SOU 2011:29 Samlat, genomtänkt och uthålligt

Beredningskedjan

ligger till grund för Prop. 2013/14:91 Åtgärder för att stärka barnets rättigheter och uppväxtvillk
ligger till grund för Prop. 2016/17:29 Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänsklig
ligger till grund för Prop. 2020/21:143 Institutet för mänskliga rättigheter

SOU 2011:29
Statens offentliga utredningar

Samlat, genomtänkt och uthålligt

2011-04-11 · 448 sidor, varav 445 med tryckt sidnummer

Så kom texten hit

Källa: Sveriges riksdag — originalets PDF · riksdagens sida
Textkvalitet: God — ungefär 0,2 % av orden ser trasiga ut — samma nivå som 1900-talstrycket i litteraturen
Sidnummer: 445 av 448 sidor bär tryckt sidnummer ur källan; övriga visas utan nummer

Varje sida nedan har en egen länk «Kontrollera mot PDF» till originalet på just den sidan.

Citera

SOU 2011:29, Samlat, genomtänkt och uthålligt

Dokumentets text

opaginerad Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Betänkande av Utredningen för utvärdering av

nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter

Stockholm 2011

Samlat, genomtänkt och uthålligt?

En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan

för mänskliga rättigheter 2006–2009

2011_SOU försätts S-format_sv.indd 1 2011-03-21 14:26:34

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar

av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av

Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress:

Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91

Ordertel: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss.

Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på

http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Versioner: Betänkandet finns som lättläst sammanfattning, Daisy och punktskrift.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2011

ISBN 978-91-38-23560-7

ISSN 0375-250X

2011_SOU register S-format.indd 1 2011-03-21 14:29:59

Till statsrådet Erik Ullenhag

Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild

utredare med uppdrag att utvärdera den nationella handlingsplanen för

de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Utvärderingen

skulle även innehålla en bedömning av metod och process i samband

med handlingsplanens tillkomst samt dess utformning och innehåll.

Med utgångspunkt från utvärderingen skulle utredaren lämna rekommendationer

inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga

rättigheter på nationell nivå.

Till särskild utredare utsågs samma dag dåvarande generaldirektören

i Regeringskansliet Hans Ytterberg.

Som sekreterare i utredningen anställdes jur. kand. Mattias Falk

fr.o.m. den 1 februari 2010.

Utredningen har antagit namnet Utredningen för utvärdering av

nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter (IJ 2009:03).

Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Samlat, genomtänkt

och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella

handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006-2009 (

s. 5 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29).

Uppdraget är härigenom slutfört.

Stockholm i mars 2011

Hans Ytterberg

/Mattias Falk

Innehåll

Förkortningar..................................................................... 11

Sammanfattning ................................................................ 13

Summary .......................................................................... 39

1 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 63

1.1 Bakgrund .................................................................................. 63

1.2 Utredningsuppdraget............................................................... 64

1.3 Hur arbetet bedrivits ............................................................... 65

1.4 Betänkandets innehåll.............................................................. 69

2 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en

bakgrund................................................................... 71

2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter ............... 71

2.1.1 Europarådets kommissarie för mänskliga

rättigheter...................................................................... 73

2.1.2 ”Rights Work” – En internationell konferens om

systematiskt MR-arbete ............................................... 77

2.2 Särskilt om handlingsplaner .................................................... 79

2.2.1 Handlingsplaner internationellt................................... 81

2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella

handlingsplaner ............................................................. 83

2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer ...................... 86

Innehåll

s. 6 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

3 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MRarbete........................................................................89

3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet......................89

3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande och

genomförande...........................................................................94

3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap...............94

3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande ...............................100

3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad

uppföljning ..................................................................103

3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll .........................110

3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m................110

3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning........................114

3.3.3 En mer strategisk handlingsplan ................................124

4 Styrning och samordning av MR-arbetet......................129

4.1 Frågornas hantering inom Regeringskansliet .......................130

4.1.1 Budgetprocessens roll.................................................131

4.1.2 En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet ...132

4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i

Regeringskansliet ........................................................137

4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter med MRarbetet

.....................................................................................139

4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå ...139

4.2.2 Ett större genomslag för principen om

fördragskonform lagtolkning.....................................141

4.3 Närmare om författningsreglering och annan

myndighetsstyrning ...............................................................145

4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter............146

4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt

styrinstrument.............................................................157

4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande

författningskedja .........................................................161

4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens förhållande till

de mänskliga rättigheterna.....................................................180

4.4.1 Kommittéväsendet ......................................................181

4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser..........183

s. 7 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Innehåll

4.4.3 Lagrådet....................................................................... 185

5 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och

samordning ............................................................. 187

5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna ................. 187

5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete ............................... 198

6 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga

rättigheterna i Sverige............................................... 207

6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i

Sverige..................................................................................... 207

6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen............................. 209

6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av

mänskliga rättigheter i Sverige ................................... 219

6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga

rättigheter i svensk rätt.......................................................... 227

6.2.1 Bakgrund ..................................................................... 227

6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i

rättstillämpningen....................................................... 230

6.2.3 Bör fler MR-konventioner inkorporeras i svensk

rätt?.............................................................................. 233

6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter ..................... 243

6.3.1 Bakgrund ..................................................................... 244

6.3.2 Parisprinciperna om nationella MR-organ................ 246

6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i Sverige.... 248

6.3.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter

bör inrättas i Sverige ................................................... 250

6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga

rättigheter ............................................................................... 269

6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och

examensbeskrivningar ................................................ 270

6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga

förvaltningen och domstolsväsendet, m.m. .............. 273

Innehåll

s. 8 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

7 Några särskilda sakområden ......................................283

7.1 Vissa rättsstatliga frågor.........................................................284

7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis

m.m. .............................................................................287

7.1.2 Restriktioner för häktade ...........................................306

7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716)..................325

7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra

intagna..........................................................................331

7.1.5 Tillgång till rättsligt biträde och information om

rättigheter, m.m...........................................................335

7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av

frihetsberövade personer, m.m...................................347

7.2 Diskriminering .......................................................................380

7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande

betydelse ......................................................................380

7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på

diskriminering .............................................................382

7.2.3 Diskrimineringsfrågorna i det fortsatta MRarbetet

..........................................................................383

7.3 Romernas situation i Sverige .................................................405

7.3.1 Romerna i handlingsplanen ........................................407

7.4 Urfolket samerna....................................................................414

7.4.1 Samerna i handlingsplanen .........................................415

7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad

urfolkspolitik...............................................................417

8 Konsekvensbeskrivning .............................................427

8.1 Konsekvenser för staten, kommuner och landsting,

företag och andra enskilda .....................................................427

8.2 Den kommunala självstyrelsen..............................................430

8.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män och

möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ............431

8.4 Konsekvenser i övrigt som ska redovisas enligt

kommittéförordningen (1998:1474) .....................................431

s. 9 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Innehåll

Referenser ...................................................................... 433

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:118........................................... 451

Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2010:122............................................... 455

Bilaga 3 Mottagare av utredningens enkät om

handlingsplanen och dess genomförande ..................... 457

Bilaga 4 Principles relating to the Status of National

Institutions (The Paris Principles) ............................... 469

Förkortningar

bet. betänkande

BO Barnombudsmannen

CPT Europeiska kommittén till förhindrande av

tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling

eller bestraffning

dir. direktiv

dnr diarienummer

DO Diskrimineringsombudsmannen

Ds promemoria i departementsserien

ECOSOC FN:s ekonomiska och sociala råd

EG Europeiska gemenskapen

EGT Europeiska gemenskapernas tidning

EU Europeiska unionen

EUT Europeiska unionens officiella tidning

FN Förenta nationerna

GC Grand Chamber

Handisam Myndigheten för handikappolitisk samordning

ILO International Labour Organization

JO Riksdagens ombudsmän

JK Justitiekanslern

JuU Justitieutskottet

Krus Kompetensrådet för utveckling i staten

KU Konstitutionsutskottet

Förkortningar

s. 13 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

LU Lagutskottet

MR mänskliga rättigheter

MR-rådet FN:s råd för de mänskliga rättigheterna

NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I

OPCAT Fakultativt protokoll till FN:s konvention

mot tortyr och annan grym, omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning.

Ot.prp Odelstingsproposisjon

prop. proposition

RH Rättsfall från hovrätterna

rskr. riksdagsskrivelse

SKL Sveriges Kommuner och Landsting

skr. regeringens skrivelse

SOU Statens offentliga utredningar

SoU Socialutskottet

SOSFS Socialstyrelsens författningssamling

SÖ Sveriges internationella överenskommelser

U.S. United States Reports

yttr. yttrande

Sammanfattning

Jag har haft uppdraget att utvärdera regeringens nationella handlingsplan

för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, som överlämnades

till riksdagen i mars 2006 genom regeringens skrivelse

skr. 2005/06:95. Uppdraget har innefattat att lämna rekommendationer

i syfte att ge regeringen ett underlag för dess fortsatta systematiska

arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell

nivå i Sverige (i betänkandet ofta benämnt endast som systematiskt

MR-arbete).

I det här betänkandet, som till stor del utgör resultatet av ett

omfattande konsultationsarbete, redovisar jag mina synpunkter på

bl.a. processen för handlingsplanens tillkomst, handlingsplanens

utformning och innehåll, liksom på dess genomförande och, i den

utsträckning det varit möjligt, dess resultat.

Med utgångspunkt från de slutsatser jag anser mig kunnat dra av

det arbete som hittills bedrivits, lämnar jag i betänkandet ett antal

rekommendationer och förslag på hur regeringens fortsatta systematiska

arbete med mänskliga rättigheter bör utformas. Jag har huvudsakligen

valt att fokusera på två områden.

Det ena berör principiella frågor av processkaraktär, som användningen

av handlingsplaner som metod, en förbättrad styrning och

samordning av arbetet med de mänskliga rättigheterna, samt stöd

till och samordning av arbete med frågor om mänskliga rättigheter

på lokal och regional nivå.

Det andra rör vad jag valt att kalla en förbättrad infrastruktur för

mänskliga rättigheter och omfattar bl.a. en indikatorbaserad uppföljning

av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige, frågan

om inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter

i svensk rätt och tillskapandet av ett nationellt organ för mänskliga

rättigheter.

Sammanfattning

s. 14 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Härutöver har jag valt att behandla några särskilda sakområden,

nämligen vissa rättsstatliga frågor, några frågor om diskriminering,

romernas situation samt urfolket samerna.

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

Världens stater är i dag bundna av omfattande, i första hand konventionsbaserade,

internationella förpliktelser att upprätthålla respekten

för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans utgör dessa

rättigheter ett komplext system av normer som har omedelbar betydelse

inte bara för konkreta beslut och åtgärder som direkt berör

enskilda individer utan också för långsiktiga politiska ställningstaganden,

t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning

av resurser och de avvägningar som måste göras mellan olika

gruppers rättigheter och intressen.

Samtidigt är det ett faktum att alla stater, i större eller mindre

utsträckning, uppvisar brister när det gäller det sätt på vilket rättigheterna

i praktiken respekteras eller säkerställs. Frågan hur arbetet

för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bäst bör utformas

har därför kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet

har särskilt kommit att riktas mot behovet av att på ett mer

systematiskt sätt vidta åtgärder för att komma till rätta med såväl

specifika rättighetsproblem som mer generella förhållanden som

kan leda till att de mänskliga rättigheterna åsidosätts.

Det sätt att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter som

ägnats mest uppmärksamhet och som kommit att få störst spridning

är användningen av s.k. nationella MR-handlingsplaner. Ett

trettiotal stater, däribland Sverige, har hittills antagit någon typ av

sådan plan. En grundläggande frågeställning under mitt arbete har

också varit om en handlingsplan i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt

arbete för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns

skäl som talar för att låta det systematiska arbetet för mänskliga

rättigheter i Sverige utvecklas i en helt annan riktning. Min slutsats

är att en handlingsplan, eller motsvarande samlat dokument, har

förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett systematiskt MRarbete.

s. 15 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

Processen kring handlingsplanens utarbetande och

genomförande

Ett fördjupat samråd

Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande

och transparant process med bredast möjliga deltagande av

samtliga berörda samhälleliga aktörer har stor betydelse för möjligheterna

att planen får brett stöd och effektivt genomslag. Det breda

och öppna samråd som också användes vid den senaste handlingsplanens

tillkomst bör därför fortsätta. Det bör emellertid

kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar sakfrågor

som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa samråd

bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion om dessa

frågor. Under samrådsprocessen bör regeringen vidare särskilt prioritera

möjligheterna för särskilt utsatta grupper att komma till tals

och få sina synpunkter beaktade.

Ett tydligare ägarskap

Jag har under utvärderingen kommit till den slutsatsen att själva

begreppet nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge

upphov till oklarheter i fråga om vem som ”äger” planen och därmed

också om på vilket sätt planen är avsedd att användas. För att

minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken för felaktiga

förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen som

vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare klargöra

förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom handlingsplanens

syfte och det sätt på vilken den är avsedd att användas.

Ett ökat politiskt ansvartagande

Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis

splittrad bild framkommit av den roll som den politiska nivån i Regeringskansliet

– i huvudsak statsråden och statssekreterarna –

spelat i arbetet med handlingsplanen. Några har framhållit att delaktigheten

från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög.

Urvalet och utformningen av handlingsplanens åtgärder tycks dock

i hög grad ha hanterats på tjänstemannanivå och den politiska led15

Sammanfattning

s. 16 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ningen har inte uppfattats som att den deltagit i det arbetet på nära

håll.

Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter har jag dragit slutsatsen

att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar för, och

delaktighet och engagemang i, arbetet med utformningen, genomförandet

och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan för

mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa en mer dynamisk

process med högre krav på aktivt ansvarstagande från regeringens

olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet och

därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett effektivt

genomslag. Arbetet med en eventuell kommande handlingsplan bör

därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå.

En mer levande handlingsplan och en förbättrad uppföljning

Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer är att

medan handlingsplanen vid tiden för dess utformning och antagande

var föremål för uppmärksamhet och intresse, så har den under

sin genomförandeperiod inte i någon större utsträckning uppfattats

som relevant för det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, inom

myndigheter eller på den lokala eller regionala nivån.

I syfte att skapa en mer levande handlingsplan bör den enligt

min mening göras till föremål för ett regelbundet återkommande

samråd med representanter för både myndigheter och särskilt relevanta

delar av det civila samhället. En på detta sätt genomförd kontinuerlig

dialog kring handlingsplanens genomförande skulle bidra

till att stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska

MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet.

För att bibehålla handlingsplanens aktualitet krävs också att det

löpande görs förändringar i handlingsplanen. Nya väsentliga initiativ

inom MR-området under handlingsplanens löptid bör dessutom

tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en bättre samordning

uppnås mellan olika initiativ och det blir också tydligare vilken roll

sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges åtaganden när det

gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.

För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska kunna

bidra till en mer levande handlingsplan bör regeringen årligen följa

upp handlingsplanens genomförande. Denna uppföljning bör innehålla

ett tydligt utvärderande inslag.

s. 17 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

En tydligare roll för riksdagen

Regeringen bör årligen till riksdagen lämna en skrivelse där den redovisar

arbetet under det senaste året för handlingsplanens genomförande,

vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya eller

förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver. Genom

en sådan skrivelse skulle skapas ett tillfälle till en årligen återkommande

riksdagsdebatt om situationen för de mänskliga rättigheterna

i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska engagemanget

kring planens genomförande skulle på ett avgörande sätt kunna bidra

till att skapa en mer levande handlingsplan och därmed också

ett fördjupat och mera aktivt offentligt samtal över huvud taget om

situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Synpunkter och rekommendationer från internationella organ bör integreras

i det fortlöpande arbetet med handlingsplanen

Olika internationella övervakningsorgan lämnar regelbundet synpunkter

och rekommendationer till regeringen i fråga om hur Sverige

uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de

mänskliga rättigheterna. Någon fast och samlad struktur för att på

ett mer systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens

synpunkter finns för närvarande inte inom Regeringskansliet.

Detta framstår som en brist.

Ett sådant arbete bör så långt det är möjligt integreras med det

fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell

nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. På

så sätt kan regeringen analysera bl.a. hur de handlingsplanens problembeskrivningar

och åtgärder förhåller sig till lämnade rekommendationer

från de internationella övervakningsorganen och vilken

eller vilka typer av kompletterande åtgärder som bör vidtas. I

de fall där regeringen inte delar övervakningsorganens bedömning i

något visst avseende bör detta tydligt redovisas och skälen för det

ställningstagandet anges med särskild noggrannhet.

Handlingsplanens utformning och innehåll

Medan det förtjänar att framhållas att planens 135 åtgärder tillsammans

representerar ett betydande åtagande och engagemang

från regeringens sida, är min sammantagna bedömning att hand17

Sammanfattning

s. 18 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

lingsplanen inte kommit att spela den roll för regeringens systematiska

arbete för mänskliga rättigheter som varit avsedd.

Ett problem med planens utformning har varit att det inte tillräckligt

tydligt framgått hur de åtgärder som utgjort den egentliga

handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika delarna av kartläggningen

av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige

2005. Åtgärderna varierar stort till sin räckvidd och ambitionsnivå,

och det är svårt att i handlingsplanen följa de prioriteringar och övriga

överväganden som legat till grund för åtgärdernas urval och

utformning, liksom hur dessa överväganden förhåller sig till kartläggningens

resultat.

Samtidigt medför bl.a. avsaknaden av tydliga effektmål att det

måste ifrågasättas om planen i tillräckligt hög grad kunnat fungera

som styrdokument eller vägbeskrivning för regeringens MR-arbete

under perioden. En tillkommande svårighet är att det är svårt att se

hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra mer

specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram som

regeringen antagit inom olika områden och som har tydlig relevans

för regeringens långsiktiga mål att uppnå full respekt för de mänskliga

rättigheterna i Sverige.

En tydligare redovisning av regeringens egen analys av situationen för

mänskliga rättigheter i Sverige

Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt

för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt är

att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna överväganden

som tar sin utgångspunkt i en bred kartläggning och nulägesanalys,

en s.k. baseline study. En handlingsplans själva syfte är

att komma tillrätta med vissa missförhållanden, eller i vart fall att

förbättra en given situation.

En betydande svaghet med den kartläggning av situationen för

de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingått som en del av

den nu aktuella handlingsplanen, är att den inte innehåller någon

tydlig analys av och slutsatser om på vilka områden Sverige, enligt

regeringens egen uppfattning, har svårigheter har uppfylla sina åtaganden

i fråga om de mänskliga rättigheterna, och vilka brister som

är allvarligast. Regeringen bör därför i det fortsatta systematiska

MR-arbetet utförligt presentera sin egen bedömning av vilka de

identifierade huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lös18

s. 19 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

ningar som övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit

att avgöra valet av åtgärder.

Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande

Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär

några framåtsyftande åtaganden. Vid de kontaktar jag haft med företrädare

för olika delar av Regeringskansliet har också framkommit

att utformningen av handlingsplanens åtgärdsdel till stor del

styrts av vilka aktiviteter eller initiativ som – oberoende av kartläggningens

resultat – redan pågick eller som planerades inom olika

departement vid tidpunkten för planens utarbetande.

Det är, enligt min mening, visserligen naturligt att som en del av

bakgrundsbeskrivningen till åtgärderna i en handlingsplan redovisa

de olika typer av insatser som tidigare beslutats eller som vid tiden

för handlingsplanens antagande pågår för att komma till rätta med

brister som konstaterats. För att en handlingsplan ska kunna utgöra

ett verktyg som skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt

MR-arbete bör den emellertid fokusera på åtaganden som

är tydligt framåtsyftande, och i princip inte innehålla sådana åtgärder

som redan tidigare har beslutats eller pågår.

Handlingsplanen bör innehålla effektmål

En genomgång av handlingsplanens innehåll visar att inte någon av

de 135 åtgärder som ingår i planen har utformats som ett åtagande

att genom olika insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå

ett visst resultat eller en viss effekt, uttryckt i någorlunda preciserade

termer, det vill säga s.k. effektmål. Den bild som samstämmigt

kommit fram vid de konsultationer som jag genomfört med företrädare

för Regeringskansliet är också att det vid utformningen av

handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd för att inkludera

åtgärder av detta slag.

Jag anser att regeringen i sitt fortsatta systematiska MR-arbete,

bör identifiera ett antal områden som är av särskild betydelse och

för vart och ett av dessa formulera den konkreta förbättring av situationen

i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den

åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid.

Sammanfattning

s. 20 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle enligt min

mening flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till i

vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att

bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså

kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens

löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om

ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen.

Ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv

Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten

mellan kvinnor och män. Det varierar i vilken utsträckning

som de olika åtgärderna verkligen blivit genomförda. En större

fråga är emellertid att det synbarligen saknats ett tydligt integrerat

jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid mina

samråd har den frågan också tagits upp på olika sätt. Den vanligaste

uppfattningen har då varit att jämställdhetsperspektivet inte haft

någon framträdande plats under arbetet med att utarbeta handlingsplanen.

Det tycks ha funnits olika synsätt på hur frågorna om

jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till arbetet med

mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett motstånd

mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet;

i stället borde de frågorna behandlas för sig.

Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör emellertid inte tillåtas

hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang.

Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig

del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna

på alla områden på nationell nivå. Jämställdhetsperspektivet bör

därför integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för

de mänskliga rättigheterna i Sverige.

En mer strategisk handlingsplan

Regeringens fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter

bör enligt min mening ta sin utgångspunkt i ett dokument som i

högre grad än den senaste handlingsplanen utformas som ett strategiskt

verktyg på en mer övergripande nivå. I den mån regeringen

under handlingsplanens löptid avser att genomföra viktiga reformer

som berör säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på natio20

s. 21 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

nell nivå, genom ändrad lagstiftning, särskilda kompetensutvecklingsinsatser

eller på annat sätt, så hör naturligtvis en redovisning

av dessa hemma i handlingsplanen. Men i övrigt bör planens tyngdpunkt

enligt min uppfattning mera ligga på att ”leda och fördela

arbetet”, snarare än på en förteckning av enskilda åtgärder inom en

rad samhällsområden.

Regeringen bör alltså i handlingsplanen ställa upp mål, fördela

ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt avisera uppdrag

som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet vidta

åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt att utarbeta

förslag till ytterligare insatser. Denna typ av beställningar bör

kopplas till tydliga tidsramar och återrapporteringskrav.

Regeringen bör vid behov också i planen kunna åta sig att utarbeta

mer konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en

specialiserad åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i

MR-handlingsplanen. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet

kring hur sådana åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument

inom olika områden förhåller sig till regeringens systematiska arbete

för att uppnå det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga

rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

Styrning och samordning av MR-arbetet

Medan regeringen är skyldig att säkerställa Sveriges internationella

åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, är målet om

full respekt för de mänskliga rättigheterna i praktiken något som

till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv,

närmare bestämt i många olika statliga och kommunala organs dagliga

verksamhet. Hur styrningen och samordningen av denna verksamhet

ser ut är därför viktigt för att regeringens arbete med de

mänskliga rättigheterna ska kunna bli verkligt systematiskt.

Ett förstärkt arbete med mänskliga rättigheter inom Regeringskansliet

För att styrning och samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna

ska bli mer verkningsfull krävs att Regeringskansliets organisation

för hantering av frågor om mänskliga rättigheter på nationell

nivå förstärks. I denna del föreslår jag bl.a. att ett arbete bör

inledas i Regeringskansliet med sikte på att åstadkomma en MR21

Sammanfattning

s. 22 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

integrerad budgetprocess. Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga

rättigheter på nationell nivå bör också ges större betydelse i

Regeringskansliets ordinarie beredningsprocesser. Därutöver bör

en särskild MR-enhet inrättas med uppgift att samordna och utveckla

Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter

på nationell nivå.

Jag anser vidare att det övergripande arbetet i Regeringskansliet

med planering, samordning och utveckling av frågor om mänskliga

rättigheter på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som

har detta område som sitt huvudsakliga ansvar.

Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör också göras i

förhållande till såväl handläggare som chefer inom Regeringskansliet

för att säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt

arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter

på nationell nivå i Sverige.

En större tydlighet med regeringens avsikter med MR-arbetet och ett

större genomslag för principen om fördragskonform lagtolkning

I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens

ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas instruktioner

införts hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, har

det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan funnits

en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat uppnå

med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera fall

har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i fråga

om regeringens avsikter kunde varit bättre.

Regeringen bör i sitt fortsatta systematiska MR-arbete tydligare

kommunicera vad den vill uppnå. Regeringen bör i det avseendet

genom åtgärder för styrning och samordning bl.a. tydligare förmedla

att domstolar, förvaltningsmyndigheter, kommuner och

landsting, samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning,

i sin verksamhet ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen

om fördragskonform lagtolkning.

s. 23 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

En översyn av MR-uppdrag till myndigheter

En översyn bör göras av hur vissa myndigheters ansvar för förverkligandet

av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga

rättigheter i dag är formulerat. Översynen bör syfta till en mer genomtänkt

utformning av kraven på myndigheterna och en bättre

samordning med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag. Översynen bör

omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag som

getts till myndigheterna genom särskilda beslut.

Regeringskansliets dialog med myndigheterna angående deras

ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna bör förbättras

så att osäkerhet om regeringens avsikter så långt möjligt kan

undvikas.

Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare

myndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för säkerställandet

av de mänskliga rättigheterna. En utgångspunkt bör vara att de som

i dag har eller har haft ett sådant särskilt ansvar även fortsättningsvis

bör ha det. I övrigt bör i första hand prioriteras sådana myndigheter

vars ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor

risk för åsidosättanden av enskildas grundläggande rättigheter,

samt myndigheter med omfattande kontakter med allmänheten.

För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga om

ansvar för mänskliga rättigheter generellt formuleras så att de uttryckligen

inbegriper också tillsynsverksamheten. För länsstyrelsernas

del bör instruktionen utformas så att det, på det sätt som

gällde före den 1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i

sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner

och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de

mänskliga rättigheterna.

De lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter bör förtydligas så

att det där framgår att deras kontroll innefattar också hur de som

utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande

till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga

rättigheter.

Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt styrinstrument

Grundläggande krav när det gäller myndigheternas ansvar i fråga

om förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter, bör regleras i förordning med myndighetsin23

Sammanfattning

s. 24 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

struktion, inte i regleringsbrev eller särskilda uppdrag. Det på detta

visa förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras genom

uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut,

t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter

aktualiseras i den egna verksamheten, samt att utveckla

metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra

sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet.

MR-ansvaret bör tydliggöras i en sammanhängande författningskedja

I syfte att skapa förutsättningar för ett verkligt systematiskt arbete

för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bör de grundläggande

byggstenarna för myndighetsstyrningen på ett tydligare

sätt än i dag bilda en sammanhängande författningsreglerad kedja.

Denna kedja bör omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga

regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet,

som förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen

(2007:515) och kommunallagen (1991:900), och vissa materiella

författningar inom områden där det finns en mera påtaglig risk för

att enskildas mänskliga rättigheter träds för när, eller där enskilda

annars befinner sig i en utsatt situation.

I det senare fallet handlar det framförallt om bestämmelser som

ger stöd för beslut om frihetsberövanden av olika slag, men också

om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen

(2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen (2005:837),

vissa författningar inom skolområdet som tar sikte på elever med

behov av särskilt stöd, liksom vissa andra författningar som har betydelse

för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för

personer med funktionsnedsättning.

De författningsreglerade kraven på att förvaltningsmyndigheter

och domstolar motiverar sina beslut bör göras tydligare och då särskilt

när det gäller hur en myndighet eller en domstol bedömt påståenden

eller invändningar som tar sikte på enskildas mänskliga

rättigheter.

s. 25 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

Ett tydligare fokus på mänskliga rättigheter i lagstiftningsprocessen

En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen (1998:1474)

om att kommittéer och särskilda utredare särskilt ska uppmärksamma

och analysera hur deras utredningsuppdrag och överväganden

förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade

så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras

och vid behov förstärks.

Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser

tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig till Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets organisation

bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter kan tydliggöras

när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter.

MR-arbetet på lokal och regional nivå

Regeringen bör i sitt fortsatta MR-arbete ge hög prioritet åt en systematisk

samverkan med kommuner och landsting om deras roll

för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter. Vid utarbetandet av en

eventuell kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna

bör kommuner och landsting också aktivt involveras i processen på

ett så tidigt stadium som möjligt.

Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse

med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan

mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller

det systematiska MR-arbetet. Inom ramen för en sådan överenskommelse

bör regeringen tillsammans med SKL söka identifiera de

viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MRåtaganden

som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också

kunna finna sätt att lösa de problemen.

En sådan samverkan mellan regeringen och SKL bör involvera

även länsstyrelserna. Dessa kan spela en betydelsefull roll både när

det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med

de mänskliga rättigheterna.

