.

Svenska företagare kan delta i upphandlingen av varor

och tjänster inom EU-finansierade projekt såväl i EU:s nya

medlemsländer som i de regioner utanför EU som erhåller stöd och

bistånd från unionen. Det är då privata konsultbolag som anlitar de

experter av olika nationaliteter som ska utföra arbetet med kun113

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

skapsöverföring, exempelvis som experter och föredragshållare.15

Sida ansvarar för upphandlingen och har för detta förfarande

utarbetat en ordning utifrån Världsbankens och EU:s regelverk, Sida

Procurement Guidelines (SPG). Information om EU-finansierade

upphandlingar publiceras som supplement till unionens officiella

tidning, Official Journal, samt på bl.a. EuropeAid:s och Sidas hemsidor.

Tilldelningsbeslut fattas av Sida. Avtal mellan Sida och den

eller de anbudsgivare som har tilldelats kontrakt sluts genom upphandlingskontrakt.

Länderna saknar direkt inflytande över verksamheten. Kvalitetssäkring

sker emellertid genom att Sida följer upp verksamheten

samt genom mottagarlandets uppföljningar. De företag som vill

lämna anbud måste också kunna visa att de inte är satta i konkurs

samt att de saknar skatteskulder. Intresserade företag ska vidare

visa att de uppfyller de kompetens- och kapacitetskrav som regelmässigt

uppställs. Sådana krav kan omfatta en minsta omsättning,

ett visst antal experter på sakområdet, tidigare erfarenhet inom

sektorn och landet eller regionen samt tidigare erfarenhet av att

sköta liknande projekt vad avser storlek och komplexitet.

Sidas upphandlade tjänster uppgår årligen till över en miljard

kronor16 och innebär goda affärsmöjligheter för enskilda företagare

men också stora tidsmässiga investeringar. Ett framgångsrikt upphandlingsförfarande

förutsätter vanligen omfattande projektbevakning

samt kontakter med lokala ambassader, exportrådskontor och

mottagare av projekten.

Det finns inte något register över de personer som står till förfogande

att anlitas av de konsultföretag som genomför de upphandlade

projekten. Det saknas därför statistiskt underlag beträffande antalet

experter knutna till denna typ av internationella uppdrag. Många av de

personer som kan bli aktuella för denna typ av uppdrag återfinns

dock i andra personalbanker, exempelvis MSB:s. Kontakterna sker

ofta på informell väg. De personer som kommer i fråga är vanligen

antingen anställda av konsultföretaget eller egenföretagare med

egna konsultverksamheter. Ofta rör det sig om offentliganställda

personer som har möjlighet att utöva egen verksamhet under tjänstledighet

. Med hänsyn till att det inte finns något krav på att de

personer som anlitas som experter ska ha anknytning till Sverige, är

det vanligt att även utländska experter anlitas. Detta torde särskilt

15 Arbetet sker då på samma sätt som exempelvis Världsbankens expertarbete eller USA:s

biståndsarbete genom USAID.

16 År 2007 uppgick dessa till omkring 1,2 miljarder kronor.

114

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

vara fallet inom rättsområdet, eftersom rättsstatligt uppbyggnadsarbete

ofta tar sin utgångspunkt i angloamerikansk eller fransk rättstradition.

Export av kunskap inom rättsområdet utgör dock inte

någon stor andel av konsultföretagens tjänster.

Utvärderingar

Utvärdering av bistånd utförs på tre nivåer. Varje avdelning och team

på Sida utvärderar sina biståndsinsatser inom sitt eget ansvarsområde.

Nästa nivå utgörs av Sidas sekretariat för utvärdering som tar ett

bredare och större ansvar, fokuserar på kvalitetssäkring av utvärderingarna

samt genomför mer tematiska och strategiska utvärderingar,

ofta i samarbete med andra internationella utvärderingsorganisationer.

Utvärderingarna ska vara oberoende och bedöma relevans, bärkraft,

kostnadseffektivitet och resultat av det utvecklingssamarbete som

finansieras av Sida. De används sedan av Sida som verktyg för beslutsfattande

och lärande. Alla utvärderingar publiceras och ger den svenska

allmänheten en inblick i svenskt utvecklingssamarbete. Den tredje

nivån utgörs av SADEV som är den övergripande myndigheten för

utvärdering av allt svenskt biståndsarbete.17

3.2.4 Institutet för utvärdering av internationellt

utvecklingssamarbete

Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete,

SADEV (Swedish Agency for Development Evaluation) inrättades

den 1 januari 2006 och är placerat i Karlstad. SADEV är en statlig

myndighet som initierar, genomför och sprider analyser och

utvärderingar av internationellt utvecklingssamarbete.18 Myndighetens

övergripande mål är att bidra till att öka effektiviteten i

svenskt utvecklingssamarbete. Målsättningen är att med hjälp av

vetenskapliga metoder analysera relevanta och aktuella biståndsfrågor

i syfte att förse regeringen och andra intressenter med

17 Även Riksrevisionen, vars uppgift är att granska hela statsförvaltningen genom årliga

revisioner och effektivitetsrevisioner, fyller en utvärderande funktion som delvis överlappar

SADEV:s. Riksrevisionen har vid flera tillfällen riktat kritik mot Sidas verksamhet, bl.a. mot

genomförandet av biståndsprojekt i Afrika, se bl.a. granskningsrapporten Oegentligheter

inom bistånd, RiR 2007:20.

18 Förordning (2007:1300) om instruktion för Institutet för utvärdering av internationellt

utvecklingssamarbete och regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Institutet för utvärdering

av internationellt utvecklingssamarbete.

115

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

beslutsunderlag i form av relevanta och begripliga analyser som rör

organiseringen, strukturen och resultatet av det internationella

utvecklingssamarbetet. SADEV arbetar också med att främja

analys- och utvärderingskapaciteten i samarbetsländerna. Myndigheten

håller för närvarande på att förbereda en särskild utvärdering

av stödet till rättssektorn. Bakgrunden till utvärderingen är dels

behovet av en kartläggning av vilka aktörer som är verksamma

inom området, dels bristen på resultatinformation.

3.2.5 Svenska institutet

Svenska institutet (SI) är en statlig myndighet med uppgift att öka

omvärldens intresse för Sverige och svara för utbyte med andra

länder inom kultur, forskning och samhällsliv i övrigt.19 SI har därutöver

uppgifter inom ramen för det internationella utvecklingssamarbetet

samt inom reformsamarbetet med Östeuropa. Uppdraget

är att främja öppenhet och en demokratisk, ekonomisk och

social utveckling i samarbetsländerna genom att stödja erfarenhets och

kunskapsöverföring till forskare och studerande på högre

nivåer samt genom expertutbyte och studiebesök inom områden

där Sverige har ett särskilt kunnande. SI får dels verksamhetsmedel

direkt från UD, dels uppdragsmedel från Sida.

3.3 Myndigheter med verksamhetsinriktade

uppgifter

3.3.1 Domstolsväsendet

Allmänt

Domstolsverket (DV) är en statlig förvaltningsmyndighet som

lyder under regeringen och som fungerar som en serviceorganisation

till domstolarna i landet.20 Myndigheten har en samordnande

roll vid alla internationella uppdrag som domstolsväsendets personal

deltar i. Utgångspunkten är därför att administrationen av sådana

uppdrag ska vara centraliserad till DV.

19 Förordning (2007:1224) med instruktion för Svenska institutet och regleringsbrev för

budgetåret 2009 avseende Svenska institutet.

20 ”Sveriges Domstolar” är numera samlingsnamnet för domstolarnas verksamhet. Sveriges

Domstolar omfattar de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres och

arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och DV.

116

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

Enligt regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Sveriges

Domstolar bör DV delta i utvecklingssamarbete med andra länder

och i fredsfrämjande verksamhet, under förutsättning att extern

finansiering finns. DV får dessutom delta i utvecklingssamarbete

som inte klassificeras som bistånd. Vidare anges att DV ska initiera

och samordna Sveriges Domstolars internationella verksamhet.

Frågor rörande civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete

hanteras inom DV av personalavdelningens internationella

kansli. 2,75 tjänster är avsatta att arbeta särskilt med dessa frågor.

DV tar också in hjälp utifrån i specifika frågor, bl.a. från domare

som medverkar i internationell verksamhet.

Som stöd för det internationella arbetet, bl.a. för att avgöra vilka

prioriteringar som ska göras, har DV inrättat ett särskilt råd. Rådet

för internationell verksamhet består av sex företrädare för olika

domstolar samt två tjänstemän vid DV och sammanträder tre

gånger per år.

Det internationella kansliet för sedan tidigare en förteckning

över ett fyrtiotal personer som har anmält sitt intresse att delta i

civil krishantering och utvecklingssamarbete. För närvarande håller

kansliet emellertid på att bygga upp en ny expertdatabas. Denna

ska omfatta omkring 50–60 personer, varav ca 20 med inriktning på

civil krishantering och övriga på utvecklingssamarbete. Personerna

som införs i registret ska bl.a. ha intervjuats och kvalitetssäkrats.

Personer som deltar i civila krishanteringsinsatser eller internationellt

utvecklingssamarbete omfattas av etiska riktlinjer som

har tagits fram av DV och måste skriva under att de har tagit del av

dessa.

Civil krishantering

På senare tid har DV fått ett flertal förfrågningar om domstolspersonal

för olika civila fredsfrämjande uppdrag. Ett exempel på detta

är rättsstats- och polismissionen i Kosovo, EULEX. Våren 2009

tjänstgjorde två personer sekonderade av DV som legal officers, dvs. en

form av beredningsjurist, inom EULEX (se avsnitt 2.5.1).

DV har vidare nominerat fyra kandidater till EU:s civila snabbinsatskapacitet

, CRT (se avsnitt 2.5.1). Av dessa har en person antagits.

Hur rekryteringen till expertdatabasen ska ske beträffande

personal till civila krishanteringsinsatser är ännu inte fastslaget. Det

är troligt att rekryteringen kommer att koncentreras till ett tillfälle

117

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

årligen. Då kommer bl.a. en kravprofil att läggas ut på myndighetens

intranät.

Eftersom det ställs särskilda krav på experter inom fredsfrämjande

verksamhet krävs specialutbildning i betydande omfattning.

Den personal som sekonderas av DV genomgår därför dels generell

utbildning, såsom FBA:s förberedande kurser, dels specialanpassad

utbildning skräddarsydd för den enskilde individen. Under utlandstjänstgöringen

behåller personalen sin svenska lön och får därtill

vissa tillägg, organisationens traktamenten samt ett antal fria hemresor.

Personalen har under utlandstjänstgöringen ett omfattande

försäkringsskydd genom en s.k. URA-försäkring (se avsnitt 8.3.4).

Tanken är att en utlandstjänstgöring inte ska pågå under mer än

ett par år. Uppföljning och utvärdering sker på flera sätt. Personer

som deltar i internationella insatser får i uppgift att kontinuerligt

rapportera om tjänstgöringen. DV gör också besök på plats. Därtill

kommer bl.a. utvecklingssamtal.

Utvecklingssamarbete

DV har bedrivit internationellt utvecklingssamarbete sedan början

av 1990-talet. I det internationella utvecklingssamarbetet arbetar

DV främst med förtroendet för domstolarna (bl.a. massmediefrågor),

renodling av chefs- och domarroller, ledarskapsutbildning

och kommunikation, förvaltningsprocessen, domstolsadministration

samt domarutbildning, främst avseende mänskliga rättigheter.

DV fokuserar sina insatser till EU:s kandidatländer och Sveriges

närområde. I övrigt är det utrikespolitiska prioriteringar och

Sveriges samarbetsstrategier som utgör grund för DV:s urval av

länder.

Genomförandet sker alltid i DV:s regi och delegeras inte till någon

specifik domstol i Sverige. Utvecklingssamarbetet administreras av

DV:s internationella kansli. Personal från domstolarna och DV deltar

som experter i de olika projekten. DV samverkar med andra EUländer

i åtskilliga projekt i tredje land.

Projekten inom ramen för Sveriges Domstolars internationella

utvecklingssamarbete finansieras antingen av Sida (bilateralt) eller

av något av EU:s finansieringsprogram (multilateralt). Andelen

EU-finansiering har ökat betydligt på senare tid. DV har sökt medel

från EU i ett CARDS- och fem Phare-projekt och fått beviljat ett

CARDS-projekt och fyra Phare-projekt (se avsnitt 2.5.2).

118

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

Expertdatabasen är, som nämnts, under uppbyggnad. Troligen

kommer en kravprofil för intressenter till internationellt utvecklingssamarbete

att vara stadigvarande utlagd på DV:s dataintranät.

Den personal som ska delta i utvecklingssamarbete får bl.a.

omfattande landinformation som en förberedelse inför uppdraget.

DV ersätter den enskilda domstolen, vars personal tas i anspråk för

utvecklingssamarbete för förlorad arbetskraft.

Utvecklingssamarbete har tidigare bedrivits med domstolsväsendena

i bl.a. Estland, Lettland, Litauen och Bulgarien. I december

2008 avslutades ett fyraårigt omfattande Sida-finansierat samarbete

mellan Sveriges Domstolar och det ryska domstolsväsendet. Inom

programmet har bl.a. seminarier genomförts som behandlat relationerna

mellan domstolar och massmedia, rehabilitering av ungdomsbrottslingar,

processkartläggning och delegation, ledarskapsseminarier

för chefsdomare samt utbildning för ryska domare i mänskliga rättigheter.

Därutöver har ett tvillingsamarbete skett mellan svenska och

ryska tingsrätter. Samarbetet pågår alltjämt, främst i form av grannlandssamarbete.

I konkurrens med andra länder fick Sverige och därmed DV

under våren 2007 ansvaret för ett EU-finansierat s.k. twinning lightprojekt

avseende Bosnien-Hercegovina. Projektet slutredovisades

sommaren 2008. Projektet syftade till att stärka det relativt nyinrättade

High Judicial and Prosecutorial Council i Sarajevo samt att

förbättra målhantering med betoning på brottmål. Projektarbetet

inleddes i september 2007 med Sverige som ensam genomförare. I

projektet deltog domare och chefsadministratörer samt tjänstemän

från DV. Samarbetet fortgår i begränsad utsträckning inom ramen

för främst annan EU-finansiering.

Tillsammans med Nederländerna har DV vidare deltagit i ett EUprojekt

som har stöttat Turkiets arbete att förbereda inrättandet av

hovrätter. Projektet avslutades sommaren 2007. Under år 2007

genomfördes utbildning av fler än 2 000 domstolsanställda och

åklagare. Tre omfattande handböcker har tagits fram.

Under senhösten 2007 inleddes ett Sida-finansierat samarbetsprogram

med det turkiska domstolsväsendet. Programmet sträcker

sig åtminstone fram till den 31 december 2009 och är delvis en uppföljning

av arbetet med nämnda hovrättsreform. Syftet med

programmet är bl.a. att genom olika åtgärder minska balansen i den

turkiska motsvarigheten till Regeringsrätten, Danishtay, samt att

stärka dess ställning som prejudikatinstans. Inom ramen för

programmet ska möjligheterna att införa delegation i de turkiska

119

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

domstolarna undersökas. Samarbetet omfattar också arbete med att

förstärka förtroendet för domstolarna samt en mängd utbildningsinsatser.

Totalt är ett tjugotal personer från Sverige engagerade i

programmet i större eller mindre omfattning.

3.3.2 Åklagarväsendet

Åklagarmyndigheten

Enligt regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Åklagarmyndigheten

har myndigheten ett återrapporteringskrav beträffande sina

insatser i fråga om internationellt samarbete och internationellt rättsligt

utvecklingssamarbete.

Efter Sveriges EU-inträde år 1995 och då den gränsöverskridande

brottsligheten sedan länge varit stadigt ökande, har åklagarna i sitt

dagliga arbete allt oftare kontakt med utländska kollegor. Åklagararbetet

har därför i dag ett ganska omfattande internationellt inslag.

Ärenden med dessa inslag är koncentrerade till de tre s.k. internationella

åklagarkamrarna. Sverige har dessutom en nationell medlem

och en vice nationell medlem i Eurojust (se avsnitt 2.5.1). Från och

med den 1 maj 2009 lyder den svenska byrån vid Eurojust under en ny

enhet inom Riksåklagarens kansli, Grov Organiserad Brottslighet

(GOB). Avsikten är att såväl åklagare från riksåklagarens rättsavdelning,

internationella enheten, som åklagare från landets åklagarkammare

ska erbjudas en kort utbildningstjänstgöring vid den svenska

byrån i Eurojust.

Det ska dock understrykas att den internationella verksamhet

som åklagarna på de tre internationella kamrarna och de nationella

medlemmarna i Eurojust utför i sitt dagliga arbete i huvudsak sker i

samband med handläggning av konkreta ärenden, såsom utlämning,

rättslig hjälp, överförande av lagföring, m.m. Åklagarmyndigheten

har däremot inte bidragit till multilaterala missioner eller bedrivit

något internationellt utvecklingssamarbete. Sådant internationellt

arbete skiljer sig helt från åklagarnas vanliga brottsbekämpande

verksamhet och skulle kräva en helt annan inriktning från Åklagarmyndighetens

sida.

Ett par undantag har dock skett under senare år. En svensk

åklagare har sålunda deltagit i EU:s rättsstatsuppbyggande insats i

Georgien. Detta deltagande finansierades av Sida. En annan svensk

120

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

åklagare deltar i EU:s polisinsats i Palestina. Åklagarmyndigheten

har därutöver nominerat flera personer till EULEX Kosovo.21

Utvecklingen inom EU och andra internationella organisationer

har under senare år gått därhän att dessa aktörer önskat ta bl.a.

svenska åklagare i anspråk för deltagande i olika typer av rättsstatsuppbyggande

missioner. Många länder, framför allt forna sovjetstater,

har i dag ambitionen att utveckla ett fungerande rättsstatligt

system, då detta är en förutsättning för att bygga en demokrati och

i förlängningen en förutsättning att förhoppningsvis i framtiden

kunna bli medlem i EU. De organisationer som bistår dessa länder

med denna utveckling efterfrågar i dag i ganska omfattande

utsträckning biträde av åklagare och domare från EU-länder. Detta

är ett helt nytt och oprövat område för Åklagarmyndigheten.

Myndigheten har i dag varken personella eller ekonomiska resurser

som är avpassade för att avstå från operativa åklagare för att de ska

delta i missioner utomlands.

Som nämnts ovan är Åklagarmyndighetens verksamhet i dag inte

anpassad för att möta dessa behov. Samtidigt har naturligtvis Åklagarmyndigheten

insikt i att det för framtiden kan komma att krävas att

Åklagarmyndigheten kan efterkomma krav på att åklagare ska kunna

tas i anspråk också för denna typ av missioner. Enligt riksåklagaren

kräver en anpassning till detta helt nya område analyser, utredningar

och eftertanke. Först därefter kan någon konkret plan presenteras från

Åklagarmyndigheten.

Ekobrottsmyndigheten

Ekobrottsmyndigheten (EBM) var tidigare involverad i EU- och

Sida-finansierat utvecklingssamarbete med flera olika länder. Detta

upphörde dock omkring år 2006. Under de senaste åren har myndigheten

av ekonomiska och personella skäl fokuserat på kärnverksamheten.

Denna är dock påtagligt internationaliserad. Inom ramen

för den löpande verksamheten deltar myndighetens personal i

konferenser, utbildning och viss utbytesverksamhet.

21 Under åren har också svenska åklagare varit verksamma vid OHR i Bosnien-Hercegovina

och bl.a. deltagit i förundersökningar angående grov organiserad brottslighet.

121

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

3.3.3 Polisväsendet

Allmänt

Polisens internationella verksamhet styrs av förordningen

(1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. Enligt 2009 års

regleringsbrev ska RPS utnyttja det internationella samarbetet för

att bl.a. förbättra egen och andras förmåga att effektivt bekämpa

brott.

RPS antog år 2007 en strategi för Polisens internationella verksamhet.22

Målet med denna är att Polisen senast år 2010 ska bedriva

en enhetlig och effektiv internationell verksamhet som bidrar till

att brottsligheten minskar och att tryggheten ökar i Sverige och

utomlands. Det internationella arbetet medför positiva effekter för

den nationella polisverksamheten i berörda länder. Det kan innebära

direkt operativ nytta genom de polisiära kontakter som skapas.

Arbetet kan bidra till en mer professionell polis och överensstämmande

arbetsmetoder.

Enheten för internationell samordning (ISAM) vid RPS leder

och samordnar den internationella strategiska polisverksamheten

och dess integrering i den nationella polisverksamheten. Vid ISAM

arbetar ett tjugotal personer. ISAM företräder Polisen gentemot

externa intressenter, t.ex. Regeringskansliet och Sida, i internationella

strategiska frågor.

Civil krishantering

Polisens utlandsstyrka bildades den 1 januari 2000 när RPS genom

Rikskriminalpolisen tog över ansvaret för svensk polis medverkan i

internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser från Försvarsmakten.23

Inom polisen är det utlandssektionen vid Rikskriminalpolisens

ordningspolisenhet som ansvarar för verksamheten, dvs. rekrytering,

utbildning, utrustning samt att anordna hemkomstprogram för

svensk polis som tjänstgör i Polisens utlandsstyrka. Utlandssektionen

arbetar även med doktrinutveckling samt med genderfrågor enligt

FN:s resolution 1325 (se avsnitt 2.3.1). Verksamheten finansieras av

UD genom ett särskilt anslag som år 2008 uppgick till 185 miljoner

kronor.

22 Strategi för den internationella verksamheten och hur den ska integreras i kärnverksamheten,

2007-05-09.

23 Se t.ex. Rikskriminalpolisens informationsbroschyr om Polisens utlandsstyrka.

122

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

Trots att Polisens utlandsstyrka endast funnits några få år har

svensk polis mer än fyrtio års erfarenhet av deltagande i internationella

freds- och säkerhetsfrämjande insatser ledda av FN,

OSSE och EU. Den första missionen som svensk polis deltog i var

UNFICYP (United Nations Forces In Cyprus), som när den startade

på Cypern år 1964 var den första missionen med en särskild, civil del

där internationella poliser arbetade med övervakande arbetsuppgifter.

Svensk polis bidrar med drygt 100 poliser i omkring 20 fredsfrämjande

missioner ledda av FN, OSSE och EU. Årligen tjänstgör

cirka 250 poliser i polisens utlandsstyrka. För närvarande tjänstgör

41 poliser inom FN i Georgien, Liberia24, Sudan, Tchad, Demokratiska

Republiken Kongo, Östtimor och Guatemala. Fem poliser deltar

i OSSE:s missioner i Serbien och Montenegro. 63 poliser är verksamma

inom EU:s missioner i Afghanistan, Georgien, BosnienHercegovina

, Kosovo (42 poliser), Palestina och Rafah. Dessutom

tjänstgör en svensk polisrådgivare vid Sveriges ständiga representation

vid FN i New York respektive EU i Bryssel. En person är placerad vid

DPKO:s polisenhet.25 Polisrådgivarnas uppgift är att vara förbindelselänkar

mellan Sverige och FN respektive EU i frågor som bl.a. rör

svensk polis deltagande i internationella insatser.

Svenska poliser tjänstgör också i andra positioner inom FN och

EU. I dessa fall nomineras poliserna av Sverige till den sökta

tjänsten men är anställda av den internationella organisationen och

ingår därför inte i Polisens utlandsstyrka.