Regeringen bör också initiera en aktiv, systematisk och kontinuerlig

dialog med länsstyrelserna om hur deras eget arbete kan bli

Sammanfattning

s. 26 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

mera effektivt när det gäller att integrera förverkligandet av Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i den

ordinarie verksamheten, inklusive tillsynsverksamheten. Dialogen

bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan länsstyrelserna

sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet och

Regeringskansliet i frågor om de mänskliga rättigheterna.

En förstärkt infrastruktur för mänskliga rättigheter på nationell

nivå

Under denna rubrik i betänkandet behandlar jag ett antal frågor av

metodologisk och institutionell karaktär som jag bedömer är av

betydelse för att uppnå regeringens långsiktiga mål om full respekt

för de mänskliga rättigheterna.

En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i Sverige

Regeringen åtog sig i handlingsplanen att under perioden 20062009

dels identifiera uppföljningsbara nationella mål för de mänskliga

rättigheterna, dels utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera

och följa upp arbetet mot dessa mål. Några samlade sådana mål har

emellertid inte lagts fram och handlingsplanens genomförande har

endast i mycket begränsad omfattning bidragit till utvecklingen av

ett sådant indikatorbaserat uppföljningssystem.

Regeringen bör som en del i det fortsatta systematiska arbetet

för de mänskliga rättigheterna bedriva ett strukturerat arbete som

syftar till att få till stånd en indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen

i Sverige. En grundläggande förutsättning för att ett

sådant arbete ska kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer

nationella mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna.

Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla

indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga

FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken, i syfte

att dra slutsatser som kan komma till användning för att utveckla

ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens hela systematiska

MR-arbete i Sverige.

För närvarande saknas till stor del statistiska uppgifter fördelade

på olika diskrimineringsgrunder, vilket skapar svårigheter vid arbe26

s. 27 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

tet med att utveckla indikatorer. Regeringen bör ägna det problemet

särskild uppmärksamhet i ett fortsatt arbete med indikatorbaserad

uppföljning av de mänskliga rättigheterna.

Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt

Jag föreslår att frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna

än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt

bör utredas i särskild ordning. En sådan utredning bör analysera

för- och nackdelar med en inkorporering, ta ställning till om en

inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga

att inkorporera samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde

framför annan lag. Utredningen bör även omfatta en undersökning

av hur svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning

till olika konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige

förbundit sig att följa.

Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter

I betänkandet rekommenderar jag regeringen att snarast påbörja ett

arbete med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften

att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige,

i enlighet med de s.k. Parisprinciperna. Ett sådant organ bör

enligt min mening inrättas som en ny myndighet, exempelvis i

form av en kommission för mänskliga rättigheter.

Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag reglerat

i lag, i första hand i grundlag. Det fortsatta arbetet med att

inrätta kommissionen bör ta sin uppgångspunkt i att den ska vara

en myndighet under riksdagen.

Kommissionen bör huvudsakligen ha till uppgift att undersöka

och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i

Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, föreslå

författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa

att Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna

uppfylls, ha kontakter med internationella organisationer

och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som

rör de mänskliga rättigheterna, samt främja utbildning, forskning

och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om

de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Sammanfattning

s. 28 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter

En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de

mänskliga rättigheterna är att öka kunskapen och medvetenheten

om de mänskliga rättigheterna. Informations- och utbildningsåtgärder

för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter är dessutom i sig en

del av Sveriges konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna.

Personer som är verksamma inom den offentliga sektorn bär i

sin yrkesroll Sveriges skyldigheter i förhållande till den enskildes

mänskliga rättigheter. För att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i

den delen krävs att de har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna

för att kunna identifiera när en konventionsrättighet

aktualiseras i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som

medger tolkningsutrymme i synnerhet.

Det är därför av central betydelse för att säkerställa förverkligandet

av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald olika

yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad utbildning

om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av krav

som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också

nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter.

Regeringen bör med hjälp av Högskoleverket följa upp och vidareutveckla

arbetet med att säkerställa att olika yrkesutbildningar

på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter om de

mänskliga rättigheterna som kan ha stor betydelse för den framtida

yrkesutövningen.

Många både offentliganställda och förtroendevalda anser att det

är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna. Samtidigt

uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur deras specifika verksamhet

och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter.

Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) har ett myndighetsuppdrag

som har beröring med frågor om mänskliga rättigheter,

t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras i värdegrundsfrågor.

Däremot finns det inte, såvitt kunnat utrönas, något

samlat program för hur anställda på olika nivåer inom statsförvaltningen

ska ges utbildning om Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap är nödvändig

s. 29 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

för att respekten för de mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas.

Regeringen bör därför uppdra åt Krus att utforma ett program

för hur personal på olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt

och systematiskt ska få verksamhetsanpassad utbildning om

de mänskliga rättigheterna.

Domstolarna har en central roll i förverkligandet av de mänskliga

rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande

till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten

för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste

därför särskilt ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella

MR-åtaganden för att kunna säkerställa en tillämpning av svensk

rätt i enlighet med dessa åtaganden. Jag föreslår att regeringen i

samråd med Domstolsverket överväger ytterligare åtgärder för att

säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering och

analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna.

Det bör bl.a. övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav

på fortbildning också för de ordinarie domarna.

En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter stärker alla människors förutsättningar

för att kunna forma sin egen framtid, det vill säga vad regeringen

valt att kalla för ”egenmakt”. En enskild individ som inte känner till

sina rättigheter och inte förstår i vilket sammanhang hon eller han

kan hävda dem, kommer knappast heller att försöka göra det. Information

om de mänskliga rättigheterna måste därför också ses

som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta

systematiska MR-arbete i Sverige.

Inom ramen för det arbete med att inrätta en MR-kommission

eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna,

som jag föreslår bör inledas, bör regeringen även överväga hur ansvarsfördelningen

mellan ett sådant organ, Regeringskansliet, Forum

för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter

bör se ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Sammanfattning

s. 30 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Några särskilda sakområden

Utredningar av misstankar om övervåld av polis m.m.

Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda,

och då särskilt det lämpliga i att ”polisen utreder polisen”, är en

fråga som regelbundenhet aktualiserats i den svenska samhällsdebatten.

Frågeställningen har också uppmärksammats av ett antal av

de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges efterlevnad

av internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna.

Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat att ett från

polisen fristående och oberoende organ bör inrättas för handläggning

av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda.

Frågan har varit föremål för utredning i några olika sammanhang.

Regeringen har dock hittills valt att reformera hanteringen av

polisens internutredningar inom ramen för den hittills gällande

ordningen. En viss nyordning har emellertid trätt i kraft den 1 januari

2011 som innebär att det, i förhållande till vad som gällt tidigare,

åstadkommits en mer markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet

och övrig polisverksamhet. Verksamheten

bedrivs organisatoriskt vid Rikspolisstyrelsen i stället för som

tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Den ska dessutom vara

inhyst i särskilda lokaler. Det utgör utan tvekan en förbättring i

förhållande till den tidigare rådande ordningen.

Jag föreslår att regeringen när det gått en tid grundligt följer upp

och utvärderar effekterna av reformen. Utvärderingen bör framförallt

bygga på en empirisk studie, det vill säga en närmare granskning

av hur internutredningar faktiskt har genomförts i praktiken.

Såväl JO och JK som flera utredningar har genom åren föreslagit

att ett obligatoriskt utredningsförfarande bör införas för att säkerställa

en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning i samtliga fall

då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande.

Förslagen har dock inte lett till någon ny lagstiftning på

området. Jag delar den uppfattning som dessa instanser tidigare har

redovisat och rekommenderar att regeringen vidtar åtgärder för att

tillskapa en ordning som innebär att samtliga fall då en person avlidit

eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller

som annars varit omhändertagen av polisen, oberoende av om misstanke

om brott föreligger, blir föremål för ett obligatoriskt och

skyndsamt utredningsförfarande.

s. 31 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

Restriktioner för häktade

Situationen för personer som är häktade har återkommande kritiserats

av internationella övervakningsorgan, främst när det gäller användandet

av restriktioner för deras kontakter med andra intagna

och omvärlden i övrigt. Vissa förbättringar har gjorts genom införandet

av den nya häkteslagen (2010:611). Regeringen bör dock

planera för en noggrann uppföljning och utvärdering av effekterna

av denna med avseende på tillämpningen av reglerna om inskränkningar

i häktades möjligheter till kontakter med omvärlden.

Beroende på resultatet av utvärderingen bör regeringen överväga

om ytterligare lagstiftnings- eller andra åtgärder bör vidtas, t.ex. när

det gäller åklagarnas skyldighet att i samband med en begäran om

tillstånd till restriktioner också precisera vilka restriktioner som

avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för

dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för domstolarna

att motivera sina beslut om häktning och tillstånd till restriktioner.

Regeringen bör vidare vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig

statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning

häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom

över den faktiska användningen av sådana restriktioner – allt nedbrutet

på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av restriktioner

och hur länge de är i kraft – liksom att denna statistik blir föremål

för återkommande och grundliga analyser, allt i syfte att säkerställa

regeringens uttalade ambition att sådana tvångsmedel verkligen används

med största möjliga restriktivitet.

Förvar enligt utlänningslagen

Även användningen av möjligheterna att ta utlänningar i förvar,

bl.a. i avvaktan på att ett beslut om avvisning eller utvisning ska

verkställas, har kritiserats av internationella övervakningsorgan för

de mänskliga rättigheterna. Detsamma gäller placeringen av sådana

personer i häkte, kriminalvårdsanstalt eller i polisarrest.

Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna om

möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen

(2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut endast får

fattas om det verkligen är nödvändigt.

Sammanfattning

s. 32 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Regeringen bör också skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen

med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas

domstolsprövning. I samband med en sådan ändring bör också

övervägas om en absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon

kan behållas i förvar och hur en sådan då bör vara utformad.

Vidare föreslår jag att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder för

att säkerställa att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen

inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den

grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra och

därför inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda

lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas.

Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna

I sådana situationer där användandet av statens s.k. våldsmonopol

tar sig uttryck i att människor frihetsberövas, t.ex. genom att placeras

i kriminalvårdsanstalt med stöd av en dom i brottmål, vilar ansvaret

också tungt på det allmänna för att skydda de intagna från

övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad

har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett effektivt

skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av

olika slag från Kriminalvårdens sida.

Jag har dragit slutsatsen att det funnits brister i Kriminalvårdens

arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig säkerhet,

liksom att det finns behov av en tydlig styrning och uppföljning

från regeringens sida när det gäller det arbetet. Regeringen bör därför

ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en uttalad säkerhetsstrategi

innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet när det gäller

incidenter i form av hot och våld mot intagna från andra intagnas

sida, och ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering

och uppföljning av hur de målen uppnås.

En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att

komma till rätta med våld eller hot mellan intagna ska ta sikte

primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant

övergrepp.

s. 33 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

Tillgång till rättsligt biträde och information om rättigheter, m.m.

Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde

utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande

betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet

och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång.

Den rätten liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer

den som berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan

emellertid bara utnyttjas effektivt om den som berövas sin frihet

också känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och

även svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats

av internationella övervakningsorgan.

Jag har dragit den slutsatsen att regeringen bör ta initiativ till en

lagändring som klargör att även den som utan angiven misstanke

ska höras upplysningsvis under en förundersökning, har en laglig

rätt att biträdas av försvarare. Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ

bör vidare övervägas om också möjligheterna att förordna

offentlig försvarare bör utvidgas på liknande sätt.

En lagstadgad skyldighet bör vidare införas att lämna information

om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst

av misstanke om brott. I samband med en sådan författningsändring

bör även övervägas om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen,

en allmän skyldighet att lämna viss annan information bör införas

, främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga

konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan

få i en senare rättegång.

Regeringen bör också på nytt överväga bl.a. om det behövs ett

förtydligande direkt i lagtext av att informationen till bl.a. gripna

och anhållna om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas direkt

vid frihetsberövandet.

Jag föreslår också att regeringen överväger frågan om att i rättshjälpslagen

föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden att

rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska uppfylla

sina åtaganden enligt Europakonventionen.

Sammanfattning

s. 34 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer,

m.m.

Regeringen bör, enligt vad jag föreslår här, vidta åtgärder för att

säkerställa att det finns organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt

fristående och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt

väsentliga samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka

den tillsyn som redan finns.

Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av ett

eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent allmänt

överväga sådana samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får

in särskilt många klagomål, eller där JO och JK genom sin granskning

på eget initiativ uppmärksammat särskilt frekventa eller allvarliga

problem.

Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor

inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet, åklagarväsendet

och kriminalvården, över användningen av beslut om

förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen av förvarstagna

personer, inklusive placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i

polisarrest, över den psykiatriska vård som bedrivs med tvång, liksom

över verksamheten vid Statens institutionsstyrelses institutioner.

Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt

Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen,

bör inrättas inom den myndighet som har ansvar för tillsynen

över Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet

att företräda enskilda barn som är intagna där och vars rättigheter

trätts för när.

Diskriminering

Sedan den 1 januari 2009 gäller en ny samlad diskrimineringslag

(2008:567) i Sverige. Härutöver gäller Europakonventionens diskrimineringsförbud

också som lag i Sverige. Härtill kommer att Sverige

folkrättsligt är bundet av sitt åtagande enligt FN:s konvention

om medborgerliga och politiska rättigheter att upprätthålla ett

diskrimineringsförbud som är mera generellt utformat. Någon

svensk rättsregel som till sitt innehåll motsvarar det diskrimineringsförbudet

finns inte för närvarande. Ett sådant ingår i ett tilläggsprotokoll,

nr 12, till Europakonventionen, vilket Sverige dock

s. 35 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

hittills inte har vare sig undertecknat eller ratificerat. Allt detta får,

enligt min mening, vissa negativa konsekvenser för enskilda människors

möjligheter att använda sig av skyddet mot diskriminering i

svensk rätt.

Regeringen bör enligt mitt förslag inleda ett arbete med sikte på

att Sverige så snart som möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.

Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen bör

dessutom ges en utformning som motsvarar den icke uttömmande

förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel

14 i Europakonventionen.

Jag föreslår vidare i den här delen att regeringen, när det gått någon

tid, genomför en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna

tillämpar diskrimineringslagens nya regel om diskrimineringsersättning

som huvudsaklig sanktion mot diskriminering, i stället

för skadestånd. Syftet med den regeln har varit att ersättningsnivåerna

i diskrimineringsfall ska vara klart högre än skadestånden enligt

skadeståndslagen för kränkning på grund av brott.

Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta

skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

bör också införas i diskrimineringslagen.

Romernas situation i Sverige

Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om mänskliga

rättigheter är att sätta fokus på behovet av åtgärder för att

främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt

utsatta grupper. Det kan inte råda någon tvekan om att den

romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp. Romerna i

Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp

från det allmännas sida. Även i nutid är romer förmodligen

den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt

för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning

på de flesta samhällsområden.

Oavsett regeringens ställningstagande till de olika enskilda förslag

som lämnats av Delegationen för romska frågor i dess betänkande

Romers rätt – en strategi för romer i Sverige (SOU 2010:55),

måste vad som redovisas där om romernas livsvillkor i Sverige bli

utgångspunkt för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad

ansträngning för att göra det möjligt för romer, både kvin35

Sammanfattning

s. 36 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

nor och män, flickor och pojkar, att delta på lika villkor som andra

på alla områden i det svenska samhället.

En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan,

en nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat – måste

planeras och genomföras i nära och kontinuerlig konsultation med

och med ett aktivt deltagande från romerna själva.

Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas

situation i Sverige måste innehålla tydliga effektmål i olika frågor,

det vill säga en nulägesanalys och en precisering av vilken förbättring

som regeringen åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt.

Den överenskommelse som jag i det här betänkandet föreslår att

regeringen bör söka få till stånd med Sveriges Kommuner och

Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala

och regionala nivån när det gäller det systematiska MR-arbetet i

Sverige, bör inkludera ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa

romers rätt till utbildning.

Urfolket samerna

Samerna är Sveriges enda urfolk. Den svenska nationalstatens

främsta representanter – riksdagen och regeringen – har sedan i vart

fall 35 år tillbaka officiellt erkänt att samerna mot den bakgrunden

också har rätt till en särställning, inte minst i förhållande till majoritetsbefolkningen.

Detta förhållande måste då också, naturligtvis,

få konsekvenser, både för hur statens representanter förhåller sig

till samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder

som vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken.

Regeringen bör därför göra förnyade och utökade ansträngningar

i syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik

till en betydelsefull del av det framtida systematiska arbetet för

mänskliga rättigheter i Sverige. Arbetet med att utforma en sådan

politik bör genomföras i nära konsultation med och med aktivt deltagande

från företrädare för det samiska folket, och med beaktande

av de synpunkter och rekommendationer som regeringen får från

internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna,

däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.

En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse

med företrädare för det samiska folket om en formaliserad ordning

s. 37 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Sammanfattning

för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör deras livsbetingelser.

Regeringen bör, enligt min mening, som en del av en sådan urfolkspolitik

redovisa en tydlig plan med angivna delmål för hur

eventuella hinder mot en ratifikation av ILO-konventionen nr 169

om bl.a. urfolks rättigheter, ska kunna undanröjas. Här ingår bl.a.

frågan om att få till stånd gränsdragningar som tydliggör samernas

traditionella renskötselområden.

Regeringen bör vidare göra särskilda ansträngningar för att säkerställa

att förhandlingarna om en nordisk samekonvention

genomförs på ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande

för samerna själva, och att den tidsplan om fem år som uppställts

verkligen hålls.

Summary

I have had the task of evaluating the Swedish Government’s National

Action Plan for Human Rights 2006-2009 which was submitted

to the Swedish Parliament, the Riksdag, in March 2006 as

Government Communication 2005/06:95. The task has included

submitting recommendations aimed at providing the Government

with a basis for its future systematic work on human rights in Sweden.

This report, which is the result of extensive consultations, presents

my views on several aspects of the national action plan, including

the process by which it came into existence, its design and

content, its implementation and, to the extent that has been possible,

its results.

Based on the conclusions I have been able to draw from the

human rights work done up until now, I put forward a number of

recommendations and proposals in the report for how the Government’s

future systematic work on human rights should be designed.

I have chosen to focus on two main areas.

The first concerns fundamental issues of a process nature such as

the use of action plans as a method for systematic human rights

work, better governance and coordination of such work, and support

to and coordination of work for human rights at the local and

regional level.

The second concerns what I have chosen to call a better infrastructure

for human rights and covers aspects such as an indicatorbased

system for monitoring the situation for human rights in

Sweden, the issue of incorporating more human rights treaties into

Swedish law and the creation in Sweden of a national institution for

human rights.

In addition, I have chosen to discuss some specific areas, including

certain rights issues, namely some particular rule of law mat39

Summary

s. 40 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ters, discrimination, the situation for Roma and the indigenous

Sami people.

Action plans as a tool for systematic human rights work

Today, the countries of the world are bound by extensive, mostly

treaty-based, international obligations to maintain respect for human

rights. Together, these rights make up a complex system of

norms that are of immediate significance not just for concrete decisions

and measures that affect one ore more individuals directly,

but also for far-reaching, policy decisions of an essentially political

nature, for example the design of social institutions, the distribution

of resources and the balancing of the rights and interests of

different groups.

It is nevertheless a fact that all states, to a greater or lesser degree,

betray flaws regarding the way rights are respected or safeguarded

in practice. The question of how best to design work on

human rights at the national level has therefore been the subject of

ever-greater interest. The need to implement measures more systematically

in order to tackle both specific rights problems as well

as more general conditions that may lead to human rights being

disregarded has received particular attention.

‘National human rights action plans’ as a way of working systematically

with human rights have received the most attention and

have been the most widely spread method used. Thirty or so states,

including Sweden, have already adopted some form of such a plan.

A fundamental question during my investigation has also been

whether an action plan is in itself a good tool for systematic work

on human rights, or whether there are reasons to suggest letting

such work take an entirely different course in Sweden. My conclusion

is that a national action plan, or some similar type of coherent

document, does indeed have the potential to be a successful tool

for systematic work for human rights implementation.

s. 41 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

The process of designing and implementing the action plan

A more in-depth consultation

Designing a national action plan through an open, inclusive and

transparent process with the broadest possible participation of all

the relevant stakeholders in society has a significant effect on its

chances of obtaining widespread support and emphatic impact. The

broad and open consultation used when creating the latest action

plan should therefore continue. It should however be supplemented

with special consultations that deal specifically with subjects

that are deemed to be of particular significance. The aim of

these consultations should be to provide scope for a more in-depth

discussion on these issues. During the consultation process, the

Government should further allocate special priority to enabling

particularly vulnerable groups to have their say and be heard.

Clearer ownership

In the course of my evaluation, I have reached the conclusion that

the very concept of a national action plan for human rights can give

rise to confusion regarding the issue of who “owns” the plan and

hence in what way it is intended to be used. To reduce both uncertainty

regarding the Government’s intentions as well as the risk of

false expectations, the Government should aim to make the basis

for the participation of the various stakeholders clearer both as regards

the consultation process and when actually designing the

plan. It should also clarify the purpose of the action plan and the

way it is intended to be used.

A more active role for the political level

During my consultations within the Government Offices, a somewhat

fragmented picture has emerged of the role played by actors

at the political level (primarily cabinet ministers and state secretaries)

in the action plan’s development. Some have pointed out the

unusually high level of participation by the political level. The

measures in the action plan seem however to have been selected

and designed mainly by civil servants, and ministers and state secretaries

have not been seen to be closely involved in the process.

Summary

s. 42 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Regardless of these somewhat conflicting reports, I have come

to the conclusion that a higher degree of direct and visible political

participation in and commitment to the design, implementation

and monitoring of a new national action plan for human rights is

necessary. This would create a more dynamic process with higher

demands on the various members of the Government and all parts

of the Government Offices to take active responsibility for the

plan’s success. This would, in turn, increase the chances of the plan

having a forceful impact. The development of any future action

plan should therefore be led by a group of persons at the state secretary

level.

A more dynamic action plan and better monitoring

The clear impression I have gained as a result of my consultations

is that, although the action plan was the subject of much attention

and interest while it was being designed and adopted, its implementation

has not to any greater degree been seen as relevant to the

day-to-day work in the Government Offices, at central agencies or

at the local or regional level.

In order to create a more dynamic action plan, it should in my

opinion be made the subject of regularly recurring consultations

with representatives of both government agencies and especially

relevant sections of civil society. A continuous dialogue of this nature

on the action plan’s implementation would not only help to

reinforce a broader feeling of participation in the systematic work

for human rights but also increase its legitimacy outside the Government

Offices.

Furthermore, amendments must continually be made to the action

plan in order to maintain its topicality. New significant initiatives

in the human rights field during the action plan’s period of

implementation should also be clearly linked to the plan. This

would help achieve better coordination between different initiatives

and clarify the role of such measures in relation to Sweden’s

international obligations as regards safeguarding human rights at

the national level. To ensure that such regularly recurring updates

contribute to a more dynamic action plan, the Government should

monitor its implementation on an annual basis. This annual followup

should contain a clearly evaluative element.

s. 43 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

A clearer role for the Swedish Parliament, the Riksdag

Once a year, the Government should submit a communication to

the Riksdag, in which it provides an account of the work done over

the previous 12 months regarding the action plan’s implementation,

the results achieved and what possible new or modified measures

the Government intends to take in the future. Such a communication

would provide the opportunity for an annual parliamentary

debate on the human rights situation in Sweden. Increasing

political involvement in the implementation of the plan in this way

would make a crucial contribution to the creation of a more dynamic

action plan and encourage a more active public discussion

about the human rights situation in Sweden.

Comments and recommendations from international bodies should be

integrated in the continual development of the action plan

Various international monitoring bodies regularly submit comments

and recommendations to the Government on how Sweden is

meeting its obligations under international human rights law. There

is currently no fixed, coherent structure within the Government

Offices for dealing with and following up on these comments more

systematically, which I find to be a distinct flaw.

Efforts to establish such a structure should be integrated into

the Government’s future systematic work on human rights and

hence with the development of a national human rights action plan.

This will enable the Government to analyse how the problems defined

and measures chosen in the action plan relate to the recommendations

from international monitoring bodies and what type or

types of supplementary measures should be taken. Instances where

the Government does not agree with the assessment of the monitoring

bodies should be identified and the reasons for such differences

in opinion should be clearly stated.

The design and content of the national action plan

While it is worth emphasising that the 135 so-called “measures”

contained in the National Action Plan for Human Rights 20062009

represent a significant commitment by the Government, it is

my overall conclusion that the plan has not played the role in the

Summary

s. 44 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Government’s systematic work for human rights that was originally

intended.

One problem with the design of the plan has been that it does

not make sufficiently clear how the measures chosen relate to the

description of the human rights situation in Sweden 2005 (i.e. the

base-line study) that is included as part II of the plan. The measures

vary considerably in scope and level of ambition, and it is not immediately

apparent which priorities and other considerations have

formed the basis for the selection and design of the measures, nor

how any such considerations relate to the results of the base-line

study.

At the same time, the absence of clear impact goals puts into

question whether the plan during its period of implementation

fully has been able to function as a guide, or “roadmap”, for the

Government’s work on human rights. Another problem is that it is

difficult to see how the content of the action plan relates to other

more specialised action plans, strategies and programmes adopted

by the Government in a number of different areas and which are

clearly relevant to the Government’s long-term objective of achieving

full respect for human rights in Sweden.

A clearer presentation of the Government’s own analysis of the human

rights situation in Sweden

To be able to characterize the work to achieve full respect for human

rights as ‘systematic’, a fundamental requirement is that the

measures implemented are the result of conscious considerations

based on a comprehensive study of the current national human

rights situation. The very idea of an action plan is to come to grips

with certain unsatisfactory conditions, or at least to improve a

given situation.

A significant weakness in the 2005 base-line study that was included

as part of the plan, is that it does not contain a clear analysis

of and conclusions on a) the areas in which Sweden, in the Government’s

opinion, is having difficulties fulfilling its obligations on

human rights, and b) which of the flaws detected are the most serious.

In its future systematic work on human rights, the Government

should give a detailed presentation of the main problems it

has identified, what possible alternative solutions have been con44

s. 45 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

sidered, and the considerations that have ultimately determined the

choice of measures to be undertaken.

The undertakings in the action plan should be clearly forward-looking

The action plan contains several measures that do not imply any

forward-looking undertakings. In my contacts with representatives

of different parts of the Government Offices, it has also emerged

that the design of the measures in the action plan has mainly been

guided by activities or initiatives that – independent of the results

of the base-line study – were already ongoing or had already been

planned at various ministries when the plan was being developed.

As part of the background description to the measures in an action

plan, it may be natural to present different types of initiatives

that have already been decided on or that are ongoing at the time

the action plan is adopted. In order, however, to ensure that the

action plan itself becomes a tool that creates tangible added value,

it should focus on undertakings that are clearly forward-looking,

and in principle not contain measures that have already been decided

on or are ongoing.

The action plan should contain impact goals

A review of the content of the action plan reveals that none of the

135 measures included in the plan has been formulated as an undertaking

to attempt to achieve a certain result or impact, expressed in

reasonably precise terms, during the action plan’s implementation

period, i.e. ‘impact goals’. The overall picture that emerges from

my consultations with representatives for the Government Offices

is that no support for including this type of measure was forthcoming

when the content of the action plan was being developed.

In its future systematic work on human rights, the Government

should identify a number of areas that are of special significance

and for each of these formulate the concrete improvement of the

situation in the form of a certain impact or result that it undertakes

to attempt to achieve during the implementation period of the action

plan.

The establishment of these types of goals and targets would, in

my opinion, transfer focus from the implementation of individual

Summary

s. 46 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

activities to the extent to which a measure has actually had some

kind of positive impact. Constructing the action plan around this

type of undertaking would create a clearer incentive to monitor

results more effectively during the implementation period of the

action plan and, where necessary, to take decisions on additional

measures in order to achieve the established goals.

A more clearly integrated gender equality perspective

The action plan contains a number of measures aimed at improving

equality between women and men, but the extent to which these

measures have actually been implemented varies somewhat. The

apparent lack of a clearly integrated gender equality perspective in

the action plan as a whole is a much more important issue, however,

and one that was also discussed during my consultations. The most

common view was that the gender perspective was not given much

prominence during the development of the action plan. Some have

even said that there was direct opposition to explicitly including

gender equality issues in the development of the action plan; the

view being that such issues should instead be dealt with separately.

Future systematic work on human rights should not, however,

be hampered by this type of territorial or hierarchical competing.

The issue of equality between women and men is an inherent part

of the work to protect and promote human rights in all areas of

society. The gender equality perspective should therefore be more

clearly integrated into the development of a future action plan for

human rights in Sweden.

A more strategic action plan

In my view, the Government’s future systematic work on human

rights should be based on a document that is formulated as more of

a strategic tool on an overarching level than the 2006-2009 action

plan. Of course, any important reforms that the Government intends

to implement during the relevant time-period in order to

safeguard human rights at the national level, e.g. by amending legislation

or implementing special initiatives in the field of human

rights education and awareness raising, should be presented in the

action plan. To the greater part, however, the emphasis of the ac46

s. 47 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

tion plan should, in my opinion, be on strategic “command and

control” rather than on specific individual measures to be undertaken.

In the action plan, the Government should thus establish goals,

delegate areas of responsibility, identify relevant actors and announce

tasks that they will be given within their own remits to implement

measures to achieve the established goals, or to draw up

proposals for further initiatives. These tasks should be linked to

clear time frames and reporting requirements.

When appropriate, the Government could also as part of the

plan include commitments to develop specialised programmes

within a certain area, in order to fulfil goals and targets established

by the human rights action plan. This will create greater clarity

with regard to how such more specific programmes of measures,

strategies and similar instruments within different policy areas relate

to the Government’s over-all systematic work to achieve the

long-term objective – full respect for human rights in Sweden.

Governance and coordination of national human rights work

While the Government must take action to ensure that Sweden

meets its obligations under international human rights law, the objective

of full respect for human rights is in practice something that

ultimately must be realised not just by the Government but also by

other actors, i.e. in the day-to-day activities of government agencies

and other public-sector bodies. How these activities are governed

and coordinated is therefore important if the Government’s

work on human rights is to be ‘systematic’ in the true sense of the

word.

An improved and enhanced human rights work within the Government

Offices

For the governance and coordination of work on human rights to

be more effective, the Government Offices’ organisation for dealing

with human rights issues at the national level must be strengthened.

In this section of the report, I propose the initiation of a project

within the Government Offices aimed at bringing about an

human rights-integrated budget process. Greater attention should

Summary

s. 48 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

also be paid to Sweden’s obligations under international human

rights law in the Government Offices’ internal consultations procedures.

In addition, a special human rights unit should be established

with the task of coordinating and improving the Government

Offices’ work on human rights issues.

I further recommend that the overall planning, coordination and

development of human rights issues at the national level should be

led by a state secretary who is given this task as his or her principal

area of responsibility.

Both junior and senior staff at the Government Offices should

also be provided with significantly increased levels of training in

order to ensure they have the skills required to work effectively

and systematically to protect and promote human rights at the national

level.

A greater clarity concerning what the Government expects from the

public administration in the field of human rights

In my contacts with agencies that have received special government

assignments within the framework of the national human rights

action plan, or whose instructions have included references to human

rights, a certain amount of uncertainty has emerged as regards

what the Government ultimately has wished to achieve by these

assignments. It has also been stated that the dialogue with the

Government Offices as regards the Government’s intentions in

this respect could have been better.

I therefore recommend that in its future systematic work on

human rights, the Government should communicate what it expects

to achieve more clearly. Particularly, it should be made

clearer to all parts of the public administration as well as the judiciary

that they are under an obligation to apply the “principle of

statutory interpretation in accordance with existing treaties”. According

to this principle, Swedish internal law shall be interpreted

in a manner which is consistent with Sweden’s treaty obligations,

provided that such an interpretation is compatible with the express

wording of the relevant statutory provision.

s. 49 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

A review of human rights assignments given to agencies

A review should be performed of how the responsibilities of certain

agencies are formulated as regards the implementation of Sweden’s

obligations under international human rights law. This review

should aim to achieve a more carefully considered wording of such

tasks and duties imposed on agencies, and better coordination with

other so-called ‘cross-sector’ assignments. The review should also

include statutory agency instructions, appropriation directions and

tasks given to agencies as a result of special government decisions.

The Government Offices’ dialogue with the agencies regarding

their responsibility for protecting and promoting human rights

should improve so that uncertainties about the Government’s intentions

can be avoided.

In connection with the review, the Government should consider

which other agencies should be given a special responsibility for

protecting and promoting human rights. One of the starting-points

should be that agencies that already have or have had such a special

responsibility should continue to have one. Priority should also be

given to agencies whose remits and powers carry with them an inherent

risk of encroaching upon individuals’ human rights, as well

as to agencies with widespread contacts with the general public.

For agencies that have a supervisory role, the requirements regarding

their responsibility for human rights should be comprehensively

worded so that they explicitly incorporate also their supervision

activities.

The legal instruments governing the activities of the Parliamentary

Ombudsman and the Chancellor of Justice should be clarified

so that it is clear that their supervision also includes how those who

exercise public authority fulfil their duties in relation to Sweden’s

obligations under international human rights law.

Statutory agency instructions as the principal policy instrument

Fundamental requirements as regards the responsibilities of agencies

for the implementation of Sweden’s treaty obligations in the

field of human rights should be regulated in government ordinances

containing agency instructions, not in appropriation directions

or in special assignments. Where appropriate, this ordinanceregulated

responsibility should be supplemented with tasks in the

Summary

s. 50 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

appropriation directions or in special government decisions, e.g. to

analyse more closely the way in which human rights issues are

brought to the fore in the agency’s own activities, and to develop

methods and tools to help it to fulfil its tasks in accordance with

the statutory agency instructions.

The obligation to promote and protect human rights should be clarified

in a coherent chain of statutes

In order to create the necessary conditions for a truly systematic

work on human rights at the national level, the obligation of the

different parts of the public administration to promote and protect

human rights should be clearly established in a coherent chain of

statutes.

This chain should include the regulatory framework for public

and administrative law that governs the activities of agencies in

more general terms, such as the Administrative Procedure Act

(1986:223), the Government Agencies Ordinance (2007:515) and

the Local Government Act (1991:900). It should also include certain

substantive statutes in areas where there is a more obvious risk

of violation of human rights, or where individuals are otherwise in

a vulnerable situation.

In the latter case, it is primarily a question of statutes and provisions

that provide the legal basis for different types of detention

decisions, but also the Health and Medical Services Act (1982:763),

the Social Services Act (2001:453), the Planning and Building Act

(2010:900), the Elections Act (2005:837), certain statutes in the

area of education governing pupils with special needs, as well as

certain other statutes aimed at increasing participation in society

on equal terms for people with disabilities should be included here.

The statutory requirements for administrative agencies and

courts to specify the reasons for their decisions should be made

clearer, especially regarding how an agency or a court has assessed

assertions or objections based upon or supported by fundamental

human rights instruments.

s. 51 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

A clearer focus on human rights in the legislative process

A provision should be included in the Committees Ordinance

(1998:1474) stating that committees and special investigators must

pay particular attention to and analyse how their assignment and

considerations relate to Sweden’s obligations under international

human rights law. In addition, the proposals submitted by committees

and investigators must be formulated so that they respect and,

where necessary, strengthen the protection of human rights in accordance

with these obligations.

In its referrals to the Council on Legislation and in its bills and

communications to parliament, the Government should always include

an assessment of how the content of such a document relates

to Sweden’s international human rights obligations.

It should be considered how the role and tasks of the Council

of Legislation can be made clearer as regards how legislative proposals

relate to Sweden’s obligations under international human

rights law.

Human rights work at the local and regional level

In its future work on human rights, the Government should give

priority to a more systematic cooperation with the municipalities

and county councils on their role in safeguarding the implementation

of Sweden’s international obligations on human rights. When

drawing up any future action plan for human rights, the municipalities

and county councils should also be actively involved in the

process at the earliest possible stage.

The Government should try to reach a formal agreement with

the Swedish Association of Local Authorities and Regions

(SALAR) on cooperation between central government and the

municipal and regional levels as regards a systematic work on human

rights. Within the framework of such an agreement, the Government

and SALAR should try to identify the main difficulties in

implementing national human rights obligations at the local and

regional levels and then together attempt to find ways of addressing

them.

Such cooperation between the Government and SALAR should

also involve the county administrative boards (CABs), who can

Summary

s. 52 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

play a key role both in their supervision of and support to the municipalities

in their work on human rights.

The Government should also initiate an active, systematic and

continuous dialogue with the CABs on how their own work can be

more effective as regards integrating the implementation of Sweden’s

human rights obligations into their day-to-day operations,

including their supervisory activities. This dialogue should aim to

strengthen cooperation among the CABs and establish closer consultation

between them as a group and the Government Offices

when it comes to human rights issues.

A strengthened infrastructure for human rights

Under this heading in the report, I deal with a number of issues of

a methodological and institutional nature that I consider to be of

importance in order to achieve the Government’s long-term objective

of full respect for human rights.

Indicator-based monitoring of the human rights situation in Sweden

In the 2006–2009 action plan, the Government undertook both to

identify monitorable national targets for human rights and to develop

indicators in order to be able to evaluate and monitor developments

towards them. No coordinated targets of this nature have

been proposed, however, and implementation of the action plan

has only made a very limited contribution to the development of

such an indicator-based monitoring system.

As part of its future systematic work on human rights, the Government

should therefore initiate a structured project aimed at establishing

an indicator-based system to monitor the human rights

situation in Sweden. A fundamental prerequisite for the success of

such a project is the establishment by the Government of national

targets that are to be achieved for a number of specific human

rights.

The Government should evaluate the work already carried out

to develop indicators specifically to gauge the effects of measures

taken to implement the United Nations Convention on the Rights

of the Child and to monitor domestic children’s policies, in order

to draw conclusions that can be used to develop an indicator-based

s. 53 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

monitoring system for the Government’s systematic work on human

rights.

There is currently a lack of disaggregated statistical data with respect

to the different prohibited grounds of discrimination (e.g.

ethnicity, religion or belief and sexual orientation). This lack of

data constitutes an obstacle in the development of an indicatorbased

monitoring system, and should be addressed by the Government

in its future systematic work on human rights.

Incorporation of human rights conventions into Swedish law

At present only one international human rights treaty – the European

Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms –

has been incorporated into Swedish law, meaning that the Convention

itself constitutes directly applicable law as part of the national

legal order.

In the report I recommend that an inquiry be appointed with

the remit to investigate whether additional human rights treaties

should be incorporated into Swedish law. Such an inquiry should

analyse the benefits and disadvantages of incorporation, determine

whether such an incorporation should take place and if so, which

human rights treaties would be appropriate to incorporate and to

what extent these should also take precedence over other laws. The

inquiry should also analyze to what extent and how the judiciary

relies on Sweden’s international human rights obligations in its jurisprudence.

A national institution for human rights

In the report, I recommend the Government to start working towards

the establishment of an independent national institution

charged with protecting and promoting human rights in Sweden, in

accordance with the Principles relating to the Status of National

Institutions, known in short as the ‘Paris Principles’. In my view,

such an institution should be established as a new agency, for example

in the form of a Human Rights Commission.

The mandate of this new Commission should be regulated by

law, preferably by the Swedish Constitution. The Commission

Summary

s. 54 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

should be established as a public agency under the Swedish Parliament,

the Riksdag.

The Commission’s main task should be to investigate and report

on how human rights are being respected in Sweden and to

propose measures to improve the situation. It should also put forward

legislative amendments or other measures needed to ensure

fulfilment of Sweden’s international human rights obligations,

maintain contacts with international organisations and also in other

respects take part in international cooperation on issues relating to

human rights. Its tasks should also include promoting education

and training, research and professional development, information

and increased awareness of human rights in Sweden.

Increased knowledge and awareness of human rights

An important part of achieving the objective of full respect for

human rights is to increase knowledge and awareness of human

rights. Furthermore, information and education measures to ensure

the implementation of Sweden’s human rights obligations form, as

such, a part of these obligations.

In order to properly carry out their tasks, Swedish public sector

professionals must have sufficient knowledge of human rights to

be able to identify situations where convention-based rights have

to be taken into account, and in particular when applying provisions

that allow public authorities a margin of appreciation.

In order to safeguard the realisation of human rights in Sweden,

it is therefore also of crucial importance that a wide range of professional

education programmes clearly contain tailored training, as

well as examination requirements dealing with Sweden’s international

human rights obligations.

With the help of the National Agency for Higher Education,

the Government should monitor and further develop existing

measures to secure that relevant higher education programmes

provide students with the necessary knowledge of and skills in human

rights.

The task of the Swedish Council for Strategic Human Resources

Development (“Krus”) is linked to human rights issues,

insofar as it includes how new public administration employees can

receive training to make them acquainted with the core values of a

public ethos. As far as I have been able to ascertain, this task how54

s. 55 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

ever does not include any coordinated programme for the training

of civil servants on different levels of government administration

regarding Sweden’s international human rights obligations. Such

knowledge and skills are necessary in order to safeguard respect for

human rights. In the report I recommend the Government to instruct

the Krus agency to design a long-term programme on how

to systematically give staff on different levels of government administration

customised training in human rights.

The judiciary has a crucial role in the realisation of human

rights. Judges must therefore be sufficiently knowledgeable about

Sweden’s international human rights obligations in order to be able

to ensure that Swedish law is interpreted and applied in accordance

with these obligations. I propose that the Government consult

with the National Courts Administration and consider further

measures to ensure a high level of knowledge and awareness within

the judiciary in these respects.

The measures to be implemented should include an inventory

and analysis of the current level of knowledge and the need for

training among judges. It should for example be considered

whether it is possible to introduce compulsory minimum requirements

for in-service professional training also for permanently employed

judges.

Greater general knowledge about Sweden’s international human

rights obligations is also important to increase what the Government

in some specific policy areas has chosen to call “citizens empowerment”

. Citizens who do not know their rights and do not understand

the context within which they can demand them are not

very likely to try to do so. Human rights information and awareness-raising

directed towards the general public should therefore

also be a fundamental and integrated part of the Government’s future

systematic work on human rights.

Certain specific areas

Investigating allegations of excessive violence by police officers

The way alleged criminal offences and other forms of misconduct

by police employees are investigated, and particularly whether it is

appropriate for “police officers to investigate police officers” has

been a recurring subject of public debate in Sweden. The question

Summary

s. 56 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

has also been highlighted by a number of international bodies who

monitor Sweden’s compliance with its international obligations

regarding the protection of human rights. On several occasions,

these bodies have recommended the establishment of an office that

is independent of the police authorities, which should be given the

task to investigate alleged offenses by police employees.

The issue has been the subject of several public inquiries. So far,

however, the Government has elected to reform the management

of internal police inquiries within the framework of the current

system. A revised system has recently come into force on 1 January

2011. The new system differentiates more clearly between internal

police inquiries and other police activities. Organisationally speaking,

internal inquiries are performed at the National Police Board

instead of, as previously, under the auspices of local police authorities.

They will also be housed in separate premises. This is without

doubt an improvement compared to the previous system.

I propose in the report that the Government carry out an

evaluation of the effects of this reform after a certain period of

time. This evaluation should be primarily based on an empirical

study, i.e. a closer scrutiny of how internal inquiries are actually

conducted in practice.

I also recommend that the Government take measures to create

a system whereby all cases where a person has died or been seriously

injured in connection with an intervention by the police, be

the subject of a compulsory independent and prompt inquiry procedure,

regardless of whether there are grounds for believing that a

criminal offense has been committed or not.

Restrictions imposed on remand prisoners

The situation for persons who have been detained on remand has

been repeatedly criticised by international monitoring bodies, primarily

with respect to the restrictions imposed upon them as regards

their contact with other detainees and the outside world in

general. Some improvements have been made as a result of the introduction

of a new Treatment of Persons Arrested or Remanded

in Custody Act (2010:611). In this report I recommend that the

Government plan for a thorough evaluation of the effects of this

Act with regard to the use of restrictions imposed on remand prisoners.

s. 57 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

Depending on the results of the evaluation, the Government

should consider whether further legislative or other measures

should be taken. Such measures may include obliging the public

prosecutor to specify any intended restrictions to be imposed and,

as a main rule, also the reasons for these at the time of requesting

the Court’s permission to impose restrictions on a detainee. Other

such measures could be to introduce rules obliging the courts to

specify their reasons for granting a prosecutor’s request in these

respects.

The Government should furthermore take measures to ensure

that reliable statistics are regularly compiled on the number of persons

detained, and how often permissions to impose restrictions

are granted by the courts. These statistics should also include disaggregated

data on the actual use of such restrictions, e.g. with respect

to different parts of the country, specific types of restrictions

and how long they are in force. In addition, the statistics should be

the subject of regular and thorough analysis, in order to give effect

to the Government’s expressed ambition that restrictions on remand

prisoners be used as restrictively as possible.

Persons detained under aliens legislation

The detention of aliens, e.g. awaiting the implementation of a decision

on refusal of entry or deportation, has also been criticised by

international human rights monitoring bodies. The same is true for

the placing of such persons in remand centres, prisons or police

cells.

I propose in the report that the Government initiate an amendment

to the provisions governing detention decisions in accordance

with the Aliens Act (2005:716) so that it becomes clear that

such decisions may be taken only when absolutely necessary.

The Government should also promptly initiate amendments to

the Aliens Act to the effect that detention decisions must always

be subject to judicial examination. In connection with such an

amendment, it should also be considered whether an absolute timelimit

can be introduced on how long someone can be detained under

these circumstances. Furthermore, I propose that the Government

take prompt measures to ensure that persons detained under

the Aliens Act are not placed in prisons, remand centres or in police

cells on the grounds that they may constitute a danger to either

Summary

s. 58 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

themselves or others and therefore cannot be allowed to stay in a

detention centre specially created for detained persons awaiting

deportation.

Threats and violence against prisoners from other inmates

The responsibility rests heavily on the prison authorities to protect

prisoners against abuse from other inmates. An incarcerated person

has little chance of defending himself or herself against threats and

violence. Effective protection against such abuse must therefore be

provided by the Swedish Prison and Probation Service.

I have come to the conclusion that the work of the Prison and

Probation Service to safeguard these rights of prison inmates does

not live up to what must be expected. I recommend the Government

to commission the Prison and Probation Service to develop a

clear safety and security strategy, including defined goals when it

comes to incidences of threatening behaviour and violence against

detained persons from other inmates. One fundamental principle

governing such a strategy must be that measures to tackle violence

or threatening behaviour among inmates must be primarily aimed

at the perpetrator and not at the victim of such abuse.

Access to legal representation and information on rights

The right of access to a defence counsel or other legal representation

constitutes a fundamental legal right that can be of crucial importance

for the safeguarding of the right to freedom and personal

safety and of the right to a fair trial. This right, in addition to other

procedural rights afforded to a detained person, can only be asserted

effectively, if the person in question knows these rights exist.

This is not always the case and Swedish conditions have been

the subject of attention by international monitoring bodies also in

this regard.

I have come to the conclusion that the Government should initiate

a legislative amendment to clarify that a person who is to be

questioned or asked to provide information as part of a preliminary

police investigation, but who is not a named suspect in the case,

also has a the right to legal representation. Within the framework

of such a legislative initiative, it should be considered whether the

s. 59 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

scope for appointing a public defence counsel should also be extended

in a similar way.

The Government should also reconsider whether there is a need

for statutory amendments in order to clarify that persons arrested

or remanded in custody, as well as persons being questioned during

a police investigation, must always be immediately informed of certain

fundamental legal rights, including the right to remain silent

and the possible legal consequences at a subsequent trial of a decision

to either speak or to remain silent during questioning.

I also recommend that the Government consider the issue of inserting

an explicit provision into the Legal Aid Act (1996:1619)

stating that legal aid must always be granted if that is necessary in

order to comply with Sweden’s obligations under the European

Convention on Human Rights.

A strengthened regular supervision of the treatment of detained persons

It is my recommendation that the Government take measures to

ensure that there are relevant public authorities responsible for a

regular, continuous, independent and rights-based supervision

within certain key areas of society.

When assessing which areas should be included in the remit of

one or more of these supervisory bodies, the Government should

in general consider areas in which the Parliamentary Ombudsman

and the Chancellor of Justice receive a particularly high number of

complaints, or in which these bodies have highlighted especially

frequent or serious problems. In particular, there must be an efficient

such supervision of the police authorities, the prosecution

service and the prison and probation service. There must also be

effective supervision of the use of decisions to detain persons under

the aliens legislation, of compulsory psychiatric care interventions,

and of the institutions run by the National Board of Institutional

Care.

The Government’s review should also include the possible establishment

of a Children’s Rights Representative within the National

Board of Health and Welfare, with the responsibility for supervising

the institutions run by the National Board of Institutional

Care, modelled on the Children and School Pupils Representative

at the Swedish Schools Inspectorate. This representative

should have the legal authority to represent individual children

Summary

s. 60 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

who have been taken into custody at these institutions and who

claim that their rights have been violated.

Discrimination

The Discrimination Act (2008:567) prohibits discrimination on

grounds of sex, transgender identity or expression, ethnicity, religion

or other belief, disability, sexual orientation and age. This list

of grounds is exhaustive. The Act has a wide, but not universal,

scope of application that covers primarily employment and occupation,

education, the provision of goods and services, labour exchange

services, public unemployment services, membership of

certain types of organisations, health care and social services, as

well as military service.

Protocol 12 to the European Convention on Human Rights, to

which Sweden is not a party, on the other hand contains a prohibition

of discrimination which is universal in the sense that it prohibits

discrimination in relation to any right prescribed by law, and

also discrimination in general by any public authority.

It is my recommendation that the Government should initiate a

process with the objective that Sweden should ratify Protocol 12 of

the European Convention on Human Rights as soon as possible. I

also recommend that the Discrimination Act be amended to include

a non-exhaustive list of prohibited grounds of discrimination

in the same way as Article 14 of the European Convention.

I further recommend that the Government, after a period of

time, evaluate how the Swedish courts are applying the Discrimination

Act’s provision on financial compensation to victims of discrimination,

which was introduced to ensure that the compensation

levels in cases of discrimination are clearly higher than the

damages awarded under the general Tort Liability Act.

A broad provision should also be included in the Discrimination

Act to prohibit discrimination in the form of failure to take reasonable

measures of accommodation to ensure access for persons

with disabilities.

s. 61 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Summary

The situation for Roma in Sweden

An important element of any systematic human rights work must

be to put focus on measures to protect and promote the human

rights of persons belonging to particularly vulnerable groups.

There can be no doubt that the Roma minority constitutes such a

group in Sweden. Roma have been subject to serious and systematic

abuse by society throughout history. Even today, Roma are

probably more subjected to prejudice, discrimination and other

forms of social exclusion than any other group in Swedish society.

The Delegation for Roma Issues published a comprehensive report

in the summer of 2010 on the situation of Roma in Sweden.

This report, Roma Rights – a strategy for Roma in Sweden (SOU

2010:55), contains a wide range of proposals to achieve the objective

of full and equal participation of Roma in the Swedish society.

Regardless of how the Government chooses to act on these individual

proposals, I recommend that the report be the startingpoint

for coordinated, long-term and rights-based government efforts

to enable Roma women and men, girls and boys to participate

on equal terms with other people in all areas of Swedish society.

These efforts must be planned and implemented in close and

continuous consultation with and with the active participation of

the Roma themselves.

The Government’s future systematic work on human rights as

regards the situation for Roma in Sweden must contain clear impact

targets in a number of different areas and thus specify the improvements

the Government undertakes to try to achieve in those

areas within a certain time-frame.

The agreement that I propose the Government should seek to

establish with the Swedish Association of Local Authorities and

Regions (SALAR) on cooperation between central government

and the local and regional level as regards systematic work on human

rights, should include a particular focus on measures to safeguard

Roma’s right to education.

Summary

s. 62 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

The Sami – Sweden’s indigenous people

The Sami are Sweden’s only indigenous people. That the Sami in

this capacity also have the right to a special status has been publicly

recognized by representatives of the Swedish nation state for at

least 35 years.

In the report I recommend the Government to make renewed

and more concerted efforts to include a coherent, clear and rightsbased

indigenous people’s policy as an important component of its

future systematic work on human rights in Sweden. Such a policy

should be developed in close consultation with and with the active

participation of representatives of the Sami people, and should take

into account the comments and recommendations submitted to the

Government by international human rights monitoring bodies, including

in particular the United Nations Special Rapporteur on the

Rights of Indigenous Peoples.

Furthermore, such a policy must also include an agreement with

representatives of the Sami people on a formal system of consultation

with the Sami on all issues affecting their life conditions.

As part of such a policy, the Government should also present a

clear plan for how any obstacles to a ratification of the ILO Convention

No. 169 on the rights of indigenous and tribal peoples can

be overcome. Furthermore, the Government should make particular

efforts to ensure that the negotiations on a Nordic Sami convention

include real and effective participation and influence for

the Sami themselves and that the established five-year time-frame

is respected.

1 Utredningens uppdrag och

arbete

1.1 Bakgrund

Den 9 mars 2006 överlämnade regeringen till riksdagen en nationell

handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009

(skr. 2005/06:95). Denna handlingsplan, som var den andra i ordningen,

bestod av två separata delar: en kartläggning av situationen

för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 (handlingsplanens

del II) och en egentlig handlingsplansdel bestående av 135 åtgärder

avsedda att stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna på nationell

nivå i Sverige (handlingsplanens del I).

Arbetet med handlingsplanen bedrevs inom Regeringskansliet

med Justitiedepartementet som huvudansvarigt och samordnande

departement. Som en väsentlig del av detta arbete genomfördes ett

omfattande samråd där möjlighet att delta gavs till företrädare för

bl.a. myndigheter, kommuner och landsting, de politiska partierna

och det civila samhället, dvs. icke-statliga aktörer i form av bl.a.

arbetsmarknadens parter, organisationer, föreningar, trossamfund

och andra grupper. Totalt inbjöds omkring 400 olika aktörer, indelade

i ett antal informella referensgrupper, att inkomma med synpunkter

och förslag på såväl kartläggningen som själva handlingsplanen.

Handlingsplanens åtgärd 132 innebar att den särskilda interdepartementala

arbetsgrupp för mänskliga rättigheter som finns i Regeringskansliet

skulle få i uppdrag att följa upp planens genomförande.

Sedan tidsperioden för handlingsplanens genomförande löpt

ut har en sådan uppföljning också genomförts. Denna uppföljning

har haft karaktären av en faktaredovisning och har inte innehållit

någon värdering av handlingsplanens åtgärder eller av hur dessa genomförts.

Utredningens uppdrag och arbete

s. 64 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

I handlingsplanen konstaterade regeringen att den utvärdering

av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna1

som utfördes av dåvarande generalsekreteraren för Olof Palmes

Internationella centrum, Thomas Hammarberg, utgjort ett

mycket värdefullt material vid den nu aktuella handlingsplanens

utarbetande. Som en ytterligare åtgärd åtog sig regeringen därför

att senast under våren 2010 låta utvärdera handlingsplanens genomförande

(åtgärd 134).

1.2 Utredningsuppdraget

Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild

utredare för att genomföra en utvärdering av den nationella handlingsplanen

för de mänskliga rättigheterna.2 Chefen för Integrations-

och jämställdhetsdepartementet, statsrådet Nyamko Sabuni,

utsåg samma dag dåvarande generaldirektören i Regeringskansliet,

Hans Ytterberg, att vara särskild utredare. Den 11 november 2010

beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen, varigenom

utredningstiden förlängdes så att uppdraget skulle redovisas

senast den 31 mars 2011.3

Mitt uppdrag har enligt direktiven varit att utvärdera handlingsplanens

genomförande och resultat, samt att med utgångspunkt i

utvärderingen lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska

arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå. Direktiven

finns i sin helhet i bilaga 1 och 2. Regeringen angav i direktiven

att även själva processen med att formulera handlingsplanen är

viktig eftersom en väl genomförd probleminventering och prioriteringsdiskussion

kan bidra till ett intensifierat offentligt samtal om

mänskliga rättigheter, mobilisera olika aktörer kring prioriteringarna

på området samt bidra till bättre samordning av arbetet för att

uppnå det långsiktiga målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna

i Sverige. I utvärderingen har därför ingått även att göra

en bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens

tillkomst, utformning och innehåll. Utvärderingens primära

syfte har varit att ge ett bra underlag för regeringens fortsatta systematiska

arbete med frågor om mänskliga rättigheter i Sverige.

1 Thomas Hammarberg och Anna Nilsson: ”Bra början, men bara en början”, En utvärderande

kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet,

(JU2004/6673/D).

2 Dir. 2009:118.

3 Dir. 2010:122.

s. 65 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete

I mitt uppdrag har närmare ingått:

• att utvärdera hur åtgärderna i handlingsplanen genomförts med

fokus på vilka metoder som använts samt val av aktörer,

• att utvärdera handlingsplanens såväl långsiktiga som kortsiktiga

resultat,

• att undersöka hur bl.a. myndigheter lagt upp arbetet med de olika

uppdragen som följer av handlingsplanen och om dessa uppdrag

påverkat deras arbete med frågorna, samt

• att bedöma vilka styrformer som får mest genomslag när det

gäller att långsiktigt utveckla arbetet med dessa frågor.

Relevans, resurseffektivitet, ägandeskap, delaktighet, hållbarhet,

inverkan, räckvidd samt samordning har varit bedömningskriterier

som jag haft att beakta i mitt arbete. I mina direktiv har också

framhållits att goda exempel på samarbetsmekanismer mellan den

statliga, regionala och lokala nivån från andra länder eller internationella

organisationer kan vara av intresse.