Arbetsuppgifterna under utlandstjänstgöringen kan vara av

mycket skiftande karaktär. Det är mandatet för respektive mission,

verkställande eller övervakande mandat, som styr inriktningen på

missionens arbete. Det verkställande mandatet innebär att de

internationella poliserna i missionen utgör poliskåren i området

och alltså utför sedvanliga polisuppgifter. Verkställande mandat är

ovanliga och har hittills bara förekommit i FN:s och EU:s missioner

i Kosovo och Östtimor. Arbetsuppgifterna i en mission med

övervakande mandat består främst i att övervaka hur den nationella

polisen respekterar mänskliga rättigheter.

Tidsperioden för tjänstgöring i Polisens utlandsstyrka är i

allmänhet sex månader. Ofta finns möjligheten till sex månaders

24 Polisintendenten Henrik Stiernblad har under 2008 och 2009 som Police Commissioner

haft ansvar för drygt 1 100 poliser i UNMIL (United Nations Mission in Liberia).

25 Ann-Marie Orler är ställföreträdande chef för DPKO:s polisenhet, en enhet som omfattar

drygt 17 000 poliser.

123

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

förlängning. För att varje polis ska få tid för eftertanke och

reflexion efter utlandstjänstgöringen och kunna bygga upp en stabil

tillvaro hemma och i sin nationella tjänstgöring, tillämpar Polisens

utlandsstyrka en s.k. treårspolicy. Denna innebär att polisen i regel

inte blir uttagen till förnyad missionstjänstgöring inom tre år från

att den senaste avslutades. Under utlandstjänstgöringen får poliserna

förutom sin ordinarie lön ett tillägg om 15 000 kronor per

månad, s.k. utlandstillägg. Vidare utgår ett missionstillägg om

3 500–10 500 kronor per månad. Utlandstillägget är detsamma för

alla missioner, medan missionstillägget varierar beroende på arbetsuppgifter

och förhållanden i respektive mission.

Samtliga rekryterare vid utlandssektionen, tillika missionshandläggare,

har personlig erfarenhet av missionstjänstgöring. Rekrytering

sker främst i samband med ett större uttagningsförfarande årligen.

Detta föregås av annonsering på polisens dataintranät, i tidskrifter

riktade till poliser samt broschyrer. Uttagningen sker utifrån

ansökningshandlingar, intervjuer och referenstagning. För att

komma i fråga för utlandstjänstgöring ska polisen ha minst åtta års

yrkeserfarenhet, inklusive polisutbildning.

Utbildningen sker bl.a. vid Försvarsmaktens internationella

centrum, Swedint. De som ska göra sin första missionstjänstgöring

genomgår två veckors grundutbildning, UNPOC (United Nations

Police Officers Course), eller annan grundutbildning anpassad efter

den internationella organisation som svarar för den aktuella insatsen.

Under grundutbildningen består deltagarna ofta av poliser som

ska tjänstgöra i flera olika missioner. Efter grundutbildningen men

innan utlandstjänstgöringen påbörjas genomgår de svenska poliserna

en särskild missionsutbildning under tre till fyra dagar. I samband

med missionsutbildningen genomgår deltagarna även medicinsk

undersökning och vaccineras vid behov. Utlandssektionen genomför

varje år också vidareutbildningar.

Personal i Polisens utlandsstyrka omfattas av en särskild uppförandekod

.26 Denna hänvisar i sin tur till 4 kap. 1 § polisförordningen

(1998:1558). Enligt denna bestämmelse ska anställda i

arbetet uppträda på ett sätt som inger förtroende och aktning. Ett

antal punkter i uppförandekoden anger vad personalen har att förhålla

sig till, däribland otillbörligt utnyttjande av maktställning,

korruption, organiserad brottslighet, köp av sexuella tjänster samt

26 Uppförandekod för Polisens utlandsstyrka i internationella uppdrag, utarbetad av Nätverket

för Etiska regler och Uppförandekoder den 15 januari 2004, reviderad av Polisens

utlandsstyrka i november 2004.

124

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

alkohol och narkotikaklassade preparat. Överträdelser medför i

regel att personen får avbryta utlandstjänstgöringen.

Det är viktigt att poliserna i utlandsstyrkan omfattas av ett heltäckande

trygghetssystem. Detta innebär att de ska omfattas av ett

bra försäkringsskydd och att det finns fungerande system för

evakuering, sjuk- och läkarvård samt rehabilitering. Vissa av de här

uppräknade områdena, t.ex. evakuering, ligger inom missionens

ansvar, medan ansvaret för sjuk- och läkarvård varierar mellan

missionerna. I FN:s missioner finns ofta FN-sjukhus dit missionens

personal kan vända sig. I OSSE:s och EU:s missioner är poliserna

däremot vanligen hänvisade till den privata sjuk- och läkarvård

som finns i området. Kostnaderna ersätts genom den försäkring

utlandssektionen tillhandahåller för alla svenska poliser under

utlandstjänstgöringen.

För att förebygga posttraumatiska stressreaktioner genomgår

alla poliser som kommer hem ett s.k. hemkomstsamtal. De genomgår

också en medicinsk undersökning och får lämna prover för att

säkerställa att de inte har ådragit sig någon fysisk skada, sjukdom

eller smitta under utlandstjänstgöringen. Alla svenska poliser som

gjort missionstjänstgöring genomgår dessutom ett två dagar långt

s.k. hemkomstprogram. Tillsammans med missionshandläggaren

utvärderas missionen och de hemkomna poliserna ges möjlighet att

lämna feedback på hur utlandstjänstgöringen fungerat och komma

med förslag till förbättringar. Hemkomstprogrammet avslutas med

medaljceremoni och en festligare middag. Vid medaljceremonin

tilldelas alla poliser som fullgjort sin utlandstjänstgöring Rikspolischefens

medalj I Fredens Tjänst.

Utvecklingssamarbete

Svensk polis bedriver internationellt utvecklingssamarbete sedan

1990-talet.27 Utvecklingssamarbete är en av verksamhetsgrenarna

inom ISAM. Åtta personer inom ISAM arbetar med dessa frågor.

En central uppgift för ISAM är att omsätta Polisens kunskaper och

erfarenheter samt internationella riktlinjer för demokratisk polisreform

och säkerhetssektorreform till inriktning och metod för

Polisens utvecklingssamarbete. Inom utvecklingssamarbetet ägnar

sig ISAM huvudsakligen åt sammansättningen av Polisens projektportfölj

genom framtagande av utvecklingsinsatser och utveckling

27 Se t.ex. RPS Handlingsplan år 2008 – Polisens internationella utvecklingssamarbete.

125

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

av arbetsmetoder. Vidare ansvarar ISAM för kvalitetssäkring

genom bl.a. uppföljning, utvärdering och deltagande i styrgrupper.

ISAM ansvarar också för ekonomisk redovisning och budgetuppföljningar

av program och projekt.

För att öka hela polisorganisationens delaktighet i det internationella

utvecklingssamarbetet anförtros projektledning och det

praktiska genomförandet av utvecklingssamarbetet i stor utsträckning

Sveriges olika polismyndigheter (Sverige har 21 polismyndigheter).

Även polishögskolorna är engagerade i olika projekt. ISAM

rekryterar därvid projektledare i dialog med polismyndigheterna.

Projektledaren utser därefter experter från hela Sverige. Fördelarna

med en decentralisad lösning bedöms vara flera. För det första känner

polismyndigheterna ett ansvar för genomförandet av utvecklingsinsatserna.

För det andra underlättar en sådan administrativ lösning ett

tillvaratagande av de kunskaper och erfarenheter som deltagande i det

internationella utvecklingssamarbetet medför för såväl individen som

organisationen.

ISAM har tagit fram ett introduktions- och utbildningsprogram

för projektledare, korttidsexperter och styrgruppsledamöter. Dessa

tre målgrupper erbjuds kurser som presenteras i en särskild kurskatalog

. Utbildningen är inriktad på de riktlinjer som gäller för

utvecklingssamarbete samt på roll- och ansvarsfördelning i projekten.

ISAM erbjuder även personalen landsspecifika utbildningar.

Genomförande av utvecklingsinsatser kräver extern finansiering

från exempelvis Sida eller EU. Rikspolisstyrelsen har en ramöverenskommelse

med Sida, FÖLJSAM, som reglerar svensk polis

utvecklingsinsatser finansierade av Sida. Arbetet bedrivs i huvudsak

i enlighet med en av ISAM framtagen metodhandbok. Sida har

beretts tillfälle att framföra synpunkter på denna. Metodhandboken

är ett levande dokument som genomgår kontinuerlig revidering.

De strategiska utgångspunkterna för deltagandet i internationellt

utvecklingssamarbete bygger på Sveriges politik för global

utveckling och andra nationella och internationella styrdokument.

Vid val av ämnesområden för utvecklingssamarbete beaktas särskilt

de områden där svensk polis har komparativa fördelar, exempelvis

polisens förhållningssätt till allmänheten, mänskliga rättigheter,

kriminalteknik, jämställdhetsfrågor, ledarskap och organisationsfrågor.

Politiskt prioriterade områden är en annan parameter för

urval. Till sådana områden hör människohandel, narkotika och

organiserad brottslighet. Ytterligare ett kriterium som beaktas vid

126

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

urval av insatser är om utvecklingsinsatserna i förlängningen bidrar

till att stärka tryggheten och minska brottsligheten även i Sverige.

Utvecklingssamarbetet leder också till operativt mervärde för

svensk polis genom att Polisen knyter kontakter i andra länder,

vilket underlättar arbetet med brottsutredningar med internationell

anknytning. Viktiga grundprinciper för svensk polis vid medverkan

i internationella utvecklingsinsatser är att främja institutionell

kapacitetsutveckling utifrån ett helhetsperspektiv på rättsväsendet,

ett starkt ägarskap hos samarbetslandet, samordning av insatser

mellan olika givare i syfte att undvika onödig duplicering samt

långsiktighet i insatserna.

I dag pågår åtta bilaterala utvecklingsprogram i sex länder: Montenegro

(två projekt), Nicaragua, Rwanda, Serbien (två projekt), Sri

Lanka och Sydafrika. I Sydafrika har det tidigare utvecklingssamarbetet

nu övergått i aktörssamverkan. Vanligen löper projekten över

flera år. I dagsläget är samtliga program finansierade av Sida. År 2008

uppgick finansieringen till 35 miljoner kronor från Sveriges biståndsbudget

. Framöver eftersträvas även EU-finansiering. I och med

Sveriges landfokusering (se avsnitt 3.2.1) pågår en geografisk ominriktning

där fortsatta projekt eftersträvas i Rwanda och Serbien,

medan övriga länder fasas ut under de närmaste åren. RPS:s ambition

är att ersätta dessa program med samverkan med nya länder, i första

hand i EU:s närområde, bl.a. Ukraina, samt i Afrika.

Under år 2008 tog ISAM fram en särskild strategi för Polisens

internationella utvecklingssamarbete.28 Strategin innebär att ISAM

bedriver sin verksamhet utifrån tydliga mål. Polisens internationella

utvecklingssamarbete har som mål att bidra till en demokratisk och

effektiv polisverksamhet i samarbetslandet och att landets säkerhetssektor

i större utsträckning verkar i enlighet med demokratins

och rättsstatens principer. Polisen har också som mål att uppnå

individuell och organisatorisk kunskap inom svensk polis i syfte att

förbättra brottsbekämpningen i Sverige. För att säkerhetssektorreformerna

ska effektiviseras bör insatserna sättas in i ett bredare

demokratiskt, politiskt och förvaltningsrättsligt sammanhang där

kapaciteten på flera områden stärks samtidigt utifrån gemensamma

mål. Polisen eftersträvar därför en utvecklad samordning med andra

svenska myndigheter och multilaterala organisationer, liksom att

ingå i mer övergripande program som involverar flera aktörer i rättssystemet

. En ytterligare ambition är att på sikt öka antalet polis28

Polisens internationella utvecklingssamarbete – Vision, mål och arbetssätt.

127

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

myndigheter som deltar i Polisens internationella utvecklingssamarbete.

En annan målsättning är att öka antalet kvinnliga deltagare i

det internationella utvecklingssamarbetet. Vidare prioriteras att ta

tillvara svensk polis erfarenheter från internationella uppdrag.

3.3.4 Kriminalvården

Allmänt

Kriminalvården har enligt 2009 års regleringsbrev ett återrapporteringskrav

avseende deltagande i internationella civila krishanteringsinsatser

och internationellt utvecklingssamarbete. Myndigheten

ska även rapportera hur det internationella arbetet bedrivs i

samarbete med andra svenska myndigheter samt hur det internationella

arbetet bidrar till myndighetens kompetensförsörjning

och hur erfarenheterna tas om hand i organisationen. Enligt ett

särskilt regleringsbrev med ett anslag på tio miljoner kronor ska

Kriminalvården med bred geografisk representation ställa svensk

personal till förfogande för freds-, säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande

verksamhet, främst inom ramen för FN, OSSE

och EU, för att bidra till internationell krishantering, konfliktlösning

och konfliktförebyggande verksamhet.

Kriminalvårdens deltagande i civil krishantering och utvecklingssamarbete

hanteras av utlandsgruppen som lyder under

utvecklingsenheten vid huvudkontoret. Utlandsgruppen påbörjade

sitt arbete den 1 januari 2008 och består av fyra personer. Syftet

med gruppen är att stärka Kriminalvårdens roll i fredsfrämjande

och kapacitetsuppbyggande verksamhet. Den internationella verksamheten

är helt finansierad med externa medel.

Civil krishantering

För att snabbt kunna bistå FN och EU-missioner med personalresurser

har Kriminalvården utvecklat en resursbas, även kallad

utlandsstyrkan, bestående av ett sextiotal kriminalvårdare från

häkten, anstalter och frivård. Till utlandsstyrkan kan kriminalvårdare

söka som uppfyller vissa kriterier. Personen ska bl.a. vara tillsvidareanställd,

ha flera års yrkeserfarenhet inom Kriminalvården

samt ha genomgått Kriminalvårdens grundutbildning. Kvalitetssäkring

sker genom bl.a. referenstagning, intervjuer samt en bedöm128

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

ning av personlig lämplighet. FN och EU ställer slutligen som krav

att den nominerade ska genomgå en grundläggande hälsoundersökning

för att få åka ut i mission.

Inför internationella uppdrag utrustas personalen med lämplig

utrustning och får träffa personer från Kriminalvårdens utlandsgrupp

för genomgång av bl.a. anställningsvillkor och uppförandekod.

Uppförandekoden motsvarar den som gäller för Polisens

utlandsstyrka.29 Utlandstjänstgöringens längd varierar men är

vanligen ett år eller längre. Under tjänstgöringen får personen lön

utifrån ett system som är baserat på de villkor som tillämpas för

personal inom Polisens utlandsstyrka (se avsnitt 3.3.3). Mellan

Kriminalvården och personalen ingås ett kontrakt som baserar sig

på URA-avtalet. Till detta avtal är knuten Kammarkollegiets försäkring

inklusive extra egendomsförsäkring (se avsnitt 8.3.4).

En internationell tjänstgöring föregås även av en missionsförberedande

utbildning. I samband med att Kriminalvårdens utlandsstyrka

inrättades år 2005 byggde Kriminalvården tillsammans med

FN upp en kriminalvårdsspecifik utbildning i syfte att utveckla en

resursbas och förbereda personal inför internationella uppdrag.

Denna utbildning kallas UNPriPOC (United Nations Prison and

Probation Officers Course) och är även öppen för internationella

deltagare. Deltagare i utbildningen utses från resursbasen. Hittills

har utbildningen normalt skett innan personen har fått ett konkret

uppdrag, men i framtiden är målsättningen att personalen ska vara

klar för uppdrag innan den utbildas. Utbildningen fokuserar bl.a. på

FN:s mandat och struktur, internationella konventioner, mänskliga

rättigheter och genderfrågor samt på etiska och kulturella aspekter i

internationella uppdrag. Kursen, som omfattar två veckor, är förlagd

till Försvarets utbildningsanläggning Swedint och genomförs tillsammans

med polisens UNPOC-utbildning (United Nations Police

Officers Course).

Utöver UNPriPOC erbjuds utsända, när det är möjligt, i samverkan

med andra myndigheter missionsspecifik utbildning. Kriminalvården

har även deltagit i den civil-militära samverkansövningen

Viking-08. Under denna övning fick deltagarna interagera med andra

aktörer för att lösa gemensamma problem och utmaningar.

Den utsände ska efter avslutad utlandstjänst återgå i ordinarie

tjänst. Efter hemkomsten har kriminalvårdarna, i större eller

mindre omfattning, bidragit till utlandsgruppens verksamhet, bl.a.

29 Rekommenderad uppförandekod för Kriminalvårdens utlandsstyrka i internationella uppdrag

.

129

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

genom personliga möten med gruppen samt deltagande som

instruktörer eller föreläsare vid utbildning. Personalen ska uppmuntras

att söka utlandstjänstgöring och sådan ska ses som

meriterande efter hemkomst.

Sammanlagt har hittills 16 personer sänts ut av Kriminalvården

på olika missioner, främst inom FN men på senare tid även inom

ramen för EU:s insats EULEX Kosovo. För närvarande finns sju

utsända i Kosovo, en i Kongo och en i Liberia Utöver detta har

ytterligare personer nominerats av Kriminalvården för tjänstgöring

i Elfenbenskusten, Haiti, Kongo och Kosovo. Exempel på arbetsuppgifter

för kriminalvårdspersonal under utlandstjänstgöring kan

vara att ge råd och stöd i återuppbyggandet av ett fängelsesystem,

ta ansvar för ett enskilt fängelse eller del av fängelse, ge råd och

stöd i utvecklandet av en modern lagstiftning och införa alternativa

påföljder.

Kriminalvården upplever ett växande internationellt intresse för

kriminalvårdsfrågor inom civil krishantering. Eftersom UNPriPOCutbildningen

är både unik och framgångsrik har Kriminalvården blivit

ombedd av FN att utveckla en standardiserad internationell utbildningsmodul

för kriminalvård. Denna utbildningsmodul kommer

under 2010 med Kriminalvårdens stöd att genomföras regionalt i

Afrika. Kriminalvården har även en ledande ställning inom andra

internationella utvecklingsområden. Myndigheten har exempelvis,

tillsammans med FBA och FN-sekretariatets avdelning för fredsbevarande

operationer, DPKO (Department of Peace Keeping Operations),

i maj 2009 arrangerat en första FN-konferens kring kriminalvårdens

roll och bidrag i rättsstatsuppbyggnad och freds- och

säkerhetsfrämjande insatser. I konferensen deltog ca 60 personer

från 24 länder som bidrar, eller kan tänkas bidra, med kriminalvårdsresurser

i fredsbevarande operationer. Konferensen var ett första

steg i att utveckla återkommande mötesplatser och nätverk för

kriminalvård i freds- och säkerhetsfrämjande arbete.

Utvecklingssamarbete

Kriminalvården har haft en lång tradition av internationellt utvecklingssamarbete,

främst i Sidas regi. Utvecklingssamarbetet har skett

med bl.a. Kazakstan, Ukraina, Kosovo, Kirgizistan, Ryssland och

de baltiska länderna. Det har främst rört alternativ till fängelsestraff.

130

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

Under 2008 avslutade Kriminalvården två utvecklingssamarbeten

i Georgien, varav ett Sida-finansierat och ett EU-finansierat. I det

EU-finansierade projektet var Kriminalvården projektansvarig och

huvudsaklig genomförare. Projektet var inriktat på reformering av

fängelse- och frivårdspåföljderna. Uppgiften var att utveckla en

modern standard i tre av landets 16 fängelser samt att hjälpa till med

uppbyggnaden av en frivårdsverksamhet. Projektet genomfördes

bl.a. i form av utbildningar. En person arbetade heltid på plats som

projektledare. Projektet hade en budget på två miljoner euro. Samarbetsländer

var Estland, Litauen och Tjeckien.

För närvarande pågår inget bilateralt utvecklingssamarbete. Den

internationella verksamheten är i stället helt inriktad på freds- och

säkerhetsfrämjande multilaterala insatser. I och med denna inriktning

befinner sig verksamheten i en uppbyggnadsfas som, enligt

uppgift från Kriminalvården, kommer att kräva ytterligare externa

resurser för att kunna utöka antalet sekonderade i FN- och EU missioner.

Inom ramen för svenska samarbetsstrategier pågår förutsättningslösa

diskussioner om eventuellt bilateralt utvecklingssamarbete

i Liberia, Georgien och Kongo där kriminalvård identifierats

som ett möjligt svensk samarbetsområde. Diskussioner förs

även med Namibia om aktörssamverkan. Kriminalvården tar årligen

emot delegationer från länder som håller på att reformera fängelser

och frivård. Besöken leder ofta till förfrågningar om fortsatt samarbete.

Internationellt sett ökar intresset för kriminalvårdsfrågor

inom civil krishantering och säkerhetssektorreformer. Efterfrågan

på svensk kriminalvård bedöms därför öka i framtiden både när det

gäller multilateralt- och bilateralt utvecklingssamarbete.

3.3.5 Andra myndigheter

Brottsförebyggande rådet

Brottsförebyggande rådet har tidigare deltagit i bl.a. ett Sida-finansierat

samarbetsprojekt med Estland. För närvarande bedrivs inget

utvecklingssamarbete, men inom ramen för den löpande utredningsverksamheten

knyts ofta kontakter med andra länder.

131

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

Brottsoffermyndigheten

Brottsoffermyndigheten har tidigare deltagit utvecklingssamarbete

finansierat av EU. Myndigheten arbetar aktivt för att kunna delta i

utvecklingssamarbete även i framtiden. Under senare år har företrädare

för Brottsoffermyndigheten deltagit i olika former av internationellt

samarbete, bl.a. i arbetsgrupper inom Europarådet och

FN. Myndigheten är också medlem i internationella organisationer

som arbetar med att främja brottsoffers intressen och rättigheter.

3.4 Övriga aktörer

3.4.1 Advokatkåren

Allmänt

Arbetet med att stärka rättsstaten i andra länder involverar inte

endast rättsväsendet. Även advokater har en viktig roll i detta

arbete. Utan advokaternas medverkan saknas ett viktigt element i

rättsstatsbyggandet. Denna balans i insatserna är central i ett rättsstatligt

synsätt.

Den omständigheten att advokater ska stå fria och oberoende

från staten kan föranleda behov av en diskussion om hur formerna

för advokaternas medverkan närmare ska se ut. Att advokater medverkar

i offentligt finansierade insatser inom utvecklingssamarbete

eller civil krishantering är emellertid inte mer främmande än t.ex.

systemet med offentliga försvarare. Ett stort antal advokater är

verksamma inom bl.a. ILAC och Svenska avdelningen av Internationella

juristkommissionen.

I vissa fall kan det ligga ett särskilt värde i att just lyfta bort

arbetet från myndighetsstrukturen. Detta har också uppmärksammats

inom utvecklingssamarbetet. Advokaternas medverkan kan

ske inom ramen för myndigheters institutionsuppbyggnad. Den

kan också, som i dag, ske i helt självständiga former i t.ex. Sveriges

advokatsamfunds regi eller inom ramen för olika frivilligorganisationer.

Det fordras goda kontakter och en ömsesidig respekt

mellan staterna och dessa sammanslutningar för att de ska kunna

medverka på ett bra sätt i det internationella arbetet.

Inom den svenska advokatkåren finns ett internationellt engagemang

som utvecklats i omfattning under senare år. I det följande

redogörs för några viktiga svenska aktörer i det internationella

132

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

arbetet på rättsområdet, däribland ett antal sammanslutningar som

initierats av eller i huvudsak består av svenska advokater.

Sveriges advokatsamfund

Internationellt arbete och samarbete med internationella advokatorganisationer

är en allt större del av Advokatsamfundets dagliga

arbete och prioriteras av dess ledning.30 I det internationella arbetet

verkar Advokatsamfundet dels som självständig aktör, dels genom

andra internationella sammanslutningar av advokater.