Det har ingått i mitt uppdrag att samverka med relevanta aktörer

inom de referensgrupper som deltagit vid utarbetandet av handlingsplanen,

med Sveriges Kommuner och Landsting samt med

dem som insatserna riktat sig mot. I mina direktiv har även angivits

att jag i mitt arbete ska ha kontakt med Delegationen för mänskliga

rättigheter i Sverige.

Enligt direktiven ska jag även behandla vilka finansiella konsekvenser

eventuella förslag kan ge och lämna förslag till finansiering.

1.3 Hur arbetet bedrivits

I handlingsplanen angav regeringen som en utgångspunkt i arbetet

med planen att den borde utarbetas genom en öppen process för

konsultation med olika delar av samhället. Med hänvisning till Förenta

nationernas (FN) handbok om nationella handlingsplaner4

betonades att sådana handlingsplaner är betydelsefulla både som

resultat och process och att båda dessa aspekter skulle ses som lika

viktiga. På detta sätt menade regeringen att olika delar av samhället

4 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National

Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations,

29 augusti 2002 (FN:s handbok).

Utredningens uppdrag och arbete

s. 66 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

skulle kunna mobiliseras i arbetet för de mänskliga rättigheterna

och kännedom spridas om den kommande handlingsplanen. Konsultation

och dialog framhölls som viktiga också för att öka förtroendet,

legitimiteten och effektiviteten i arbetet med att uppnå full

respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.5

Inte minst mot denna bakgrund har det varit naturligt att en väsentlig

del av mitt arbete med utvärderingen av handlingsplanen

och de förslag inför regeringens fortsatta systematiska arbete med

mänskliga rättigheter som jag lämnar i detta betänkande, har utgjorts

av omfattande konsultationskontakter med berörda organisationer

och myndigheter.

Dessa samråd har genomförts både skriftligen och vid sammanlagt

ett 60-tal olika möten med företrädare för Regeringskansliet,

statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner, landsting samt enskilda

organisationer.

För att inhämta skriftliga synpunkter på de frågor som aktualiseras

i mina direktiv har jag till en bred krets av mottagare översänt

en enkät angående bl.a. handlingsplanens tillkomst och genomförande.

Enkäten har skickats till samtliga aktörer inom de referensgrupper

som deltagit i handlingsplanens utarbetande, liksom till ett

antal ytterligare intressenter vilkas erfarenheter och synpunkter

bedömts vara av betydelse för mitt uppdrag. En förteckning över

mottagarna av enkäten finns bifogad som bilaga 3.

Med utgångspunkt bl.a. från inkomna enkätsvar har jag därefter

genomfört samrådsmöten med ett antal relevanta aktörer. Dessa

samråd har genomförts såväl genom enskilda överläggningar som i

form av möten med flera olika aktörer samtidigt.

Konsultationer om de frågeställningar som utredningen berör

har på detta sätt genomförts med Barnombudsmannen (BO),

Centrum för rättvisa, Diskrimineringsombudsmannen (DO), Frivilligorganisationernas

fond för mänskliga rättigheter, Handikappförbunden

(HSO), Justitiekanslern (JK), Justitieombudsmannen

(JO), Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam),

Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners

rättigheter (RFSL), Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU),

Rädda barnen, Sensus Studieförbund, Svenska avdelningen av Internationella

Juristkommissionen, Svenska sektionen av Amnesty

International, Svenska Röda Korset, Sveriges Advokatsamfund,

Sveriges kvinnolobby och Synskadades Riksförbund.

5 Skr. 2005/06:95, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, (handlingsplanen),

s. 20.

s. 67 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete

Överläggningar har vidare hållits med företrädare för akademin

för juridik, psykologi och socialt arbete vid Örebro universitet, juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Raoul Wallenberginstitutet

och Teologiska högskolan Stockholm, liksom med

Arbetsgivarverket och Svenskt Näringsliv.

Särskilda samrådsmöten har genomförts med fokus på situationen

för urfolket samerna och för den romska nationella minoriteten.

Detta har skett genom möten dels med företrädare för Landsförbundet

Svenska Samer, Renägarförbundet, Samiska rättsförbundet,

Svenska Samernas Riksförbund, Svenska sektionen av Samerådet

och Samernas utbildningscentrum, dels med de romska referensgrupper

som varit knutna till DO respektive Delegationen för

romska frågor. Jag har i anslutning till detta även haft överläggningar

med Sametinget och Sameskolstyrelsen, liksom med Delegationen

för romska frågor.

Även Barnens Rätt i Samhället (BRIS), Frälsningsarmén, Galltije

Sydsamiskt kulturcentrum, Hyresgästföreningen, Landsorganisationen

i Sverige, Riksorganisationen Same Ätnam, Saminuorra,

Svenska kyrkan, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige

(SIOS), fackförbundet SKTF, Sveriges Ungdomsorganisationer

(LSU), Sveriges Akademikers Centralorganisation, Sveriges Muslimska

Råd, Tjänstemännens Centralorganisation och Värnpliktsrådet

har inbjudits till konsultationer men har avstått från att delta.

För att inhämta kunskap om genomförandet av de myndighetsuppdrag

som regeringen under perioden 2006–2009 lämnat i enlighet

med handlingsplanen har en särskild enkät översänts till berörda

myndigheter, nämligen Brottsoffermyndigheten, Domstolsverket,

Ekobrottsmyndigheten, Forum för levande historia, Försäkringskassan,

Högskoleverket, Kriminalvården, Kustbevakningen,

Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska

myndigheten, Statens institutionsstyrelse, Statens skolinspektion

Statens skolverk, Trafikverket, Tullverket, Åklagarmyndigheten,

samt samtliga länsstyrelser.

Jag har även genomfört kompletterande överläggningar med ett

urval av dessa myndigheter i form av bilaterala samrådsmöten med

företrädare för Domstolsverkets Domstolsakademi, Försäkringskassan,

Skolverket, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse

samt länsstyrelserna i Värmlands respektive Västra Götalands län.

Jag har även, i anslutning till ett möte mellan Sveriges länsråd, haft

möjlighet att inhämta erfarenheter och synpunkter från företrädare

för samtliga Sveriges länsstyrelser utom en.

Utredningens uppdrag och arbete

s. 68 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

I syfte särskilt att ta del av erfarenheter och synpunkter kring

frågeställningen hur man bäst kan säkerställa att Sveriges internationella

åtaganden om mänskliga rättigheter genomförs på lokal

och regional nivå har jag haft överläggningar med såväl Sveriges

Kommuner och Landstings styrelses arbetsutskott som med denna

organisations särskilda beredning för demokratifrågor. Tillsammans

med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har jag även

genomfört ett seminarium om systematiskt arbete för mänskliga

rättigheter på lokal och regional nivå, vid vilket företrädare för ett

femtontal kommuner deltog. Jag har genom samråd med medlemmarna

i det Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga Rättigheter

i Sverige (NNM), ett nätverk för tjänstemän inom bl.a.

kommuner och länsstyrelser, haft tillfälle till ytterligare dialog

kring den frågan.

En väsentlig del av utvärderingsarbetet har berört hur frågor om

mänskliga rättigheter hanteras i Regeringskansliet och hur arbetet

kring handlingsplanens utarbetande och genomförande organiserats

och bedrivits. Jag har för att belysa dessa frågor genomfört ett

tjugotal möten med tjänstemän från samtliga departement som vid

olika tidpunkter varit företrädda i den interdepartementala arbetsgruppen

för mänskliga rättigheter (IDA) eller som på annat sätt

haft någon koppling till dess arbete. I praktiken har det inneburit

överläggningar med företrädare för samtliga delar av Regeringskansliet

utom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen.

För att ta del av de internationella synpunkter och erfarenheter

som finns kring systematiskt arbete för mänskliga rättigheter har

jag överlagt med företrädare för FN:s Högkommissarie för mänskliga

rättigheter (UNOHCHR) i Genève och Europeiska unionens

byrå för grundläggande rättigheter (FRA) i Wien. Jag har vid ett

besök i Strasbourg även samrått kring sådant arbete med Europarådets

kommissarie för mänskliga rättigheter, Thomas Hammarberg.

En svårighet i arbetet har varit att jag parallellt med detta utredningsuppdrag

varit förordnad av regeringen som ledamot i Delegationen

för mänskliga rättigheter.6 Denna delegation inrättades som

ett resultat av åtgärd 103 i handlingsplanen och jag har alltså på detta

sätt kommit att få dubbla roller. Det har i sin tur medfört att jag

funnit det olämpligt att låta min utvärdering omfatta också de delar

av handlingsplanen som direkt handlar om delegationens verksamhet.

Efter att jag påtalat detta för regeringen har jag, sedan andra

6 Dir. 2006:27, 2007:114, 2008:92 och 2009:125.

s. 69 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete

tänkbara handlingsalternativ övervägts och förkastats, slutligen valt

att i arbetet med utvärderingen av handlingsplanen inte ta med de

delar som handlar om delegationens arbete. Jag förutsätter samtidigt

att delegationens verksamhet, i den omfattning som bedöms

lämplig, kommer att bli föremål för utvärdering på annat sätt.

1.4 Betänkandets innehåll

Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv inneburit att lämna

rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta

systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna

i Sverige (genom betänkandet återkommande benämnt som systematiskt

MR-arbete). Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga

förslag till författningsreglering. Några sådana förslag återfinns

därför inte heller i det här betänkandet.

Som redan framgått har mitt uppdrag till sin omfattning varit

synnerligen brett och även öppet formulerat. Här har ingått både

mer principiella frågeställningar med inriktning på metod och process

, styrning, val av aktörer m.m. och de sammanlagt 135 ”åtgärder”

av mer eller mindre konkret karaktär som handlingsplanen

innehåller. Mot den bakgrunden bör läsaren av det här betänkandet

inte heller bli förvånad över att finna att det innehåller avsnitt som

sinsemellan skiljer sig avsevärt i fråga om både innehåll och abstraktionsnivå.

Några kännetecknas huvudsakligen av ett tydligt övergripande

perspektiv. Det gäller kapitel 2 som ger en kort bakgrund till systematiskt

arbete med frågor om mänskliga rättigheter, kapitel 3

som behandlar handlingsplaner som metod, och där jag även lämnar

rekommendationer av mer principiellt slag i fråga om regeringens

fortsatta systematiska MR-arbete, samt kapitel 5 som handlar om

behovet av stöd till och samordning av MR-arbetet på lokal och

regional nivå.

Kapitel 4 tar upp frågor om styrning och samordning av statens

eget arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna, som frågornas

hantering i Regeringskansliet, behovet av en större tydlighet

med regeringens avsikter med sin politik på det här området, betydelsen

av författningsreglering och annan myndighetsstyrning för

ett bättre genomslag för de mänskliga rättigheterna, och om bl.a.

utredningsväsendets roll. Här finns också mera konkreta rekom69

Utredningens uppdrag och arbete

s. 70 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

mendationer som, om än i relativt generella termer, handlar om vissa

författningsändringar.

Kapitel 6 tar sikte på behovet av en förstärkt infrastruktur för

MR-arbetet och behandlar i det sammanhanget så vitt skilda frågor

som arbetet med indikatorbaserad uppföljning av situationen för de

mänskliga rättigheterna i Sverige, huruvida fler internationella konventioner

om de mänskliga rättigheterna bör inkorporeras i svensk

rätt, behovet av ett nationellt organ med uppgift att främja säkerställandet

av de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt några särskilda

aspekter på frågan om kunskap och kompetensutveckling när

det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga

rättigheter.

I kapitel 7 har jag sedan valt att ta upp ett antal mera konkreta

frågeställningar. Det ligger i sakens natur att det med de resurser

som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av

de 135 åtgärder som handlingsplanen innehåller utföra en granskning

av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt

undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga

aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens

effekter.

Jag har i stället sett mig tvingad att bland de många angelägna

frågor som var och en i och för sig skulle kunna förtjäna att uppmärksammas,

särskilt välja ut ett mindre antal specifika frågeställningar

och sakområden för en närmare granskning och diskussion.

På detta sätt behandlar jag här vissa rättsstatliga frågor, som

hanteringen av polisens s.k. internutredningar, behandlingen av

frihetsberövade personer, tillgången till rättsligt biträde och information

om vissa grundläggande rättigheter, samt behovet av en förstärkt

ordinär tillsyn på vissa rättsområden.

Kapitlet omfattar också särskilda avsnitt om några principiellt

viktiga frågor på diskrimineringsområdet, liksom om romernas och

urfolket samernas situation i Sverige.

Kapitel 8 innehåller en konsekvensbeskrivning.

Mina utredningsdirektiv har fogats till betänkandet som bilaga 1

och 2. Bilaga 3 innehåller en förteckning av mottagarna av den

skriftliga enkät som jag skickat ut med begäran om synpunkter när

det gäller handlingsplanens tillkomst och genomförande och i bilaga

4 redovisas i sin helhet FN:s s.k. Parisprinciper om nationella

organ till skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna.

2 Systematiskt arbete med

mänskliga rättigheter – en

bakgrund

2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga

rättigheter

Det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna

har sedan sin tillkomst åren efter andra världskrigets slut utvecklats

till att bli ett mycket omfattande folkrättsligt regelverk.

Skyddet omfattar ett brett spektrum av rättigheter, såväl medborgerliga

och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. Sedan

världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 är det

också allmänt accepterat att dessa rättigheter är ömsesidigt samverkande

och odelbara. I den deklaration som antogs av FN:s medlemsstater

vid mötet (Wiendeklarationen) slås sålunda fast:

All human rights are universal, indivisible and interdependent and interrelated.

The international community must treat human rights globally in

a fair and equal manner, on the same footing, and with the same emphasis.

While the significance of national and regional particularities and various

historical, cultural and religous backgrounds must be borne in mind,

it is the duty of States, regardless of their political, economic and cultural

systems, to promote and protect all human rights and fundamental freedoms.1

Detta innebär att de olika rättigheterna utgör delar av samma helhet

på ett sådant sätt att ingen enskild rättighet kan sägas vara ”viktigare”

eller mer betydelsefull än någon annan. Att t.ex. hävda att

ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter kan ägnas uppmärksamhet

först sedan de medborgerliga och politiska rättigheterna

fullt ut genomförts är inte möjligt, lika litet som de ekonomiska,

1 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5.

Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s. 72 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

sociala och kulturella rättigheterna kan ges företräde på ett sådant

sätt att deras genomförande främjas på direkt bekostnad av medborgerliga

och politiska rättigheter. De olika rättigheterna är vidare

ofta direkt beroende av varandra. Yttrandefriheten omfattar en rätt

att fritt ta emot och själv sprida information. Den rätten liksom

rätten att delta i sitt lands politiska liv, inklusive rätten att delta i

allmänna val både som väljare och som kandidat till att bli vald, är

exempelvis beroende av att rätten till utbildning och rätten till en

tillfredsställande levnadsstandard i form av tillgång till mat respekteras.

Rättigheternas ömsesidigt samverkande och odelbara karaktär

innebär emellertid inte att alla rättigheter är av samma slag. Medan

vissa rättigheter, t.ex. förbudet mot tortyr, är absoluta i den mening

att något ingrepp i rättigheten över huvud taget inte får ske, kan de

flesta rättigheter under vissa förutsättningar göras till föremål för

inskränkningar. En kränkning av en sådan rättighet sker således

först när rättigheten inskränkts på ett otillåtet sätt.

En skillnad mellan medborgerliga och politiska rättigheter å ena

sidan, och ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter å den

andra, ligger också i att medan de förstnämnda rättigheterna i princip

ska genomföras fullt ut redan från den tidpunkt då en stat gör

sitt internationella åtagande, så har de sistnämnda till stor del karaktären

av mål att eftersträva, mål som staterna förbundit sig att

gradvis förverkliga.2

Detta ska inte uppfattas så att de åtaganden som en stat gjort i

fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skulle vara

mindre bindande än andra konventionsförpliktelser. Också dessa

åtaganden medför vad som är i allra högsta grad reella förpliktelser,

bl.a. skyldigheten att faktiskt vidta åtgärder i syfte att uppnå rättigheternas

förverkligande. Dessutom är varje fördragsslutande stat

skyldig att redan från början se till att den nivå för dessa rättigheter

som går att uppnå i staten vid varje givet tillfälle tillförsäkras alla,

utan diskriminering av något slag.3

Världens stater är alltså i dag bundna av omfattande, i första

hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla

respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans ut2

FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, artikel

2.1, Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) 1971:41.

3 Jfr FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General Comment

No. 3. The nature of State Parties obligations (Art. 2 para. 1), 14 december 1990, st. 2 och 9,

samt General Comment No. 20.

Non-Discrimination in Economic, Social and Cultural Rights

(art 2, para. 2), 2 juli 2009, st. 7.

s. 73 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

gör dessa förpliktelser ett komplext system av normer med omedelbar

relevans för en mycket stor del av staternas inre liv. Det internationella

regelverket till skydd för de mänskliga rättigheterna

har betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som omedelbart

berör enskilda individer, utan också för långsiktiga politiska

ställningstaganden, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner,

fördelning av resurser och de avvägningar som måste göras

mellan olika gruppers rättigheter och intressen.

Samtidigt kan konstateras att det finns en bristande överensstämmelse

mellan de rättigheter som slås fast i internationella och

regionala konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna

och det sätt på vilket rättigheterna i praktiken respekteras och säkerställs

i enskilda länder. Brister i förhållande till gjorda åtaganden

är, i större eller mindre utsträckning, ett faktum i alla stater, också i

Sverige. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla

ytterligare internationella instrument till skydd för de mänskliga

rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket verkligen

genomförs och respekteras på nationell, regional och lokal

nivå i de stater som åtagit sig att följa det.

Det är mot denna bakgrund inte överraskande att frågor om hur

det nationella arbetet för mänskliga rättigheter bäst bör utformas

kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet har

riktats mot metoder för att på ett mer systematiskt sätt vidta åtgärder

för att komma till rätta med såväl specifika rättighetsproblem

som mer generella förhållanden som var för sig eller tillsammans

kan leda till att enskildas mänskliga rättigheter träds för när. Som

exempel på sådana förhållanden kan nämnas t.ex. bristande kunskap

hos enskilda människor eller grupper av personer i befolkningen

eller hos myndighetsföreträdare om vad de mänskliga rättigheterna

innebär, avsaknad av tillräckligt starka institutionella

strukturer med uppgift att upprätthålla respekten för dessa och

bristande samordning mellan aktörer på nationell respektive lokal

och regional nivå.

2.1.1 Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter

I det här betänkandet används uttrycket ”systematiskt” för att beteckna

ett arbete som bedrivs samlat, genomtänkt och uthålligt i

motsats till enskilt, splittrat och tillfälligt. Som Europarådets

kommissarie för mänskliga rättigheter (MR-kommissarien) fram73

Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s. 74 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

hållit i en rekommendation om systematiskt arbete för mänskliga

rättigheter på nationell nivå4 finns det emellertid inte någon allmänt

vedertagen metod för hur ett sådant systematiskt arbete bör

bedrivas. I rekommendationen behandlas dock ett antal olika komponenter

som bedömts vara av betydelse för att arbetet med att ge

de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå ska bli

effektivt. Dessa komponenter sägs utgöra delar av en kontinuerlig

process och bör enligt rekommendationen lämpligen användas i

kombination med varandra.

Således framhålls i rekommendationen att för att en nationell

handlingsplan för mänskliga rättigheter ska få ett verkligt genomslag

måste den åtföljas av ansträngningar som bl.a. syftar till att säkerställa

att de nationella myndigheterna har ett rättighetsbaserat

tillvägagångssätt i sitt arbete, att medborgarna har kunskap om sina

mänskliga rättigheter och tillgång till rättsmedel när dessa rättigheter

kränks, att det finns ett fungerande och oberoende domstolsväsende,

att de politiska beslutsprocesserna tar hänsyn till internationella

normer om skyddet för de mänskliga rättigheterna, att det

finns en miljö där det civila samhället utan risk för repressalier kan

granska och framföra kritik mot beslutsfattare, samt att nationella

institutioner för skydd av de mänskliga rättigheterna har getts såväl

tydliga mandat som tillräckliga resurser för att självständigt granska

hur nationell lagstiftning, policyer och förvaltningspraxis överensstämmer

med statens internationella förpliktelser.

En avgörande beståndsdel i ett systematiskt arbete för mänskliga

rättigheter är enligt rekommendationen utarbetandet av en nationell

kartläggning, eller nulägesanalys, av situationen för de

mänskliga rättigheterna vid en given tidpunkt, en s.k. baseline study.

En sådan kartläggning identifierar brister i skyddet för de mänskliga

rättigheterna och utgör därmed utgångspunkten för det fortsatta

arbetet. Kartläggningen bör vara så heltäckande som möjligt och

omfatta alla områden där det finns återkommande eller strukturella

problem i fråga om skyddet för de mänskliga rättigheterna.

Information bör samlas in från ett flertal olika källor, varvid stor

vikt bör läggas vid att genomföra omfattande konsultationer med

berörda aktörer i samhället, däribland de politiska partierna, myndigheter

på olika nivåer, nationella institutioner för de mänskliga

rättigheterna, företrädare för näringslivet och representanter för

det civila samhället i vid mening.

4 Recommendation on systematic work for implementing human rights at the national level,

CommDH(2009)3, Strasbourg 18 februari 2009 (MR-kommissariens rekommendation).

s. 75 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

I MR-kommissariens rekommendation framhålls vidare att s.k.

indikatorer för mänskliga rättigheter kan tjäna som hjälpmedel för

att göra en bedömning av situationen för de mänskliga rättigheterna

vid en given tidpunkt. Tillgång till relevant och tillförlitlig information

är en förutsättning för att sådana indikatorer ska vara

möjliga att använda. För att exempelvis kunna kartlägga förekomsten

av diskriminering på ett tillförlitligt sätt är det väsentligt att det

finns tillgång till data uppdelat på olika diskrimineringsgrunder,

som kön, etnicitet, sexuell läggning, funktionsnedsättning och så

vidare. Jag kommer i det följande att behandla användningen av indikatorer

för mänskliga rättigheter särskilt, i avsnitt 6.1.

Ett rättighetsbaserat arbete och en verksamhetsintegrering av de

mänskliga rättigheterna i nationella och lokala myndigheters arbete

(s.k. rights-based approach respektive mainstreaming) utgör enligt

rekommendationen ytterligare två, varandra närliggande och betydelsefulla,

komponenter i ett systematiskt MR-arbete.

Centralt för ett rättighetsbaserat tillvägagångssätt är att myndigheternas

arbete bedrivs med utgångspunkt i de enskilda individernas

mänskliga rättigheter och det allmännas skyldighet att säkerställa

att dessa rättigheter respekteras. Enligt rekommendationen

bör ett rättighetsbaserat arbetssätt tillämpas inom samtliga policyområden.

Med verksamhetsintegrering avses enligt rekommendationen ett

sätt att organisera t.ex. statliga myndigheters och kommuners arbete

så att genomförandet av förpliktelsen att säkerställa respekten

för de mänskliga rättigheterna blir en del av den ordinarie verksamheten

och beslutsfattandet inom verksamhetens alla delar och nivåer.

En ytterligare betydelsefull kompetent i ett systematiskt arbete

för mänskliga rättigheter består, enligt MR-kommissariens rekommendation,

i olika former av utbildning och andra kunskapshöjande

åtgärder. Ett effektivt genomförande av ett rättighetsbaserat

arbete förutsätter att det finns myndighetsföreträdare som har

tillräckliga kunskaper för att kunna identifiera och behandla rättighetsfrågor.

I rekommendationen framhålls därför som särskilt betydelsefullt

att mänskliga rättigheter ingår i utbildningarna för sådana

yrkesgrupper som i hög grad kan förväntas ställas inför sådana

frågeställningar. Exempel på sådana yrkesgrupper är bl.a. poliser,

domare, lärare, socialarbetare och läkare.

Utbildning bör även ske i form av kontinuerlig och verksamhetsanpassad

fortbildning, bl.a. riktad till personer i ledande befatt75

Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s. 76 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ning inom olika myndigheter. Sådana utbildningsinsatser bör inte

genomföras på frivillig eller tillfällig basis, utan bör ingå som en del

av ordinarie pågående och långsiktiga utbildningsprogram.

Som en del i det systematiska arbetet bör kunskapshöjande åtgärder

också riktas mot allmänheten, i syfte att öka medvetenheten

om de mänskliga rättigheterna och därigenom underlätta för enskilda

individer att använda och tillvarata dessa rättigheter.

Regionala och lokala myndigheter spelar en avgörande roll för

att säkerställa att åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna

som gjorts på nationell nivå genomförs och respekteras på lokal

och regional nivå. I rekommendationen framhålls att sådana myndigheter

bör delta i det systematiska arbete som genomförs på nationell

nivå, bl.a. genom att medverka vid utarbetandet av kartläggningar

och handlingsplaner. Dessa myndigheter bör också uppmuntras

att själva bedriva ett systematiskt arbete i dessa frågor,

t.ex. genom utarbetande av egna, lokala, kartläggningar och handlingsplaner.

Slutligen konstateras i rekommendationen att en oberoende nationell

institution för de mänskliga rättigheterna kan spela en viktig

roll inom ramen för ett systematiskt MR-arbete. Vid den tidigare

nämnda världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien år

1993, uppmuntrades FN:s medlemsstater att inrätta sådana oberoende

organ på nationell nivå i enlighet med de s.k. Parisprinciperna.5

Parisprinciperna behandlas närmare i avsnitt 6.3.2.

De studier och rekommendationer kring frågor om mänskliga

rättigheter som kan utarbetas av sådana nationella institutioner kan

bl.a. utgöra ett betydelsefullt underlag för att identifiera problem

och nationella prioriteringar i det systematiska MR-arbetet på nationell

nivå. Även om dessa institutioners självständiga roll kan

förhindra dem från att direkt delta i utarbetandet och genomförandet

av t.ex. en nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna,

kan deras arbete spela en viktig roll vid uppföljningen och utvärderingen

av planens genomförande, konstaterade MRkommissarien.

5 Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles), antagna genom

FN:s generalförsamlings resolution 48/134, 20 december 1993.

s. 77 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

2.1.2 ”Rights Work” – En internationell konferens om

systematiskt MR-arbete

Den svenska regeringen anordnade i november 2008 en internationell

konferens, ”Rights Work”, om systematiskt MR-arbete. Bakgrunden

till arrangemanget, som ingick som en särskild åtgärd i den

nationella handlingsplanen, åtgärd 112, var det tilltagande internationella

intresse som visats för utarbetandet av nationella handlingsplaner

för mänskliga rättigheter, bl.a. i form av ett stort antal

besök till Sverige från representanter från andra stater som planerade

att utarbeta denna typ av plan. Det erfarenhetsutbyte som skett

vid dessa kontakter framhölls som mycket värdefullt, och det var

regeringens förhoppning att fortsatta internationella diskussioner

om nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna kunde

stimulera fler stater att anta sådana planer.

Vid konferensen behandlades en rad olika aspekter på systematiskt

MR-arbete, däribland hur kartläggningar och handlingsplaner

kan utarbetas och användas, metoder för integrering och uppföljning

av systematiskt arbete för mänskliga rättigheter, systematiskt

MR-arbete på lokal och regional nivå, samt vilken roll det civila

samhället och nationella institutioner för mänskliga rättigheter kan

spela i ett sådant arbete.

Inför Rights Work-konferensen utarbetades ett bakgrundsmaterial

som underlag för deltagarnas överväganden och diskussioner

(fortsättningsvis benämnt Rights Work-materialet). I Rights Workmaterialet

lämnas bl.a. en beskrivning av några metoder för att genom

systematiskt arbete på nationell, regional eller lokal nivå säkerställa

att de mänskliga rättigheterna respekteras också i praktiken.

Rights Work-materialet tar, i likhet med Europarådets MRkommissaries

rekommendation, sin utgångspunkt i ett rättighetsbaserat

arbetssätt, närmare bestämt såsom detta utvecklats inom

FN:s program för internationellt utvecklingsbistånd (a human

rights-based approach to development cooperation). På den grunden

formulerades några grundläggande principer för ett rättighetsbaserat

arbetssätt för samhällsstyrning (human rights-based governance).

Ett sådant arbetssätt sägs förutsätta att följande villkor är uppfyllda:

• Situationen för de mänskliga rättigheterna utvärderas, och svårigheter

i rättigheternas genomförande identifieras.

Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s. 78 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

• En bedömning görs av i vilken mån enskilda har möjlighet att

göra anspråk på sina rättigheter, liksom av i vilken mån den eller

de aktörer som har ansvar för att säkerställa respekten för dessa

rättigheter (i allmänhet en företrädare för den offentliga makten)

har förutsättningar att fullgöra denna skyldighet.

• Strategier för att förstärka dessa förutsättningar utvecklas.

• Styrningen av samhället, både ifråga om processer och resultat,

följs upp och utvärderas i förhållande till internationella normer

till skydd för de mänskliga rättigheterna.

• Hänsyn tas till rekommendationer från internationella organ

och mekanismer med uppgift att övervaka efterlevnaden av de

mänskliga rättigheterna.

Ett sådant rättighetsbaserat arbetssätt sades bl.a. ge ökad möjlighet

för enskilda att påverka sin situation genom att det innebär en förskjutning

från ett välgörenhets- och behovsperspektiv till ett mer

jämlikt förhållande mellan det allmänna och de enskilda människorna

vars rättigheter ska säkerställas.

Åtgärder för att säkerställa skyddet för de mänskliga rättigheterna

kräver inte sällan ekonomiska resurser, och frågor om resursfördelning

har därför en direkt koppling till de mänskliga rättigheternas

genomförande. Mot denna bakgrund framhölls i Rights

Work-materialet att också de olika budgetdokument som används

för att styra det allmännas verksamhet bör kunna användas som ett

verktyg för systematiskt MR-arbete (Human Rights Budgeting). Ett

sådant arbete skulle syfta till att en stats internationella åtaganden

om skydd för de mänskliga rättigheterna i högre utsträckning blir

styrande för de prioriteringar som görs inom ramen för budgetprocessen.

Budgetens effekt på säkerställandet av de mänskliga rättigheternas

kan då också bli föremål för analys och utvärdering på ett

tydligare sätt.6

Även i Rights Work-materialet framhölls att användning av indikatorer

kan utgöra ett värdefullt hjälpmedel för att få en bild av i

vilken mån en stat uppfyller sina förpliktelser om de mänskliga rättigheterna.

Det underströks dock att uppgiften att identifiera användbara

indikatorer och skapa system för deras användning är

mycket komplex, liksom att användningen av indikatorer inte ger

6 Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human Rights Implementation,

Background Paper, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, IJ/2007/2488/DISK

(Rights Work-materialet), s. 22–26.

s. 79 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

någon heltäckande bild av nivån på respekten för de mänskliga rättigheterna

i ett land.

Medan indikatorer kan användas för att ge en illustration av hur

situationen för de mänskliga rättigheterna utvecklas, ger indikatorer

i sig inte heller någon förklaring till vilka de bakomliggande orsakerna

till en sådan utveckling är. I materialet framhölls därför

också att indikatorer bör användas som ett av flera verktyg inom

ramen för en process som behandlar såväl brister som målsättningar

i arbetet för ett förbättrat genomförande av de mänskliga rättigheterna,

t.ex. en nationell handlingsplan eller motsvarande typ av

dokument.7

Mer generellt konstaterades i Rights Work-materialet att olika

metoder för systematiskt MR-arbete uppvisar ett antal gemensamma

drag, bl.a. följande:

• Metoderna tar det internationella MR-regelverket som sin utgångspunkt

och har som övergripande mål att säkerställa att de

mänskliga rättigheterna får genomslag på alla policyområden, i

alla sektorer och på alla nivåer av den offentliga förvaltningen.

• Snarare än att behandla en eller ett fåtal rättigheter i taget syftar

metoderna till att omfatta en mer heltäckande bild av den nationella

policyn i fråga om mänskliga rättigheter (eller av ett mer

specifikt policyområde med koppling till de mänskliga rättigheterna,

inklusive beslut om prioriteringar).

• Metoderna tar sikte både på institutionella svagheter och problem

i fråga om genomförandet av vissa specifika rättigheter.

• Metoderna kan användas på olika nivåer, såväl nationellt, som

regionalt och lokalt.8

2.2 Särskilt om handlingsplaner

Det är inte svårt att finna stöd för att ett systematiskt arbete för

mänskliga rättigheter är betydelsefullt för upprätthållandet i praktiken

av respekten för dessa rättigheter i ett land. Att närma sig något

slags exakt beskrivning av i vilken form ett sådant arbete bör

bedrivas är svårare. Någon mera avgränsad och allmänt accepterad

definition av vad det innebär att arbeta systematiskt med mänskliga

7 Rights Work-materialet, s. 16–22.

8 Rights Work-materialet, s. 6.

Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s. 80 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

rättigheter tycks inte finnas. Den bilden har bekräftats i de samtal

som jag fört med representanter för FN:s högkommissarie för

mänskliga rättigheter, Europarådets kommissarie för mänskliga

rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter, liksom

med olika företrädare för myndigheter och för det civila samhället i

Sverige.

Avsaknaden av en sådan enhetlig väldefinierad modell kan emellertid

inte tas till intäkt för att ett systematiskt MR-arbete skulle

sakna värde. Bland det som översiktligt redovisats här finns tvärtom

åtskilliga viktiga element som på ett övergripande och samlat

sätt tar sikte på metod och process när det gäller skyddet för de

mänskliga rättigheterna. Ett sådant samlat angreppssätt torde under

alla förhållanden ha förutsättningar att effektivt bidra till att ett

land bättre förmår leva upp till sina internationella åtaganden om de

mänskliga rättigheterna, än om det arbetet bedrivs som separata,

tillfälliga projekt utan samordning.

Det framstår dessutom närmast som en självklarhet att just på

grund av att de mänskliga rättigheterna är odelbara, ömsesidigt

samverkande och en del av samma helhet, så bör de åtgärder som

vidtas för deras säkerställande också övervägas och analyseras i ett

gemensamt sammanhang. Att hantera rättigheterna på detta sätt

ger också tillfälle att uppmärksamma likheter och skillnader ifråga

om olika rättighetsområden och att identifiera möjliga systemfel.

Inte minst betydelsefullt är att ett sådant systematiskt förhållningssätt

ger en möjlighet att bedöma inom vilka områden befintliga

problem är vanligast eller allvarligast, och således underlättar beslut

om prioriteringar vid användning av tillgängliga resurser och utformning

av åtgärder och strategier.9

Det är väl därför inte heller förvånande att det sätt att arbeta

systematiskt med mänskliga rättigheter som ägnats mest uppmärksamhet

och som kommit att få störst spridning är användningen av

nationella handlingsplaner. I det följande lämnas några exempel på

hur denna typ av handlingsplaner utomformats i andra länder, tillsammans

med en översiktlig redogörelse för vad som av bl.a. FN:s

högkommissarie för mänskliga rättigheter bedömts vara grundläggande

beståndsdelar i arbetet med sådana planer. Avslutningsvis

behandlas några s.k. framgångsfaktorer som kommit att betraktas

som särskilt betydelsefulla för att handlingsplaner och andra for9

Rights Work-materialet, s. 56 f.

s. 81 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

mer av systematiskt MR-arbete ska kunna få ett effektivare genomslag.

2.2.1 Handlingsplaner internationellt

Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 rekommenderades

samtliga stater att överväga att utarbeta och anta

nationella handlingsplaner för att förbättra skyddet av de mänskliga

rättigheterna.10 Under den tid som därefter förflutit har ett knappt

trettiotal av FN:s medlemsstater, däribland Sverige, antagit någon

typ av sådan plan.

I vissa fall har det nationella arbetet begränsats till att omfatta

endast en sådan handlingsplan, medan andra stater, i likhet med

Sverige, valt att anta förnyade eller uppdaterade handlingsplaner

efter att perioden för den första handlingsplanens genomförande

löpt ut. Handlingsplanerna har också getts en mycket varierande

omfattning och utformning. Planernas sinsemellan vitt skilda karaktär,

i kombination med att det saknas uppgifter om de enskilda

planernas mer precisa påverkan på situationen för de mänskliga rättigheterna

inom respektive stat, gör det svårt att med utgångspunkt

från någon form av komparativ studie bilda sig en uppfattning om

hur en framgångsrik handlingsplan bör vara utformad. Några exempel

här får belysa spännvidden mellan de olika handlingsplansmodeller

som valts.

Australien antog år 1994 som första land en nationell handlingsplan

för mänskliga rättigheter. En andra, reviderad, sådan plan antogs

år 2004. Planen utarbetades inom det australiensiska regeringskansliet

under medverkan av bl.a. företrädare för det särskilda

nationella organet för mänskliga rättigheter.

I handlingsplanen, som omfattar 115 sidor, förklaras att dess

syfte är att ge en överblick över den Australiensiska regeringens

tillvägagångssätt när det gäller att förbättra medvetenheten om, och

respekten för, de mänskliga rättigheterna i Australien. För att uppnå

detta syfte innehåller planen en genomgång av fem nationella

fokusområden för mänskliga rättigheter. Inom vart och ett av dessa

områden lämnas en omfattande redogörelse för pågående åtgärder

och genomförda initiativ, liksom vissa avsiktsförklaringar beträffande

det framtida arbetet.

10 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del II, st. 71.

Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s. 82 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Handlingsplanen innehåller i en särskild bilaga även en utförlig

redogörelse för strukturen på det rättsliga och institutionella skyddet

för de mänskliga rättigheterna i Australien.

Handlingsplanen för Ecuador antogs år 1998 och omfattar i utskrift

15 A4 sidor. Planens innehåll är till stor del uppbyggt kring

vad som benämns fyra s.k. strategiska axlar, nämligen utveckling av

lagstiftning, medborgerliga och politiska rättigheter, ekonomiska,

sociala och kulturella rättigheter, samt kollektiva rättigheter. För

var och en av de dessa strategiska axlar anges i handlingsplanen ett

antal övergripande målsättningar samt vad som närmast är att beskriva

som brett beskriva åtgärder för att uppnå målen.

Sålunda uppställs som ett av fem mål i förhållande till de medborgerliga

och politiska rättigheterna att tortyr och andra former

av illabehandling i samband med frihetsberövanden ska upphöra.

Som åtgärd för att uppnå målet anges genomförandet av inte närmare

angivna reformer inom bl.a. fängelsesystemet: ”Reform the

current detention, investigation and penitentiary system through plans,

programs and changes in the legal system”.

I ett avslutande avsnitt klargörs att de närmare formerna för

handlingsplanens genomförande, inklusive mer väldefinierade åtgärder

och utpekande av ansvariga aktörer, kommer att anges i en

särskild ”operativ plan”, som ska utarbetas av företrädare för de

Ecuadorianska myndigheterna i konsultation med företrädare för

det civila samhället.

Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter i Moldavien

för perioden 2004–2008 omfattar 66 sidor. Planen utarbetades

med stöd från FN:s globala utvecklingsprogram, UNDP, och

bygger på en kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna

i Moldavien. Handlingsplanen är till övervägande del utformad

som en matris, eller tabell, där det för var och en av ett relativt

begränsat antal utvalda rättigheter finns angivet ett antal målsättningar

som avses uppnås inom handlingsplanens löptid. För var och

en av dessa målsättningar finns, i separata kolumner, vidare angivet

den eller de konkreta åtgärder som ska vidtas för att uppnå målet,

tidsperioden när åtgärden ska utföras, ansvarig aktör, samarbetspartner

samt finansieringskälla.

Ansvaret för utarbetandet av en nationell handlingsplan för Nya

Zeeland har åvilat det nationella organet för mänskliga rättigheter,

Human Rights Commission. Den av kommissionen antagna handlingsplanen

för perioden 2005–2010 omfattar 45 sidor och utgår

s. 83 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

från en av kommissionen tidigare genomförd kartläggning av situationen

för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.

I handlingsplanen identifieras ett antal områden på vilka arbetet

för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna bör fokuseras

under perioden. För vart och ett av dessa områden anges det resultat

som bör efterstävas, liksom de prioriterade åtgärder som bör

vidtas för att uppnå detta mål.

Medan handlingsplanen inte närmare utpekar den eller de aktörer

som avses utföra de enskilda åtgärderna, konstateras att endast

omkring hälften av de föreslagna åtgärderna faller inom statens ansvarsområde.

I denna del anförs att ansvaret för att främja och

skydda de mänskliga rättigheterna inte endast vilar på staten utan

även omfattar bl.a. företrädare för näringslivet samt olika organisationer

och andra grupper. Det framhålls således att viktiga steg för

handlingsplanens genomförande kan tas av arbetsgivare, arbetstagare,

fackföreningar, föräldrar, lärare och elever, liksom av familjer

och enskilda individer.

En sammanställning av befintliga nationella handlingsplaner

finns tillgänglig på webbplatsen för FN:s Högkommissarie för

mänskliga rättigheter.11

2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella handlingsplaner

FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter utgav år 2002 en

handbok om nationella handlingsplaner.12 Denna handbok är inget

bindande dokument och det står varje stat fritt att utforma sitt systematiska

arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna, inklusive

en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt som den staten

finner lämpligt. Handboken utgör dock, tillsammans med de rekommendationer

som Europarådets kommissarie för mänskliga

rättigheter antagit, en viktig källa till vägledning för hur ett arbete

med nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter lämpligen

kan utformas.

Högkommissarien framhåller i handboken att syftet med nationella

handlingsplaner är att förbättra respekten för de mänskliga

rättigheterna genom att placera in rättigheterna i ett större sammanhang,

sätta upp mål, utforma åtgärder och avsätta tillräckliga

11 Sammanställningen av befintliga nationella handlingsplaner finns tillgänglig på:

http://www2.ohchr.org/english/issues/plan_actions/index.htm

12 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10,

United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok).

Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s. 84 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

resurser. Fördelarna med en handlingsplan som verktyg sägs bl.a.

vara att den är praktiskt inriktad och baseras på uppställandet av

realistiska mål tillsammans med ett antal åtgärder som ska vidtas

för att uppnå dessa mål. Utarbetandet av en handlingsplan sägs på

detta sätt kunna generera åtaganden som annars inte skulle ha

gjorts, och främja åtgärdsprogram inom områden som utbildning,

hälsa, bostäder och rättskipning.

På detta sätt antas en handlingsplan kunna bidra till en förbättrad

livskvalitet för alla invånare i en stat. Genom att arbetet utförs

med ett brett perspektiv och ett strukturerat tillvägagångssätt, sägs

utarbetandet och genomförandet av en handlingsplan därutöver

även ha bättre möjlighet att säkerställa att vissa gruppers särskilda

svårigheter och problem uppmärksammas, däribland situationen

för kvinnor, barn, minoriteter och urbefolkningar.

Enligt handboken har handlingsplaner vidare den fördelen att

arbetet med nödvändighet mobiliserar en bred krets av personer

och grupper till stöd för aktiviteter som syftar till att stärka respekten

för de mänskliga rättigheterna. Handlingsplanen kan därför

skapa en ökad medvetenhet och generera ett positivt intresse, både

bland företrädare för det allmänna och hos allmänheten.13

I handboken betonas att en handlingsplan för mänskliga rättigheter

ska förstås både som ett resultat och som en process. Båda

dessa aspekter sägs vara av samma vikt. Resultatet är handlingsplanen

själv, dess innehåll och de konkreta åtgärder som den leder till.

Samtidigt kan den process genom vilken planen utarbetas i sig medföra

positiva konsekvenser. Hur denna process genomförs påverkar

också handlingsplanens möjlighet till framgång.

Att handlingsplanen utarbetas genom en öppen, inkluderande

och transparant process med bredast möjliga deltagande av samtliga

berörda samhälleliga aktörer har mot denna bakgrund ansetts vara

av grundläggande betydelse. En sådan bred förankring skapar förutsättningar

för att planen ska få legitimitet och bidrar, genom att

skapa en känsla av gemensamt ägandeskap, till dess effektiva genomförande.

Processen bör alltså utformas så att den ger omfattande

möjlighet till dialog och konsultationer med bl.a. myndigheter

och myndighetsföreträdare på olika nivåer, företrädare för nationella

institutioner för mänskliga rättigheter, ombudsmän, nationella

minoriteter och särskilt utsatta grupper, organisationer som

arbetar för de mänskliga rättigheterna och andra företrädare för det

13 FN:s handbok, s. 9–11.

s. 85 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s.k. civila samhället, fackliga organisationer samt företrädare för

näringslivet.

För att säkerställa bred politisk enighet och förhindra att handlingsplanens

giltighet och genomförande påverkas av ett eventuellt

regeringsskifte har Högkommissarien särskilt framhållit att samtliga

politiska partier, också de som befinner sig i opposition, bör involveras

aktivt i processen.14

En bred kartläggning och analys av den nationella situationen

med avseende på respekten för de mänskliga rättigheterna, en s.k.

baseline study, har vidare framhållits som en nödvändig förutsättning

för eller beståndsdel i utarbetandet av en nationell handlingsplan.

En sådan kartläggning bör kunna identifiera befintliga brister

och svårigheter och är därmed själva grunden för urvalet av de åtgärder

som ska utgöra handlingsplanens innehåll. Synpunkter och

kritik från internationella övervakningsorgan, liksom sådana synpunkter

som framkommit vid överläggningar med berörda nationella

aktörer, utgör viktiga underlag för kartläggningens innehåll.15

Medan kartläggningen så heltäckande och öppet som möjligt

bör redovisa de områden där det finns brister i respekten för de

mänskliga rättigheterna är det inte realistiskt att förvänta sig att en

handlingsplan ska ha möjlighet att åtgärda samtliga befintliga problem.

Den begränsade tillgången till resurser gör det således nödvändigt

att vid utformningen av handlingsplanen göra avvägningar

mellan olika problemområden och prioritera de brister där behovet

av åtgärder är störst. Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter

har i denna del understrukit betydelsen av att alla sådana

avvägningar och prioriteringar görs till föremål för diskussion på

ett öppet och inkluderande sätt. Om ett område inte prioriteras

trots att det av kartläggningen framgår att där förekommer brister,

bör handlingsplanen tydligt redovisa skälen för de bedömningar

och avvägningar som gjorts härvidlag.16

Beträffande planens innehåll och genomförande har det, mot

bakgrund av att dess syfte är att vara handlingsdirigerande, framhållits

att den bör innehålla konkreta åtgärder som korresponderar

mot det problem som identifierats i kartläggningen. Av handlingsplanen

bör tydligt framgå vad som ska utföras, vem som ska göra

det och inom vilken tidsram.

14 FN:s handbok, s. 14, 20, samt 51–59; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 4.2

och 5.1.

15 FN:s handbok, s. 61; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3.

16 MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3, 4.1; jfr FN:s handbok, s. 65.

Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s. 86 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Ett särskilt organ i form av t.ex. en samordningskommitté bör

enligt handboken också inrättas för samordning och uppföljning av

planens genomförande. Denna uppföljning bör vara regelbundet

återkommande och ta sikte på inte enbart huruvida åtgärderna i

planen genomförts utan även på deras effekt och resultat. Samtliga

berörda aktörer bör hållas informerade om uppföljningens resultat.

I FN:s handbok noteras i detta sammanhang att förändringar

och korrigeringar av planen sannolikt kommer att visa sig vara

nödvändiga under en handlingsplans giltighetstid. Enligt den modell

som föreslås bör detta var en uppgift för den samordnande

kommittén, som inte bör tillåta att det uppstår en situation där ett

uppsatt mål inte uppnås utan att korrigerande åtgärder vidtas.17

Mot slutet av handlingsplanens giltighetstid bör planen, och

dess genomförande, göras till föremål för en oberoende utvärdering.

Resultatet av en sådan utvärdering kan bl.a. utgöra ett viktigt

underlag vid utarbetandet av en förnyad handlingsplan.18

2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer

Program för utarbetande av nationella handlingsplaner för mänskliga

rättigheter möts ibland av tvivel på om projektet har någon

egentlig möjlighet att åstadkomma en i den praktiska verkligheten

märkbar förändring av respekten för de mänskliga rättigheterna.

Befintliga internationella erfarenheter visar också att den stora utmaningen

i arbetet med nationella handlingsplaner ligger i att säkerställa

deras effektiva genomförande.

Vid de kontakter som jag haft med medarbetare hos FN:s högkommissarie

för mänskliga rättigheter har det sagts att handlingsplaner

för mänskliga rättigheter i praktiken alltför ofta kommit att

spela en begränsad roll inom respektive stat. Den skepsis som

ibland uttryckts inför sådana handlingsplaners förmåga att ge ett

verkligt mervärde i praktiken, även i en del av mina konsultationskontakter

under utvärderingen av den aktuella svenska handlingsplanen,

tycks alltså inte helt sakna fog.

Vad krävs det då för att en handlingsplan ska ha några förutsättningar

att få ett effektivt genomslag och faktiskt kunna leda till en

förbättring av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell

nivå? Något heltäckande eller kvalitetssäkrat svar på den frågan

17 FN:s handbok, s. 96 f.

18 FN:s handbok, s. 18–20 och 94–97; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 6.

s. 87 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

finns inte. Med utgångspunkt i FN:s handbok samt slutsatserna

från den nämnda Rights Work-konferensen, kan emellertid några

av de faktorer som ansetts vara betydelsefulla i detta sammanhang

sammanfattas enligt följande.19

• Ett starkt politiskt stöd. Det är nödvändigt att arbetet med handlingsplanen

åtnjuter ett starkt stöd från hög politisk nivå, med

aktivt deltagande från politiskt håll och bred politisk enighet

kring handlingsplanen och dess genomförande.

• Ett gemensamt ägandeskap. För att säkerställa att planen åtnjuter

legitimitet bör processen utformas med största möjliga öppenhet

och med möjlighet till deltagande av alla berörda samhälleliga

aktörer. Handlingsplanen och information kring uppföljningen

av dess genomförande bör ges en mycket vid spridning.

• Tilldelning av resurser. Tillräckliga resurser måste ställas till förfogande

för planens genomförande.

• En heltäckande och korrekt kartläggning av MR-läget. Det är väsentligt

att alla befintliga allvarliga problem och brister på ett

korrekt sätt redovisas i kartläggningen. Utelämnande av befintliga

svårighet riskerar att leda till att kartläggningen uppfattas

som en skönmålning och att handlingsplanen förlorar i trovärdighet.

• Realistiska prioriteringar. Om det av resursskäl inte är möjligt att

vidta åtgärder i förhållande till samtliga identifierade problem

bör valet av de mål och åtgärder som inkluderas i planen tydligt

kommuniceras och förklaras.

• Uppföljning och utvärdering. Handlingsplanens genomförande

bör regelbundet följas upp. Eventuella brister i genomförandet

bör öppet redovisas.

Även om FN:s högkommissaries handbok och Europarådskommissariens

rekommendationer utgör en viktig källa till vägledning

och inspiration för hur ett arbete med nationella handlingsplaner

för mänskliga rättigheter lämpligen kan utformas, så är de, som

nämnts, inte på något sätt bindande. Det står varje stat fritt att utforma

sitt systematiska arbete till skydd för de mänskliga rättighe19

FN:s handbok, s. 2, Rights Work-materialet, s. 59 f, samt slutsatser redovisade i Rights

Work! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1: National human rights action plans and

baseline studies, tillgänglig på: www.regeringen.se/sb/d/11087/a/119094; jfr även MRkommissariens

rekommendation, avsnitt 10.

Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

s. 88 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

terna, inklusive en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt

som den staten finner lämpligt. Som framgår i det här betänkandet

ansluter jag mig på ett flertal punkter till det synsätt som kommer

till uttryck i dessa dokument. I vissa andra avseenden kommer jag

emellertid till andra slutsatser.

3 Handlingsplaner som metod i ett

systematiskt MR-arbete

3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet

Rekommendation: Regeringen bör för sitt fortsatta systematiska

arbete för de mänskliga rättigheterna i Sverige använda sig

av en nationell handlingsplan eller motsvarande samlat dokument.

I mitt uppdrag har ingått att utvärdera den nationella handlingsplanen

för de mänskliga rättigheterna 2006–2009, samt att med utgångspunkt

i denna utvärdering lämna rekommendationer inför det

fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell

nivå. En fråga som jag haft anledning att ställa mig under utvärderingsprocessen

är om en handlingsplan, eller motsvarande

samlat dokument, i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt arbete

för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns skäl som talar för

att låta det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige

utvecklas i en helt annan riktning. Den frågan har också kommit

upp till diskussion vid ett flertal av de samrådsmöten som jag genomfört

och som utgör en väsentlig del av underlaget för mina

slutsatser och rekommendationer i det här betänkandet.

Som framgår av det följande har jag kommit fram till att användandet

av en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument är

en metod som har förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett

systematiskt MR-arbete.

Handlingsplaner är numera vanligt förekommande i ett flertal

sammanhang inom den offentliga förvaltningen. Regeringskansliet

är inget undantag och regeringen har för sin del också i olika sammanhang

valt att anta handlingsplaner som ett redskap för genomförande

av sin politik. Några exempel är handlingsplanen för att

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 90 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

bekämpa mäns våld mot kvinnor m.m.,1 handlingsplanen mot prostitution

och människohandel för sexuella ändamål,2 handlingsplanen

för handikappolitiken,3 handlingsplanen för att förebygga alkoholskador,4

handlingsplanen för arbetsmiljö,5 och uppföljningen

av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken med grunderna

för en strategi framåt.6 Det finns även andra.

Det har under utvärderingen framförts från några håll att det

finns en risk för en sorts ”begreppsutmattning”. Själva ordet

”handlingsplan” skulle ha blivit så belastat att det riskerar att väcka

motstånd hos dem som förväntas arbeta med planen eller ta ansvar

för dess genomförande. Bilden som ges av en handlingsplan är då

den av ytterligare ett dokument i raden som består i mer eller

mindre välformulerade målsättningar som när det väl har antagits

”ställs i bokhyllan” och sedan ger ett mycket begränsat, om ens något,

praktiskt resultat.

Ordets makt över tanken ska naturligtvis inte underskattas och

något egenvärde finns knappast i att för det fortsatta systematiska

MR-arbetet hålla fast vid just beteckningen ”handlingsplan”. För

min del har jag därför inte någon anledning att lämna någon rekommendation

när det gäller om begreppet handlingsplan bör användas

också fortsättningsvis för den typ av dokument som den

andra nationella MR-handlingsplanen utgör, eller om något annat

uttryck är att föredra.

Enligt min mening torde dock varken problemet eller lösningen

när det gäller att åstadkomma ett effektivt MR-arbete ligga i semantiska

överväganden av detta slag. Om de valda verktygen blir

framgångsrika eller inte beror i stället mer av sådant som hur de har

utarbetats, vad de innehåller och hur de följs upp. De frågorna

kommer att behandlas närmare i de olika avsnitt som följer.

Som framhållits inledningsvis i det här betänkandet (avsnitt 2.1

om att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter) är staten

bunden av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella

förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga

rättigheterna. Tillsammans utgör dessa förpliktelser ett komplext

system av normer med omedelbar relevans för en mycket stor del

av samhällslivet. Det internationella regelverket till skydd för de

1 Skr. 2007/08:39.

2 Skr. 2007/08:167.

3 Prop. 1999/2000:79.

4 Prop. 2000/01:20.

5 Skr. 2009/10:248.

6 Skr. 2009/10:166.

s. 91 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

mänskliga rättigheterna har betydelse inte bara för konkreta beslut

och åtgärder som omedelbart berör enskilda individer, utan också

för långsiktiga frågeställningar, t.ex. om utformningen av samhällets

institutioner, fördelning av resurser, de avvägningar som måste

göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen samt prioriteringar

över tid. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla

ytterligare internationella instrument till skydd för de

mänskliga rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket

verkligen genomförs och respekteras på nationell, regional

och lokal nivå och att det arbetet blir en integrerad del av alla ansvariga

aktörers ordinarie verksamhet.

Sådana ansträngningar kan beskrivas som ”systematiska”. Ett

systematiskt MR-arbete kännetecknas vidare av att det bedrivs

samlat, genomtänkt och uthålligt i motsats till enskilt, splittrat och

tillfälligt. Med utgångspunkt i en kartläggning av den nationella

situationen för de mänskliga rättigheterna, och med omfattande

konsultationer med berörda aktörer som en väsentlig beståndsdel,

ger ett sådant planmässigt arbete en möjlighet just till ett sådant

långsiktigt och metodiskt förhållningssätt som är själva definitionen

av ett systematiskt arbete. Ett sådant arbetssätt ger också möjlighet

till en bra uppföljning av de vidtagna åtgärdernas effekter,

och ökar därigenom möjligheten att arbetet ska kunna resultera i

att uppställda mål uppnås.

Som framhållits av bl.a. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter

kan själva processen kring utarbetandet av en handlingsplan

föra med sig positiva effekter. Detta är även något som framkommit

vid mina konsultationer såväl med personer inom Regeringskansliet

som med företrädare för myndigheter och det civila samhället.

Genom att utföra och redovisa en samlad kartläggning av situationen

för de mänskliga rättigheterna i Sverige åstadkoms en ökad

medvetenhet om befintliga brister och svårigheter. Både arbetet i

denna del och med att utforma olika åtaganden för att komma tillrätta

med problemen kräver att de berörda sätter sig in i frågor

kring såväl det internationella systemet till skydd för de mänskliga

rättigheterna som den faktiska situationen i Sverige, och bidrar därigenom

till en ökad kunskap och medvetenhet.