Sveriges advokatsamfund medverkar i olika projekt avseende

uppbyggnaden av oberoende advokatsamfund i andra länder, bl.a.

tillsammans med det danska advokatsamfundet i ett projekt i

Vietnam. Projektet finansieras genom Sida samt med danska

biståndsmedel. Samfundets bidrag avser bl.a. råd och hjälp med att

arbeta fram stadgar och lagstiftning för ett oberoende och modernt

advokatsamfund samt att hjälpa detta advokatsamfund att rusta

upp sitt kansli och förbättra sina administrativa rutiner.

Under senare år har Sveriges advokatsamfund, såväl på egen

hand som genom internationella advokatorganisationer, även agerat

för att värna om advokaternas självständighet i andra länder. Ett

exempel härpå är skrivelser och rundabordssamtal till stöd för de

polska advokaternas situation i samband med lagförslag år 2007

innebärande en försvagad ställning för den polska advokatkåren till

förmån för statlig kontroll.

Det internationella arbetet sker till stor del genom internationella

advokatsammanslutningar. Chief Executives of European Bar

Associations (CEEBA) är en sammanslutning bestående av generalsekreterarna

i de europeiska advokatorganisationerna. Inom CEEBA

samlas generalsekreterarna årligen för att diskutera frågor som är av

betydelse för samtliga advokatorganisationer. Därutöver träffas

generalsekreterarna för de nordiska advokatsamfunden regelbundet

för att diskutera gemensamma problem och utmaningar. Målsättningen

är att på sikt inkludera även de baltiska advokatsamfunden i

denna nordiska krets.

Sveriges advokatsamfund är vidare medlem i International Bar

Association (IBA), en världsomspännande organisation för såväl

enskilda advokater och jurister som advokatorganisationer och

andra juridiska sammanslutningar. IBA arbetar exempelvis med

30 Se t.ex. Sveriges advokatsamfunds verksamhetsberättelse 2008.

133

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

frågor om rättssäkerhet, mänskliga rättigheter, rättsväsendets och

advokaternas självständiga ställning samt utbildningsfrågor. Inom

ramen för IBA har Sveriges advokatsamfund bl.a. bedrivit utvecklingssamarbete

med Afghanistan i syfte att bygga upp ett advokatsamfund

där.

Det svenska advokatsamfundet är även aktivt inom Rådet för

Advokatsamfunden i den Europeiska unionen (CCBE), en samarbetsorganisation

mellan advokatsamfunden i EU och det

Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES). Under senare

tid har verksamheten i hög grad präglats av frågor rörande rättssäkerhet

och mänskliga rättigheter i bl.a. EU:s nya medlemsstater.

Advokatsamfund i ett antal östeuropeiska stater, däribland flera

forna sovjetrepubliker, har observationsstatus i CCBE, vilket har

inneburit utbyte med dessa länder genom bl.a. föreläsningar och

andra aktiviteter inriktade på rättsstatligt uppbyggnadsarbete.

Sveriges advokatsamfund har vidare, tillsammans med bl.a. IBA,

genom tioåriga styrelsemandat en särställning inom ILAC (se avsnitt

2.8.2).

Advokater utan gränser

Advokater utan gränser (AuG) i Sverige bildades år 1998 och är en

ideell politiskt och religiöst obunden organisation. Organisationen

är ansluten till den internationella organisationen Avocats sans

Frontières-World vars sekretariat finns i Bryssel. Syftet med AuG:s

arbete är att säkerställa varje individs rätt till en rättvis rättegång

och rätt att företrädas av oberoende ombud inför domstol samt att

stärka rättsstatens principer och skyddet av de mest utsatta gruppernas

och individernas rättigheter. På internationell nivå arbetar

organisationen för att förebygga och lösa konflikter i enlighet med

rättsstatens principer och bistår advokater vars självständighet

ifrågasätts eller utsätts för påtryckningar. Organisationen verkar

även för ökad kunskap om advokatens roll i det juridiska systemet

och deltar i att bygga upp och utveckla fristående advokatorganisationer.

Projekten har bestått av uppdrag i bl.a. Turkiet, Kina,

dåvarande Serbien-Montenegro och Vietnam. Uppdragens syfte är

bl.a. att stödja advokater och övervaka rättegångar. Organisationen

deltar i rundabordskonferenser, seminarier och andra forum för att

förbättra kontakten med enskilda organisationer, opinionsgrupper

och frivilliga organisationer inom projektländerna. Uppdragen

134

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

rymmer även utbildning för advokater och jurister samt seminarieverksamhet

i olika rättsfrågor, exempelvis kring frågan om dödsstraff.

3.4.2 Akademiska institutioner samt icke-statliga

organisationer

I det följande redogörs för några övriga svenska aktörer i det internationella

arbetet på rättsområdet. Beskrivningen inleds med

aktörer av institutions- eller föreningskaraktär, vilkas internationella

arbete är särskilt inriktat på juridiska frågor. Därefter följer

några NGO:s med allmän inriktning på mänskliga rättigheter.

Utöver de organisationer som beskrivs särskilt nedan finns ett stort

antal svenska organisationer och nätverk som helt eller delvis är

inriktade på arbete med mänskliga rättigheter, däribland Centralafrikagruppen,

DemokratiAkademin, Diakonia, Föreningen Fjärde

Världen, OSSE-nätverket och Rädda Barnen. Organisationernas

verksamhet är till stora delar överlappande och de organisatoriska

nätverken hänger samman. Flertalet organisationer, Amnesty

International undantaget, får sin huvudsakliga finansiering genom

Sida.

Universiteten

De svenska universiteten har viktiga funktioner att fylla i arbetet

med kunskapsöverföring och utbildning också i internationella

sammanhang. Utöver utbildning av den svenska resursbasen deltar

universiteten direkt i olika utvecklingssamarbetsprojekt. Den

juridiska fakulteten och rättsvetenskapliga institutionen vid Lunds

respektive Umeå universitet har sedan flera år tillbaka medverkat i

sådana projekt, bl.a. i Vietnam.

Raoul Wallenberg Institute

Raoul Wallenberginstitutet för mänskliga rättigheter och humanitär

rätt (RWI) har hittills svarat för en stor del av de svenska insatserna

på rättsområdet i utvecklingsländerna. Institutet, som bildades

år 1984, har till syfte att främja forskningen om mänskliga

rättigheter och humanitär rätt genom att initiera, utveckla och

135

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

stödja forskning och undervisning på området. Institutet har ett

nära samarbete med Lunds universitet. Verksamheten är i huvudsak

inriktad på utbildning. Institutets lärare och forskare publicerar

årligen ett antal artiklar och andra arbeten. RWI ger också ut egna

skriftserier inom området mänskliga rättigheter och humanitär rätt

samt förvaltar ett omfattande folkrättsligt bibliotek.

Institutet bedriver inom området mänskliga rättigheter utvecklingssamarbete

med en rad länder genom främst Sida-finansierade

program. Programmen innebär vanligen långsiktigt samarbete. De

genomförs i Afrika, Mellanöstern, Asien, Latinamerika och Europa.

I vissa samarbetsländer har institutet inrättat fältkontor för att

underlätta samordningen av olika aktiviteter. Institutet riktar till

stor del in sig på utbildning av och kunskapsöverföring till

personer och institutioner med nyckelroller. Målgrupper kan vara

lärare vid akademiska lärosäten, olika yrkesgrupper inom rättsväsendet,

advokater, representanter för nationella människorättsorganisationer

och ombudsmannainstitutioner samt politiker och

journalister. Utbildningen sker antingen genom multilaterala

program, som inkluderar deltagare från flera länder, eller på

bilateral basis. De multilaterala programmen organiseras främst i

Lund, medan de regionala och bilaterala programmen huvudsakligen

genomförs i respektive region eller land. Utbildningen kompletteras

av stöd i exempelvis organisatoriska frågor.

Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen

Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen (ICJ-S), är

en självständig stödorganisation till Internationella juristkommissionen

, the International Commission of Jurists (ICJ), som är en internationell

organisation med sekretariat i Genève. Organisationen

övervakar och rapporterar om kränkningar av de mänskliga rättigheterna

över hela världen. Observatörer sänds till rättegångar där

rättssäkerheten står på spel. ICJ ger även ut tidskrifter och

publicerar pressmeddelanden samt medverkar i utvecklingen av det

internationella regelverket om mänskliga rättigheter. År 1978

bildade ICJ ett särskilt organ, Centre for the Independence of Judges

and Lawyers (CIJL), med uppgift att verka för domares och

advokatkårers oberoende samt stödja domare och åklagare som

trakasseras eller förföljs.

136

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

Den svenska avdelningen, ICJ-S, bildades kort efter ICJ:s tillkomst

år 1952. Avdelningens arbete innefattar både att främja de

mänskliga rättigheterna och rättsstatens principer i Sverige samt att

verka för dessa målsättningar genom samarbeten med organisationer

i andra länder. Det internationella arbetet bedrivs för närvarande

i Sida-finansierade projekt i Kenya och Ryssland. I

biståndsprojekten samarbetar organisationen med människorättsorganisationer

och utbildar bl.a. jurister och statstjänstemän i

mänskliga rättigheter.

Svenska Helsingforskommittén31 för Mänskliga rättigheter

Svenska Helsingforskommittén för Mänskliga rättigheter (SHK)

bildades år 1982 och är en politiskt och religiöst oberoende icke-statlig

organisation. Alltsedan undertecknandet av det s.k. Helsingforsavtalet

år 1975 har oberoende Helsingforskommittéer bildats på olika håll

med syfte att övervaka efterlevnaden av avtalets åtaganden om

mänskliga fri- och rättigheter och att medverka till en demokratisk

utveckling i alla stater som har skrivit under Helsingforsavtalet

(nuvarande OSSE-området). Helsingforsavtalet var den Europeiska

Säkerhetskonferensens slutdokument. Säkerhetssamarbetet innebar

att mänskliga rättigheter kopplades till internationell fred och

säkerhet. Idén att bilda nationella, oberoende och icke-statliga

Helsingforskommittéer har spridits framgångsrikt och det finns för

närvarande 42 kommittéer och samarbetsorganisationer. Samtliga

kommittéer ingår i Internationella Helsingforsfederationen (IHF)

med säte i Wien.

Kommittéernas arbete utmynnar varje år i en rapport, som sammanställs

och utges av IHF. I rapporten redovisas, land för land,

kränkningar av mänskliga rättigheter. Svenska Helsingforskommitténs

arbete syftar till att öka respekten för de mänskliga fri- och

rättigheterna. SHK bevakar och förespråkar efterlevnaden av de

mänskliga rättigheterna och samarbetar med lokala organisationer

som stödjer uppfattningen att mänskliga rättigheter är en förutsättning

för att skapa demokratier. Kommittén gör s.k. fact-finding

missions för att på plats samla in information om efterlevnaden av

mänskliga rättigheter i olika länder. Den rapporterar till parlament

och regeringar samt till berörda myndigheter och organisationer.

31 Kommittén har, av mindre lätt insedda skäl, under våren 2009 beslutat ändra sin firma till

”Civil Rights Defenders”.

137

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

Kommittén arrangerar också seminarier och möten för att sprida

kunskap om mänskliga rättigheter och förutsättningar för demokrati.

Svenska Helsingforskommitténs styrelse och medlemmar består

av namnkunniga experter inom olika fält och bidrar ideellt med

kunskap och engagemang. SHK har också tillgång till ett nätverk av

externa experter som bidrar ideellt med sitt yrkeskunnande. Kommitténs

sekretariat ligger i Stockholm. Fältkontor finns i Belgrad i

Serbien, i Sarajevo i Bosnien-Hercegovina och i Skopje i Makedonien.

Svenska Helsingforskommittén är verksam i Albanien, BosnienHercegovina

, Kroatien, Kosovo, Makedonien, Moldavien, Serbien,

Montenegro, Vitryssland, Tjetjenien och Sverige. Arbetet finansieras

bl.a. av Sida och Svenska institutet.

Swedish Institute for Legal Development

Swedish Institute for Legal Development (SILD) bildades år 1992

och är en ideell förening som enligt sin stadga ska främja kunskapsöverföring

inom skilda rättsområden till utvecklingsländer och till

Central- och Östeuropa i syfte att stödja framväxten av en på

marknadsekonomiska strukturer grundad rättsstat och främja

respekten för mänskliga rättigheter. SILD är en av få organisationer

i Sverige som har varit verksam inom utvecklingssamarbetet på

rättsområdet sedan det på allvar tog fart i början av 1990-talet.

Verksamheten bygger på ett nätverk bestående av ett hundratal

kvalificerade och erfarna jurister från rättssamhällets olika områden

som hittills anlitats av SILD i olika projekt inom utvecklingssamarbetet

. Projekten finansieras av biståndsmedel och drivs under

konsultkontrakt mellan SILD och Sida. Administration och anbudsarbete

finansieras genom det begränsade överskott som genereras i

projektverksamheten. SILD har tidigare varit organisatör och värd för

en årlig fyraveckorskurs för u-landsjurister i Stockholm. Organisationen

har också tillsammans med bl.a. IBA deltagit i samarbetsprojekt

i Öst- och Centraleuropa. Under år 2007 var samtliga sådana

projekt avslutade.

138

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

Amnesty International

Amnesty International är en världsomfattande frivilligorganisation

som arbetar för främjandet av mänskliga rättigheter. Detta innefattar

även rätten för marginaliserade grupper att få sina ekonomiska,

sociala och kulturella rättigheter tillgodosedda. En av

organisationens sektioner finns i Sverige. Amnesty arbetar bl.a.

mot grova kränkningar av åsikts- och yttrandefrihet samt för frihet

från diskriminering och rätten till fysisk och psykisk integritet.

Arbetet grundas på utredningar om brott mot mänskliga rättigheter

och består i att anordna föreläsningar och seminarier, bedriva

kampanjer, skriva debattartiklar etc. Dessutom bedriver den

svenska sektionen av Amnesty viss utbildning på Swedint i

Södertälje för civil och militär personal från Sverige och andra

länder inför utrikestjänstgöring. En representant från sektionen har

även deltagit i samövningen Viking-08.

Inom den svenska sektionen, liksom i flera andra Amnestysektioner

runt om i världen, har särskilda juristgrupper bildats. Den

svenska juristgruppen bildades på 1980-talet. Medlemmarna är både

yrkesverksamma jurister med olika specialisering och studerande

vid de juridiska fakulteterna. Juristgruppen arbetar med att stärka

skyddet för mänskliga rättigheter i olika nationella lagstiftningar och

rättstillämpningar, bl.a. genom att verka för att stater ratificerar

internationella dokument om mänskliga rättigheter. En särskild

ICC-grupp verkar för att fler länder ska ratificera Romstadgan som

ligger till grund för den Internationella brottmålsdomstolen. En

annan del av Juristgruppens arbete avser arrangerandet av utbildningar

och seminarier för att dels utbilda de egna medlemmarna i

folkrätt och mänskliga rättigheter, dels för att öka intresset för

dessa frågor inom den svenska juristkåren och bredda allmänhetens

kunskaper på området. Amnesty tar, till skillnad från andra

organisationer, inte emot bidrag från staten.

Röda Korset

Röda Korset är en politisk och religiöst obunden världsomspännande

organisation som arbetar med humanitärt hjälparbete. Syftet

är att förhindra och lindra mänskligt lidande. Röda Korset finns i

nästan hela världen och består av 185 föreningar i lika många

139

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

länder. I muslimska länder är motsvarigheten Röda Halvmånen.32

Totalt är 97 miljoner människor medlemmar och frivilliga i Röda

Korset eller Röda Halvmånen. Svenska Röda Korset har cirka

280 000 medlemmar.

Alla rödakorsföreningar arbetar inom fyra områden: att främja

rörelsens grundprinciper och humanitära värderingar, att bistå vid

katastrofer, att bygga upp beredskap inför katastrofer samt att arbeta

med hälsa och social omsorg i lokalsamhället. En viktig uppgift för

Röda Korset är att sprida kunskap om internationell humanitär rätt

samt att verka för att respekten för mänskliga rättigheter ökar.

Finansiering sker genom olika former av frivilligbidrag samt

medel från bl.a. Sida.

Forum Syd

Forum Syd är en samarbetsorganisation mellan 205 olika svenska folkrörelser

med engagemang inom internationellt utvecklingssamarbete.

Organisationen bildades år 1995 och arbetar med samverkansfrågor,

nätverksbyggande och kompetensutveckling. Det övergripande målet

för organisationens arbete är att stärka de svenska folkrörelserna

och deras samarbetspartners i andra länder i arbetet för global rättvisa

och ett stärkt civilt samhälle. Demokratisering och mänskliga

rättigheter står i fokus för allt utvecklingssamarbete. Forum Syd

handlägger på Sidas uppdrag ansökningar och rapporter när det

gäller utvecklingssamarbetsprojekt som utförs av organisationer

som saknar egna ramavtal med Sida. I slutet av år 2008 bedrevs elva

olika program runtom i världen. Omkring 500 projekt genomförs

med stöd av organisationen. Från och med år 2009 bedrivs

biståndsarbetet på plats i olika länder främst av lokalanställd

personal.

Kvinna till kvinna

Kvinna till kvinna är en organisation instiftad av Internationella

Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF). Huvudmän är IKFF

och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen. Organisationen

växte fram som en reaktion på rapporter om övergrepp mot

kvinnor under kriget i Bosnien-Hercegovina i början av 1990-talet.

32 I Israel används i stället davidsstjärnan.

140

SOU 2009:76 Svenska insatser på rättsområdet

Nu finns organisationen etablerad i tre konfliktdrabbade regioner,

varav sex länder på Balkan, sex länder i Mellanöstern och tre länder

i södra Kaukasus. Arbetet fokuseras på långsiktigt utvecklingssamarbete

med kvinnoorganisationer i alla tre regionerna. Aktiviteterna

som bedrivs skiljer sig åt beroende på hur behoven ser ut i deras

närmiljö. Det kan bl.a. handla om att erbjuda psykosocialt stöd,

juridisk rådgivning, stödja kvinnliga politiker och att påverka lagstiftning.

Swedish Refugee Aid

Swedish Refugee Aid (SWERA) bildades år 2004 och har utvecklats ur

Svenska flyktingrådet. Organisationen verkar för en solidarisk och

human flyktingpolitik. Arbetet består i bl.a. utbildning, information

och lobbying i Sverige och utomlands. Sedan många år tillbaka bedrivs

utbildningsverksamhet för såväl inhemska som utländska advokater

och andra jurister. Organisationen bedriver biståndsverksamhet i olika

länder och arbetar för att stärka befintliga insatser och utöka biståndet

till ytterligare länder. Tidigare har insatser i form av rättsbiståndsprojekt

genomförs i Turkiet och Lettland med stöd av medel från UD.

En mindre insats har också gjorts i Albanien med stöd av Sida-medel.

Swera är samarbetspartner till FN:s Flyktingkommissarie, UNHCR.

Organisationen deltar i ett flertal internationella nätverk.

3.5 Samverkan

Den ökade efterfrågan på svenskt deltagande i internationell civil

krishantering och internationellt utvecklingssamarbete har skapat

ett behov av ökad samordning av svenska aktörer på området.

På initiativ av Regeringskansliet har skapats en nationell kontaktgrupp

för SSR-frågor, dvs. frågor rörande säkerhetssektorreform.

Gruppen träffas en gång per månad och är sammansatt av

representanter från Polisen, FBA, Försvarsmakten, Sida och

Försvarshögskolan. RPS, som är den myndighet inom rättsväsendet

som har längst erfarenhet av internationellt arbete, representerar

vid dessa möten även rättsväsendet i övrigt. Syftet med mötena är

att öka samverkan mellan myndigheterna och att göra myndighetsöverskridande

analyser, bl.a. gemensamma förstudier inför kommande

utvecklingssamarbetsprojekt. Till kontaktgruppen är knuten

141

Svenska insatser på rättsområdet

SOU 2009:76

142

en styrgrupp bestående av representanter från Justitiedepartementet,

UD och Försvarsdepartementet.

På mer informell basis träffas även representanter från rättsväsendets

olika delar, dvs. DV, Åklagarmyndigheten, Polisen och

Kriminalvården, ungefär fyra gånger per år för att utbyta information.

Vid dessa möten informerar bl.a. RPS övriga myndigheter om

arbetet inom den nationella kontaktgruppen för SSR-frågor.

Inom Samverkansforum för utbildningsfrågor träffas representanter

från ett flertal departement, myndigheter och institutioner

två gånger årligen. Sammankallande är FBA. Därutöver deltar bl.a.

Justitiedepartementet, UD, Försvarsmakten, Sida, DV, RPS,

Kriminalvården, MSB samt Swedint. Gruppen arbetar dels med

långsiktiga utbildningsbeskrivningar, dels med att på mycket kort

tid kunna ta fram relevanta utbildningar.

FBA:s nationella referensgrupp för konflikt- och krishanteringsfrågor

ska användas som ett forum för samverkan och samordning

mellan myndigheterna inom verksamhetområdet. Representation

i gruppen baseras på erfarenhet inom området och på mandat

för myndighetssamverkan. Gruppens sammansättning motsvarar

ungefärligen den sammansättning som den nationella kontaktgruppen

för SSR-frågor har.

Försvarsmakten har tagit initiativ till projektet GenderForce,

som i dag bedrivs i nätverksform mellan bl.a. Försvarsmakten,

Polisen, FBA och MSB (se avsnitt 7.3.16).

Utöver regelbunden samverkan inom nämnda grupper sker samverkan

även vid bl.a. tillfälliga samövningar. Exempelvis deltog

under 2008 vissa myndigheter från rättsväsendet i den civil-militära

samövningen Viking-08, en krishanteringsövning inom ramen för

NATO-samarbetet Partnerskap för Fred. Övningen simulerade en

fredsfrämjande insats där samarbete mellan militära, polisiära och

humanitära organisationer övades.

4 Andra myndigheter med

internationell verksamhet

4.1 Inledning

Till följd av den ökade internationaliseringen bedriver i dag flertalet

svenska myndigheter internationell verksamhet eller deltar i sådant

samarbete i någon utsträckning. I utredningens uppdrag ligger bl.a.

att överväga behovet av en författningsreglering innefattande arbets och

socialrättsliga förhållanden avseende rättsväsendets personal, men

även att överväga huruvida en sådan reglering kan vara tillämplig på

övrig civil personal. Nedan följer därför en kort beskrivning av några

myndigheters internationella verksamhet utanför rättsområdet.

Beskrivningen gör inte anspråk på att vara fullständig.

4.2 Försvarsmakten

Försvarsmakten ska bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom

att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer

och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till

humanitär verksamhet (2 § tredje stycket förordningen (2007:1266)

med instruktion för Försvarsmakten).1 Inom Försvarsmakten finns

en utlandsstyrka. Utlandsstyrkan ska genomföra de internationella

fredsfrämjande insatser som beslutas av riksdag och regering.

Försvarsmaktens internationella verksamhet har ökat i betydelse

i takt med att samarbetsformerna länder emellan har förbättrats.

Försvarsmakten skickar såväl enskilda individer som förband på

fredsfrämjande uppdrag. Utlandsstyrkan består i dag av omkring

700 personer. Uppgifterna varierar från att övervaka att fredsavtal

1 Organisatoriska, arbets- och socialrättsliga frågor rörande Försvarsmaktens utlandsstyrka

behandlas utförligt i Veteransoldatutredningens betänkanden En svensk veteranpolitik, del 1

och 2 (SOU 2007:77 och SOU 2008:91) (se avsnitt 7.2.4 och 8.4.3).