Genom att anta en handlingsplan klargörs också att målet om

full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige kräver ett långsiktigt,

aktivt och målmedvetet arbete från det allmännas sida i stället

för punktvisa eller tillfälliga insatser av mer eller mindre projektartad

karaktär. På så sätt kan det också klarläggas i vilken mån

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 92 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

förändringar eller förstärkningar behöver göras i t.ex. institutionella

strukturer.

En fördel med att presentera både en kartläggning av problem

och ett antal åtaganden för att komma till rätta med dessa på ett

samlat sätt som innehåller många olika samhällsområden är också

att det tydliggör för såväl Regeringskansliets olika delar som för

myndigheter, kommuner och landsting på vilket sätt deras ansvarsområden

och dagliga arbete har en koppling till Sveriges internationella

åtaganden om mänskliga rättigheter. En återkommande synpunkt

som jag mött under samrådet med företrädare för det allmänna

på olika nivåer har också varit just att den nu aktuella handlingsplanen

genom sitt innehåll gjort det klarare hur de mänskliga rättigheterna

direkt berör den egna verksamheten. På så sätt kan en handlingsplan

bidra till en ökad integrering av MR-arbetet inom olika

sakområden i regeringens politik och tydliggöra behovet av samordning

mellan olika mera specifika handlingsplaner eller andra åtgärder.

En väl utarbetad handlingsplan kan också, under förutsättning

bl.a. att den följs upp löpande, underlätta arbetet med återrapportering

till internationella övervakningsorgan för mänskliga rättigheter.

Det som redovisats om behovet av att arbeta systematiskt för

att säkerställa de mänskliga rättigheterna talar, enligt min mening,

starkt för att använda sig av en nationell handlingsplan eller motsvarande

samlat instrument även fortsättningsvis. Det kan också

vara intressant att notera att en överväldigande majoritet av dem

som under samrådsprocessen uttryckt någon uppfattning i frågan

ansett att handlingsplaner är ett bra redskap som regeringen bör

fortsätta att använda sig av. Det är också svårt att se någon alternativ

metod för att arbeta systematiskt med de mänskliga rättigheterna

på nationell nivå. Vad skulle alltså alternativet till en handlingsplan

eller motsvarande samlat dokument vara?

De kontakter jag haft med företrädare för FN:s högkommissarie

för mänskliga rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter

liksom med Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter

bekräftar denna bild. Medan, på det sätt som redovisats i kapitel

2, en rad olika metoder utvecklats som kan sägas utgöra beståndsdelar

i ett systematiskt arbete som syftar till att ge de mänskliga rättigheterna

fullt genomslag på nationell nivå, förefaller det för närvarande

inte finnas något väldefinierat och samlat arbetssätt som

skulle kunna ersätta användningen av en handlingsplan som själva

basen i ett sådant systematiskt MR-arbete.

s. 93 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

Ett ytterligare argument som framförts till stöd för att regeringen

bör anta en tredje nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter

är att Sverige i internationella sammanhang, inte minst inom

ramen för sitt utvecklingssamarbete, under en längre tid varit en

stark förespråkare av användningen av sådana planer i andra länder.

Det har mot denna bakgrund framhållits att en utveckling där Sverige

själv avstår från att anta någon ytterligare sådan plan skulle

väcka uppseende, och riskera att uppfattas som ett uttryck för att

Sverige inte anser sig ha behov av några samlade åtgärder för att ge

genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, eller i

vart fall som ett uttryck för att sådana frågor inte längre är prioriterade

i Sverige.

Slutligen kan konstateras att regeringen själv i sin nationella

rapport till FN:s råd för de mänskliga rättigheterna förklarat att en

nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är en adekvat arbetsmetod

i detta sammanhang.7

Sammantaget finns det alltså skäl som med betydande styrka talar

för att regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter

även fortsättningsvis bör ta sin utgångspunkt i att användningen av

en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument för mänskliga

rättigheter är en bra metod.

Av framställningstekniska skäl kommer jag i det följande att

utgå från att regeringen i sitt fortsatta systematiska arbete för

mänskliga rättigheter kommer att anta en handlingsplan eller motsvarande

samlat dokument för mänskliga rättigheter. För det redskapet

används fortsättningsvis samlingsbeteckningen ”handlingsplan”

. För det fall regeringen skulle välja att utforma sitt systematiska

arbete på något annat sätt, torde åtskilliga av rekommendationerna

i det följande likväl vara relevanta.

7 National report submitted in accordance with paragraph 15 (a) of the annex to Human Rights

Council resolution 5/1, Sweden, A/HRC/WG.6/8/SWE/1, 22 februari 2010, st. 118.

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 94 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande

och genomförande

3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap

Rekommendationer:

• Regeringen bör ytterligare utveckla formerna för samrådsprocessen

kring handlingsplanens utformning och innehåll

genom att anordna särskilda samråd om vissa sakfrågor av

speciell betydelse för det fortsatta systematiska arbetet för

mänskliga rättigheter.

• Under samrådsprocessen bör regeringen prioritera möjligheterna

för företrädare för särskilt utsatta grupper att komma

till tals och att få sina synpunkter beaktade.

• Vem som är handlingsplanens ”ägare” och hur den är avsedd

att användas bör göras tydligare.

Av den redogörelse som lämnas i handlingsplanen för hur arbetet

med planens utformande bedrevs, framgår att stor vikt lades vid att

inhämta synpunkter och förslag från ett stort antal aktörer i samhället.

De berörda aktörerna delades in åtta informella referensgrupper

enligt följande:

• riksdagspartierna,

• Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Ombudsmannen mot

etnisk diskriminering (DO), Barnombudsmannen (BO), Handikappombudsmannen

(HO), Ombudsmannen mot diskriminering

på grund av sexuell läggning (HomO) och Justitiekanslern

(JK),

• myndigheter inom rättsväsendet och Sveriges Advokatsamfund,

• övriga myndigheter,

• kommuner och landsting,

• universitet och högskolor,

• arbetsmarknadens parter, samt

• enskilda organisationer.

Närmare 400 företrädare för dessa referensgrupper bereddes tillfälle

att delta i möten för dialog kring såväl kartläggningen som den

egentliga handlingsplanen. Möten genomfördes med samtliga referensgrupper,

och referensgruppernas deltagare bereddes även till94

s. 95 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

fälle att inkomma med skriftliga synpunkter och förslag. Ett utkast

till handlingsplan översändes därefter till referensgrupperna för

synpunkter.

Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande

och transparent process med bredast möjliga deltagande

av samtliga berörda samhälleliga aktörer har som tidigare framhållits

stor betydelse för möjligheterna att planen får brett stöd och

effektivt genomslag. Det finns alltså goda skäl att framhålla det sätt

på vilket regeringen genomförde dialog- och konsultationsprocessen

kring handlingsplanens utformning och innehåll.

Positivt är således att den krets av aktörer som bereddes tillfälle

att delta i processen var mycket bred. Vid mina konsultationer har

också framkommit att det stora flertalet av dem som deltog i processen

har uppfattat att denna erbjöd möjligheter att på ett meningsfullt

sätt lämna synpunkter på såväl kartläggningen som själva

handlingsplanens innehåll. Det har framhållits att det gavs många

tillfällen att komma till tals, att det var lätt att göra sin stämma

hörd, att regeringen ”lyssnat brett” och att framförda synpunkter

beaktats. I sistnämnda avseende har vissa aktörer dock förklarat att

medan synpunkter som avsett kartläggningens innehåll beaktats på

så sätt att de tydligt redovisats, så har synpunkter som de lämnat på

själva handlingsplanens innehåll inte fått samma genomslag.

Det finns samtidigt anledning att tillägga att jag vid mina konsultationer

vid flera tillfällen också varit med om att företrädare för

organisationer inom det civila samhället uttryckt sitt missnöje med

att de inte givits möjlighet att delta i processen kring handlingsplanens

utformning, men att det efter kontroll kunnat konstateras att

organisationen faktiskt inbjudits till, eller till och med aktivt deltagit

i, denna process.

Mot bakgrund av att det gäller ett skeende som i dag ligger flera

år tillbaka i tiden är det förmodligen svårt att undvika att denna typ

av luckor uppstår i enskilda organisationers s.k. institutionella

minne, t.ex. som en följd av att en eller flera medarbetare slutar eller

byter arbetsuppgifter eller på grund av brister i dokumentation.

Det är sådant som regeringen i och för sig inte råder direkt över.

Samtidigt är det viktigt att överväga på vilket sätt regeringen skulle

kunna undvika att sådana missförstånd uppstår eftersom de kan

påverka det systematiska MR-arbetets legitimitet och förankring

negativt.

Regeringens målsättning har varit att skapa en bred delaktighet i

planen och dess genomförande bland många olika samhälleliga ak95

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 96 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

törer. Handlingsplanen tycks emellertid, enligt vad som framkommit

i mina samråd, inte ha upplevts spela någon aktiv roll för många

av dessa aktörer. Det illustrerar, som jag ser det, behovet av åtgärder

som syftar till att göra handlingsplanen till ett levande instrument

inte bara vid dess tillkomst utan även under dess genomförandeperiod

(se om den saken i avsnitt 3.2.3 nedan).

Sammanfattningsvis är det min bedömning att det öppna och

inkluderande förhållningssätt som regeringen hittills haft till dialogprocessen

i samband med planens tillkomst är ett bra exempel

på hur ett sådant samrådsförfarande kan genomföras. Det är naturligtvis

väsentligt att denna höga ambition vidmakthålls även i fortsättningen.

Därutöver finns det, enligt min mening, förutsättningar

att i några avseenden genomföra förbättringar i det sätt på vilket en

motsvarande process genomförs i framtiden.

Fördjupat samråd med utsatta grupper och i frågor av särskild

betydelse för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Utöver de i huvudsak positiva synpunkter som redovisats ovan, har

jag vid mina konsultationer kring hur samrådsprocessen genomförts

mötts av kritiska synpunkter i några specifika avseenden. En

del företrädare för framförallt den romska nationella minoriteten

och den samiska urbefolkningen, liksom för personer med funktionsnedsättning,

har framhållit att respektive grupp inte i tillräcklig

omfattning givits möjlighet att delta i processen eller att i realiteten

påverka handlingsplanens innehåll. Även från vissa myndigheter

har det framförts att den samrådsprocess som genomfördes inte

på ett effektivt sätt nådde ut till särskilt utsatta grupper.

Det går inte, enligt min mening, att bortse från att dessa kritiska

synpunkter härrör från eller avser grupper vilkas situation direkt

hänger samman med några av största utmaningarna som Sverige

står inför när det gäller att ge respekten för de mänskliga rättigheterna

fullt genomslag på nationell nivå.

Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om de

mänskliga rättigheterna bör, i enlighet med vad som särskilt framhålls

i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta fokus på

behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för

människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte minst när det

på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens

mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att

s. 97 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper

prioriteras.8

Härav följer att det under en kommande förnyad samrådsprocess

bör finnas ett tydligt fokus på att skapa så goda möjligheter

som överhuvudtaget är möjligt för företrädare för särskilt utsatta

grupper att komma till tals och att få gehör för sina synpunkter på

det fortsatta systematiska MR-arbetet i Sverige.

Enligt min uppfattning finns det skäl att ytterligare utveckla

formerna för hur samrådsprocessen kring regeringens fortsatta systematiska

arbete för de mänskliga rättigheterna genomförs rent

allmänt. Medan det breda och öppna samrådet bör fortsätta, bör

det kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar

sakfrågor som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa

samråd bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion. För

att skapa förutsättningar för en sådan fördjupad dialog, bör kretsen

av inbjudna till dessa samråd begränsas till aktörer som i särskild

hög grad berörs av den aktuella frågeställningen.

En ökad tydlighet om vem som ”äger” planen och på vilket sätt

den är avsedd att användas

Jag har under utvärderingen stött det problemet att själva begreppet

nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge upphov

till oklarheter i fråga om vem som ”äger” planen och därmed också

om på vilket sätt planen är avsedd att användas.

I den handbok om upprättandet av nationella MR-handlingsplaner

som utarbetats av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter,

görs det gällande att en sådan handlingsplan bör vara ett

verkligt nationellt åtagande.9 Planen är, sägs det, en mekanism för

att uppnå nationella mål, och måste för att kunna få ett verkligt genomslag

”ägas” av hela befolkningen. Enligt den modell som förespråkas

i handboken bör därför antagandet av handlingsplanen inte

endast föregås av omfattande och breda konsultationer, utan efter

en process där en stor mängd olika aktörer gemensamt och, så som

det får förstås, i enighet utformar själva planens innehåll. Huvudansvaret

för uppgiften att genomföra kartläggningen av landets MRsituation,

liksom att formulera planens mål, prioriteringar, strategi8

Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10,

United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.

9 FN:s handbok, s. 20.

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 98 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

er, program, aktiviteter m.m. bör därför enligt handboken vila på

en särskild ”nationell samordningskommitté” bestående av representanter

för bl.a. departement och myndigheter, polisen och försvarsmakten,

det nationella parlamentet, domstolsväsendet, det

oberoende nationella organet för mänskliga rättigheter, fackliga

organisationer, media, näringslivet, särskilt utsatta grupper samt

andra representanter för det civila samhället.

Det är givetvis, åtminstone teoretiskt, möjligt att tänka sig en

handlingsplan som är ”nationell” i denna mening. En sådan ansats

för att förmå samhällets alla olika delar att gemensamt komma

överens om och sträva efter att uppnå vissa mål kan framstå som

lovvärd. I realiteten är den dock knappast realistisk. Det är tydligt

att en sådan ordning skulle medföra stora problem av såväl principiell

som praktisk karaktär, inte minst när det gäller möjligheten att

utkräva någon form av ansvar för bristande genomförande av handlingsplanen.

Om planen är hela nationens, vems är då ansvaret om

den inte genomförs?

Och även om det skulle gå att nå en bred enighet om innehållet i

en sådan plan kan man fråga sig hur ett sådant innehåll skulle

komma att se ut. Arbetet med att säkerställa Sveriges åtaganden när

det gäller mänskliga rättigheter är visserligen av grundläggande betydelse

och det arbetet bör åtnjuta bredast möjliga stöd. En handlingsplan

bör helst också överleva eventuella regeringsskiften. Samtidigt

är det ofrånkomligt att både prioriteringar över tid mellan

samhällsområden och val av metoder och åtgärder för att uppnå det

övergripande målet – full respekt för mänskliga rättigheter på nationell

nivå i Sverige – också är av tydligt politisk natur. Risken är

därför påtaglig att en handlingsplan som är ”nationell” i den bemärkelse

som diskuterats här, skulle komma att bestå av i huvudsak

mycket allmänna beskrivningar av de mänskliga rättigheterna men

innehålla betydligt mindre om konkreta mål, tydliga prioriteringar

och ett klart utpekat ansvar för planens genomförande i dess olika

delar.

Det kan också konstateras att den nationella handlingsplanen

för mänskliga rättigheter 2006–2009, enligt min uppfattning alltså

på goda grunder, inte är en nationell plan i denna mening. Denna

plan är regeringens handlingsplan och innehåller ett antal åtgärder

som regeringen, efter omfattande konsultationer, själv valt att åta

sig att genomföra under handlingsplanens löptid.

Samtidigt kompliceras den bilden av att regeringen själv i handlingsplanen

förklarat att denna är ”avsedd att kunna användas inom

s. 99 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

t.ex. statliga myndigheter, kommuner och landsting”.10 Om regeringen

med detta avsett något annat än att t.ex. statliga myndigheter

ska ta del av, och dra egna slutsatser av, den kartläggning av situationen

för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingår som

handlingsplanens del II, är det svårt att se vad detta något skulle

vara.

I mina kontakter med företrädare för såväl myndigheter som

kommuner har det också framkommit att det upplevts som mycket

oklart hur den egna myndigheten eller kommunen förväntats förhålla

sig till handlingsplanen.

En närbesläktad fråga gäller skillnaden mellan ”ägande” av respektive

”delaktighet” i planens utformning och innehåll. En bred

och transparent konsultationsprocess kan skapa en känsla av delaktighet

i planens utformning och genomförande, och därigenom bidra

till planens legitimitet. Däremot kan det knappast förväntas att

samrådet med övriga samhälleliga aktörer ska kunna skapa något

ägandeskap för planen hos dessa. Det faktum att det i stora stycken

funnits goda möjligheter för många att komma till tals och lämna

synpunkter på verklighetsbeskrivningen och på vad som bör göras

för att förbättra situationen i landet ändrar ju inte det förhållandet

att det är regeringen som är planens avsändare och också den som

är ansvarig för att den genomförs.

För att minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken

för felaktiga förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen

som vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare

klargöra förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom

handlingsplanens syfte och det sätt på vilken den är avsedd att

användas. Behovet av att regeringen också redovisar en tydligare

egen analys av vad som behöver göras för att säkerställa de mänskliga

rättigheterna på nationell nivå diskuteras i avsnitt 3.3.1.

Frågan om styrning och samordning av statliga och kommunala

myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna behandlas

i kapitel 4 respektive 5.

10 Handlingsplanen, s. 14.

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 100 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande

Rekommendation: Arbetet med utformningen, genomförandet

och uppföljningen av en ny handlingsplan bör aktivt ledas från

den politiska nivån inom Regeringskansliet, t.ex. genom att ansvaret

för denna uppgift läggs på en statssekreterargrupp.

Ett starkt stöd från hög politisk nivå och ett aktivt deltagande från

politiskt håll utgör några faktorer som identifierats som särskilt

betydelsefulla för att handlingsplaner för mänskliga rättigheter ska

få ett effektivt genomslag. Upprättandet och genomförandet av en

sådan handlingsplan kan inte betraktas som en juridisk-teknisk åtgärd,

utan kräver för att bli framgångsrikt att det är tydligt att arbetet

utgör en politiskt prioriterad uppgift. En aktiv medverkan och

styrning från den politiska nivån är av stor betydelse inte bara för

hur arbetet bedrivs inom Regeringskansliet, utan också för hur

handlingsplanen och de frågeställningar som den aktualiserar hanteras

inom myndigheter, kommuner och landsting.

Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis

splittrad bild framkommit av den roll som Regeringskansliets

politiska ledning spelat i arbetet med handlingsplanen. Några av

dem som deltagit har framhållit som sin uppfattning att delaktigheten

från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög. Mest

återkommande har emellertid varit den motsatta synpunkten. Att

regeringen stått bakom handlingsplanen har inte ifrågasatts. De

flesta tycks också dela uppfattningen att stödet från den närmast

ansvariga politiska ledningen varit bra i inledningsskedet och under

delar av den publika konsultationsprocessen. Urvalet och utformningen

av handlingsplanens åtgärder tycks dock ha varit frågor som

inom Regeringskansliet i hög grad hanterats på tjänstemannanivå

och det har inte uppfattats som att den politiska ledningen följt det

arbetet på nära håll.

Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter anser jag mig kunna

dra slutsatsen att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar

för samt delaktighet och engagemang i arbetet med utformningen,

genomförandet och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan

för mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa

en mer dynamisk process med högre krav på aktivt ansvarstagande

från regeringens olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet

och därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett

100

s. 101 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

effektivt genomslag. Arbetet med en kommande handlingsplan bör

därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå.

Frågan om ett starkare politiskt ansvarstagande för utformningen

av en ny handlingsplan väcker emellertid även andra frågeställningar

av principiell karaktär beträffande hur en nationell handlingsplan

för mänskliga rättigheter bör hanteras. Jag har i föregående avsnitt

redan varit inne på frågan om en sådan plan ska betraktas som något

som bör stå över partipolitiska skiljelinjer och vars genomförande

därför i möjligaste mån inte bör påverkas av förändrade politiska

majoritetsförhållanden. Jag vill här återkomma till den frågan

men ur ett mer konkret perspektiv.

Medan det såväl i FN:s handbok som i Europarådets MRkommissaries

rekommendationer starkt betonas vikten av en bred

politisk enighet kring en handlingsplan avsedd att kunna äga fortsatt

giltighet även efter ett regeringsskifte, kan man, som redan

framgått, enligt min mening inte bortse från det faktum att planen

utformas och antas i ett politiskt sammanhang, vilket med nödvändighet

får vissa konsekvenser.

Det övergripande målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna

torde visserligen vara politiskt okontroversiellt, men valet

av de medel som en regering anser lämpliga att använda för att uppnå

detta mål kommer likväl ofta att vara en fråga om politik, ja

t.o.m. om partipolitik. Därtill kommer att en regering, och dess

företrädare, har en mycket naturlig önskan att de åtgärder som vidtas

under dess mandatperiod ska uppfattas som sprungna ur egna

politiska initiativ. En sittande regering kan därför sannolikt förväntas

känna ett större engagemang för en handlingsplan som den själv

har utformat, än för en ”ärvd” handlingsplan som kan uppfattas

som ett uttryck för en tidigare regerings politik.

Den aktuella handlingsplanen utformades under den tidigare socialdemokratiska

regeringen under mandatperioden 2002–2006 och

överlämnades till riksdagen bara några månader före 2006 års val,

efter vilket en borgerlig koalitionsregering tillträdde. Under utvärderingsarbetet

har det framförts från olika delar av Regeringskansliet

att handlingsplanen gicks igenom med den nya regeringen som

därefter i allt väsentligt ställde sig bakom den. Om den tillträdande

regeringens engagemang för handlingsplanen rent faktiskt påverkats

av att den var ett resultat av en tidigare regerings beslut, har jag

ingen egentlig möjlighet att bedöma. Som framgått är enligt min

mening den frågeställningen likväl intressant rent principiellt.

101

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 102 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

I syfte att skapa förutsättningar för ett maximalt politiskt engagemang

i genomförandet av framtida handlingsplaner för mänskliga

rättigheter har jag mot denna bakgrund övervägt om handlingsplanernas

löptid i fortsättningen borde sammanfalla med riksdagens

mandatperiod. Sammantaget har jag emellertid dragit den slutsatsen

att framförallt de praktiska nackdelarna med en sådan ordning sannolikt

är betydligt större än fördelarna i form av ett möjligt ökat

politiskt engagemang och ansvar.

En väl genomförd nulägesbeskrivning och kartläggning av behovet

av åtgärder för att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell

nivå, inklusive en bred och öppen konsultationsprocess, tar

mycket tid i anspråk. När det arbetet väl genomförts efter det att

en ny regering tillträtt skulle kanske högst drygt halva mandatperioden

återstå för att genomföra planen. Härtill kommer naturligtvis

sådana extraordinära svårigheter som kan uppstå som konsekvens

av att en regering kanske väljer eller tvingas att avgå i förtid.

Ett eventuellt alltför ljumt intresse för det fortsatta genomförandet

av en handlingsplan som antagits av en tidigare regering kan

också motverkas utan att planen måste följa mandatperioderna. För

det första kan en regering naturligtvis, i enlighet med internationella

rekommendationer för systematiskt MR-arbete, söka aktivt stöd

från oppositionen för prioriterade delar av en ny handlingsplan. På

så sätt skapas ett egenintresse för genomförandet i de delarna även

efter ett eventuellt regeringsskifte. För det andra kan den offentliga

diskussionen om vad målet om full respekt för mänskliga rättigheter

på nationell nivå kräver i form av olika åtgärder, faktiskt också

komma att förstärkas om en ny regering tvingas ta ställning till sådana

delar av en handlingsplan som den har en annan uppfattning

om än den tidigare regeringen. Det vore i sig något positivt, men

förutsätter dock att handlingsplanen innehåller tillräckligt tydliga

delmål.

Att det finns skäl att på ett mera aktivt sätt stimulera ett sådant

offentligt samtal också genom en mera framträdande roll för riksdagen

är en fråga som behandlas i avsnitt 4.2.3. Och budgetprocessens

roll i en löpande redovisning och uppföljning av utvecklingen

när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige behandlas i avsnitt

4.1.1.

102

s. 103 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad

uppföljning

Rekommendationer:

• Samråd med särskilt relevanta myndigheter och företrädare

för det civila samhället bör hållas vid flera tillfällen under

handlingsplanens genomförandeperiod.

• Handlingsplanen bör revideras under genomförandeperioden.

• Regeringen bör årligen följa upp handlingsplanen och uppföljningen

bör innehålla också tydligt utvärderande inslag.

• Den årliga uppföljningen av handlingsplanen bör redovisas i

en skrivelse till riksdagen.

• Arbetet i Regeringskansliet med de periodiskt återkommande

internationella granskningarna av MR-situationen i Sverige

bör nära samordnas med och i möjligaste mån integreras i

arbetet med handlingsplanen.

• En tydlig ordning bör finnas för analys av och ställningstagande

till de synpunkter och rekommendationer som lämnas

av de internationella övervakningsorganen, och regeringen

bör för riksdagen regelbundet redovisa innehållet i dessa, liksom

vilka åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning

av dem.

En utvidgad samrådsprocess, m.m.

Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer såväl

inom som utanför Regeringskansliet är att medan handlingsplanen

vid tiden för dess utformning och antagande var föremål för uppmärksamhet

och intresse, så har den under tiden därefter inte i någon

högre grad varit ett levande dokument.

Med undantag för den halvtidsavstämning som gjordes i februari

2008, och den uppföljning som presenterades under våren 2010,

tycks handlingsplanen under sin genomförandeperiod alltså inte i

någon större utsträckning ha uppfattats som särskilt relevant för

det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, eller för myndigheter

103

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 104 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

och kommuner. Såväl personer inom som utanför Regeringskansliet

har också kommenterat att medan information om handlingsplanen

funnits tillgänglig på regeringens webbplats, så har regeringen

under handlingsplanens genomförandeperiod inte i någon större

utsträckning vidtagit åtgärder för att skapa uppmärksamhet kring

planens existens och innehåll eller om det arbete som bedrivits i

enlighet med planen. Det har, som påpekats från flera håll, ”varit

tyst om planen”.

En intressant synpunkt som framförts i detta sammanhang är

att handlingsplaner, i vart fall sådana som innehåller relativt konkreta

åtgärder, till sin natur är sådana att de behåller sin aktualitet

endast under en begränsad tid efter det att de antagits. I takt med

att omständigheterna förändras och nya initiativ tillkommer inom

handlingsplanens område men utanför handlingsplanens ram, förlorar

emellertid handlingsplanen i relevans. Handlingsplanen blir,

har det sagts, allt mer ”överspelad” allt eftersom tiden går. Det har i

detta sammanhang också påpekats att det inte är tillräckligt att regeringen

håller en aktiv kontakt med t.ex. det civila samhället om

arbetet med planen, i huvudsak bara vid tiden för handlingsplanens

tillkomst. För att säkerställa att handlingsplanen och dess genomförande

förblir en aktuell fråga i det offentliga samtalet borde regeringen

enligt den tankelinjen löpande föra en mera aktiv och levande

dialog med bl.a. det civila samhället under hela handlingsplanens genomförandeperiod.

Även jag gör bedömningen att handlingsplanen, mer än hittills,

bör bli till föremål för ett regelbundet återkommande samråd med

representanter för både myndigheter och särskilt relevanta delar av

det civila samhället. En sådan dialog bör fokusera på vilka åtgärder

som vidtagits, vad som återstår att göra samt vilka eventuella behov

som finns att justera eller korrigera handlingsplanens innehåll. En

sådan kontinuerlig dialog kring handlingsplanens genomförande

skulle också stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska

MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet.

Revidering och uppföljning av handlingsplanen

Som redan antytts krävs det enlig min mening alltså också att det

löpande görs förändringar i handlingsplanen, både när det gäller

dess befintliga innehåll (t.ex. som en följd av att en åtgärd inte visat

104

s. 105 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

sig vara möjlig att genomföra eller på grund av att en tillträdande

regering anser en planerad åtgärd vara mindre lämplig), och genom

att nya moment förs in i planen. Nya väsentliga initiativ inom MRområdet

som det blir aktuellt att lansera under handlingsplanens

löptid bör dessutom tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en

bättre samordning uppnås mellan olika initiativ och det blir också

tydligare vilken roll sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges

åtaganden när det gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna

på nationell nivå.

För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska

kunna bidra till en mer levande handlingsplan, fordras också att

uppföljningen genomförs på ett bättre sätt än vad som var fallet

med den nu aktuella handlingsplanen. I den ingick, som åtgärd 132,

att den interdepartementala arbetsgruppen inom Regeringskansliet

skulle ges ett uppdrag att genomföra en slutuppföljning av handlingsplanen.

I denna uppföljning, som redovisades under våren 2010, lämnades

endast en mycket översiktlig redovisning av de aktiviteter som

genomförts i förhållande till handlingsplanens olika åtgärder. I åtskilliga

fall är det svårt att mot bakgrund av den lämnade informationen

bedöma huruvida en viss åtgärd faktiskt kan anses ha blivit

genomförd eller inte, och det är vid läsningen stundtals svårt att se

att det ens funnits någon större ambition i det hänseendet. Helt går

det inte heller att frigöra sig från känslan att delar av uppföljningen

syftat mindre till att utgöra ett verkligt stöd för en sådan bedömning

och mer till att framhålla de aktiviteter som faktiskt genomförts

Ett särskilt problem är att uppföljningen helt saknar varje ansats

till värdering av de genomförda insatsernas effekt eller betydelse.