143

Andra myndigheter med internationell verksamhet

SOU 2009:76

efterlevs till minröjning och hjälparbete. I utlandsstyrkan ingår

soldater med både militär och civil kompetens. Som en del av

implementeringen av FN:s säkerhetsråds resolution 1325, Kvinnor,

fred och säkerhet (se avsnitt 2.3.1), eftersträvar Försvarsmakten att

en större andel kvinnor ska delta i den internationella verksamheten.

Utlandsstyrkan är uppdelad i ett antal missioner på olika platser

i världen. I missionerna deltar också personal från andra länder. De

största förbandsinsatserna finns i Afghanistan och Kosovo där

Sverige har ett långsiktigt engagemang. I övriga länder har Sverige

enskilda observatörer som ofta är officerare. Deras uppgift är att

bevaka läget och exempelvis rapportera om gränstvister. Svenska

förband finns endast representerade i konflikter där insatsen vilar

på ett FN-mandat. Styrkorna kan stå under ledning av FN, EU

eller NATO.

Försvarsmakten har ett nära samarbete med Försvarshögskolan.2

Även Försvarshögskolan bedriver internationell verksamhet, främst

på forskningsområdet. Arbetet rör till stor del internationell krishantering.

Försvarshögskolan har även personal stationerad i Liberia

för arbete med säkerhetssektorreform.

4.3 Sida

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) och dess

arbete till den del det har med anknytning till rättsområdet beskrivs

ovan, se avsnitt 3.2.3.

Omkring 180 personer är utsända av Sida för att arbeta med

humanitärt bistånd. Beslut om deltagande fattas av Sida som också

finansierar verksamheten. Arbetet bedrivs i ett fyrtiotal länder.

Personalen är i huvudsak fast anställd hos Sida. Därutöver sker viss

externrekrytering av personer som anställs tidsbegränsat. Personerna

arbetar vanligen som programhandläggare inom myndigheten och

ansöker om utlandsstationering i Sidas regi. Flertalet av de utsända är

placerade vid Sveriges utländska beskickningar och arbetar som

handläggare med att förvalta biståndet i mottagarländerna. Ett tiotal

utsända arbetar i fält, vilket innebär placering vid universitet eller

organisationer etc. Ungefär lika många är placerade vid Världsbanken

eller andra internationella banker och organisationer.

2 Jfr Rapport från Stödutredningen, Fö 2009:A.

144

SOU 2009:76 Andra myndigheter med internationell verksamhet

Utlandsstationeringen varar i två år med möjlig förlängning i

upp till tre år. Under denna tid omfattas personalen av Sidas etik och

moralpolicy. I fråga om anställningsvillkor omfattas den fast

anställda personalen av ett s.k. UVA-avtal. Det är samma kollektivavtal

som reglerar anställningsvillkoren för svensk beskickningspersonal.

Den personal som är tidsbegränsat anställd omfattas

däremot av det s.k. URA-avtalet med tillhörande försäkringar (se

avsnitt 8.3.4).

4.4 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har bl.a. till

uppgift att medverka med insatser i Sveriges internationella humanitära

verksamhet. MSB får delta i räddnings- och katastrofinsatser

vid katastrofer i andra länder som fordrar omedelbara åtgärder och

ska kunna stödja biståndsinsatser som avser humanitär minhantering,

stärkande av katastrofberedskap och tidig återuppbyggnad

efter katastrofer. På regeringens uppdrag ska myndigheten

kunna stödja internationella insatser inom civil konflikthantering

(8 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten

för samhällsskydd och beredskap).3

Insatsverksamheten omfattar varje vecka normalt ca 100 utsända

i 20-30 länder, såsom Demokratiska Republiken Kongo, Sudan,

Somalia och Afghanistan. Tjänstgöringstiden varierar vanligen från

några veckor till ett halvår. Vid mer långsiktiga insatser kan insatstiden

bli upp till ett år. Utvecklingen har också gått från att skicka

helsvenska grupper till att skicka en eller några personer som

ansluter till befintliga internationella hjälporganisationers grupper.

Myndighetens personalpool omfattar ca 1 700 personer. Ungefär

hälften av dessa deltar kontinuerligt i olika uppdrag. Personalen

kom tidigare främst från räddningstjänsten. I dagsläget är det en

stor mängd olika kompetensprofiler som efterfrågas. En majoritet

kommer från yrken med mindre vana från liknande internationella

miljöer, bl.a. personal med inriktning mot logistik, IT, vatten och

sanitet samt mekaniker.

Myndigheten är sammanhållande aktör för en stödstyrka med

uppgift att kunna bistå svenskar som drabbas av en allvarlig

händelse utomlands. Den ska med kort varsel kunna stödja utlands3

Myndigheten ersatte den 1 januari 2009 Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten

och Styrelsen för psykologiskt försvar.

145

Andra myndigheter med internationell verksamhet

SOU 2009:76

myndigheter och drabbade. Styrkan är flexibel och sätts samman

utifrån de behov som finns. Omkring tvåhundra personer är utbildade

för att kunna delta i stödstyrkan. I denna ingår, förutom MSB,

Socialstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Svenska kyrkan, Röda Korset

och Rädda barnen. Personalen från Svenska kyrkan och Rädda

barnen är vid insats anställd av MSB och rekryteras utifrån sin

särskilda kompetens. Röda Korsets personal är ansluten till stödstyrkan

genom ett särskilt samarbetsavtal med MSB. Inom ramen

för det egna myndighetsansvaret bemannar och leder varje myndighet

sin egen insatspersonal och ansvarar för sitt eget sektorsområde.

Samordningen i fält sköts av MSB:s insatschef. Beslut om

att stödstyrkan ska sättas in fattas av generaldirektören efter

anmodan av UD. I stödstyrkan ingår en bedömningsenhet på åtta

personer som kan lämna Sverige inom sex timmar efter beslut.

Inför utlandstjänstgöring genomgår MSB:s personal obligatorisk

introduktionskurs omfattande bl.a. stress- och krishantering,

konflikthantering, risk- och säkerhetsaspekter, förebyggande hälsovård

samt grundläggande akut omhändertagande. Chefer och gruppledare

genomgår därutöver fördjupningskurser i gruppdynamik och

stresshantering. Inför en insats genomförs även en två dagars

informationsträff med inriktning på landspecifik information och

utrustning. Stöd under insatsen omfattar stresshantering, förtroliga

samtal och krishantering. Ett stödnätverk av professionella stress och

krishanterare aktiveras då behov uppstår. All personal genomför

ett hemkomstsamtal. MSB:s arbetsgivaransvar sträcker sig inte

längre än kontraktstiden, men vid fall som kräver behandling

betalar myndigheten kostnaden för exempelvis terapi.

Vid anställningar som innebär utlandsstationering tecknas s.k.

URA-kontrakt med därtill hörande försäkringar (se avsnitt 8.3.4).

Vid kortare anställningar används ett särskilt s.k. MSB-avtal.

4.5 Kustbevakningen

Kustbevakningen deltar i internationella miljöräddningsinsatser i

enlighet med internationella avtal samt genom EU-samarbetet.

Myndigheten deltar också bl.a. i gränskontrolloperationer inom

ramen för den verksamhet som den europeiska gränsbyrån Frontex

bedriver. Frontex samordnar det operativa samarbetet mellan EU:s

medlemsstater när det gäller förvaltningen av de yttre gränserna.

Arbetet syftar bl.a. till brottsbekämpning samt att motverka illegal

146

SOU 2009:76 Andra myndigheter med internationell verksamhet

migration. Samarbete sker med polis, tull och migrationsmyndigheter.

Kustbevakningens personal kommer ofta i fråga för uppdrag

inom civil krishantering. Deltagandet sker dock med annan

myndighet – exempelvis MSB – som anställningsmyndighet.

Inom Kustbevakningen pågår ett arbete med att se över vilka

arbetsrättsliga villkor som ska gälla för personal som deltar i internationell

verksamhet.

4.6 Lantmäteriet

Lantmäteriet deltar i ett stort antal internationella arbetsgrupper

och kommittéer. Det internationella arbetet rör bl.a. standardisering

och harmonisering för att underlätta information mellan

länder, uppbyggnad och tillhandahållande av enhetligt

strukturerade geografiska data samt insatser inriktade på

utvecklingsländer inom ramen för FN:s arbete. Till detta kommer

att Lantmäteriet via statsägda Swedesurvey AB bedriver en

omfattande tjänsteexport inom lantmäteriområdet. Sådan

verksamhet bedrivs i över 30 länder.

4.7 Migrationsverket

Migrationsverkets verksamhet är i hög grad internationaliserad.

Under de senaste åren har verket bl.a. drivit eller på annat sätt medverkat

i en rad utvecklingsprojekt, vanligen finansierade av EU eller

Sida. Dessa har främst rört kapacitetsuppbyggnad inom asyl-, viserings-

och andra migrationsfrågor. För närvarande sker samarbete

främst med länder vid EU:s östra gräns. Migrationsverkets personal

sänds även ut för att bl.a. delta i uttagning av s.k. kvotflyktingar,

för uppdrag inom landinformationsverksamheten samt för att följa

upp viseringsverksamhet på svenska ambassader.

4.8 Skatteverket

Skatteverket deltar i ett flertal utvecklingsprojekt utomlands, bl.a. i

flera länder i Afrika och Asien. Projekten är vanligen finansierade

av Sida eller EU och rör i huvudsak kunskapsöverföring till institu147

Andra myndigheter med internationell verksamhet

SOU 2009:76

148

tioner i frågor rörande skatteadministration, skattelagstiftning och

skatterevision. Personal som sänds ut gör det vanligen inom ramen

för sin ordinarie tjänst, men det förekommer också att personer

utlandsstationeras under längre perioder.

4.9 Tullverket

Tullverket deltar i internationella insatser som samordnas av

Världstullorganisationen (WCO). Insatserna riktar sig främst till

länder söder om Sahara och har som främsta syfte att förbättra

ländernas möjligheter att få in tullinkomster. Det handlar ofta om

korta missioner under vilka experterna arbetar med att genomlysa

mottagarländernas tullorganisation. Tullverket deltar även på förfrågan

av UD i andra internationella uppdrag, däribland civila krishanteringsinsatser.

4.10 Övriga

Luftfartsverket bedriver viss internationell verksamhet genom sitt

helägda dotterbolag Swedavia. Bolaget utvecklar, producerar och

säljer luftfartskompetens till andra länder och institutioner. Vissa

projekt är biståndsfinansierade. Bolaget har bl.a. deltagit i ett flygplatsprojekt

i Kosovo.

Sjöfartsverket deltar i stor utsträckning i utvecklingssamarbete,

främst inom Sida-finansierade projekt. Arbetet består till stor del i

att bistå med institutionellt stöd och uppbyggnad av sjösäkerhetsfunktioner.

I dag bedrivs arbete främst i Afrika och Asien.

5 Andra länder

5.1 Inledning

I utredningens uppdrag ingår att kartlägga relevanta delar av de

nordiska ländernas regler och strukturer för internationell tjänstgöring.

Nedan följer en redogörelse för Danmarks, Finlands och

Norges internationella verksamhet i dessa delar (avsnitt 5.2–5.4).

Island deltar inte i nämnvärd utsträckning i internationell civil krishantering

eller internationellt utvecklingssamarbete.

När det gäller de nordiska länderna finns det anledning att beakta

den s.k. Stoltenbergrapporten, Nordisk Samarbeid om utenriks- og

sikkerhetspolitikk. Rapporten presenterades vid ett nordiskt utrikesministermöte

i februari 2009 och innehåller förslag rörande det

nordiska utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet. De områden som

berörs är fredsfrämjande arbete, luft- och havsövervakning, civil säkerhet,

utrikestjänsten, militärt samarbete samt nordisk solidaritet. I fråga

om fredsfrämjande arbete föreslås att en nordisk insatsenhet för

militär och civil stabilisering inrättas. Enligt rapporten är bakgrunden

till förslaget önskemål inom FN om en nordisk militär-civil stabiliseringsenhet.

De nordiska länderna anses hantera samspelet mellan

militära och civila komponenter bättre än de flesta andra länder och

har dessutom lång erfarenhet av internationella insatser i FN:s regi.1

Behovet av nordisk samverkan behandlas i avsnitt 7.3.9.

1 Enheten föreslås bestå av både militär och civil personal och vara uppbyggd av fyra komponenter

: en militär komponent, en humanitär komponent, en statsbyggande komponent

och en biståndskomponent. Den statsbyggande komponenten skulle utgöras av bl.a. poliser,

domare, kriminalvårdstjänstemän och valobservatörer. Insatsenheten skulle bidra till större

FN-insatser samt till insatser som sker i EU:s, NATO:s, AU:s eller OSSE:s regi. De civila

komponenterna skulle bl.a. bygga på listor över personer med nödvändig kompetens och

som kan sändas ut med kort varsel. Rapporten betonar att den stora utmaningen vid

etablerandet av en nordisk insatsenhet är att säkra ett gott samspel mellan de militära och

civila komponenterna. En rad institutioner i Norden anses kunna bidra med erfarenheter

inom detta arbete. Rapporten diskuterades vid ett nordiskt ministermöte i Reykjavik i

juni 2009. I en gemensam deklaration betonade ministrarna bl.a. vikten av samverkan inom

konflikthantering, särskilt i fråga om övningsverksamhet.

149

Andra länder

SOU 2009:76

I fråga om icke-nordiska länder är de utbildningscenter som

finns i Tyskland och Kanada, liksom den snabbinsatsstyrka som är

under uppbyggnad i USA, av särskilt intresse (avsnitt 5.5–5.7).

5.2 Danmark

Danmarks deltagande i internationell civil krishantering hanteras

främst av den enhet inom Utrikesministeriet som arbetar med

polis- och säkerhetsfrågor. Enheten har en koordinerande roll i förhållande

till ministeriets humanitära enhet, geografiska enheter

samt andra ministerier, däribland Justitieministeriet. Den danska

polisens centrala förvaltningsmyndighet har en relativt självständig

ställning och rekryterar, utbildar och sänder själv ut sin personal.

När det gäller personal från det övriga rättsväsendet är det däremot

Utrikesministeriets humanitära enhet som bär huvudansvaret. För

närvarande deltar omkring 120–130 personer från det danska rättsväsendet

i civila krishanteringsinsatser, varav ungefär hälften är

poliser. Den näst största gruppen utgörs av kriminalvårdstjänstemän.

År 1994 beslutade Folketinget att vid Utrikesministeriet inrätta

personalpoolen Internationale Humanitaere Beredskab (IHB).

Detta skedde som en del av antagandet av den danska biståndsstrategin,

En verden i Udvikling, vars främsta mål är att bidra till att

förebygga konflikter och att medverka till att säkra fred och stabilitet.

Omkring 375 personer finns i IHB-databasen. Varje år sänds

omkring 125–150 av dessa ut på internationella uppdrag. Huvuduppgifterna

är bl.a. observatörsmissioner, demokratiutveckling,

rättsstatsuppbyggnad, mänskliga rättigheter, civil krishantering

samt utvecklingssamarbete i länder som befinner sig i krigstillstånd.

IHB-poolen kompletteras av de beredskapslistor som finns hos

organisationerna Danska Röda Korset, Dansk Flyktinghjälp och

Läkare utan gränser. Även dessa register finansieras av Utrikesministeriet.

Ministeriet har också avtal med Beredskapsstyrelsen

(avseende räddningsinsatser) och Rikspolisen. Även dessa myndigheter

har pooler med personal som kan sändas ut med kort varsel.

Sedan den 1 september 2008 administreras IHB av det danska

konsultföretaget NIRAS som – å Utrikesministeriets vägnar – står

för de personliga kontakterna med personalen i poolen och dem

som sänds ut. NIRAS svarar också för bl.a. utbildning och utrustning

av personalen. Utrikesministeriet bär emellertid fortfarande

150

SOU 2009:76 Andra länder

det politiska och koordinerande ansvaret för verksamheten. För att

antalet danskar på nyckelbefattningar ska öka sker lobbyverksamhet

genom såväl danska som utländska politiska civila och militära

kanaler.

Våren 2009 presenterade Danish Institute for International

Studies (DIIS) en omfattande rapport rörande civil-militära relationer

i internationella operationer.2 Det danska regeringskansliet

förväntas, bl.a. utifrån nämnda rapport, utarbeta en strategi rörande

deltagandet i civila krishanteringsinsatser. Det förs även diskussioner

kring skapandet av en tvärministeriell arbetsgrupp med uppgift

att stärka den civila personalförsörjningen vid internationella

operationer. Bakgrunden är de svårigheter som finns med att

rekrytera personal till sådana uppdrag. Om Danmark ska kunna

spela en framträdande roll i dessa sammanhang anses det därför

krävas att regeringskansliets relevanta resurser tas i anspråk för

ändamålet. För att förbättra förutsättningarna för en politisk, civil och

militär samsyn i dessa frågor skulle arbetsgruppen – enligt preliminära

diskussioner – bestå av representanter från bl.a. Statsrådsberedningen

samt Utrikes-, Justitie- och Försvarsministerierna. Övriga relevanta

ministerier skulle knytas till arbetet genom kontaktpersoner.

I anledning av nämnda rekryteringssvårigheter har Danmark tillsammans

med Nederländerna inom EU påtalat ett antal brister samt

framställt förslag till lösningar, däribland höjd dagslön och höjt risktillägg

vid särskilt farliga insatser. Andra förslag har bl.a. rört förhållandet

mellan, å ena sidan, EU:s förfrågningar om personal till

insatser och, å andra sidan, den nationella planeringen av resurser.

Internationellt utvecklingssamarbete regleras i Danmark genom lov

om internationalt udviklingssamarbejde (LBK nr. 541 af 10/07/1998).

Ramarna för utvecklingssamarbetet anges i Regeringens udviklingspolitiske

prioriteter 2009–2013. Prioriteringarna ansluter till FN:s s.k.

milleniemål (se avsnitt 2.3.2). Det åligger Utrikesministeriet att samordna

den statliga danska biståndsinsatsen, såväl den som sker i

direkt samarbete med utvecklingsländerna, som den som sker genom

internationella organisationer. Organisatoriskt hanteras frågor om

utvecklingssamarbete inom Danida (Danish International Development

Assistance), som är den samlade beteckningen på den del av

Utrikesministeriets verksamhet som rör utvecklingspolitik.

2 Synthesis Report: Civil-Military Relations in International Operations, DIIS

report 2009:16.

151

Andra länder

SOU 2009:76

5.3 Finland

Finland har ambitionen att gå i spetsen när det gäller utveckling av

internationella civila krishanteringsinsatser. I Finland ansvarar två

ministerier för civila krishanteringuppgifter. Utrikesministeriet

beslutar vilka insatser civilpersonal ska delta i samt om antal

personer som skickas ut. Inrikesministeriet ansvarar för den

nationella beredskapen men kan också, på begäran av en stat eller

en internationell organisation, besluta om att ge bistånd genom

räddningsväsendet till utlandet. Den nationella beredskapen innefattar

bl.a. beredskap att rekrytera personal som kan skickas utomlands,

materiell och logistisk beredskap, krishanteringsutbildning

samt samordning härav. Arbetsfördelningen grundar sig på lagen

om civilpersonals deltagande i krishantering (30.12.2004/1287)

som trädde i kraft den 1 januari 2005.3

Lagens första kapitel innehåller allmänna bestämmelser. I 1 §

anges att lagen syftar till att stödja Finlands deltagande i internationell

krishantering såväl i samband med konflikter som för att

lindra skadeverkningar av större olyckor och naturkatastrofer.

Inom lagens tillämpningsområde faller civilpersonals deltagande i

krishantering utomlands. Även internationellt humanitärt bistånd

genom räddningsväsendet omfattas. Annat humanitärt bistånd,

utvecklingssamarbete och militär krishantering utesluts däremot

uttryckligen från lagens tillämpningsområde. Det andra kapitlet

reglerar den anställdes rättigheter och skyldigheter. Enligt 5 § står

den som deltar i krishantering utomlands i ett offentligrättsligt

anställningsförhållande för viss tid till staten, som i egenskap av

arbetsgivare företräds av Räddningsinstitutet. Staten som arbetsgivare

företräds dock av Utrikesministeriet om det är ändamålsenligt

med tanke på utrikes- och säkerhetspolitiken och av Inrikesministeriet

i ärenden som är av betydelse för den nationella beredskapen

. Av 6 § framgår att den anställde medan anställningsförhållandet

varar i operativt hänseende är underställd EU, en internationell

organisation eller den som annars föranstaltar krishanteringsoperationen.

I kapitlet finns även särskilda bestämmelser

om bl.a. ledighet, ersättningar, försäkringar och pensionsrätt. Lagens

tredje kapitel reglerar ett webbaserat expertregister över civila sakkunniga

som söker sig till krishanteringsuppgifter. Registret ska

användas som ett rekryteringsinstrument, men rekrytering kan även

ske på annat sätt.

3 RP 206/2004 rd.

152

SOU 2009:76 Andra länder

De operativa uppgifterna i samband med den nationella beredskapen

inom civil krishantering är koncentrerade till Krishanteringscentret

vid Räddningsinstitutet i Kuopio. Räddningsinstitutets

verksamhet regleras i lagen om Räddningsinstitutet

(21.7.2006/607). Centret lyder under Inrikesministeriet och

ansvarar för rekrytering av experter som kan skickas ut för att delta

i operationer samt administration kring dessa. Därtill kommer

ansvar för den materiella och logistiska beredskapen samt för

utbildning och forskning inom civil krishantering. Räddningsinstitutet

företräder, som nämnts, även staten i egenskap av arbetsgivare

i förhållande till den personal som sänds ut på uppdrag enligt

lagen om civilpersonals deltagande i krishantering.

Finland deltar med ett hundratal personer i civila krishanteringsinsatser.

Ungefär hälften av dessa är poliser. Ett tiotal personer

kommer från det övriga rättsväsendet. Därtill kommer fem-sex

experter med inriktning på mänskliga rättigheter. Finland arbetar

aktivt för att öka antalet finska medborgare på relevanta befattningar

inom de internationella organisationerna och använder sig

därvid även av militära lobby- och informationskanaler. Inom EU

har landet dessutom nationella experter på de för civil krishantering

strategiskt viktiga positionerna.

I januari 2008 tillsatte Inrikesministeriet en arbetsgrupp med

uppgift att utarbeta en nationell strategi för civil krishantering.

Syftet härmed var att stärka den civila krishanteringen och Finlands

deltagande i sådan verksamhet. Arbetsgruppens förslag, som antogs

av den finska regeringen i augusti 2008, syftar till att effektivisera

och förbättra samarbetet och samordningen mellan olika aktörer.4

Målet är att skapa förutsättningar för att öka antalet finländska

experter som sänds ut på civila krishanteringsuppdrag till minst 150.

Denna nivå förutsätter dock att den nationella beredskapen utvecklas i

motsvarande grad.

Finlands regeringskansli håller dessutom på att utarbeta en övergripande

strategi för landets deltagande i internationell krishantering.

Arbetet med denna strategi ska enligt planen vara färdigt

under 2009. Huvudinriktning på arbetet är att stärka samspelet

mellan militär och civil krishantering samt utvecklingsbistånd.

I Finland regleras internationellt utvecklingssamarbete genom

lagen om statliga ämbetsverks och inrättningars deltagande i utvecklingssamarbete

(28.4.1989/382). Enligt denna lag kan statliga

4 Nationell strategi för civil krishantering, Inrikesministeriets publikation 6/2008.

153

Andra länder

SOU 2009:76

ämbetsverk och inrättningar i samråd med Utrikesministeriet och

inom de anslag som i statsbudgeten reserverats för utvecklingssamarbete

delta i sådana uppgifter i landet och utomlands. Enligt

statsrådets principbeslut om ett utvecklingspolitiskt program 2007

ska utvecklingssamarbetet bl.a. utgå från värderingarna i FN:s

Milleniedeklaration (se avsnitt 2.3.2), principen om hållbar utveckling

samt ett rättighetsperspektiv. Utrikesministeriets twinningteam

fungerar som nationell samordnare för twinning och TAIEX

(se avsnitt 2.5.2). Twinningteamet bistår myndigheter med råd och

information i utarbetandet av projektförslag och i projektgenomförandet.

Då Finland inte har någon central administrativ myndighet

för domstolsväsendet, står Justitieministeriet för en stor del av

samordningen av domstolsväsendets deltagande i internationellt

utvecklingssamarbete.

5.4 Norge

Det norska Utrikesdepartementet har en koordinerande och rådgivande

funktion i förhållande till andra departement och svarar för

samordning och verkställande av norsk utrikespolitik. Justitie- och

polisdepartementet svarar för rättsväsendet men har även det sektorsövergripande

samordningsansvaret på central nivå för räddnings- och

beredskapsverksamhet. Till departementets uppgifter hör internationell

civil krishantering samt att bidra till internationell demokratiutveckling

och institutionsuppbyggnad.

Norskt deltagande i internationella civila krishanteringsinsatser

behandlas i stortingsskrivelsen Samfunnssikkerhet og sivilt-militaert

samarbeid.5 Norge kan delta i sådana insatser i FN:s, OSSE:s, EU:s

och NATO:s regi. Då Norge inte är medlem i EU deltar landet inte

i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det finns

emellertid etablerade mekanismer för dialog mellan EU och Norge

samt andra länder som inte är medlemmar. Norsk medverkan i

civila krishanteringsinsatser kräver emellertid en särskild inbjudan

från Rådet.

Norge har deltagit med polispersonal i internationella civila krishanteringsinsatser

sedan år 1989, främst under ledning av FN. För

att även det övriga rättsväsendet ska delta i civila krishanteringsinsatser

och för att resurserna ska kunna överblickas inledde Justitiedepartementet

på Utrikedepartementets initiativ hösten 2003 ett

5 St.meld. nr. 39 (2003–2004).

154

SOU 2009:76 Andra länder

projekt med namnet ”Styrkebrönn”. Det är en beredskapsstyrka

bestående av ett 80-tal domare, åklagare, ”politijurister” och kriminalvårdstjänstemän

finansierad av Utrikesdepartementet. Även ett antal

advokater deltar i denna enligt ett särskilt samarbetsavtal med det

norska advokatsamfundet. Polisen har en egen personalpool som

administreras av polisens centrala förvaltningsmyndighet.

Beredskapsstyrkan ska kunna bistå med rådgivning vid uppbyggandet

av rättsväsendets institutioner, kunskap inom mänskliga

rättigheter samt delta i operativa uppgifter inom rättsväsendet i

länder eller områden som är under det internationella samfundets

förvaltning. Advokaterna deltar särskilt vid uppbyggnaden av advokatsamfund

samt i utbildningsverksamhet. Såväl enskilda personer som

hela grupper kan sändas ut. Av beredskapsstyrkans personal är

omkring 30 personer ute i fält. Uppdragen grundar sig i dag främst

på bilaterala avtal eller sker i OSSE:s regi. Målsättningen är dock att

medverka i såväl FN:s som OSSE:s och EU:s insatser. Det

förekommer också att enskilda personer från rättsväsendet direktkontrakteras

av de internationella organisationerna. Även Norge

arbetar aktivt, framförallt genom lobbyverksamhet, för att öka

antalet egna medborgare på internationella nyckelpositioner.

Styrkebrönnen är inte begränsad till civila krishanteringsinsatser.

Dess personal används även för deltagande i internationellt

utvecklingssamarbete. Deltagande i sådant arbete sker på grundval

av avtal mellan Utrikesdepartementet och respektive samarbetsland.

Den Norska resursbanken för demokrati och mänskliga rättigheter

(NORDEM) inrättades år 1993 för att kunna tillgodose

behovet av kvalificerad personal som med kort varsel kan sändas ut

för uppdrag inriktade på främjande av demokrati och mänskliga

rättigheter. NORDEM är ett projekt vid Norska centret för

mänskliga rättigheter (SMR) och sköts i samarbete med Norska

flyktingrådet (NRC). Samarbete sker även med Justitiedepartementets

Styrkebrönn. Dess främsta uppgift är att rekrytera och

träna personal för uppgifter i FN:s, OSSE:s och EU:s regi.

Initiativen kommer från det norska Utrikesdepartementet, den

mottagande organisationen eller från NORDEM själv. NORDEM

har två komponenter, en beredskapsstyrka och en resursbas. Totalt

omfattar de ca 400 personer. Beredskapsstyrkan består av personer

med expertkunskaper inom områdena mänskliga rättigheter eller

demokratisering och som kan sändas ut med kort varsel. Resursbasen

består av experter som inte behöver ha sådan beredskap men

155

Andra länder

SOU 2009:76

som kan komma i fråga för speciella uppdrag. I början av år 2009

var ett tjugotal personer sekonderade av NORDEM på längre uppdrag.

Norskt utvecklingssamarbete sker mot bakgrund av

stortingsskrivelsen Felles kamp mot fattigdom. En helhetlig utviklingspolitikk

.6 Samarbetet ska ske utifrån FN:s milleniemål (se avsnitt

2.3.2) och ett rättighetsperspektiv. Till de områden som ska

prioriteras inom norskt internationellt utvecklingssamarbete hör

området demokrati och förvaltning. En viktig del av detta område

är utveckling av rättssektorn med fokusering på rättssäkerhet och

arbete mot korruption.

5.5 Tyskland

År 2002 grundades på initiativ av den tyska regeringen och förbundsdagen

Centret för internationella fredsinsatser (Zentrum für

Internationale Friedenseinsätze, ZIF). Centret är placerat i Berlin

och organiserat som ett allmännyttigt bolag. Det har till syfte att

stärka den internationella civila förmågan inom områdena krisprevention,

konfliktlösning och fredskonsolidering. Verksamheten

bedrivs huvudsakligen inom områdena utbildning, arbete med en

expertpool, rekrytering och omhändertagande av personal, samt

forskning, studier och utvärdering.

ZIF:s utbildningsprogram har två syften, dels att förbereda den

civila personalen inför arbetet i internationella insatser, dels att

förse den tyska expertpoolen med utvald och förberedd personal.

De insatsförberedande grund-, valobservatörs- och specialiseringskurserna

riktar sig till personer som svarar mot de krav som FN,

OSSE och EU uppställer på sin personal. Säkerhetsutbildning sker i

nära samarbete med polis och militär.

Kandidater till internationella insatser väljs ut från ZIF:s

expertpool. ZIF nominerar sedan tillsammans med Utrikesdepartementet

kandidater till uppdrag i internationella insatser eller stödjer

dem i deras kandidatur. ZIF:s personalreserv består av omkring

tusen personer som står till förfogande för freds- och valobservatörsuppdrag.

20 procent av personerna har en inriktning på rättsområdet

och åtta procent på polis och säkerhet. ZIF rekryterar

aktivt yrkeserfarna specialister inom rättsstats- och förvaltnings6

St.meld. nr. 35 (2003–2004).

156

SOU 2009:76 Andra länder

området och riktar sig i detta arbete direkt till rättsväsendet och

professionella nätverk.

ZIF svarar för omhändertagande av den utsända personalen,

både under utlandstjänstgöringen och efter hemkomsten. En särskild

analysenhet följer utvecklingen inom områdena krisprevention,

konfliktlösning och fredskonsolidering. Utvecklingen inom

Rule of Law är därvid ett område som bevakas särskilt.

5.6 Kanada

År 1994 uppmuntrade FN:s generalförsamling inrättandet av

utbildningscenter för militär och civil personal med inriktning på

fredsbevarande insatser.7 Samma år grundades på förslag av den

kanadensiska regeringen Pearson Peacekeeping Centre (PPC) som

en icke-vinstdrivande institution.8 Centret ska vara en del av

Kanadas bidrag till global fred och säkerhet. Målsättningen är att

höra till de ledande nationerna på området. Det bistår också den

kanadensiska regeringen genom sin forskning, sitt internationella

expertnät och erfarenheter från arbetet på fältet.

Vid centret utbildas såväl civil som militär personal inför arbete i

konfliktområden. Utbildningen riktar sig även till personal från

andra länder. Tanken är att deltagare med olika yrkesbakgrund och

kulturell bakgrund ska spegla den bredd som i dag präglar fredsbevarande

insatser.

Utbildningen bygger på aktivitetsbaserad inlärning och består

till stor del i praktiska övningar utifrån realistiska scenarier. Tanken

är att deltagarna ska lära, öva och repetera inför de kommande uppdragen

i en säker miljö. Ett nätverk bestående av bl.a. högre poliser,

militärer, akademiker och diplomater är delaktigt i utformandet av

kurserna. Gender- och säkerhetsfrågor samt etik och förståelse för

andra kulturer ska genomsyra all undervisning. Vid PCC bedrivs

även omfattande forskning inom fredsbevarande arbete för att

identifiera, analysera och inkorporera tendenser på området.

7 Res. 49/37.

8 Centret har fått sitt namn efter Lester B. Pearson (1897–1972), mottagare av Nobels fredspris

och kanadensisk premiärminister.

157

Andra länder

SOU 2009:76

158

5.7 USA

Som en följd av bl.a. erfarenheterna från Afghanistan och Irak har

USA urskiljt ett stort behov av viss i förväg rekryterad och utbildad

civil personal, beredd att sändas ut till krisdrabbade områden. Det

amerikanska utrikesdepartementet leder arbetet med att bygga upp

en civil snabbinsatsförmåga för krishantering, Civilian Response

Corps (CRC). Kåren ska innebära en nystart för ansträngningar

som dittills uteslutande bedrivits med militära medel och ska utföra

planering och operationer för att rekonstruera och stabilisera samhällen

i kris, främst med inriktning på rättsväsendet.

Arbetet pågår för närvarande med att identifiera bl.a. ingenjörer,

poliser, domare, åklagare, advokater, kriminalvårdspersonal, vårdpersonal

och förvaltningstjänstemän. Experterna behöver inte ha

internationell erfarenhet, utan kommer att ges utbildning i regionala

studier, språk och kunskap om arbete i utmanande miljöer. Kåren

kommer att inkludera viss heltidsanställd personal. Denna ska stå i

ständig beredskap att sändas ut tillsammans med militära förband i

händelse av kris. Den större delen av kårens personal kommer att

bestå av personer som bibehåller sina civila befattningar, men med

beredskap att rycka in med några veckors varsel. Utsänd personal

ska, beroende på de lokala behoven, kunna bistå med eller utföra förvaltningsuppgifter,

såsom att sköta polisstationer, domstolar och

offentliga serviceinrättningar.

I uppbyggnadsarbetet har USA sökt erfarenhetsutbyte med bl.a.

Sverige.

Del B

Överväganden och förslag

6 Svenskar i internationella

organisationer

6.1 Inledning

I utredningens uppdrag ingår att undersöka om Sverige mer aktivt

kan förstärka rekryteringen till relevanta befattningar i internationella

organisationer, då dessa tjänster är av betydelse också för de

svenska internationella freds- och säkerhetsfrämjande uppdragen.

Nedan följer en redogörelse för nuvarande rekryteringsformer

(avsnitt 6.2) samt utredningens överväganden och förslag i denna

del (avsnitt 6.3). Framställningen fokuserar främst på tjänster som

– direkt eller indirekt – är relevanta för civila krishanteringsinsatser,

dvs. verksamhet som i första hand styrs av utrikes- och säkerhetspolitiska

intressen. Utredningens överväganden och förslag ska ses

som en vidareutveckling inom ramen för Sveriges politik för global

utveckling och andra gällande nationella och internationella styrdokument.

6.2 Nuvarande ordning

6.2.1 Rekrytering till befattningar inom FN och OSSE

UD:s personalenhet arbetar för att öka andelen svenskar i internationella

organisationer som FN och OSSE (31 § Föreskrifter för

utrikesförvaltningen). Arbetet bedrivs i samarbete med Sida. Sida

svarar därvid för rekrytering till tjänster på främst handläggarnivå.

För att på sikt öka antalet svenskar på högre befattningar inom de

internationella organisationerna är det viktigt att även öka antalet

yngre svenskar inom organisationerna. En satsning för att yngre

personer ska komma in i de internationella organisationernas verk161

Svenskar i internationella organisationer

SOU 2009:76

samhet är det s.k. JPO-programmet som sker i Sidas regi (se avsnitt

3.2.3). Denna satsning har fallit mycket väl ut.

UD ansvarar för rekrytering och nominering av personal till

kontrakterade högre internationella tjänster och har för detta ändamål

tillgång till ett nätverk av potentiella kandidater. Rekrytering

till de högsta befattningarna hanteras dessutom inom det övriga

Regeringskansliet. Personalenheten arbetar tillsammans med sakenheterna

med att identifiera tjänster som bör prioriteras samt för

att identifiera personer som kan komma i fråga för dessa. Annonsering

sker därvid bl.a. på Regeringskansliets hemsida samt indirekt

via länkar till de internationella organisationerna. Sedan början av

år 2008 använder sig personalenheten av en databaserad kandidatbank

som omfattar ca 600 personer. Intressenter kan lägga in CV

och kort information om sig själva i databasen. När specifika tjänster

som regeringen önskar prioritera aktualiseras kan personer i registret

informeras härom. Personalenheten kan också hjälpa till att stötta

kandidater genom att ge råd och tips beträffande CV och intervjuer

samt instruera utlandsmyndigheter. Nomineringar till tjänster på

högre nivåer måste i många fall understödjas på politisk väg och

kräver därför ett stort engagemang från departementets sida.

Sökande till tjänster inom FN-organisationerna kallas ibland till

intervju med representanter för FN, antingen i Stockholm eller till

organisationens huvud- eller regionkontor. Tidigare brukade UD:s

och Sidas avdelningar för internationell rekrytering i viss utsträckning

bjuda in FN-organen till Stockholm för att träffa större grupper

med svenska kandidater. Den slutliga överenskommelsen om anställning

träffas mellan den sökande och organisationen direkt.

Under de senaste åren har antalet svenska intressenter till uppdrag

inom OSSE minskat. Anledningen härtill torde dels vara att

EU:s internationella krishanteringsinsatser har ökat, dels att OSSE

har förändrat sitt ersättningssystem vad gäller medföljande familjemedlemmar.

6.2.2 Rekrytering till befattningar inom EU

För tjänster på alla nivåer inom EU svarar Statsrådsberedningens

EU-kansli. Rekrytering sker i nära samarbete med Sveriges EUrepresentation

i Bryssel. Kansliet samlar in och sprider information

om lediga tjänster, bl.a. genom seminarier samt besök vid universitet,

162

SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer

högskolor, myndigheter och mässor. Lediga tjänster annonseras ofta

på regeringens hemsida.

I fråga om basrekrytering finns inom kansliet en särskild ”rekryteringsbrevlåda”,

som fyller en service- och marknadsföringsfunktion

riktad till personer som har frågor rörande anställning

inom EU. Kansliet har möjlighet att påverka vilka uttagningskriterier

som ska finnas vid antagningsprov till EU och har verkat

för att dessa ska utvecklas från att vara faktarelaterade till att ta

sikte på skicklighet, praktiskt kunnande och social kompetens.

Inom kansliet förs även en s.k. svensklista, som upptar alla svenskar

inom EU. Syftet med denna är att personer som kan tänkas få anställning

inom organisationen ska kunna kontakta relevanta personer

och enheter för att på så sätt ”få in en fot”.

Kansliets uppdrag omfattar även att följa upp de svenskar som

kan komma i fråga för karriärutveckling och tjänster på senior nivå.

Uppföljning sker bl.a. genom kontakter med administrativa enheter

samt bevakning av statistik. I enskilda fall kan kansliet intervenera

för att duktiga personer ska befordras.

De högsta tjänsterna, dvs. tjänster på direktörs- och generaldirektörsnivå

, tillsätts vanligen utifrån informella kvoter. Rekrytering till

sådana tjänster sker i samråd med Regeringskansliets sakenheter.

Lobbyverksamhet är en naturlig del av nomineringsförfarandet.

Den 1 januari 2009 inrättades Kompetensrådet för utveckling i

staten (Krus). Krus ska inledningsvis delvis fortsätta att bedriva den

verksamhet som tidigare hanterades av Verket för förvaltningsutveckling

. Myndighetens övergripande uppgift är att bistå regeringen

i frågor som rör den strategiska kompetensförsörjningen i staten.

En särskild uppgift är att upphandla och tillhandahålla utbildningar

i ämnen som rör EU, att anordna utbildning inför deltagande i EUinstitutionernas

uttagningsprov, s.k. concours, samt att administrera

och informera om europeisk utbytestjänstgöring (2 § förordningen

(2008:1085) med instruktion för Kompetensrådet för utveckling i

staten). Inom ramen för verksamheten kommer Krus bl.a. att kunna

erbjuda personer som tagits ut för intervjuer inom EU-institutioner

intervjuträning.

163

Svenskar i internationella organisationer

SOU 2009:76

6.3 Överväganden och förslag

6.3.1 Principiella frågor

Överväganden och förslag: Sverige bör sträva efter fler svenskar

på relevanta befattningar i internationella organisationer. För att

åstadkomma en god närvaro på lång sikt bör denna strävan avse

tjänster på alla nivåer. Ett sätt att uppnå detta mål kan vara att –

inom ramen för befintliga bidragsformer – villkora de ekonomiska,

personella och materiella bidragen.

Sverige är en av de större bidragsgivarna till FN. Antalet svenskar

inom FN står däremot ofta inte i proportion till de svenska bidragen.

Liksom inom OSSE fördelas tjänsterna inte enligt något

kvoteringssystem även om en geografisk balans eftersträvas.1 I fråga

om chefstjänster är Sverige underrepresenterat även inom OSSE.

Tjänster på högre positioner inom EU fördelas ofta enligt informella

kvoter utifrån respektive medlemslands folkmängd. Sveriges

representation på sådana befattningar motsvarar för närvarande i

stort sett de platser som Sverige kan förvänta sig utifrån denna

kvotering. I fråga om ledande positioner inom civil krishantering är

Sverige dock underrepresenterat i förhållande till de relativt stora

mängder personal som sänds ut inom främst polis och räddningstjänst

samt bidrag inom logistik och materiel.

När det gäller FN finns det främst ett par faktorer som inverkar

negativt på Sveriges möjligheter att öka antalet svenskar i organisationen.

Många av FN:s organisationer genomgår för närvarande en

omstrukturering. Detta innebär nedskärningar av tjänster och personal

och lämnar endast ett begränsat utrymme för extern rekrytering.

Därtill kommer att det inom FN i dag finns en strävan att

försöka få in fler personer från länder i tredje världen på högre

befattningar. Många sådana länder står för betydande bidrag vad

gäller militär och polisiär personal i organisationens insatser.

Den allmänna uppfattningen bland personer som utredningen

har talat med är att svenskar är eftertraktade på internationella befattningar

och har ett generellt gott rykte. Även om många svenskar är

kompetenta inom sina sakområden saknar flertalet emellertid internationell

erfarenhet och därmed ”tyngd”.

1 Ett antal tjänster inom sekretariatet betecknas som ”geografiska”, vilket innebär att en kandidat

från ett mindre välrepresenterat land ska få företräde vid i övrigt likvärdiga meriter.

164

SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer

Att svenskar innehar högre befattningar i internationella organisationer

har betydelse för svenskt civilt internationellt deltagande

i flera hänseenden: dels kan de rikta den svenska uppmärksamheten

på det internationella arbetet och därmed inspirera personer att

söka internationella uppdrag, dels kan de genom sina kontaktnät

skapa vägar in i organisationerna för fler svenskar. Detta gäller

tjänster på alla nivåer. Fler svenskar i internationella organisationer

i allmänhet bör på sikt öka möjligheterna att få in fler svenskar i

bl.a. civila krishanteringsinsatser. Bl.a. Domstolsverket (DV) har

hittills upplevt att det lägger ner stora resurser på rekryterings- och

beredningsförfaranden för att nominera lämpliga kandidater, men

att dessa förhållandevis sällan har framgång vid tjänstetillsättningen.

Att svenskar innehar relevanta befattningar är dessutom av betydelse

för att Sverige ska kunna följa upp att svenska ekonomiska,

personella och materiella bidrag används på sätt som motsvarar

Sveriges internationella målsättningar. Innehav av nyckelpositioner

ger insyn och därmed inflytande över organisationens utveckling.

Det reflekterar även ett lands politiska intressen och ambitioner.

För att säkerställa ett gott rekryteringsunderlag även på lång sikt

är även basrekryteringen viktig, särskilt inom EU som i princip endast

internrekryterar till högre befattningar och då EU-karriären

ofta är livslång.

De överenskommelser som enskilda länder träffar med internationella

organisationer om bidrag är vanligen inte offentliga. Många

länder synes dock ha utvecklat framgångsrika förhandlingsstrategier

när det gäller att relevanta tjänster ska besättas av det egna landets

personal. Sverige har hittills valt att inte villkora sina bidrag, utan i

stället försökt uppnå samma mål genom dialog. En sådan försiktighet

motverkar dock på sikt Sveriges målsättning att vara en aktiv internationell

aktör som tar ett stort ansvar för bl.a. civila krishanteringsinsatser

. Sverige bör därför på politisk nivå överväga att – inom

ramen för befintliga bidragsformer – villkora de svenska bidragen.

Under alla omständigheter bör Sverige i tjänstetillsättningssammanhang

på olika politiska nivåer på ett mer aktivt sätt framhålla

de svenska ekonomiska, personella och materiella bidragen och

vara tydligt med att Sverige förväntar sig fler svenskar på relevanta

positioner. Även i dag är det tydligt att de internationella personella,

materiella och logistiska insatser som bl.a. Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap (MSB) bidrar med – och som är

internationellt mycket uppskattade – också generellt ”öppnar upp”

möjligheterna för svenskar vid tillsättning av befattningar. En fort165

Svenskar i internationella organisationer

SOU 2009:76

satt försiktighet kan möjligen vara lämplig i situationer när det

svenska intresset att bidra överskuggar det mer långsiktiga strategiska

målet att Sverige ska spela en aktiv utrikespolitisk roll eller

när andra länder har mer befogade intressen att göra anspråk på

samma befattningar.

6.3.2 Behov av nationella strategier

Överväganden och förslag: Sverige bör i nationella strategier på

regerings- respektive myndighetsnivå tydliggöra inom vilka områden

Sverige vill prioritera och har bäst kompetens. Satsningar

bör koncentreras till de enskilda kandidater som har de reella

förutsättningarna att nå framgång.

För att Sverige ska kunna leva upp till rollen som aktiv internationell

aktör krävs nationella strategier som – inom ramen för

gällande nationella och internationella styrdokument – i ord och

handling tydliggör vad Sverige vill uppnå och vilka områden som

ska prioriteras. I fråga om internationell civil krishantering finns en

övergripande sådan strategi, skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för

svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande

verksamhet). Strategier bör utformas på såväl regeringsnivå som på

myndighetsnivå. Därigenom definieras de frågor som är utrikes och

säkerhetspolitiskt mest intressanta samt där Sverige har särskilt

goda förutsättningar att kunna profilera sig och därmed har förutsättningar

att föra fram kandidater. Ett område där så har skett är

jämställdhetsområdet.2 När ett område har definierats och en tjänst

aktualiseras bör inte flera kandidater föras fram utan satsningar

koncentreras till den person som har de absolut bästa förutsättningarna

att nå framgång. Såväl urvalet av områden som av personer

bör således göras med omsorg.