Det kan i förstone förefalla logiskt, eftersom handlingsplanen ju

som en särskild åtgärd (åtgärd 134) anger att en oberoende utvärdering

ska genomföras i särskild ordning, nämligen den som redovisas

i det här betänkandet. En oberoende utvärdering av handlingsplanens

utformning och genomförande är naturligtvis viktig och bör

finnas med i en eller annan form även i det fortsatta systematiska

MR-arbetet. Men detta förhållande kan, enligt min mening, inte

vara ett skäl för att regeringen i sin egen återkommande uppföljning

skulle avstå från att för sin egen del söka värdera genomförandet

och dess effekter.

Som en kontrast mot regeringens uppföljning av MRhandlingsplanen

kan det finnas skäl att nämna regeringens redovis105

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 106 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ning för riksdagen av sin strategi för integrationsområdet.11 Förutom

att redovisningen lämnas i en skrivelse till riksdagen är här

strukturen en helt annan, i det att regeringen i skrivelsen redovisar

inriktningen på sitt arbete, genomförda insatser, utfallet av dessa

samt en analys av utfallet.

För att en löpande uppföljning också av det systematiska MRarbetet

ska tjäna sitt syfte både som grund för en meningsfull dialog

med övriga samhällsaktörer och som underlag för regeringens

politik, så fordras en mer djuplodande analys i vilken även en utvärderande

ansats måste ingå. Regeringen bör i en sådan uppföljning

således tydligt redovisa i vilken omfattning gjorda åtaganden

har genomförts, och därefter analysera vilket resultat insatserna

haft.

En tydligare roll för riksdagen

Den nu aktuella handlingsplanen antogs av regeringen i form av en

skrivelse till riksdagen. Sådana skrivelser innehåller inget förslag till

riksdagsbeslut men resulterar i en rätt för riksdagens ledamöter att

väcka motioner i frågor som har samband med skrivelsen. Skrivelsen

liksom motionerna blir föremål för utskottsbehandling och debatt

i kammaren. Förslag som lämnas i motioner eller av utskott

med anledning av skrivelsen kan också leda till beslut i kammaren,

t.ex. att begära att regeringen återkommer till riksdagen med förslag

till beslut i någon särskild fråga eller att ge regeringen till känna

riksdagens uppfattning i något visst för skrivelsen relevant

ämne.

Riksdagen är alltså mottagare av den nationella handlingsplanen.

Sedan denna presenterades för riksdagen på våren 2006 har den

emellertid inte på något samlat sätt varit föremål för riksdagens

uppmärksamhet. Det betyder naturligtvis inte att frågor om

mänskliga rättigheter inte alls debatterats, och hänvisningar till

handlingsplanen förekommer regelbundet i debatterna i kammaren.

Men regeringens åtaganden för att ge fullt genomslag för de

mänskliga rättigheterna på nationell nivå, såsom dessa beskrivs på

ett samlat sätt i handlingsplanen, har såvitt jag kunnat utröna inte

stått i fokus för riksdagens arbete sedan handlingsplanen lades till

handlingarna i kammaren den 10 maj 2006.

11 Skr. 2009/10:233.

106

s. 107 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

Med tanke på att riksdagen enligt 1 kap. 4 § första stycket regeringsformen

är folkets främsta företrädare vore det emellertid högst

rimligt att frågor som rör inte minst enskilda människors mänskliga

rättigheter enligt internationella konventioner som Sverige åtagit

sig att följa, och regeringens arbete med dessa frågor, blev föremål

för återkommande uppföljning och diskussion i riksdagen. Ett sätt

att skapa bättre förutsättningar för det vore att regeringen årligen

till riksdagen lämnade en skrivelse i vilken den redovisar de åtgärder

som vidtagits under det senaste året för handlingsplanens genomförande,

vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya

eller förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver.

Ett sådant förfarande skulle utgöra en tydlig signal om den betydelse

som regeringen tillmäter handlingsplanen och dess genomförande.

Genom en sådan skrivelse skulle också skapas ett tillfälle

till en årligen återkommande riksdagsdebatt om situationen för de

mänskliga rättigheterna i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska

engagemanget kring planens genomförande skulle – som ovan

framhållits – på ett avgörande sätt kunna bidra till att skapa ett

mera levande MR-arbete och därmed också ett fördjupat och mera

aktivt offentligt samtal över huvud taget om situationen när det

gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Budgetprocessens roll när det gäller att för riksdagen löpande

redovisa och följa upp utvecklingen för de mänskliga rättigheterna i

Sverige behandlas särskilt i avsnitt 4.1.1. Arbetet med en sådan process

och en återkommande särskild skrivelse till riksdagen om den

utvecklingen bör naturligtvis samordnas.

Synpunkter och rekommendationer från internationella organ

bör integreras i det fortlöpande arbetet med den nationella

handlingsplanen

Som en del av sina förpliktelser enligt ett flertal MR-konventioner

är Sverige skyldigt att med regelbundna intervaller avge en rapport

om respektive konventions genomförande på nationell nivå. Rapporterna

granskas av respektive konventions övervakningsorgan,

som därefter redovisar sina slutsatser och rekommendationer. Internationell

granskning av hur Sverige lever upp till sina internationella

åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna sker

även på andra sätt, t.ex. genom prövning av enskilda klagomål, liksom

i samband med särskilda besök i Sverige av t.ex. Europarådets

107

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 108 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

kommissarie för mänskliga rättigheter, Europarådets kommitté

mot tortyr, eller någon av FN:s s.k. specialrapportörer. Sådan

granskning sker också i form av de allmänna ländergranskningar

som numera genomförs av FN:s råd för mänskliga rättigheter,

inom ramen för den s.k. Universal Periodic Review (UPR).

Regeringen mottar alltså regelbundet bedömningar av hur Sverige

uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de

mänskliga rättigheterna. De ställningstaganden och rekommendationer

som lämnas av dessa internationella övervakningsorgan är

visserligen, med undantag för Europadomstolens domar, inte folkrättsligt

bindande för Sverige. Likväl följer det av den lojalitet som

förväntas att varje konventionsstat visar med de konventionsförpliktelser

som staten i fråga åtagit sig, att övervakningsorganens

synpunkter och rekommendationer tas på allvar.

Det framstår därför som en brist att det för närvarande saknas

en fast och samlad struktur i Regeringskansliet för att på ett mer

systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens synpunkter

på nationell nivå. Det är vidare både naturligt och önskvärt

att ett sådant arbete så långt det är möjligt integreras med det fortsatta

systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell

nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. Regeringen

bör alltså i det sammanhanget analysera i vilken mån det

finns skäl att modifiera de problembeskrivningar som legat till

grund för handlingsplanens utformning, hur handlingsplanens åtgärder

förhåller sig till lämnade rekommendationer från de internationella

övervakningsorganen, vilken eller vilka typer av kompletterande

åtgärder som eventuellt bör vidtas, om behovet av åtgärderna

är så trängande att de bör införas redan i den befintliga handlingsplanen

eller om de kan anstå till senare och så vidare.

I de fall där regeringen inte anser sig kunna dela övervakningsorganets

bedömning i något visst avseende bör detta också tydligt

redovisas och skälen för det ställningstagandet anges.

Jag kan här inte gå förbi ett intryck som jag i det nu aktuella avseendet

fått genom både den dokumentgranskning och de dialogmöten

med företrädare för olika delar av Regeringskansliet som jag

genomfört under den här utvärderingsprocessen. Här framträder

ett något avvaktande, ibland undanglidande eller t.o.m. direkt defensivt

förhållningssätt till övervakningsorganens granskning.

Dessutom är det svårt att värja sig mot intrycket att ibland ett budskap

ges utåt i kontakterna med övervakningsorganen – att dialogen

med dessa organ är viktig och att synpunkterna tas på allvar –

108

s. 109 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

medan ett annat förmedlas internt – att det ju ändå bara är fråga om

synpunkter och att dessa inte sällan är illa underbyggda.

Jag menar att det bör ses som en verklig tillgång att samhällsförhållandena

i vårt land blir föremål för en granskning från, och en

dialog med, oberoende utomstående aktörer, inte som ett nödvändigt

men stundtals besvärande inslag i arbetet inom statsförvaltningen.

Som redan nämnts måste naturligtvis inte varje kommentar

eller rekommendation från ett internationellt MR-organ leda till

åtgärder eller ens accepteras. Men en lyhörd dialog där å ena sidan

verkliga ansträngningar görs för att reda ut eventuella missförstånd

eller råda bot på informationsluckor, samtidigt som kritik och

andra synpunkter i frågor där den nationella ståndpunkten måhända

byggt på svagare argument tas på verkligt allvar, också internt på

hemmaplan, skulle göra ett svenskt systematiskt MR-arbete bättre,

inte tvärtom.

Ett integrerat arbetssätt av det slag som jag diskuterat här ovan

skulle också kunna bidra till att handlingsplanen blir mera levande

och relevant. Genom att på så vis integrera processen kring den

internationella granskningen av Sverige i det fortlöpande arbetet

med den nationella handlingsplanen, kan dessa frågor också ägnas

uppmärksamhet inom ramen för regeringens kontinuerliga dialog

med myndigheter, kommuner och övriga samhällsföreträdare kring

handlingsplanen och dess genomförande. Ett sådant arbetssätt

skulle också stå i samklang med de riktlinjer som utfärdats av FN:s

generalsekreterare för hur fördragsslutande stater ska redovisa efterlevnaden

av sina åligganden till de olika FN-övervakningsorganen.12

Mot bakgrund av den rekommendation jag nyss lämnat om

riksdagens roll i det här sammanhanget, är det angeläget att regeringen

för riksdagen regelbundet redovisar också de synpunkter angående

MR-situationen i Sverige som framförts av internationella

övervakningsorgan och då anger vilka åtgärder som den mot denna

bakgrund avser att vidta. Inom ramen för ett sådant integrerat arbetssätt

som jag förespråkat här, bör denna information i möjligaste

mån lämnas som en del av regeringens årliga skrivelse till riksdagen

om handlingsplanens genomförande.

12 Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be Submitted by States

Parties to the International Human Rights Treaties, HRI/GEN/2/Rev.5, 29 maj 2008.

109

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 110 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll

3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m.

Rekommendationer:

• En ny handlingsplan bör ta sin utgångspunkt i en tydligare

nulägesbeskrivning (baseline study).

• Regeringen bör tydligare redovisa sin egen analys och sina

egna slutsatser när det gäller situationen för de mänskliga rättigheterna

i Sverige, samt redogöra för de överväganden och

prioriteringar som ligger till grund för utformningen av själva

handlingsplanens innehåll.

• Det bör finnas en tydligare koppling mellan de problembeskrivningar

och bedömningar som redovisas i kartläggningen

och de åtgärder som utgör själva den egentliga handlingsplanen.

En handlingsplan för mänskliga rättigheter måste ta sin utgångspunkt

i ett ställningstagande till inom vilket eller vilka områden

som den nationella situationen uppvisar brister och problem. Med

hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser bör sedan tydliga prioriteringar

göras och någon form av åtgärder eller motsvarande åtaganden

formuleras i syfte att förbättra situationen inom dessa prioriterade

områden.

Ett problem med handlingsplanens utformning har varit att det

inte tillräckligt tydligt framgått hur de 135 åtgärder som utgjort

den egentliga handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika

delarna av kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna

i Sverige 2005. Åtgärderna i handlingsplanen varierar stort till

sin räckvidd och ambitionsnivå, och det är svårt att i handlingsplanen

följa de prioriteringar och övriga överväganden som legat till

grund för åtgärdernas urval och utformning, liksom hur dessa

överväganden förhåller sig till kartläggningens resultat. För att öka

transparensen i detta avseende, och ytterst för att skapa förutsättningar

för en mer effektiv handlingsplan, bör därför vissa förändringar

av handlingsplanens utformning genomföras.

110

s. 111 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

En tydligare redovisning av regeringens egen analys av

situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i

Sverige 2005 som ingår som del II av handlingsplanen bygger på en

sammanställning av ett omfattande material från flera olika källor. I

kartläggningen redovisas sådana synpunkter och rekommendationer

som lämnats av internationella organ med uppgift att övervaka

bl.a. Sveriges efterlevnad av sina internationella åtaganden om

mänskliga rättigheter, synpunkter och kommentarer från medlemmarna

i de referensgrupper som deltagit i samrådsprocessen kring

handlingsplanens utformning, liksom synpunkter som lämnats i

samband med utvärderingen av den första nationella handlingsplanen

för mänskliga rättigheter. Därutöver redogörs även för vissa

åtgärder som vidtagits av regeringen, riksdagen och myndigheter

och som har samband med de synpunkter som lämnats.

Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet

har det framkommit att arbetet med handlingsplanen i denna del

styrts av en medveten målsättning att i kartläggningen så långt som

möjligt öppet redovisa både kritik och synpunkter från de internationella

övervakningsorganen och de synpunkter om problem och

brister i skyddet för de mänskliga rättigheterna i Sverige som framkommit

under samrådsprocessen. Jag anser, precis som det absoluta

flertalet av de aktörer som jag samrått med under utvärderingsarbetets

gång, att denna ambition varit riktig och att den också genomförts på

ett bra sätt. Jag har inte haft möjlighet att genomföra någon mer

systematisk granskning av hur pass väl de synpunkter och rekommendationer

som lämnats av internationella övervakningsorgan

återspeglas i kartläggningen. Det material som jag tagit del av tyder

dock inte på något annat än att kartläggningen även i denna del öppet

och korrekt redovisar de kritiska synpunkter som regeringen

fått motta.

Att regeringen i kartläggningen på detta sätt lämnar en systematisk

genomgång av de synpunkter på MR-situationen i Sverige som

lämnats av en mycket bred krets av aktörer utgör i sig ett värdefullt

underlag för själva handlingsplanens utformning. En baksida med

detta tillvägagångssätt kan möjligtvis vara att kartläggningens innehåll

blir omfattande och något ”spretig”, något som riskerar att leda

till att framställningen blir mindre överskådlig. Fördelarna med att

öppet redovisa ett så brett spektrum av synpunkter som möjligt

torde emellertid överväga.

111

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 112 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

En svaghet med det sätt på vilket kartläggningen utformats och

kopplats till den egentliga handlingsplanen är emellertid att den

inte utmynnar i någon tydlig bedömning av eller slutsats om på vilka

områden Sverige, enligt regeringens uppfattning, har svårigheter

har uppfylla sina internationella åtaganden, och vilka brister och

problem som är allvarligast. Kartläggningen återger, som sagt, ett

stort antal olika synpunkter som framförts av andra aktörer. Det

saknas dock många gånger ett uttryckligt ställningstagande från

regeringens sida till de påpekanden och kritiska synpunkter som

framförts.

Visserligen kan det hävdas att regeringens bedömning åtminstone

i vissa delar framgår på ett indirekt sätt. Att det i den egentliga

handlingsplanen tas upp åtgärder på ett visst samhällsområde som

också förekommer i kartläggningsdelen kan förstås tolkas som att

regeringen instämt i att det på det området finns vissa problem. På

en del håll i handlingsplanen framgår ett sådant instämmande också

uttryckligen. På ett generellt plan slår regeringen också fast att det

framgår av kartläggningen att diskriminering utgör det allvarligaste

problemet när det gäller Sveriges förverkligande av mänskliga rättigheter

på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna i handlingsplanen

tar sikte på att motverka diskriminering i alla dess former.13

Samtidigt framhåller regeringen emellertid uttryckligen att den

har valt att inte endast lyfta fram ett urval områden som prioriterade

frågor utan i stället tagit ett brett grepp om de flesta frågor som

lyfts fram av andra under kartläggningen.

Handlingsplanen är och bör förvisso, som sagt, vara regeringens,

och den måste då naturligtvis också vara fri att göra sådana val. Det

framstår enligt min uppfattning emellertid som oklart hur dessa

regeringens olika ställningstaganden egentligen förhåller sig till varandra,

vad regeringen egentligen velat säga med dem och hur valet

mellan dem slutligen utfallit.

Oavsett detta måste det i en handlingsplan på MR-området, enligt

min mening, på ett tydligt sätt framgå vilken regeringens egen

analys av läget inom olika samhällsområden är. Så har dock inte varit

fallet i tillräcklig utsträckning med den nu aktuella handlingsplanen.

Detta är en betydande brist.

Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör ta sin utgångspunkt i

en tydligare nulägesanalys – en s.k. baseline study – än den kart13

Handlingsplanen, s. 21.

112

s. 113 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

läggningsdel som ingått i den nu aktuella handlingsplanen. En sådan

bör syfta till att identifiera de områden där det enligt regeringens

uppfattning finns behov av att genomföra någon form av insatser

för att förbättra MR-situationen i Sverige.

För att en bedömning av detta slag ska vara möjlig att göra, måste

den omfatta också en redovisning av hur regeringen uppfattar

innebörden av de internationella åtaganden som Sverige har gjort.

Detta gäller inte minst i fråga om de ekonomiska, sociala och kulturella

rättigheterna. Som framhållits i kapitel 2 är dessa rättigheter

i stor utsträckning utformade som mål att sträva mot, och som Sverige

åtagit sig att på så vis gradvis förverkliga. Till grund för regeringens

bedömning bör därför ligga en analys av vad dessa konventionsåtaganden

får anses innebära för Sveriges vidkommande vid en

viss given tidpunkt och utvecklingsnivå. Vägledning när det gäller

hur dessa rättigheter ska förstås mera generellt finns framförallt i

de allmänna kommentarer, General Comments, som antagits av de

internationella övervakningsorganen. Härutöver bör analysen och

de bedömningar som den leder fram till naturligtvis även ta hänsyn

till vad som framförts av de internationella organen i den dialog

som äger rum inom ramen för den återkommande granskningen av

hur Sverige lever upp till sina förpliktelser.

Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt

för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt

är att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna

överväganden som tar sin utgångspunkt i nulägesanalysen. En

handlingsplans själva syfte är att komma tillrätta med vissa missförhållanden,

eller i vart fall att förbättra en given situation. För att

uppnå detta bör de problem och brister som identifierats analyseras

och utvärderas, prioriteringar identifieras, mål uppställas och ”åtgärder”

eller motsvarande för att uppnå dessa mål utformas. Genom

ett sådant arbetssätt uppstår alltså en kedja där det finns en

tydlig koppling mellan de problem och brister som identifierats

och innehållet i de beslutade insatserna.

Som nämnts är det min bedömning att den nu aktuella handlingsplanen

saknar en tillräckligt tydlig sådan koppling mellan åtgärdernas

innehåll och de problem som beskrivs i kartläggningen.

Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att regeringen i

sitt fortsatta arbete med handlingsplaner eller motsvarande dokument

vinnlägger sig om redovisa en analys som ligger till grund för

urvalet och utformningen av åtgärderna.

Regeringen bör i denna del

eftersträva största möjliga öppenhet, och bör därför utförligt pre113

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 114 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

sentera resultatet av en sådan analys i fråga om vilka de identifierade

huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lösningar som

övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit att avgöra

valet av åtgärder.

Som framhållits av Europarådets MR-kommissarie är det väsentligt

att regeringen särskilt redogör för sina avvägningar mellan olika

problemområden och de prioriteringar som den därvid gjort. I de

fall där ett område inte prioriteras trots att det av kartläggningen

framgår att det förekommer brister, framstår det som särskilt viktigt

att regeringen tydligt redovisar skälen för sin bedömning.

De rekommendationer som lämnats i denna del bör enligt min

mening, om de genomförs, kunna skapa förbättrade möjligheter för

regeringen att vinna förståelse för handlingsplanens utformning

och innehåll. Vid mina kontakter med företrädare för det civila

samhället har det också betonats att en sådan ökad tydlighet från

regeringens sida skulle skapa förutsättningar för en vitaliserad dialog

kring det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter

på nationell nivå i Sverige. Det har från detta håll framhållits

att i de fall där t.ex. en intresseorganisation finner att den på någon

punkt inte delar regeringens uppfattning, så utgör ett i handlingsplanen

tydligt redovisat motiverat ställningstagande en utgångspunkt

mot vilken man kan ”ta spjärn” i den fortsatta dialogen.

En handlingsplan eller motsvarande dokument som kännetecknas

av en ökad transparens i fråga om regeringens egna ställningstaganden

även i kontroversiella frågor, skulle på detta sätt kunna

lämna ett betydelsefullt bidrag till ett fördjupat samhälleligt samtal

överhuvudtaget kring arbetet för att ge fullt genomslag för de

mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning

Rekommendationer:

• De åtaganden som görs i handlingsplanen bör vara framåtsyftande

och inte bestå av en beskrivning av redan tidigare

beslutade insatser.

• Handlingsplanen bör innehålla effektmål som regeringen åtar

sig att sträva efter att uppnå under handlingsplanens löptid.

114

s. 115 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

• Handlingsplanen bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv.

I mitt uppdrag har bl.a. ingått att bedöma handlingsplanens innehåll

samt att utvärdera hur åtgärderna genomförts. Det ligger i sakens

natur att det med den tid och de resurser som stått till mitt

förfogande inte varit möjligt att för var och en av de 135 åtgärderna

utföra en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att

självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket

sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och

utvärdera åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, valt

att fokusera min utvärdering på ett antal mer principiella frågeställningar

med inriktning på bl.a. metod och process, styrning och val

av aktörer.

Genom att studera åtgärderna så som dessa kommit till uttryck i

handlingsplanen, och genom att ta del av och analysera den uppföljning

som genomförts inom Regeringskansliet, har jag dock på

ett mer övergripande plan kunnat skapa mig en bild av såväl åtgärdernas

karaktär som i vilken omfattning dessa enligt Regeringskansliets

egna uppgifter kommit att genomföras under handlingsplanens

löptid. Jag får betona att min analys naturligtvis inte har

karaktären av exakt vetenskap. Det finns åtgärder som kan läsas

och tolkas på lite olika vis och detsamma gäller för de redogörelser

för genomförandet som lämnas i Regeringskansliets uppföljning.

De kvantitativa uppskattningar som jag redovisar i det följande är

därför just uppskattningar och inte några exakta siffror. En annan

utvärderare skulle kanske ha värderat och kategoriserat vissa av

uppgifterna i uppföljningen på ett annat sätt än jag.

I uppföljningen uppges att flertalet av handlingsplanens åtgärder

genomförts. För ett antal åtgärder, om än mindre än tio procent av

det totala antalet, framgår det dock att åtgärden inte blivit fullständigt

genomförd. I ytterligare lika många fall är det enligt min uppfattning

inte möjligt att med ledning av de i uppföljningen redovisade

uppgifterna avgöra om åtgärden blivit fullständigt genomförd

eller inte. Även detta visar enligt min mening att, som påpekats i

avsnitt 3.2.3, kvaliteten på uppföljningsarbetet behöver höjas i det

fortsatta systematiska MR-arbetet.

115

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 116 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande

Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär

några åtaganden med framåtsyftande fokus. I dessa delar tycks den

i stället främst vara resultatet av en sammanställning av mer eller

mindre disparata aktiviteter inom MR-området som redan genomförts,

som pågår eller som redan beslutats. Den läsningen har även

fått stöd av vad som framkommit under de samtal som jag fört med

företrädare för olika delar av Regeringskansliet. Här har visserligen

framhållits att åtskilliga av de åtgärder som finns med i handlingsplanen

inte skulle ha genomförts om inte handlingsplanen antagits.

En vanligt återkommande synpunkt har dock samtidigt varit att

utformningen av planens åtgärdsdel till stor del styrts av vilka aktiviteter

eller initiativ som – oberoende av kartläggningens resultat –

redan pågick eller som planerades inom olika departement vid tidpunkten

för planens utarbetande.

Närmare en fjärdedel av handlingsplanens 135 åtgärder är av ett

sådant slag att det måste ifrågasättas om de verkligen är åtgärder i

den mening som denna term rimligen bör ges i en handlingsplan.

Denna kategori utgörs till stor del av sådana åtgärder som består av

en redogörelse för att en viss handling utförts redan innan handlingsplanen

tillkom. Exempel på åtgärder av denna typ är åtgärd 6:

Regeringen har under hösten 2005 lagt fram en proposition inför riksdagen

om ratificering av det fakultativa protokollet till barnkonventionen

angående försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.

Andra typer av åtgärder ur denna kategori är sådana som endast

innehåller ett konstaterande av ett visst faktum, som åtgärd 102:

Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande

behandling eller bestraffning är absolut.

Eller som endast hänvisar till ett pågående arbete som inte förutsätter

några särskilda ytterligare insatser från regeringens sida, som

åtgärd 116:

De mänskliga rättigheterna utgör en central del av skolans demokratiuppdrag.

I ett fall utgörs en åtgärd i handlingsplanen av en upplysning om

vad regeringen inte avser att göra, åtgärd 5:

116

s. 117 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

Regeringen avser inte att i nuläget ratificera FN-konventionen om

migrerande arbetares rättigheter.

Bland de åtgärder som genomförts under handlingsplanens löptid

kan två skilda kategorier urskiljas, sådana åtgärder som beslutats

redan före handlingsplanens tillkomst och sådana åtgärder som vid

den tidpunkten representerade något ”nytt” i den meningen att de

haft ett tydligt framåtblickande innehåll. Min analys av uppföljningen

ger vid handen att omkring två tredjedelar, det vill säga en

klar majoritet, av de genomförda åtgärderna tillhört dem som haft

ett framåtsyftande innehåll.

Likväl finns det anledning att framhålla att ett betydande antal

av de åtgärder som ingått i handlingsplanen – cirka 20 procent av

samtliga åtgärder, eller så många som en tredjedel av dem som också

kan anses ha blivit genomförda – väsentligen bestått av hänvisningar

till arbete som redan beslutats eller var pågående när handlingsplanen

antogs, alternativt av åtaganden om att under handlingsplanens löptid

utföra en handling som får anses utgöra den självskrivna fortsättningen

av ett sådant pågående eller tidigare beslutat arbete, t.ex.

att ”överväga” en viss utrednings förslag. Ett exempel på åtgärder av

denna typ är åtgärd 56:

Regeringen beslutade 2003 att en nationell psykiatrisamordnare skulle

tillkallas med uppgift att se över frågor som rör vård, omsorg, m.m. för

personer med allvarlig psykisk sjukdom och/eller psykiska funktionshinder.

Uppdraget löper till den 1 november 2006. Under våren 2006

kommer psykiatrisamordnaren att lämna ytterligare förslag av betydelse

för målgruppen.

Ett annat exempel är åtgärd 19:

Regeringen kommer att överväga lämpliga åtgärder med anledning av

de förslag som lämnats av Utredningen om strukturell diskriminering

på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Utredningen om makt, integration

och strukturell diskriminering ska slutredovisa sitt uppdrag

senast den 30 juni 2006. Regeringen kommer även att överväga lämpliga

åtgärder med anledning av denna utrednings kommande förslag.

Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet har

det framkommit att en strävan vid utformningen av handlingsplanens

åtgärdsdel varit att så långt som möjligt behandla sådana frågeställningar

som i kartläggningen framhållits som problematiska.

Det var mot denna bakgrund ett medvetet val att i handlingsplanen

inkludera även sådana insatser som var pågående eller som redan

117

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 118 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

genomförts, i syfte också att underlätta frågornas fortsatta uppföljning.

Regeringen berör också själv i viss mån den här frågan direkt i

handlingsplanen. Den anför härvidlag att planen på några områden

inte innehåller några nya åtgärder och att i vissa avsnitt redovisas

åtgärder som redan inletts när handlingsplanen läggs fram för riksdagen.14

Skälet anges vara att det annars skulle kunna ge en missvisande

bild, eftersom läsaren skulle kunna få intrycket att inget

arbete med att främja de mänskliga rättigheterna bedrivs på ett visst

område, trots att arbete i själva verket pågår. Dessutom tydliggör,

enligt regeringen, en beskrivning i handlingsplanen av även sådana

förhållanden, att de har en koppling just till de mänskliga rättigheterna.

Det förtjänar att understrykas att en redovisning av redan pågående

eller inplanerade åtgärder i sig mycket väl kan ha ett värde på

det sätt som regeringen anfört. Det framstår enligt min bedömnings

i själva verket som helt naturligt att i en nationell handlingsplan

för mänskliga rättigheter redovisa inte bara de problem och

svårigheter som finns, utan även de olika typer av insatser och åtgärder

om tidigare beslutats eller som vid tiden för handlingsplanens

antagande pågår för att komma tillrätta med de brister som

konstaterats. Överväganden kring det arbete som redan pågår får

anses vara en viktig del av den process som ligger till grund för ett

ställningstagande till vilka ytterligare insatser som behöver göras,

och det finns därför skäl att, på samma sätt som t.ex. i fråga om

regeringens prioriteringar mellan olika behov, redogöra för dessa i

handlingsplanen.