Vid val av områden som bör prioriteras bör – utöver utrikes och

säkerhetspolitiska hänsyn – utgångspunkten vara att den internationella

satsningen ska komma Sverige till nytta nationellt. När

det gäller rättsområdet innebär detta att det internationella arbetet

bör tillföra den nationella kärnverksamheten något. För EU:s del

innebär detta ett samarbete mellan, å ena sidan, det utrikes- och

2 Bl.a. har svenskan Virginija Lanngbakk blivit chef för det Jämställdhetsinstitut som EU inrättade

år 2007.

166

SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer

säkerhetspolitiska området (den andra pelaren) och, å andra sidan,

polis- och straffrättsligt samarbete (den tredje pelaren). Genom bl.a.

utbyte av strategisk information åstadkoms en koppling mellan

missioner och nationell verksamhet. Därigenom åstadkoms inte

bara synergieffekter i organisatoriska och ekonomiska hänseenden.

Att polisiärt- och straffrättsligt samarbete kan dra nytta av det

utrikes- och säkerhetspolitiska området bör på sikt även innebära

att rättsväsendets intresse för internationellt arbete ökar och att

rekryteringsunderlaget därmed vidgas.

Prioriteringar bör vidare göras utifrån Sveriges intressen på

nationell nivå oberoende av om området eller kandidaten i fråga

organisatoriskt faller inom den rättsliga, utrikespolitiska eller försvarspolitiska

sfären. Det skilda nationella ”ägarskapen” måste således

sträva åt samma håll (se avsnitt 7.3.1).

6.3.3 Prioriterade befattningar

Överväganden och förslag: Sverige bör satsa på att öka antalet

svenskar inom de internationella organisationernas institutioner

samt EU:s tillsynsmyndigheter. Satsningar bör inte endast avse

traditionella sakområden utan även exempelvis administrativa

befattningar. Inom EU bör ett stort antal nationella experter

eftersträvas, däribland inom Rådssekretariatet.

En ökad svensk närvaro vid de internationella organisationernas

institutioner liksom vid EU:s tillsynsmyndigheter, däribland åklagarorganet

Eurojust och polisorganet Europol, innebär förutom ökade

kunskaper om EU goda möjligheter att bygga upp en konkurrenskraft

inför högre tjänster inom organisationerna. Satsningar bör inte

endast avse traditionella sakområden utan även exempelvis administrativa

befattningar.

När det gäller EU bör möjligheterna till tjänster som nationella

experter tillvaratas. Nationella experter finns främst i Kommissionen.

Även Rådssekretariatet har numera ett antal nationella experter på

de områden som rör den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken

(ESFP) samt polis- och straffrättsligt samarbete. Huvuddelen

av experterna kommer från departement och myndigheter.

Tjänstgöringstiden varierar mellan sex månader och två år men kan

förlängas upp till fyra år. När experterna återvänder till hemländerna

167

Svenskar i internationella organisationer

SOU 2009:76

har de med sig kunskaper om EU som de tillägnat sig inom organisationen.

Därmed ökar sakkunskapen betydligt när det gäller att

vidareutveckla den nationella beredskapen. För att Sverige ska kunna

leva upp till målsättningen att vara en aktiv aktör inom internationell

civil krishantering är det önskvärt med svensk närvaro

genom nationella experter inom Rådssekretariatet. Ett sätt att få till

stånd nationella expertarrangemang är att medlemslandet tillskriver

Kommissionen eller Rådssekretariatet med erbjudande om en viss

nationell expert. I vissa fall kan direkta kontakter mellan, å ena sidan,

experter eller deras nationella arbetsgivare och, å andra sidan, EUinstitutionen

leda till intresse och möjlighet till en tjänst som nationell

expert utan att denna har utlysts formellt.

6.3.4 Hanteringen inom Regeringskansliet

Överväganden och förslag: För att Sveriges höga internationella

ambitionsnivå ska avspegla sig i praktiken krävs dels en

förbättrad koordination inom Regeringskansliet, dels att personalresurser

avdelas inom Regeringskansliet för arbete med rekryteringsfrågor

.

Som framgår av utredningens direktiv har Sverige som målsättning

att vara en aktiv internationell aktör. Den höga ambitionsnivån

kommer bl.a. till uttryck i regeringens skrivelse skr. 2007/08:51

(Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds och

säkerhetsfrämjande verksamhet). De krav som internationell

rekrytering ställer på aktivitet, framsynthet och snabbhet förutsätter

en välfungerande hantering inom Regeringskansliet. När befattningar

inom internationella organisationer aktualiseras är det i dag många

gånger oklart vilken enhet inom Regeringskansliet som bär ansvaret

för rekrytering. Hanteringen får därför ofta lösas mer improviserat.

En sådan ordning är olämplig, dels med tanke på att rekryteringen

till vissa tjänster riskerar att hamna ”mellan stolarna”, dels för att

ett framgångsrikt rekryteringsförfarandet förutsätter väletablerade

kanaler för information och lobbyverksamhet. Mot bakgrund härav

är det angeläget att ansvarsfördelningen mellan främst Statsrådsberedningen,

UD:s personalenhet och de övriga fackdepartementens

sakenheter ses över och klargörs. För att rekryteringsfrågorna ska

168

SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer

hanteras på ett så enhetligt sätt som möjligt är det också lämpligt

att manualer för handläggningen utarbetas.

Under senare tid har de personella resurserna till bl.a. UD:s personalenhet,

som arbetar med rekrytering till FN och OSSE, minskats.

En sådan utveckling är inte förenlig med Sveriges höjda internationella

ambitionsnivå. För att den svenska målsättningen ska avspegla

sig i praktiken krävs i stället att rekryteringsfrågorna prioriteras internt,

dvs. att tillräckliga personalresurser avdelas för dessa frågor.

6.3.5 Praktiska frågor

Överväganden och förslag: Framgångsrik internationell rekrytering

förutsätter ofta omfattande aktivitet, framsynthet och

lobbyverksamhet. Kandidaterna måste också uppmuntras att tillåta

sig att ”ta plats”. Intervjuträning samt ämnes- och landskunskap

bör erbjudas av exempelvis Krus respektive UD. En förutsättning

för att lämpliga kandidater ska intressera sig för internationella

uppdrag är att sådan erfarenhet tillmäts meritvärde.

Många länder arbetar mycket aktivt och långsiktigt för att öka det

egna landets närvaro inom internationella organisationer. Storbritannien

och Frankrike, men även Finland, är exempel på länder

som har utvecklat framgångsrika strategier för att tidigt identifiera

de kandidater som är bäst lämpade för internationella uppdrag och

sedan satsar på och för fram dessa. Till stor del handlar det om att

lämpliga kandidater kan följa en mer planmässig karriärväg.

För att även öka antalet svenskar på särskilt högre befattningar i

internationella organisationer krävs en betydande aktivitet och

framsynthet från främst Regeringskansliets och de utländska representationernas

sida. En svensk kandidat kan i många fall behöva

föras fram långt innan tjänsten formellt ledigförklarats eller utlysts.

Det är därför lämpligt att, såsom Sverige gör inom bl.a. OSSE, löpande

kartlägga vilka chefspositioner som förväntas ledigförklaras

och redan på förhand avgöra vilka av dessa som bör prioriteras

politiskt. Att i efterhand kritisera att en tjänst tillsatts av ett annats

lands kandidat är ingen framkomlig väg. Trots tillsättningsförfarandenas

ofta bristande transparens är det dock lämpligt att i sådana

situationer ställa sig frågan hur detta land gått tillväga med sin

kandidatur och vad Sverige borde ha gjort annorlunda.

169

Svenskar i internationella organisationer

SOU 2009:76

Framgångsrik rekrytering i internationella sammanhang kan i vissa

avseenden förutsätta lobbyverksamhet i en utsträckning, som inte

skulle anses lämplig vid nationella svenska tillsättningar. Särskilt

inom svensk förvaltning anses traditionellt sett en god sökande kunna

hävda sig enbart genom goda skriftliga vitsord. Utnyttjande av

kontakter och nätverk kan under sådana omständigheter uppfattas

som otillåtna genvägar. Även om detta synsätt håller på att luckras

upp är det viktigt att Sverige, inte minst genom sina utrikesbeskickningar

, medvetet utnyttjar de lobbyverktyg som andra länder

använder sig av. Det kan handla om att sprida informationsmaterial

om en kandidat till en panel som ska fråga ut denne i samband med

en tjänstetillsättning, men också om att utnyttja nätverk och låta

kandidatens namn synas och nämnas i så många sammanhang som

möjligt. Lobbyverksamheten ska företrädelsevis ske på hög, främst

politisk, nivå och skräddarsys utifrån varje enskild kandidat. Det är

därvid viktigt att det verkligen är rätt personer som förs fram och

att man från svensk sida har ställt sig frågan varför just en viss person

befinns vara lämplig.

Ett framgångsrikt internationellt rekryteringsförfarande förutsätter

– liksom arbete i en internationell miljö – många gånger att

man som person måste framhålla sig själv och sina kvalifikationer

på ett sätt som också kan te sig främmande i ett mer svenskt

sammanhang. En sådan blyghet eller allmän återhållsamhet kan innebära

att en sökande, som förväntas framhäva sina kvaliteter, konkurreras

ut av en annars lika eller mindre kvalificerad sökande som

tillåter sig själva att ”ta plats”.

Uttagnings- och intervjuförfaranden kan underlättas av möjlighet

till intervjuträning i exempelvis Krus regi. För att personen i fråga

ska ha möjlighet att hävda sig inom relevant område, men också för

att han eller hon ska känna sig så bekväm som möjligt i en intervju eller

testsituation är det viktigt att få råd av personer som genomgått

uttagningen tidigare och att ha bästa möjliga ämnes- och landkunskap.

Personen måste också vara väl insatt i vad som förväntas

av honom eller henne. Kandidater till högre befattningar bör därvid

ges möjlighet att av UD få information om uppdragets innebörd,

eventuell relevant kunskap om landet och Sveriges förhållningssätt

till detta. Även språkutbildning är viktig i sammanhanget, inte bara

för att kunna utföra ett gott arbete utan även för individens självförtroende.

En förutsättning för att lämpliga kandidater ska intressera sig för

internationella uppdrag är att sådan erfarenhet tillmäts meritvärde i

170

SOU 2009:76 Svenskar i internationella organisationer

171

betydligt större utsträckning än i dag. En annan förutsättning är att

anhörigfrågor, särskilt den s.k. medföljandeproblematiken, uppmärksammas

. Betydelsen härav diskuteras närmare i avsnitt 7.3.15 och

7.3.21.

7 Organisatoriska frågor

7.1 Inledning

Organisatoriska frågor rörande svenska myndigheters deltagande i

internationella krishanteringsinsatser och internationellt utvecklingssamarbete

har under de senaste tio åren varit föremål för ett omfattande

utredningsarbete. Nedan följer en översiktlig redogörelse

för detta samt en utförligare beskrivning av två i sammanhanget

särskilt intressanta utredningar, nämligen departementspromemorian

Domare och åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1) och

Veteransoldatutredningens betänkanden En svensk veteranpolitik,

del 1 och 2 (SOU 2007:77 och 2008:91) (avsnitt 7.2). Även om det

finns stora skillnader mellan de internationella civila och militära

verksamheterna gör sig flera gemensamma frågeställningar gällande.

Därefter följer en kartläggning av behovet att förändra rättsväsendets

organisation och struktur för att rekrytera och ansvara för

experter till internationella uppdrag. Framställningen tar i huvudsak

sikte på rättsväsendets större aktörer, dvs. domstols-, åklagar och

polisväsendena samt Kriminalvården. I den utsträckning andra

aktörer, såsom Ekobrottsmyndigheten och Brottsoffermyndigheten,

kommer att delta i internationella uppdrag, kan de dock komma i

fråga för samverkan.

När det gäller vissa frågor, bl.a. om nominering och ersättare,

väljer utredningen att särskilt uppmärksamma domare och åklagare.

Anledningen härtill är dels den speciella funktion som dessa yrkesgrupper

har jämte domarnas konstitutionella särställning, dels att

utredningen finner att motsvarande frågor redan hanteras på ett

tillfredsställande sätt för polisers och kriminalvårdares del. Särskilt

Polisens deltagande i internationella uppdrag är väl beprövat. Utredningens

utgångspunkt är därför att organisationen kring detta i

huvudsak fungerar väl och därför inte behöver genomgå några större

förändringar (se dock avsnitt 7.3.10).

173

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

Övervägandena görs vidare mot bakgrund av direktivens betonande

av Folke Bernadotteakademins (FBA) samordnande roll inom

freds- och säkerhetsfrämjande, konfliktbyggande, krishanteringsinsatser

och andra liknande uppdrag. FBA har också till uppgift att

rekrytera sådan personal inom rättsområdet som inte ska sändas ut

inom ramen för den ordinarie arbetsgivarens verksamhet. Utredningen

vill emellertid framhålla att även Myndigheten för samhällsskydd

och beredskap (MSB) är och bör vara en viktig och tung aktör i sammanhanget.

Myndighetens internationellt mycket uppskattade arbete

banar också vägen för andra svenska aktörer (se t.ex. avsnitt 6.3.1).

Det bör vidare påpekas att utredningens överväganden görs mot

bakgrund av de övergripande inriktnings- och styrdokument som

finns på området och inom vars ramar Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik

utformas (se kapitel 2 och avsnitt 3.1).

Utredningens överväganden och förslag i denna del inleds med

övergripande frågor (avsnitt 7.3.1–7.3.4). Därefter följer frågor rörande

stödfunktioner och samverkan på olika nivåer (avsnitt 7.3.5–7.3.9),

frågor rörande anställningsmyndighet, rekrytering, kvalitetssäkring

och meritvärdering (avsnitt 7.3.10–7.3.21) samt en redogörelse för

de områden, inom vilka rättsväsendets olika delar bör samverka på

ett allmänt plan (avsnitt 7.3.22–7.3.26).

7.2 Tidigare utredningar m.m.

7.2.1 Civil krishantering

Med undantag av polisers erfarenheter från krishantering inom ramen

för Försvarsmaktens verksamhet, är rättsväsendets deltagande i civila

krishanteringsinsatser en relativt sen företeelse. Behovet av sådant

deltagande har vuxit fram i takt med att säkerhetsbegreppet inom

bl.a. FN och EU har vidgats och att det civila inslaget i de freds och

säkerhetsfrämjande insatserna har ökat (se avsnitt 2.1).

I betänkandet Internationell konflikthantering – att förbereda sig

tillsammans (SOU 1999:29) gjordes bedömningen att det var angeläget

att skapa institutionella förutsättningar för en tvärsektoriell

kompetensutveckling i Sverige. Utredningen föreslog inrättandet av

ett kompetenscentrum med uppgift att genomföra utbildning samt

stimulera utvecklingsarbete, samordning och samarbete inom detta

område. Efter remissbehandling fastslog Försvarsdepartementet,

174

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

som ansvarigt i Regeringskansliet, att förslaget inte vunnit allmän

acceptans och att etablerandet av ett institut inte var realistiskt.

I betänkandet Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i

Sverige (SOU 2000:74) föreslogs att alla berörda myndigheters rekryteringsverksamhet

, civil som militär, borde samlokaliseras och om

möjligt samlas under ett tak för att bilda ett gemensamt svenskt

fredscentrum. En sådan myndighet skulle också administrera gemensam

utbildning inför internationella insatser, särskilt den integrerade

och gränsöverskridande utbildningen och övningsverksamheten. Vid

remissbehandlingen ställde sig många remissinstanser tveksamma till

att en ny myndighet skulle ta över rekryteringsansvaret, något som

allmänt ansågs böra ligga kvar på respektive ansvarig myndighet. Däremot

fanns en större förståelse och acceptans för utbildningssamordning.

I betänkandet Samverkanscenter i Kramfors för katastrof- och fredsinsatser

(SOU 2001:104) föreslogs inrättandet av vad som senare

kom att bli FBA. En beskrivning av akademins verksamhet finns i

avsnitt 3.2.2.

Central för det svenska deltagandet i internationell civil krishantering

är regeringens skrivelse skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för

svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande

verksamhet) (se avsnitt 3.1).

7.2.2 Utvecklingssamarbete

Utvecklingssamarbete inom rättsväsendet startade på allvar först omkring

år 1992. Bakgrunden var kommunismens kollaps och behovet

av att ge stöd till de forna folkdemokratierna i Östeuropa, särskilt

de nya baltiska staterna. Till en början bestod insatserna främst i att

förse samarbetsländerna med modernare utrustning. Endast ett fåtal

människor var engagerade och arbetet framstod ofta som avgränsade

projekt utan direkt anknytning till myndigheternas ordinarie

verksamhet. Verksamheten var dessutom splittrad i ett antal insatser

utan inbördes koppling och med olika finansieringslösningar. För

att bedöma om verksamheten var ändamålsenligt utformad tillsattes

år 1996 en särskild utredare. Anledningen var att arbetet hade fått

en sådan omfattning att det tydligt påverkade myndigheternas planering

och resursanvändning. I rapporten Bistånd inom rättsväsendet

(Ds 1996:45) föreslog utredaren att en rättsväsendets biståndskommitté

skulle inrättas samt att Justitiedepartementet på ett tydligare

175

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

sätt skulle delta i verksamheten och ge myndigheterna bättre vägledning

i arbetet.

Utredarens förslag ledde till att regeringen bemyndigade chefen

för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att

samråda i frågor om utvecklingssamarbete inom rättsområdet. Denna

skulle bl.a. fungera som forum för samråd och informationsutbyte i

fråga om rättsbistånd samt kartlägga svenskt rättsbistånd och lämna

förslag till förändringar. Kommittén, som antog namnet Kommittén

för utvecklingssamarbete på rättsområdet (KUR) lämnade år 1998

delbetänkandet Utvecklingssamarbete på rättsområdet – Östeuropa

(SOU 1998:86). Betänkandet innehöll bl.a. förslaget att en informell

styrgrupp bestående av generaldirektörer eller motsvarande för rättsväsendets

myndigheter och Sida skulle inrättas för utvecklingssamarbetet

inom rättsväsendet för perioden 1999–2000. År 1999 lämnade

KUR slutbetänkandet Utvecklingssamarbete på rättsområdet

(SOU 1999:32). I detta fastslogs att arbetsformerna för utvecklingssamarbetet

inom rättsområdet behövde ses över.

I enlighet med KUR:s förslag presenterade Sida år 2002 en policyrapport

om rättsbistånd, Legal Sector. Rapporten innehåller bl.a. en

sammanställning av erfarenheter och riktlinjer för framtida rättsbistånd.

7.2.3 Särskilt om departementspromemorian Domare och

åklagare i internationella insatser (Ds 2002:1)

I promemorian diskuterades hur domstols- och åklagarväsendenas

myndigheter skulle kunna ta ett ökat ansvar för internationella uppdrag

. Övervägandena och förslagen var i huvudsak inriktade på förhållandena

inom domstols- och åklagarväsendena och på internationella

uppdrag för domare, åklagare och andra anställda inom domstols och

åklagarväsendena. I vissa delar ansågs dock övervägandena ha

allmän giltighet och borde därmed kunna tjäna till ledning för andra

myndigheters internationella verksamhet.

Promemorian behandlade behoven av tydlig och långsiktig styrning

från riksdag och regering, full finansiering för myndigheterna

samt finansieringslösningar som möjliggör myndigheternas planering

på lång sikt. Det konstaterades att de svenska domstols- och åklagarväsendena

har en dimensionering anpassad för nuvarande verksamhetsuppgifter

inom rättskipning och lagföring. Vidare framhölls

att om domstols- och åklagarväsendenas myndigheter skulle kunna

176

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

ta sig an de internationella uppgifterna utan att den nationella kärnverksamheten

blev lidande, krävdes en dimensionering som även är

anpassad för internationella insatser, dvs. resurstillskott.

Enligt promemorian borde Domstolsverket (DV) och Riksåklagaren

(RÅ) fungera som centrala stödfunktioner för de internationella

uppgifterna. Samtidigt betonades att rättsväsendet tillsammans

med företrädare för advokatkåren och andra inhemska aktörer borde

skapa former för samarbete. En annan fråga som fokuserades på i

utredningen var rekryteringen till internationella uppdrag och hur

det kunde skapas förutsättningar för att rekrytera kvalificerade personer.

Det konstaterades därvid att de internationella uppgifterna

kan kräva viss senioritet även om också mindre erfarna personer

borde få tillfälle att arbeta tillsammans med äldre i internationella

uppdrag.

I promemorian framhölls att god rekrytering till internationella

uppdrag förutsätter att det finns system för att fånga upp, vidareutbilda

och löpande informera intresserade personer. Vidare betonades

vikten av att det skapas bra villkor, dvs. ersättning, anställningsförhållanden,

stöd m.m., för dem som deltar i internationella insatser

samt att de internationella erfarenheterna måste beaktas vid meritvärdering

i karriärhänseende. Ändamålsenliga resursbanker med

kandidater för dessa uppdrag borde byggas upp inom domstols och

åklagarväsendena. I promemorian föreslogs en ordning för hur

ett rekryteringsförfarande till internationella uppdrag borde se ut på

myndighetsnivå. Denna ordning omfattade välordnade resursbanker,

möjlighet till ett kvalificerat beredningsförfarande i en tjänsteförslagsnämnd

– domstolsväsendets eller åklagarväsendets – efter ett

öppet ansökningsförfarande samt beslut av Tjänsteförslagsnämnden

för domstolsväsendet vad gäller ordinarie domare i vissa fall, av DV

vad gäller övrig personal inom domstolsväsendet samt av RÅ för

åklagarväsendets del.

Anställda inom domstols- och åklagarväsendena som medverkar

i en insats inom internationell civil krishantering borde enligt promemorian

under den tid tjänstgöring pågår utomlands vara lediga

från sina ordinarie anställningar och vara anställda av DV och RÅ. I

sammanhanget erinrades om behovet av försiktighet i fråga om uppdrag

som kan påverka förtroendet för de anställda inom domstols och

åklagarväsendena. Eftersom krishantering kan ställa särskilda

krav på bl.a. snabbhet och beredskap, diskuterades särskilt frågor

om rekrytering och ersättare vid dessa uppdrag.

177

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

7.2.4 Särskilt om Veteransoldatutredningens betänkanden

En svensk veteranpolitik, del 1 och 2 (SOU 2007:77

och 2008:91)

Veteransoldatutredningen hade i uppdrag att utforma förslag till hur

en samlad och trovärdig svensk veteranpolitik, dvs. hur ansvaret för

personalen före, under och efter internationella militära insatser,

borde vara utformad. Den framtida veteranpolitiken bör enligt utredningen

grundas på en helhetssyn innefattande rekrytering av

personalen, utbildning och förberedelser inför insatsen, stöd och

åtgärder under insatsen, omhändertagande samt stöd och eventuell

rehabilitering efter insatsen. Också stödet till de anhöriga, särskilt

barnen, är en viktig del i denna helhetssyn. En annan utgångspunkt

var att bedöma hur samhället som helhet kan medverka i genomförandet

av den framtida veteranpolitiken. Enligt Veteransoldatutredningen

bör den myndighet eller organisation som från ett samlat

samhällsperspektiv är mest lämpad också ansvara för åtgärden. Utredningen

identifierar vissa särskilda behov. Före insats är behovet

av information stort både för soldaten och dennes anhöriga, inte

minst bland dem som åker ut för första gången. Under insatsen har

soldaten ett behov av att kunna ha kontakt med anhöriga. Efter

insats är uppföljningen av soldaten av stor betydelse. Kedjan av information,

kontakt och uppföljning bör vara avgörande vid bedömningen

av vilka åtgärder i omhändertagandet som ska prioriteras

före, under och efter insatsen.

I utredningen konstateras att de internationella militära insatserna

har genomgått stora förändringar under de senaste decennierna. Den

snabba utvecklingen ställer stora krav på en flexibel organisation i

hemlandet. Utredningen lyfter fram ett antal områden inom veteranpolitiken

inom vilka särskilda satsningar anses behövas. Bland dem

kan nämnas en förbättrad rekrytering, en policy innebärande att

samtliga anställda i Försvarsmakten i framtiden ska ha en skyldighet

att delta i den fredsfrämjande verksamheten, en policy angående

den enskildes insatsfrekvens, ett förstärkt uppföljningsansvar

och stöd till tidigare tjänstgörande, utökat stöd till anhöriga, ett

ökat erkännande och meritvärde, stöd till veteranorganisationerna

samt införande av en veteranadministrativ enhet inom Försvarsmaktens

högkvarter.

178

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

7.3 Överväganden och förslag

7.3.1 En nationell helhetssyn

Överväganden och förslag: En förutsättning för att ett stort

antal svenska aktörer ska kunna vara delaktiga i internationella

uppdrag på rättsområdet är att det finns en välgrundad helhetssyn

på verksamheten. Detta kräver en nära samordning mellan

berörda departement – främst Justitiedepartementet och UD –

och övriga aktörer samt en tydlig styrning av den internationella

verksamheten inom domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter

. I den mån nuvarande ordning med gemensam beredning

inte visar sig fullgod, bör övervägas att inom Statsrådsberedningen

inrätta en funktion med uppgift att säkerställa att styrningen

inom Regeringskansliet blir enhetlig och konsekvent.

Grundläggande strukturer

Som framgått ovan tar i dag ett stort antal svenska aktörer del i den

internationella verksamheten på rättsområdet eller verkar i nära anslutning

till denna. Utredningen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten

på den grundläggande svenska myndighetsstrukturen.

Denna kan tyckas självklar men bör likväl belysas för att

villkoren för det internationella arbetet ska framgå och styrkor och

svagheter tydliggöras.

I Danmark, Norge och Finland hanteras deltagandet i civila krishanteringsinsatser

till stor del av ett departement (ministerium) (se

avsnitt 5.2–5.4). Vilket detta är varierar dock. I Danmark handhas

frågorna således främst av Utrikesministeriet, i Finland av Inrikesministeriet

och i Norge av Justitiedepartementet. Också när det

gäller administrationen av deltagande på det praktiska planet har

dessa länder valt olika lösningar. I Danmark sköts sådana uppgifter

av ett privat konsultföretag, i Norge hanteras uppgifterna inom

Justitiedepartementet och i Finland – som i likhet med övriga nordiska

länder saknar en motsvarighet till det svenska Domstolsverket

– sköts dessa av en statlig myndighet under Inrikesministeriet. Även

om polisväsendena i Danmark och Norge spelar en relativt självständig

roll i sammanhanget är emellertid gemensamt för dessa tre

länder, att verksamheten på såväl politisk som operativ nivå är

centrerad till få huvudaktörer.

179

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

Denna enhetlighet ska jämföras med det stora antal aktörer som

verkar inom området internationell civil krishantering i Sverige. De

främsta aktörerna är domstolsväsendet och rättsväsendets myndigheter,

FBA och MSB. Medan rättsväsendet hör till Justitiedepartementet,

är FBA en myndighet under UD och MSB en myndighet

under Försvarsdepartementet. Liksom i övriga länder har den civila

krishanteringen dessutom många beröringspunkter med de internationella

militära krishanteringsinsatser som Försvarsmakten deltar i.

När det gäller utvecklingssamarbete tillkommer – liksom i de

övriga nordiska länderna – ytterligare aktörer. Bland dessa kan nämnas

advokatkåren, icke-statliga organisationer samt universitet och

andra akademiska institutioner. Utvecklingssamarbetet förutsätter i

det alldeles övervägande antalet fall ett nära samarbete med UD och

Sida, som är en myndighet under UD.

I fråga om övriga internationella uppdrag på rättsområdet – däribland

nominering till internationella tribunaler och domstolar samt

nationella domstolar med internationella domare – sker arbetet i

huvudsak inom Regeringskansliet. Det har dock förekommit att

Sida helt på egen hand har agerat i samband med sådant arbete.1

Överväganden och förslag

I Sverige är i allmänhet ett stort antal departement, myndigheter

och andra aktörer delaktiga i administrationen och genomförandet

av den internationella verksamheten. Många aktörer inom samma

arbetsområde förutsätter en nära samverkan mellan berörda departement

, främst Justitiedepartementet och UD, för att Sveriges strategi

rörande verksamheten tydligt ska framgå och myndigheterna som

ligger under olika departement ska få entydiga signaler. En enhetlig

utveckling förutsätter också en tydlig styrning från regeringens sida

genom styrdokument såsom instruktioner och regleringsbrev. För

närvarande saknas en tydlig samordnande funktion för att säkerställa

att beredningen i alla frågor blir enhetlig och konsekvent. I

den mån ordningen med gemensamberedning inte visar sig fullgod

1 Det gäller exempelvis tillsättning av svensk domare i den internationellt sammansatta och av

OHR inrättade domstolen i Bosnien-Hercegovina, där Sida, som framgått, utan några kontakter

med Regeringskansliet beredde och beslutade avseende en kvalificerad befattning, något

som får betraktas som olyckligt. Med en beredning inom Regeringskansliet (närmast Justitiedepartementet

och UD) hade ett bredare beslutsunderlag säkert kunnat nås, även om slutresultatet

måhända blivit detsamma.

180

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

bör därför övervägas att inrätta en sådan central styr- och samverkansfunktion

inom Statsrådsberedningen.

Det stora antalet aktörer innebär också att ett förhållandevis stort

antal arbetsgivare (anställningsmyndigheter) sänder ut personal på

internationella uppdrag. Som anförs i avsnitt 8.5 och 9.5 medför

detta ett ökat behov av lagstiftning rörande anställningsvillkor och

straffrättslig jurisdiktion för att utsänd personal i allt väsentligt ska

omfattas av enhetliga och överskådliga regler. Även om regeringen

har ett inflytande över olika myndigheters deltagande i internationella

uppdrag, måste emellertid myndigheterna genom samverkan

själva ta ansvar för att åstadkomma enhetlighet på en rad områden,

däribland lönesättning.

Den omständigheten att ansvaret för uppdragen i allt väsentligt

ligger hos respektive myndighet kan också leda till en splittrad bild

av det svenska deltagandet, inte minst ur utländska och internationella

aktörers perspektiv. Detta är en nackdel, eftersom det i många

sammanhang finns ett behov av att Sverige ”talar med en röst”, dels

för att det klart ska framgå vilken den svenska linjen är, dels då det

av praktiska skäl är viktigt att andra aktörer ska veta vem de ska

vända sig till. Det är därför viktigt att sådan samordning sker vid de

svenska representationerna vid de internationella organisationerna.

Också ute i enskilda sammansatta missioner är det eftersträvansvärt

att samordning sker, även om de principiella frågorna då ofta måste

stå tillbaka för frågor av mer praktisk karaktär. Vid utseende av s.k.

kontaktpunkter (en i huvudsak administrativ funktion, på engelska

national contact points) är det därför lämpligt att inriktningen på

missionerna avgör ur vilken yrkeskategori dessa väljs.

I fråga om internationellt utvecklingssamarbete har Sverige, på

grund av sin relativt långa erfarenhet på området, ofta blivit särskilt

tillfrågat i samband med utformningen av FN:s utvecklingssamarbete

. Under senare år har emellertid Sida märkt tendensen att

Sverige – på grund av att landet inte kan visa upp någon samlad bild

av den verksamhet som ett stort antal aktörer bedriver – inte längre

intar någon självklar sådan ställning. (Vad som kan ha bidragit till

denna ändring är att Sveriges självvalda profil under kalla kriget, särskilt

i FN-sammanhang, sedan kommunismens kollaps och Sveriges

inträde i EU kommit att ändras och inte längre automatiskt ger

några fördelar.)

En annan uppenbar nackdel med att flera myndigheter parallellt

ansvarar för samma eller likartade uppgifter är risken för merarbete,

dvs. att samma arbete utförs av flera samtidigt. Detta är inte kost181

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

nadsmässigt försvarbart, särskilt inte i ett land av Sveriges begränsade

internationella storlek. Att samla det huvudsakliga ansvaret för den

internationella verksamheten hos en aktör med särskild inriktning

just på sådant arbete innebär också en koncentration av expertis på

områden som rekrytering och utbildning, vilket kan medföra att

kvalitén på arbetet höjs.

Det finns emellertid även fördelar med ett stort antal aktörer.

Veteransoldatutredningen har i fråga om militär krishantering i sitt

slutbetänkande framhållit vikten av att reformer genomförs av flera

departement tillsammans. Enligt Veteransoldatutredningen ökar

detta genomslaget för förändringarna och blir ett exempel för de olika

myndigheter som har det närmare ansvaret för verksamheten. Motsvarande

breda engagemang i Sverige anses krävas för ett fullgott

och sammanhållet omhändertagande.

Det stora antalet aktörer ligger i linje med den ökande internationaliseringen

i allmänhet samt att utvecklingen under senare år

alltmer har gått emot ett vidgat säkerhetsbegrepp där det civila samhällets

många delar framhålls som viktiga komponenter. De främsta

fördelarna med ett stort antal nationella aktörer är att verksamheten

bedrivs av dem som får antas ha den största sakkunskapen inom varje

delområde, och att det internationella arbetet kommer de olika kärnverksamheterna

till gagn. Den omständigheten att verksamheten fördelas

bland ett flertal olika myndigheter bör också främja enskilda

individers personliga engagemang och intresse för internationella

uppdrag, eftersom dessa då framstår som en mer naturlig del av den

egna verksamheten än om den bedrivs av en fristående aktör. Det

danska initiativet att bilda en tvärministeriell arbetsgrupp för att

förbättra rekryteringen till civila krishanteringsinsatser (se avsnitt

5.2) är ett annat exempel på utveckling mot en ökad integrering av

verksamheten. Genom att engagera olika slags verksamheter är förhoppningen

att rekryteringsunderlaget ska breddas.

Vad gäller rekrytering, utbildning, utrustning etc. av personal till

uppdrag inom civil krishantering framträder i Sverige Polisen, FBA

och MSB – som alltså alla ligger under olika departement – som

ledande aktörer. Polisen har dessutom den fördelen att höra till rättsväsendet.

Domstolsväsendet, åklagarväsendet och Kriminalvården är däremot

i sammanhanget kvantitativt små aktörer. Det är viktigt att

upprätthålla respekten för varje yrkesgrupps särskilda funktion, ställning

och behov. Domare, men även åklagare, måste inta en självständig

ställning, medan poliser i det internationella arbetet ofta också

182

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

kan ha en anknytning till den militära verksamheten. Särskilt angeläget

är det att den utvecklade rättsstatens uppdelning i olika yrkesfunktioner

bevaras när verksamheten bedrivs i länder med en svag

rättstradition. Samtidigt är det lämpligt att ta tillvara det som de

olika yrkesgrupperna har gemensamt. För att nämnda aktörer ska

kunna delta i internationella uppdrag på ett ändamålsenligt och inte

minst kostnadseffektivt sätt krävs därför dels en omfattande samordning,

dels ett omfattande samarbete med någon eller några av de

större aktörerna. – Alla kan inte göra allting. Det bör dock understrykas

att samarbetet endast ska ske på ett allmänt plan. Det får

däremot inte ske på bekostnad av de enskilda yrkesfunktionerna.

Nuvarande samarbetsformer visar en rad olika konstellationer,

vilka synes bero på historiska, personella eller tillfälliga omständligheter.

Utgångspunkten bör vara att den myndighet eller organisation

som utifrån ett samlat samhällsperspektiv är mest lämpad också bör

ansvara för åtgärden på ett allmänt plan. De mindre aktörerna kan

därmed dra nytta av de större. Det omhändertagande som den utsända

personalen behöver är i många avseenden gemensamt för alla

yrkeskategorier. Därtill kommer att de svenska yrkestillhörigheterna

inte alltid har direkta internationella motsvarigheter. Exempelvis

kan de funktioner som domare och åklagare respektive polis- och

fängelsepersonal har sammanfalla i vissa länder.

7.3.2 Styrning

Överväganden och förslag: Åklagarmyndigheten bör i ökad utsträckning

delta i civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete

. Regeringen bör i större utsträckning än i dag utnyttja

instruktioner, regleringsbrev och andra styrinstrument för att

leda rättsväsendets internationella verksamhet. Styrdokumenten

avseende Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen

och Kriminalvården bör i tillämpliga delar vara likalydande.

Det bör tydligt framgå vilka internationella uppdrag myndigheterna

förväntas ha beredskap att arbeta med. Rättsväsendets olika

delar bör, å sin sida, formulera strategier och inriktningsdokument

där verksamheten konkretiseras.

183

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

Styrinstrument

Svensk utrikes- och säkerhetspolitik styrs, som nämnts, ytterst av

ett antal internationella dokument, däribland Millieniedeklarationen,

Parisdeklarationen, Civilian Headline Goal och FN:s säkerhetsresolution

1325 (2000) (se kapitel 2).

På inomstatlig nivå styrs den internationella verksamheten genom

att allmänna grunder för Sveriges förhållande till mellanstatliga organisationer

och andra stater slås fast i riksdagsbeslut genom lagstiftning

samt budget- och organisatoriska ramar. Regeringen utövar

sin styrning genom instruktioner, regleringsbrev, propositioner,

regeringsskrivelser, särskilda regeringsbeslut eller genom informella

kontakter med myndigheterna. Bland regeringsskrivelser på senare

tid på området kan nämnas skr. 2007/2008:89 (Sveriges politik för

global utveckling), skr. 2007/2008:51 (Nationell strategi för svenskt

deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet)

och skr. 2008/2009:11 (Frihet från förtryck – skrivelse om

Sveriges demokratibistånd) (se avsnitt 3.1).

Rättsväsendets internationella verksamhet styrs av 7 § myndighetsförordningen

(2007:515). Enligt denna bestämmelse ska myndigheterna

ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten

inom EU och i annat internationellt arbete, ställa den personal till

förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande

hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet.

Polisens utlandsstyrkas deltagande i fredsfrämjande verksamhet

regleras i 2 § förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen.

Rättsväsendets övriga myndigheters instruktioner

innehåller inte några bestämmelser om internationellt deltagande

utanför kärnverksamheten. I regleringsbrevet för Sveriges Domstolar

anges särskilt att DV, under förutsättning att extern finansiering

finns, bör delta i utvecklingssamarbete med andra länder och i fredfrämjande

verksamhet. Det anges också att DV får delta i utvecklingssamarbete

som inte klassificeras som bistånd. Såväl ”Sveriges

Domstolar/DV” som Rikspolisstyrelsen (RPS) och Kriminalvården

har i sina regleringsbrev återrapporteringskrav i fråga om internationellt

utvecklingssamarbete och fredsfrämjande verksamhet. Åklagarmyndighetens

återrapporteringsskyldighet är mer allmänt hållen

och rör ”internationellt samarbete och internationellt rättsligt utvecklingssamarbete”.

184

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

Överväganden och förslag

I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella

insatser (Ds 2002:1) konstaterades att åklagarväsendet hade kommit

längre med det internationella arbetet, än vad domstolsväsendet gjort.

Under de sju år som gått sedan promemorian presenterades har

emellertid förhållandena ändrats. Inom DV har ett internationellt

kansli etablerats, som kontinuerligt administrerar domstolsväsendets

deltagande i såväl civil krishantering som utvecklingssamarbete.

Åklagarmyndighetens deltagande i internationella uppdrag sker däremot

endast ad hoc. En anledning till detta kan vara att svenska

åklagare kan ha svårt att definiera sina samarbetspartner i ett land

beroende på åklagarnas skiftande roller i olika länder. Den svenske

åklagaren har i många avseenden större befogenheter än åklagare i

andra länder. I vissa fall är den svenske åklagarens utländske samarbetspartner

polisen, i andra fall ”magistrat” eller domare.

Även om regleringsbreven för ”Sveriges Domstolar/DV” och

Kriminalvården lämnar myndigheterna stort spelrum när det gäller

omfattningen av det internationella verksamheten, är det tydligt att

denna styrning återspeglas i dessa myndigheters praktiska verksamhet.

Åklagarmyndigheten, som saknar mer konkreta skrivningar i

regleringsbrevet, deltar däremot i mycket begränsad omfattning i

internationell verksamhet utanför kärnverksamheten.

Den omfattning som Polisens internationella verksamhet har i dag

motiverar att styrningen av RPS är mer omfattande och utförlig än

andra myndigheters. Utredningen ser heller inte skäl att styrdokumenten

rörande RPS skulle behöva ändras. Det saknas däremot

anledning att göra någon åtskillnad beträffande ”Sveriges Domstolar/DV”,

Åklagarmyndigheten och Kriminalvården.

Flertalet myndighetsinstruktioner är relativt kortfattade, samtidigt

som regleringsbreven är omfattande och detaljerade. Inom Regeringskansliet

pågår emellertid ett översynsarbete som ska resultera i

utförligare instruktioner och kortare regleringsbrev. Utredningen

anser att det är lämpligt att i samband med denna översyn införa

bestämmelser rörande internationell verksamhet i instruktionerna för

rättsväsendets olika delar. Styrdokumenten avseende DV:s, Åklagarmyndighetens

, RPS:s och Kriminalvårdens internationella verksamhet

bör, med de avvikelser som omständigheterna kräver, utformas

enhetligt och i dialog med respektive myndighet. I den utsträckning

en sådan styrning innebär att Åklagarmyndigheten tillförs nya upp185

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

giftsområden förutsätter detta givetvis också att myndigheten tillförs

nödvändiga ekonomiska resurser (se kapitel 10).

Rättsväsendet tillställs en mängd förfrågningar från olika håll om

deltagande i internationella uppdrag. Dessa uppdrag kommer ofta från

de internationella organisationerna, men ibland också från mindre

kända och även mindre seriösa initiativtagare, exempelvis utländska

privata konsultföretag. För att de enskilda myndigheterna inte ska

behöva ägna alltför mycket tid åt att pröva alla förfrågningar, är det

viktigt att man från Regeringskansliets sida är tydlig med att ange

vilken typ av uppdrag som rättsväsendet typiskt sett förväntas ta del i.

Det är lämpligt att rättsväsendet i strategier och andra inriktningsdokument

för sin egen del löpande formulerar sina ambitioner

för den internationella verksamheten. Sådana dokument har upprättats

inom Polisen och håller på att upprättas inom DV. Dokumenten

ska avspegla och konkretisera Sveriges prioriteringar och

ambitioner, såsom de kommer till uttryck i styrdokumenten.

7.3.3 Prioriterade uppdrag

Överväganden och förslag: All internationell verksamhet sker

mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden, inom ramen

för nationella och internationella styr- och inriktningsdokument

samt utifrån behov och efterfrågan. För att största möjliga synergieffekter

ska uppnås bör dock de svenska ansträngningarna koncentreras

till mer sammanhållna insatser. Inom dessa ramar bör

uppdrag prioriteras som kan tillföra de svenska myndigheternas

kärnverksamheter erfarenhet och information. Detsamma gäller

kunskapsområden där Sverige anses ha särskilda försteg. Regioner

som ligger geografiskt och rättskulturellt nära bör också ha

prioritet. Fokus bör inte endast ligga på straffrättsligt samarbete,

utan också i hög grad på konstitutionell rätt samt civil- och

förvaltningsrätt.

Det finns flera skäl till att Sverige bör vara en aktiv internationell

aktör i de sammanhang som här diskuteras. En anledning är att

Sverige genom internationellt deltagande har en möjlighet att bidra

till att utrikespolitiska strävanden, däribland FN:s milleniemål, uppnås

. Deltagandet kan också bidra till att Sveriges egen säkerhet ökas

genom att risken för att internationella konflikter sprider sig minskas.

186

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

Sverige har vidare ekonomiska intressen av att stabila förhållanden

råder i länder som är viktiga för svenskt näringsliv. Därtill finns en

önskan att upprätthålla och om möjligt stärka Sveriges ställning i

internationella organisationer som FN, OSSE och EU. Internationellt

deltagande kan också motiveras av att Sverige på så sätt kan

vinna erfarenheter som stärker den nationella säkerheten, inte minst

i fråga om den gränsöverskridande organiserade brottsligheten.

Utöver nämnda syften för internationellt deltagande med sig andra

positiva effekter, såsom att internationella kontaktnät bildas och att

de personer som deltar får rikare erfarenheter som gör dem skickligare

i sin yrkesutövning. Möjlighet till utlandstjänstgöring på rättsområdet

bör också innebära att yrkenas attraktionskraft ökar, vilket

i sin tur höjer kvalitén på sökande till tjänsterna i allmänhet.

All internationell verksamhet sker mot bakgrund av Sveriges internationella

åtaganden, inom ramen för internationella och nationella

styr- och inriktningsdokument samt utifrån behov och efterfrågan.

Sveriges begränsade ekonomiska och personella resurser gör emellertid

att endast de uppdrag som kan förväntas leda till störst positiva

effekter enligt vad som ovan beskrivits bör prioriteras. För att största

möjliga synergieffekter ska uppnås bör de svenska ansträngningarna

koncentreras till mer sammanhållna insatser. För rättsväsendets del

är det extra viktigt att satsningar görs inom områden som kan komma

kärnverksamheten till nytta, exempelvis genom kunskaper om

internationell organiserad brottslighet eller förbättrade kontaktnät.

Detta innebär att gränserna mellan vad som inom EU faller inom

den andra pelaren, dvs. utrikes- och säkerhetspolitik, och den tredje

pelaren, dvs. polissamarbete och straffrättsligt samarbete, måste luckras

upp när det gäller svenskt deltagande i internationellt arbete.

Samordning mellan dessa områden möter inte något hinder inom

nuvarande ordning i EU och kommer att lyftas fram under det

svenska ordförandeskapet under 2009. Att använda fredsfrämjande

insatser som ”underrättelsetjänst” är emellertid inte alltid okontroversiellt.

Särskilt inom FN har det av tradition ansetts viktigt att

verksamheten endast kommer mottagarlandet direkt till godo. Därtill

kommer problemet att olika bidragarländer inte alltid litar på

varandra.

Effekterna kan också indirekt komma det svenska näringslivet

till gagn. Så torde exempelvis vara fallet när det gäller Turkiet, där

omfattande utvecklingssamarbete i bl.a. DV:s regi har lett till kontakter

och ”marknadsföring” för Sverige, vilket kan bana vägen för

viktigt samarbete också inom näringslivet. Sverige bör också priori187

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

tera områden inom vilka Sverige anses ha särskilt goda förutsättningar,

bl.a. jämställdhetsfrågor. Av ekonomiska skäl bör deltagandet

vidare i första hand avse länder som ligger geografiskt nära. Det bör

också beaktas att arbetets genomslagskraft – typiskt sett – är större

i länder som ligger Sverige nära i kulturellt avseende. När det gäller

lagstiftningsarbete och uppdrag som innefattar utövande av exekutiva

uppgifter bör Sverige därför i första hand koncentrera sig på

länder, vars rättskultur inte är alltför avlägsen vår egen.

Diskussioner kring rättsväsendets deltagande i civil krishantering

och utvecklingssamarbete kretsar ofta kring vad som brukar benämnas

”brottmålskedjan”. Såsom påpekats vid remissbehandlingen

av departementspromemorian Domare och åklagare i internationella

insatser (Ds 2002:1) är emellertid den civila rättskipningen inte

mindre viktig. För att främja en demokratisk och marknadsekonomisk

utveckling i en region är det angeläget med en utvecklad civil

statsförvaltning, omfattande bl.a. tull och skatt, inom ramen för

s.k. good governance, dvs. närmast god förvaltning och lagstyre. Av

särskilt intresse är ett fungerande bankväsende och oberoende domstolar

som kan hantera tvister på bl.a. handelns område. Alltför ofta

försummas denna del av den rättsliga uppbyggnaden. Följden blir

en rättsosäkerhet som i sin tur leder till att utländska investerare

tvekar att etablera sig i regionen. I fråga om arbete med domstolsuppbyggnad

bör också påpekas vikten av att detta inte begränsar

sig till frågor som i Sverige hanteras av allmänna domstolar, utan

även omfattar förvaltningsrättsliga områden. Domstolarnas särskilda

funktion i brottmål och konstitutionella roll i allmänhet bör också

lyftas fram.

Vid val av rättsområden som bör prioriteras när ett samhälle befinner

sig i kris kan det tyckas naturligt att fokusera på straffrätten.

Även om just detta område kan vara i särskilt behov av förändringar

är det emellertid inte alltid givet att det är där förändringsarbetet

bör ta sin början. En förutsättning för att mottagarlandet ska kunna

tillgodogöra sig den utländska hjälpen är att denna inger förtroende.

Mottagarlandet bör därför få definiera inom vilket rättsområde det

behöver hjälp. Samarbetet måste grundas på insikten att rättsstatliga

reformer leder till bättre relationer med övriga världen. Att i ett

inledande skede av samarbetet fokusera på okontroversiella områden,

som kanske inte är de mest centrala, kan innebära att förtroendet

byggs upp, vilket successivt kan leda till samarbete rörande exempelvis

konstitutionella eller straffrättsliga frågor.

Det bör också framhållas

att även stora delar av rättssystem som byggts upp under

188

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

eller påverkats av odemokratiskt styre många gånger kan användas

även efter en övergång till demokrati, exempelvis stora delar av

civilrätten.

I det enskilda fallet är det dock möjligt att de svenska prioriteringarna

kan behöva stå tillbaka på grund av politiska och praktiska

hänsyn.

7.3.4 Samspel mellan internationella uppdragsformer

Överväganden och förslag: Ett ökat samspel mellan krishantering

och utvecklingssamarbete – liksom med andra internationella

uppdragsformer – bör eftersträvas. Det är önskvärt att det

inom rättsväsendets olika delar finns kompetens och beredskap

inom såväl civil krishantering som utvecklingssamarbete.

Beslut om svenskt deltagande i internationella uppdrag måste ofta

fattas snabbt. Valet av uppdrag styrs dessutom många gånger av

faktorer som ligger utanför Sveriges kontroll. I möjligaste mån är

det emellertid eftersträvansvärt att prioriteringar görs utifrån ett

helhetsperspektiv där också sambandet mellan civila krishanteringsinsatser

och utvecklingssamarbete beaktas. Dessa båda uppdragstyper

uppfattas i dag ofta som väsensskilda från varandra, vilket är

naturligt eftersom de skiljer sig åt såväl organisatoriskt som finansiellt.

Det handlar dock om uppdrag som kompletterar varandra.

Det är således vanligt att en civil krishanteringsinsats behöver åtföljas

av mer långsiktigt utvecklingssamarbete eller att civila krishanteringsinsatser

genomförs i länder där utvecklingssamarbete tidigare

skett.

Utvecklingssamarbetet har till följd av den svenska landfokuseringen

koncentrerats till ett begränsat antal länder (se avsnitt 3.2.1).

Syftet härmed har varit att effektivisera biståndet. Bakgrunden är

att det inte anses effektivt att sprida små insatser i ett stort antal

länder och att många givarländer är aktiva i varje land. På samma sätt

bör det svenska deltagandet i civila krishanteringsinsatser fokuseras

till ett begränsat antal länder, varvid länder där Sverige bedrivit utvecklingssamarbete

eller kan komma att göra det bör komma i

fråga i första hand. Djup bör alltså eftersträvas före bredd. Ett ökat

samspel mellan civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete

innebär att de kunskaper som finns om länderna, liksom be189

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

fintliga kontaktnät, bättre kan tillvaratas. Genom sådana synergieffekter

görs arbetet också mer kostnadseffektivt. Detta utökade

samspel bör vara högt prioriterat, också med beaktande av andra

relevanta gällande styrdokument.

Med hänsyn till det samspel som bör finnas mellan civil krishantering

och utvecklingssamarbete bör det inom rättsväsendets olika

delar finnas kompetens och beredskap för deltagande i båda dessa

uppdragsformer. Så är fallet inom DV och Polisen. Åklagarmyndigheten

bör bygga upp en sådan kompetens och beredskap (se avsnitt

7.3.2). I fråga om Kriminalvården kan konstateras att myndigheten

har en tradition av deltagande i utvecklingssamarbete, men

att sådant arbete under senare tid har stått tillbaka till förmån för

civila krishanteringsinsatser. Efterfrågan på kunskapsöverföring inom

kriminalvård synes emellertid öka. Kriminalvård pekas också ut som

ett viktigt område i UD:s samarbetsstrategi beträffande bl.a. Liberia.

Med hänsyn härtill och då Kriminalvårdens utlandsgrupp, som under

det senaste året genomgått stor personalomsättning, även förstärkts

med kompetens inom utvecklingssamarbete, får Kriminalvården bedömas

ha goda förutsättningar att i framtiden ta del även i utvecklingssamarbete.

Samordningen mellan olika uppdragsformer bör emellertid inte

begränsas till civila krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete.

Sveriges internationella engagemang bör även i ett vidare perspektiv

koncentreras till vissa regioner. Det är således önskvärt att också

Sidas biståndsarbete och Försvarsmaktens internationella verksamhet

i så stor utsträckning som möjligt riktas till dessa regioner.

Sådan koncentration är inte bara kostnadseffektiv, utan bör även ge

den svenska närvaron allmän ”goodwill”, vilket i sin tur ökar arbetets

genomslagskraft i mottagarlandet. Det är exempelvis viktigt att det

mervärde som biståndsinsatser ger kommer övriga svenska verksamheter

på plats till gagn.

190

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

7.3.5 Centrala stödfunktioner

Överväganden och förslag: En central stödfunktion för administration

av internationella uppdrag, liknande stödfunktionerna

vid Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen och Kriminalvården, bör

inrättas vid Åklagarmyndigheten. De centrala stödfunktionerna

vid Åklagarmyndigheten och Kriminalvården bör, på samma sätt

som Domstolsverkets stödfunktion, i sin tur stödjas av referensgrupper

eller motsvarande funktioner.

Grundläggande struktur

Rättsväsendets delar skiljer sig åt i fråga om grundläggande organisation.

Domstolsväsendet intar en konstitutionell särställning,

eftersom domstolarna inte lyder under regeringen. DV och RPS är

centrala förvaltningsmyndigheter för domstolsväsendet respektive

polisväsendet. Enskilda domstolar och polismyndigheter utgör egna

myndigheter. Åklagarväsendet består däremot endast av två myndigheter,

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Åklagarmyndigheten

är indelad i ett antal åklagarkammare och utvecklingscentrum.

På riksåklagarens kansli hanteras bl.a. centrala internationella

frågor samt centrala funktioner för ekonomi och personal. Kriminalvården

är en myndighet indelad i ett antal regioner, ett huvudkontor

och en transporttjänst. Huvudkontoret består av verksledning och

ett antal enheter som svarar för centrala frågor, däribland personal och

utvecklingsenheterna.

Överväganden och förslag

Rättsväsendets delar har valt olika organisatoriska lösningar för hantering

av internationella uppdrag. Vid DV har en särskild funktion,

benämnd det internationella kansliet, inrättats för att sköta domstolsväsendets

medverkan i internationella uppdrag. Funktionen

omfattar två–tre tjänster. DV har hittills låtit FBA utbilda det fåtal

personer som sänts ut på civila krishanteringsinsatser. Vidare har

DV överlåtit jourverksamhet samt utrustning beträffande deltagare

i civila krishanteringsinsatser till MSB. I övrigt administrerar det

internationella kansliet i princip hela utsändandeprocessen beträffande

personal i civila krishanteringsinsatser men också myndig191

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

hetens deltagande i utvecklingssamarbete. Vid Kriminalvårdens

huvudkontor finns en liknande funktion, utlandsgruppen. Gruppen

består av fyra tjänster. Utbildningen av kriminalvårdare sker genom

Swedints försorg. I övrigt svarar också utlandsgruppen för administrationen

av såväl deltagandet i civila krishanteringsinsatser som

i utvecklingssamarbete. Då det är ett relativt fåtal personer som sänds

ut på civila krishanteringsuppdrag och det därmed ofta blir fråga

om att hitta lösningar från fall till fall, är det arbete som DV och

Kriminalvården lägger ner på utsändandet tämligen resurskrävande.

Vid Rikskriminalpolisens utlandssektion finns en omfattande

organisation kring utsändandet och omhändertagande av personal i

Polisens utlandsstyrka. Organisationen omfattar såväl bl.a. rekrytering

som utbildningsfrågor, utrustning, logistik, jour och uppföljning,

och omfattar därmed i princip den internationella verksamhetens

alla delar. Vid Rikspolisstyrelsens enhet för internationell

samordning (ISAM) administreras polisens deltagande i internationellt

utvecklingssamarbete. De enskilda projekten sköts dock i

huvudsak av polismyndigheterna ute i landet (se avsnitt 3.3.3).

För Åklagarmyndighetens del saknas en särskild stödfunktion för

medverkan i internationella uppdrag. Den organisation som hittills

har skett i samband med åklagares deltagande i civila krishanteringsinsatser

har skett utifrån ad hoc-lösningar inom ramen för den befintliga

administrationen men har till största delen utgått från den enskilde

åklagarens egna initiativ. Det är således i huvudsak den enskilde

åklagaren som själv har sett till att exempelvis förse sig med erforderlig

utrustning och anmäla sig till utbildning, som sedan bekostats

av Åklagarmyndigheten. En sådan ordning är enligt utredningens

mening olämplig av flera skäl. För det första innebär den att den

utsändande myndigheten överlåter till den enskilde att tillse att hon

eller han har fullgod utrustning, utbildning etc., vilket kan innebära

att personer sänds i väg med brister i dessa avseenden. Detta är

olämpligt i säkerhetshänseende, eftersom den utsändande myndigheten

bär ett ansvar för personen i fråga. För det andra ställer en

sådan ordning orimligt höga krav på den enskildes initiativförmåga.

Även om just sådan förmåga är önskvärd hos den personal som

sänds ut är det viktigt att inte det praktiska arrangemanget kring

deltagandet tar så mycket tid att det avskräcker från att delta. Man

bör komma ihåg att ett deltagande i sig kräver en hel del förberedelser

av den enskilde som ska avsluta pågående arbeten vid hemmaarbetsplatsen

, genomgå utbildning och läkarundersökning, kanske

hyra ut sin bostad etc. För det tredje är det i längden inte tids- och

192

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

kostnadseffektivt att flera personer var för sig ska lägga ner möda

på praktiska frågor som i första hand bör hanteras centralt. Det är

dessutom angeläget att myndigheternas personal i allt väsentligt

sänds ut på samma villkor.

Det sagda innebär att en central stödfunktion för internationella

uppdrag bör inrättas vid Åklagarmyndigheten, företrädelsevis vid

den internationella enheten i riksåklagarens kansli. Denna enhet

svarar även i dag för internationella frågor, däribland studiebesök

och konferenser. Funktionen kan inledningsvis bestå av någon enstaka

tjänst för att så småningom utvecklas i den riktning som DV:s

respektive Kriminalvårdens internationella centrala stödfunktioner

har gjort.

Inom Polisen finns, som framgått, en etablerad organisation kring

det internationella deltagandet i civila krishanteringsinsatser och

utvecklingssamarbete. De centrala stödfunktionerna vid övriga myndigheter

kan emellertid i sin tur behöva stöd, främst i övergripande

och principiella frågor. Vid DV har en särskild referensgrupp, benämnd

rådet för internationell verksamhet, inrättats. Denna referensgrupp

kan härvid utgöra en alternativ modell för Åklagarmyndigheten

och Kriminalvården (se avsnitt 3.3.1).

En referensgrupp kan vara den centrala funktionens diskussionspartner

rörande myndighetens internationella verksamhet. Den kan

– på samma sätt som ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag

(se avsnitt 7.3.6) – ge stöd i policy- och strategifrågor samt

medverka till att frågorna blir allsidigt belysta. Referensgruppen kan

också medverka till ett större engagemang och ökad lokal förståelse

för frågorna. Den bör bestå av representanter från såväl lokala enheter

som den centrala funktionen. Därutöver bör representanter

från Justitiedepartementet och Sida ingå. Ledamöterna bör vara

personer som kan engagera sig och entusiasmera. De bör också ha

internationell erfarenhet från civil krishantering eller utvecklingssamarbete.

Referensgruppen kan lämpligen sammanträda tre eller

fyra gånger per år. Den centrala funktionen bör svara för sekreterarfunktionen

och för att ledamöterna fortlöpande informeras om

aktuella frågor.2

2 Jfr Domstolsverkets generaldirektörs protokoll, diarienr. 688-2001.

193

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

7.3.6 Ett nationellt råd

Överväganden och förslag: För att tillgodose samordning inom

rättsväsendet och med andra internationella aktörer bör ett rättsväsendets

råd för internationella uppdrag inrättas. Rådet bör –

mot bakgrund av Sveriges nationella strategi – utforma en helhetssyn

angående rättsväsendets deltagande i internationella

uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta det nödvändiga

samspelet mellan civil krishantering och utvecklingssamarbete.

Ett stort antal internationella aktörer och många internationella

uppdrag förutsätter omfattande samordning, dels för att Sveriges

nationella strategi i dessa frågor ska kunna upprätthållas, dels av

kostnadseffektiva skäl.

Rättsväsendet deltar, som nämnts, i dag i mycket varierande utsträckning

i internationella uppdrag. Störst är klyftan mellan polisväsendets

omfattande deltagande och åklagarväsendet som deltar i

mycket begränsad utsträckning. Det innebär att polisväsendet har

mycket att tillföra rättsväsendets övriga delar på ett allmänt plan,

bl.a. när det gäller organisation och administration av internationella

uppdrag. För rättsväsendet är det viktigt att det som helhet är aktivt i

det internationella arbetet. När det gäller genomförande av det

enskilda internationella uppdraget är det dock inte nödvändigt –

och många gånger inte heller eftersträvansvärt – att personal från

just det svenska rättsväsendets alla delar deltar. För att Sverige ska

kunna spela en aktiv internationell roll bör en sådan kompetens och

beredskap dock finnas. Även om de olika yrkeskategorierna inte får

sammanblandas funktionellt, innebär det internationella arbetet ofta

en samverkan på ett allmänt plan mellan yrkesrollerna, främst i praktiska

frågor. Det är därför viktigt att redan på hemmaplan etablera

ett synsätt som bygger just på sådan samverkan. Därtill kommer att

mottagarlandets indelning i yrkeskategorier sällan direkt motsvarar

de indelningar som finns i Sverige.

I dag finns ett flertal mer eller mindre formella referensgrupper

som hanterar samordningsfrågor rörande internationell verksamhet

(några sådana nämns i avsnitt 3.5). Konstellationerna varierar beroende

på vilka frågor referensgruppen i fråga arbetar med. Därutöver

sker samordning genom informella kontaktnät på individuell nivå.

Ett sätt att formalisera samordningen är att på nationell nivå inrätta

ett rättsväsendets råd för internationella uppdrag. Vid etablerandet av

194

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

ett sådant råd kan i någon mån Rådet om rättsväsendets informationsförsörjning

(RIF) utgöra en förebild. RIF är sammansatt av

olika representanter från rättsväsendet med ett sekretariat inom

Justitiedepartementet som sammankallande aktör. Rådet kan – på

samma sätt som de referensgrupper som föreslås inrättas för rättsväsendets

enskilda centrala myndigheter (se avsnitt 7.3.5) – utgöra

ett stöd i policy- och strategifrågor samt medverka till att frågorna

blir allsidigt belysta. Rådet bör – mot bakgrund av Sveriges nationella

strategi – utveckla en helhetssyn angående rättsväsendets deltagande

i internationella uppdrag, ange prioriterade områden samt beakta

samspelet mellan främst civil krishantering och utvecklingssamarbete,

bl.a. genom gemensamma förstudier inför utvecklingssamarbete.

Det bör i vissa sammanhang också fylla funktionen av att

vara ett rättsväsendets ”ansikte utåt” i förhållande till andra internationella

aktörer. Det bör dock framhållas, att rådets verksamhet

inte ersätter den normala beredningen av beslut, varken inom Regeringskansliet

eller inom rättsväsendets olika delar. Rådsfunktionen

får inte heller rubba den naturliga balansen mellan Regeringskansliet,

å ena sidan, och rättsväsendets olika delar, å den andra.

Rådet får inte vara tungadministrerat utan bestå av en företrädare

för ledningen för respektive myndighet samt företrädare för respektive

myndighets internationella centrala stödfunktion. Därmed tillförs

rådet såväl myndigheternas helhetsperspektiv som deras praktiska

erfarenheter från internationell verksamhet. Även representanter

för UD, Försvarsdepartementet, FBA och Sida bör ingå. För att

nationella prioriteringar och verksamhetsinriktningar ska få genomslag

i arbetet är det lämpligt att Justitiedepartementet leder rådets

arbete. Inom Justitiedepartementet bör ansvaret vila på den chefstjänsteman

som svarar för internationella frågor. Rådet bör ha ett

nära samarbete med den samordnande funktion som eventuellt kan

komma att inrättas inom Statsrådsberedningen (se avsnitt 7.3.1).

7.3.7 Samverkan med andra aktörer

Överväganden och förslag: Rättsväsendet bör eftersträva en

ökad samverkan med andra svenska internationella aktörer, däribland

Sida, advokatkåren, akademiska institutioner, icke-statliga

organisationer och Försvarsmakten.

195

Organisatoriska frågor

SOU 2009:76

Med undantag av polisers deltagande i krishanteringsinsatser inom

ramen för Försvarsmaktens utlandsstyrkas verksamhet, begränsar

sig rättsväsendets deltagande i internationella uppdrag främst till de

senaste tio–femton åren. Utvecklingen inom främst civil krishantering

går emellertid snabbt i riktning mot ett allt bredare civilt deltagande

som inkluderar allt fler yrkeskategorier. FBA:s samordnande

roll över sektorsgränserna blir därför allt viktigare. I ett litet land

som Sverige är det inte ändamålsenligt att bygga upp parallella organisationer

för de olika yrkeskategorier som avses.

I departementspromemorian Domare och åklagare i internationella

insatser (Ds 2002:1) påpekades brister i samarbetet mellan

Sida, å ena sidan, och DV och Riksåklagaren, å andra sidan.3 Enligt

promemorian skulle samarbetet främjas genom bl.a. generella programavtal

för dessa myndigheter samt att det inom Sida fanns en koordinatör

för kontakterna med myndigheterna inom rättssamarbetet.

Sida har i dag ramavtal respektive programavtal med Polisen och

DV. Som ett led i Åklagarmyndighetens och Kriminalvårdens ökade

deltagande i internationella uppdrag är det angeläget att även dessa

myndigheter omfattas av avtal med Sida. Sida har, som nämnts,

nyligen genomgått en genomgripande organisatorisk omstrukturering.

Inom Sidas avdelning Demokrati, mänskliga rättigheter och

jämställdhet finns numera kontaktpersoner med inriktning på bl.a.

rättsväsendet. Det är angeläget att denna funktion genom personliga

kontakter tydliggörs för rättsväsendets olika delar.

Även om advokater inte tillhör det offentliga rättsväsendet är

advokaterna en viktig yrkesgrupp inom rättsområdet, och förekomsten

av en oberoende advokatkår är en nödvändig förutsättning

för en rättsstat. Advokater kan dessutom – liksom andra juristgrupper

– i det internationella arbetet agera i andra yrkesroller,

exempelvis som legal advisors. Det svenska advokatsamfundets internationella

engagemang är, som nämnts, omfattande. Det sker emellertid

till stor del inom ramen för den egna yrkesgruppens internationella

nätverk. I dag sker samarbete mellan Sveriges advokatsamfund

och rättsväsendet i internationella frågor endast på ad hoc-basis,

och det förekommer i princip inget samarbete mellan ILAC (International

Legal Assistance Consortium) (se avsnitt 2.8.2) och rättsväsendet.

En anledning till att bidragande länders advokatkårer ofta

inte tar den del i det internationella rättsstatliga uppbyggnadsarbetet

som borde vara fallet är att rättsbistånd ofta förmedlas från en stat

3 Vissa av Sidas dåvarande uppgifter har emellertid flyttats över till FBA.

196

SOU 2009:76 Organisatoriska frågor

till en annan. Detta gör att arbetet i första hand omfattar just statlig

verksamhet från institution till institution, medan advokatväsendet

som saknar naturliga kanaler till statsapparaten hamnar vid sidan

om samarbetet. Den svenska advokatkårens oberoende från främst

statsmakten innebär att de styrinstrument som regeringen kan använda

för att påverka rättsväsendet inte kan utnyttjas på samma sätt

i förhållande till advokatkåren. Oberoendet utgör dock inget

hinder för omfattande samverkan i form av informations- och erfarenhetsutbyte.

Detta kan ske genom att advokater, företrädelsevis

genom Advokatsamfundet, knyts till de nätverk som finns på området

. Utredningen erinrar här om den norska s.k. Störkebrönnen

som genom en överenskommelse mellan Justitieministeriet och det

norska advokatsamfundet även omfattar advokater (se avsnitt 5.4).

Inom flera svenska akademiska institutioner, inte minst universiteten

i Lund och Umeå samt Raoul Wallenberginstitutet, finns –

förutom betydande sakkunskap – omfattande erfarenhet av utvecklingssamarbete

i olika former. Det är angeläget att denna kunskap

genom samverkan tas tillvara som en del av det samlade svenska bidraget.

En viktig fråga för samverkan är informationsutbyte rörande

insatsområden. Sådana kunskaper kan vara nödvändiga inte minst för

att minimera säkerhetsrisker. I fråga om sådan information försummas

ofta den kunskap som finns inom olika icke-statliga organisationer

. En anledning härtill är just sådana organisationers oberoende

i förhållande till statens institutioner, liksom institutionernas behov

att förhålla sig neutrala till organisationerna. Samverkan bör därför

endast ske på ett allmänt plan. Även med beaktande av respektive

aktörers särställning och oberoende, ligger det emellertid i allas

intresse att säkerhetsnivån kan hållas så hög som möjligt.

Civil-militär samverkan är en del av regeringens politik och har

under senare tid betonats i allt fler sammanhang, bl.a. i regeringsskrivelsen

skr. 2007/08:51 (Nationell strategi för svenskt deltagande

i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet) och av

Veteransoldatutredningen men även i Stoltenbergrapporten (se avsnitt

3.1, 5.1 och 7.2.4). En förklaring till att Finland har varit relativt

framgångsrikt när det gäller att föra fram kandidater till positioner

inom civil krishantering kan, enligt företrädare för det finska regeringskansliet,

vara att landet använder de militära nätverk, kanaler

och erfarenheter som finns. I Sverige sker samverkan med Försvarsmakten

i dag i flera sammanhang, främst i fråga om utbildning av

poliser och kriminalvårdare, men också genom ett stort antal referens197

Organisatoriska frågor