Sådana redovisningar hör emellertid, enligt min mening, snarare

hemma just i sådana analyser och resonerande bakgrundsbeskrivningar

som måste finnas med i syfte att leda fram till slutsatsen att

en viss insats bör vidtas, eller för den delen till att någon sådan inte

behöver vidtas eller i vart fall inte är prioriterad just nu. Om en

sammanställning av sådana åtgärder däremot, som nu, presenteras

som just åtgärder eller motsvarande åtaganden i en handlingsplan så

innebär det att planens karaktär helt förändras. Ett sådant dokument

upphör att utgöra ett aktivt verktyg för ett systematiskt MRarbete,

och övergår till att bli en spegling av regeringens befintliga

politik, sedd med MR-glasögon. Det kan knappast vara syftet med

en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter.

14 Handlingsplanen, s. 17.

118

s. 119 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

För att handlingsplanen ska kunna utgöra ett aktivt verktyg som

skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt MR-arbete

bör den egentliga handlingsplansdelen fokusera på åtaganden som

har en tydligt framåtsyftande inriktning och inte innehålla åtgärder

som redan tidigare beslutats eller pågår.

En särskild typ av insatser i handlingsplanen är, som nämnts, de

som endast består i ett åtagande från regeringens sida att ”överväga”

en viss frågeställning eller åtgärd. Exempel på en sådan åtgärd är

åtgärd 18:

Regeringen avser att överväga behovet av att använda diskrimineringstester

inom fler samhällsområden, baserat på de slutsatser som kommer

att presenteras i en undersökning inom arbetsmarknaden.

Det kan ifrågasättas om opreciserade processinriktade åtaganden av

detta slag inte är alltför obestämda för att ingå i en handlingsplan –

som ju, per definition, ska leda till ”handling”. Jag har under mina

konsultationer inom Regeringskansliet vid flera tillfällen mött synpunkten

att åtgärder av detta slag ibland varit resultatet av att det

funnits svårigheter att inom Regeringskansliet uppnå enighet kring

en viss frågeställning. Alternativet har då i praktiken beskrivits som

att helt avstå från att i handlingsplanen behandla frågan, och att en

fördel med den valda lösningen är att frågeställningen åtminstone

hålls levande och kan följas upp.

Av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder

framgår, enligt min mening, att ett flertal av de åtgärder som utformats

på det här sätten i planen faktiskt blivit föremål för reella

”överväganden” som i en del fall också lett fram till ytterligare åtgärder.

För andra framstår det samtidigt som oklart om det verkligen

gjorts någon egentlig prövning av det slag som handlingsplanen

ger intryck av att ha utfäst.

Det finns, enligt min uppfattning, inget självklart svar på om

den här typen av ”åtgärder” hör hemma i en handlingsplan för

mänskliga rättigheter eller inte. Klart är att handlingsplanen försvagas

som verktyg för ett systematiskt MR-arbete ju större andel av

planens åtgärder som är utformade på detta sätt.

Ett verkligt åtagande från regeringens sida att som ett led i

handlingsplanens genomförande seriöst överväga och ta ställning

till en viss svårbedömd och kanske kontroversiell fråga, kan ha en

meningsfull funktion att fylla. För att öka precisionen i ett sådant

åtagande bör det dock förenas med en tidsgräns inom vilken regeringens

ställningstagande ska redovisas.

119

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 120 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Det är i motsvarande mån uppenbart att sådana vaga åtaganden

bör undvikas om det framstår som direkt osannolikt att regeringen

verkligen kommer att vidta den åtgärd som sägs vara föremål för ett

sådant ”övervägande”. Annars riskerar sådana formuleringar att bli

till föga förpliktande utfyllnad av handlingsplanens innehåll eller

tjäna som verktyg för att dölja oenighet i svåra frågor.

Handlingsplanen bör innehålla effektmål

Det övergripande syftet med handlingsplanen sägs vara att bidra till

att uppnå regeringens långsiktiga mål att säkerställa full respekt för

de mänskliga rättigheterna i Sverige. En genomgång av handlingsplanens

innehåll visar emellertid att inte någon av de 135 åtgärder

som ingår i planen har utformats som ett åtagande att genom olika

insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå ett visst resultat

eller en viss effekt, s.k. effektmål. I den omfattning som handlingsplanen

innehåller framåtblickande åtgärder utgörs dessa istället av

aktiviteter vilkas förväntade konsekvenser i form av en möjlig positiv

påverkan på ett konstaterat problem inte har preciserats. Detta

är en stor brist i handlingsplanens utformning.

I handlingsplanen ingår samtidigt som en särskild åtgärd ett åtagande

att inleda ett arbete med att identifiera uppföljningsbara nationella

mål för de mänskliga rättigheterna, åtgärd 110. I Regeringskansliets

uppföljning av handlingsplanens genomförande anges

emellertid bara helt kort när det gäller denna åtgärd att ”arbetet med

att identifiera sådana mål tillsammans med indikatorer för mänskliga

rättigheter pågår, men att frågan är komplicerad och att resultatet inte

kommer att kunna presenteras på ännu en tid.”

Under de konsultationsdialoger som utgjort ett omfattande inslag

i det här utvärderingsarbetet har jag återkommande ställt frågor

om avsaknaden av sådana effektmål i handlingsplanen. Den bild

som samstämmigt kommit fram i de samtalen är att det vid utformningen

av handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd

för att inkludera åtgärder av detta slag. Härutöver har uppgifterna i

den här delen varierat.

Några aktörer i Regeringskansliet har uppfattat en närapå direkt

instruktion från ledningshåll att inte ta in några effektmål i handlingsplanen.

Andra har tillbakavisat den uppfattningen men bekräftat

att det ändå aldrig varit något som seriöst diskuterats. Det har i

detta sammanhang också anförts att ett dokument av den aktuella

120

s. 121 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

handlingsplanens omfattning omöjliggör inkluderandet av i vart fall

mer konkreta effektmål, och att för sådana mål skulle krävas ”en

helt annan produkt”. Åter andra har uttryckt saken så att det är

tveksamt om det är möjligt att komma överens om effektmål, utom

i de fall där sådana mål redan uppställts inom respektive enskilt politikområde.

Möjligheterna att inom ramen för arbetet med en MRhandlingsplan

”lösa ut” frågor där man inte annars lyckats komma

överens har sålunda uppfattats som ganska små.

Invändningarna mot att uppställa effektmål är i och för sig inte

svåra att begripa sig på. Att handlingsplanen som produkt skulle få

en annan karaktär än den nu aktuella planens är uppenbart. Det är

enligt min mening emellertid inte något problem utan, vilket redan

torde ha framgått, just vad jag anser att det fortsatta systematiska

MR-arbetet bör ha. Till dels menar jag vidare att en lösning på svårigheterna

ligger i en bättre samordning mellan det systematiska

MR-arbetet som sådant å ena sidan och, å den andra, de mål som i

övrigt slås fast för olika delar av regeringens politik och som vid

närmare betraktande kan sägas ha betydelse för säkerställandet av

de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Det innebär naturligtvis att utsätta sig för en risk för att anklagas

för att ha misslyckats, för det fall uppsatta mål och delmål inte

nås. Det är visserligen förståeligt om denna risk verkar hämmande i

en politisk miljö på viljan att göra utfästelser av denna typ, inte

minst som de problem som handlingsplanen syftar till att åtgärda

ofta är av en mycket sammansatt karaktär. Men alternativet måste

ändå anses vara mycket sämre. Ett till namnet systematiskt MRarbete

som inte innehåller några konkretiserade mål att sträva mot

kommer ganska snart att förlora sin trovärdighet.

Det här resonemanget har stöd även i Statskontorets utvärderingsrapport

rörande myndigheters genomförande av strategier eller

handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.15

Här sägs bl.a. att framtida uppföljningar och utvärderingar

av sådant myndighetsarbete bör utformas så att de fokuserar på

resultat och effekter i stället för på genomförda och planerade åtgärder.

Sammantaget bör regeringen därför i huvudsak arbeta enligt en

handlingsplan som tar utgångspunkt i en nulägesanalys – en baseli15

Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters

arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar

till tidigare erfarenheter som legat till grund för Statskontorets analys och slutsatser.

121

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 122 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ne study – av de mänskliga rättigheterna i Sverige, identifierar ett

antal områden som är av särskild betydelse och för vart och ett av

dessa formulerar den konkreta förbättring av situationen i form av

en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå

under handlingsplanens löptid.

Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle, enligt min

mening, flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till

i vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att

bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså

kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens

löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om

ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen.

Att på ett mer heltäckande sätt ställa upp nationella uppföljningsbara

mål för de mänskliga rättigheterna, därtill eventuellt

kopplat till ett indikatorbaserat uppföljningssystem, är otvivelaktigt

en både stor och komplicerad uppgift (se om indikatorbaserat

uppföljningsarbete vidare i avsnitt 6.1). Även i avsaknad av ett färdigutvecklat

system av detta slag torde det emellertid mycket väl

vara möjligt att inkludera åtminstone vissa effektmål i det fortsatta

systematiska MR-arbetet. Det mer långsiktiga arbete som enligt

Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärd 110 för

närvarande antyds pågå inom Regeringskansliet, behöver knappast

inväntas för att påbörja formuleringen av sådana effektmål.

Handlingsplanen bör ha ett integrerat jämställdhetsperspektiv

Handlingsplanen innehöll ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten

mellan kvinnor och män. Sålunda fanns här åtgärd 16

om samarbete mellan dåvarande Jämställdhetsombudsmannen

(JämO) och Arbetsmiljöverket, åtgärd 47 om en nationell handlingsplan

för att avskaffa könsdiskriminerande löneskillnader, åtgärd

48 om krav på lärosäten att sätta rekryteringsmål för professorer

för att skapa en jämnare könsfördelning, åtgärd 55 om åtgärder

för att motverka skillnader på grund av bl.a. kön när det gäller kvalitet

och tillgång i hälso- och sjukvården, åtgärd 60 om inrättandet

av en delegation för jämställdhet i förskolan, samt åtgärderna 64-78

om mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterade övergrepp.

Omkring hälften av dessa åtgärder tycks, enligt vad som redovisats

i Regeringskansliets uppföljning, också ha genomförts. Beträffande

nästan lika många kan det däremot inte anses att de genom122

s. 123 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

förts, eller så går det inte att avgöra om de genomförts eller inte,

eller så kan de inte anses vara en ”åtgärd” som hör hemma i en

egentlig handlingsplan.

En större fråga är dock att det synbarligen saknas ett tydligt integrerat

jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid

de omfattande samråd som jag haft som en del av utvärderingsarbetet

har den frågan också tagits upp på olika sätt. Det har då framkommit

som den i vart fall vanligaste uppfattningen att jämställdhetsperspektivet

inte haft någon framträdande plats under arbetet

med att utarbeta planen. Det tycks ha funnits olika synsätt på hur

frågorna om jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till

arbetet med mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett

motstånd mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet;

i stället borde de frågorna behandlas för sig.

Det fortsatta systematiska MR-arbetet får, som jag ser det, inte

hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang.

Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig

del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna på alla

områden på nationell nivå.

Oavsett vilka rättigheter eller vems rättigheter det är fråga om så

ser situationen ofta olika ut för kvinnor och för män. Detta är visserligen

inte någonting unikt just för faktorn kön. På motsvarande

sätt förhåller det sig med andra faktorer som också omfattas av

MR-systemets skydd. Möjligheterna för en person eller en grupp av

personer att kunna komma i reellt åtnjutande av de mänskliga rättigheterna

på olika områden, förändras också i samma ögonblick

som vi tänker oss ett byte av de berörda personernas sexuella läggning

eller hudfärg, eller beroende på om vi tänker oss att de har en

funktionsnedsättning eller inte.

Ändå har arbetet i Sverige för ett jämställt samhälle för kvinnor

och män på många sätt kommit längre än mycket annat arbete för

de mänskliga rättigheterna. Det finns anledning att anta att de erfarenheter

som vunnits där kan vara till nytta för MR-arbetet i stort,

liksom att arbetet med andra aspekter av de mänskliga rättigheterna

i sin tur har alla möjligheter att ge värdefull erfarenhet för att utveckla

jämställdhetsarbetet.

Skillnader i kvinnors och mäns möjligheter att åtnjuta olika rättigheter

är vidare ofta en indikation också på andra brister i respekten

för de mänskliga rättigheterna.

På så sätt kan jämställdhetsperspektivet

vara till nytta för att upptäcka olika problemområden,

samtidigt som olikheter mellan kvinnor och män i fråga om de

123

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 124 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

mänskliga rättigheterna är jämförelsevis lätta att observera och registrera,

jämfört med olikheter som beror av en del andra kategoriseringar,

som sexuell läggning eller trosuppfattning.

Jag menar alltså sammanfattningsvis att jämställdhetsperspektivet

bör integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för

de mänskliga rättigheterna i Sverige.

3.3.3 En mer strategisk handlingsplan

Rekommendation: Handlingsplanen bör i högre grad utformas

som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå i vilket

regeringen identifierar prioriterade problemområden, uppställer

mål på kortare och längre sikt samt fördelar uppgifter och avgränsar

ansvarsområden mellan berörda aktörer.

Sammantaget menar jag att handlingsplanen inte kommit att spela

den roll för regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter

som varit avsedd.

Det förtjänar visserligen att framhållas att planens 135 åtgärder

tillsammans representerar ett betydande åtagande och engagemang

från regeringens sida. Samtidigt medför dock bl.a. avsaknaden av

tydliga effektmål att planen inte i önskvärd utsträckning kunnat

fungera som styrdokument för regeringens MR-arbete under perioden.

Planen har, som nämnts, inte heller innehållit någon tydlig regeringens

egen analys av de huvudsakliga problem som framkommit

i kartläggningen. En tillkommande svårighet är att det är svårt

att se hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra

mer specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram

som regeringen antagit inom olika områden och som har uppenbar

relevans för det långsiktiga målet att uppnå full respekt för de

mänskliga rättigheterna i Sverige, t.ex. den nationella handlingsplanen

för handikappolitiken, handlingsplanen för att bekämpa mäns

våld mot kvinnor m.m., och strategin för att stärka barnets rättigheter

i Sverige.

Att de enskilda åtgärderna i ett flertal fall har tagit sikte på frågor

och problemområden som spelar en viktig roll för uppfyllandet

av Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna förändrar

inte slutsatsen att de nämnda svagheterna i planens utform124

s. 125 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

ning påverkar dess effektivitet som instrument för ett systematiskt

arbete för mänskliga rättigheter negativt.

Vilken övergripande inriktning bör då utformningen av en

kommande handlingsplan eller motsvarande samlat instrument få?

Under utvärderingsarbetet har två huvudalternativ utkristalliserat

sig.

I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen ansåg

Thomas Hammarberg sammanfattningsvis bl.a. att en ny plan borde

göras ”mer konkret [och] mer handlingsinriktad”. Jag har under

mina konsultationer i stor utsträckning mött motsvarande synpunkt

även i förhållande till nuvarande plan. Många av dem som

deltagit i samråden har framhållit som positivt att den andra planen

blev mera konkret än den första, och samtidigt framfört att regeringen

i fortsättningen bör eftersträva en ännu högre grad av konkretion

och tydlighet i åtgärdernas utformning för att öka förutsättningarna

för planens genomslag i praktiken.

Ett skäl för att utforma handlingsplanen så att den innehåller

mycket konkreta åtgärder kan naturligtvis vara att man önskar

undvika att innehållet reduceras till vällovliga ambitioner, generella

målsättningar och avsiktsförklaringar av ett slag som lämnar föga

avtryck i verkligheten. Risken för att en handlingsplan för mänskliga

rättigheter går ett sådant öde till mötes är, att döma av de internationella

erfarenheter som redovisats för mig vid mina kontakter

med bl.a. företrädare för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter,

högst reell.

Jag får för min egen del också understryka betydelsen av att en

ny handlingsplan får ett tydligt framåtsyftande innehåll, det vill

säga blir tydligt handlingsinriktad, för att tala med Thomas Hammarberg.

Frågan är dock om det också måste innebära att planen

utformas som en uppräkning av en lång rad enskilda åtgärder. Ett

fåtal av dem som deltagit i konsultationsprocessen under det här

utvärderingsarbetet har hävdat motsatsen, och alltså gett uttryck

för att handlingsplanen bör utformas på ett mer strategiskt vis och

som övergripande styrdokument göras i någon mening mindre, inte

mer, konkret. Det är också den slutsats som jag kommit fram till.

Ett argument för detta synsätt är att en handlingsplan bestående

av en rad enskilda åtgärder tenderar att snabbt bli inaktuell och därför

är svår att hålla levande. En handlingsplan som ger intryck av

att ha en mer eller mindre heltäckande ambition, trots att det i

praktiken torde vara omöjligt, och som mynnar ut i en lång rad

ibland mer och ibland mindre konkreta åtgärder förtecknade inom

125

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 126 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

många olika samhällsområden, riskerar också att tappa fokus. Det

blir svårare att skilja stort från smått och också svårare att försvara

varför ett visst samhällsområde eller ett visst grupperspektiv inte

tagits med. I sin tur riskerar det att leda till ett ständigt ökat tryck

från olika samhällsaktörer att få med sådana åtgärder på ”listan”

som just de värnar om, med följden att listan med åtgärder sväller

ut och till sist blir helt ohanterlig, inte minst när det gäller uppföljningen

och utvärderingen av planens resultat. Det blir dessutom

svårare att åskådliggöra hur en sådan handlingsplan förhåller sig till

andra, mera specifika, planer och strategier som regeringen antar

inom olika politikområden, hur ansvaret fördelar sig och hur det

ska följas upp och resultaten redovisas.

Min rekommendation är därför att regeringens fortsatta systematiska

arbete för mänskliga rättigheter bör ta sin utgångspunkt i

ett dokument som i högre grad än nuvarande handlingsplan utformas

som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå.

Jag har tidigare nämnt regeringens uppföljning av den nationella

handlingsplanen för handikappolitiken och aviserade strategi för en

väg framåt på det området.16 Den ska naturligtvis inte ses som en

modell som det går att oreflekterat kopiera över till MR-området.

Men den förtjänar att beröras, som ett exempel på ett annat sätt än

det som kommer till uttryck i MR-handlingsplanen att strukturera

ett centralt politiskt dokument inom ett område där ett rättighetsbaserat

arbetssätt har stor betydelse.

I den skrivelse till riksdagen som innehåller uppföljningen presenterade

regeringen sina befintliga övergripande mål för politikområdet

samt inriktningsmål utifrån dessa. I anslutning till skrivelsen

gavs också ett antal myndigheter i uppdrag att utifrån målen,

och med utgångspunkt i ansvars- och finansieringsprincipen, utforma

uppföljningsbara delmål och förslag på uppföljningsstruktur

inom sina respektive verksamhetsområden för perioden 2011–

2016.17 I uppdraget ingår även att ta fram förslag på hur data och

resultat av genomförandet ska kunna levereras löpande. Myndigheternas

årliga redovisning av uppdraget till regeringen ska ligga till

grund för resultatredovisningen i budgetpropositionen.

Förutom myndigheternas rapportering i enlighet med delmålen

krävs emellertid, enligt regeringen, också exempelvis löpande uppföljning

av myndigheternas arbete enligt förordningen (2001:526)

om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikapp16

Skr. 2009/10:166, s. 73 ff.

17 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis).

126

s. 127 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

politiken, liksom av arbetet med undanröjande av s.k. enkelt avhjälpta

hinder och tillgänglighetsutvecklingen inom transportsystemet

i enlighet med de transportpolitiska målen.

För att systematiskt kunna följa effekten av handikappolitiken

behöver även levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning

kunna jämföras med levnadsförhållanden för hela befolkningen.

Regeringen aviserade därför sin avsikt att, med utgångspunkt

från befintliga statistiska undersökningar, skapa ett system

för att kunna beskriva levnadsförhållanden för flickor och pojkar,

kvinnor och män med funktionsnedsättning.18

Den aviserade strategin avsågs inte ersätta, utan snarare

komplettera och samordna, annat arbete som löpande måste utföras

av myndigheterna på det aktuella området. Detsamma gäller

naturligtvis för en ny strategisk MR-handlingsplan.

Som redan framgått anser jag sammanfattningsvis att en grundläggande

beståndsdel i en handlingsplan för det fortsatta systematiska

MR-arbetet måste vara en grundlig nulägesanalys. Denna bör

baseras på sådana synpunkter på situationen för de mänskliga rättigheterna

i Sverige som framförs av internationella övervakningsorgan,

men också av myndigheter och kommuner samt representanter

för olika delar av det civila samhället, eller som framkommit

under konsultationsprocessen när nulägesanalysen tas fram.

Nulägesanalysen måste i sin tur mynna ut i en tydlig redovisning

av regeringens egen bedömning av vilka av de identifierade

bristerna som är av mest allvarlig karaktär och inom vilka områden

regeringen under handlingsplanens löptid avser att fokusera sina

insatser. I handlingsplanen bör vidare anges vilka förändringar av

situationen som regeringen på kortare och längre sikt föresätter sig

att åstadkomma. Dessa mål och delmål bör så långt som möjligt

utformas så att de blir möjliga följa upp, och bör uttryckas i termer

av den effekt som handlingsplanen syftar till att uppnå.

Det är naturligtvis avgörande att regeringen som ett led i processen

avsätter de resurser som krävs för att uppnå handlingsplanens

mål. Handlingsplanens innehåll måste alltså vara ”finansierat”.

I den mån regeringen under handlingsplanens löptid avser att

genomföra viktiga reformer som berör säkerställandet av de

mänskliga rättigheterna på nationell nivå, genom ändrad lagstiftning,

särskilda kompetensutvecklingsinsatser eller på annat sätt, så

hör naturligtvis en redovisning av dessa hemma i handlingsplanen.

18 Skr. 2009/10:166, s. 78.

127

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

s. 128 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

128

Planens tyngdpunkt bör enligt min uppfattning ligga på att

”leda och fördela arbetet”, snarare än på en förteckning av enskilda

åtgärder inom en rad samhällsområden. Regeringen bör i handlingsplanen

fördela ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt

avisera uppdrag som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet

vidta åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt

att utarbeta förslag till ytterligare delmål eller särskilda

insatser. Denna typ av beställningar bör kopplas till tydliga tidsramar

och återrapporteringskrav.

Regeringen bör därutöver, vid behov, åta sig att utarbeta mer

konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en specialiserad

åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i MRhandlingsplanen

. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet kring

hur sådana särskilda åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument

förhåller sig till regeringens systematiska arbete för att uppnå

det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga rättigheterna

på nationell nivå i Sverige.

4 Styrning och samordning av MRarbetet

Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser

om respekt för enskildas mänskliga rättigheter åvilar staten Sverige

som folkrättsligt subjekt. Inte endast regeringen utan hela den

offentliga förvaltningen, såväl på statlig som på kommunal (inklusive

landstingskommunal) nivå, kan ådra Sverige ansvar för bristande

efterlevnad av dessa förpliktelser. Medan regeringen är skyldig

att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det gäller de

mänskliga rättigheterna, är målet om full respekt i praktiken för de

mänskliga rättigheterna något som till stor del ytterst måste förverkligas

av andra än regeringen själv, närmare bestämt i många olika

statliga och kommunala organs dagliga verksamhet. Hur styrningen

och samordningen av denna verksamhet ser ut är därför viktigt

för att regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna ska

kunna bli verkligt systematiskt.

För att denna styrning och samordning ska bli mer verkningsfull

krävs att Regeringskansliets egen organisation för hantering av frågor

om mänskliga rättigheter på nationell nivå förstärks. För att

säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige

behöver därutöver, enligt min mening, åtgärder vidtas för att principen

om fördragskonform lagtolkning ska få ett större genomslag

i praktiken inom både rättskipning och offentlig förvaltning. En

sådan förbättrad myndighetsstyrning och uppföljning bör åstadkommas

bl.a. genom införande av vissa författningskrav som knyter

an till de mänskliga rättigheterna. Dessa faktorer ska behandlas i

det följande.

129

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 130 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

4.1 Frågornas hantering inom Regeringskansliet

Rekommendationer:

• Ett arbete bör inledas i Regeringskansliet med sikte på att

åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess.

• Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell

nivå bör ges större betydelse i Regeringskansliets ordinarie

beredningsprocesser.

• En särskild MR-enhet bör inrättas med uppgift att samordna

och utveckla Regeringskansliets arbete med frågor om

mänskliga rättigheter på nationell nivå.

• Ett obligatoriskt beredningskrav med en sådan MR-enhet

bör införas.

• Det övergripande arbetet i Regeringskansliet med planering,

samordning och utveckling av frågor om mänskliga rättigheter

på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som har

det som sin huvudsakliga uppgift.

• Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör göras för

både chefer och handläggare inom Regeringskansliet för att

säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt

arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter

på nationell nivå.

I den första handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna slogs

fast att regeringen skulle verka för bättre samordning av arbetet för

de mänskliga rättigheterna. Med den nu aktuella handlingsplanen

avsåg regeringen att ytterligare stärka organisationen och samordningen

av arbetet för att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna

i Sverige.1

Regeringen har särskilt understrukit vikten av att mänskliga rättigheter

inte betraktas som ett eget område, utan att respekten för

och medvetenheten om mänskliga rättigheter i stället genomsyrar

den ordinarie verksamheten.2 Här ska den frågan först beröras med

särskilt fokus på budgetprocessens roll. En bättre samordning och

1 Handlingsplanen, s. 102 f.

2 Handlingsplanen, s. 113.

130

s. 131 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

samverkan, ett brett politiskt ägarskap, tydliga strukturer och dokument

för styrning samt kunskap och analys är alla nödvändiga

komponenter i ett verkligt systematiskt arbete för mänskliga rättigheter

på nationell nivå i Sverige.3 Dessa frågor kommer därefter

också att behandlas i det följande.

4.1.1 Budgetprocessens roll

En grundläggande förutsättning för att lyckas med regeringens i

handlingsplanen uttalade föresats att integrera arbetet för full respekt

för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Regeringskansliets

ordinarie verksamhet, är att frågorna beaktas i alla de viktigare

beredningsprocesserna och styrdokumenten. I det sammanhanget

framstår budgetprocessen som den mest centrala. Den pågår

året runt och involverar alla delar av Regeringskansliet. Den utgör

så att säga navet i den övergripande planeringen av statens verksamhet.

Mål sätts med utgångspunkt i en bedömning av nuläget.

Målen följs upp, resultat redovisas, vissa mål revideras och nya mål

sätts upp.

Att budgetbeslut är av central betydelse för förverkligandet av

ett lands MR-åtaganden är också uppenbart. Exempelvis åligger det

konventionsstaterna enligt artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska,

sociala och kulturella rättigheter att till fullo utnyttja sina

tillgängliga resurser för att säkerställa att de rättigheter som omfattas

av konventionen förverkligas i sin helhet. Även för sådana åtaganden

som gäller t.ex. rätten till en rättvis rättegång inom skälig

tid enligt artikel 6 i Europakonventionen är beslut som fattas inom

ramen för budgetprocessen av grundläggande betydelse. Dessa frågor

har också behandlats av olika internationella övervakningsorgan

inom MR-systemet.4

I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen

behandlas, förutom de rent finansiella frågorna, också

grundläggande samhällsfrågor som på ett eller annat sätt utgör utmaningar

för svensk samhällsutveckling, som sysselsättning och

utanförskap, välfärd, skol- och andra utbildningsfrågor, struktur3

Jfr Sveriges politik för global utveckling, skr. 2007/08:89.

4 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, General Recommendation

No. 24 (article 12: Women and health), 1999; FN:s kommitté för ekonomiska, sociala

och kulturella rättigheter, General Comment 3. The nature of States parties obligations (Art. 2,

para. 1 of the Covenant), 14 december 1990.

131

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 132 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

politik, globalisering och konkurrenskraft, den demografiska utvecklingen,

jämställdhet, miljö och klimatfrågor.

I sin skrivelse till riksdagen om uppföljning av den nationella

handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en strategi

framåt5 redovisar regeringen att den avser att utforma en strategi

för genomförandet av handikappolitiken som sträcker sig fem år

framåt i tiden. Resultaten i strategin ska rapporteras årligen i budgetpropositionen.

Enligt min uppfattning bör även en redovisning av utvecklingen

när det gäller MR-situationen i landet ha en naturlig plats i dessa

sammanhang. På så vis kan de mänskliga rättigheternas betydelse

för utvecklingen inom olika samhällsområden tydliggöras, övergripande

mål för förändring sättas upp, prioriteringar redovisas och

en kontinuerlig uppföljning säkerställas.

Jag har under utvärderingsarbetet rent allmänt tagit upp den här

frågan i mina samråd med olika delar av Regeringskansliet. Reaktionerna,

i den mån jag fått sådana, har varit försiktigt positiva. Hur

en sådan MR-integrering i budgetprocessen närmare skulle kunna

utformas behöver naturligtvis övervägas på ett mycket grundligare

sätt än vad mitt utvärderingsuppdrag medgett. Jag föreslår därför

att ett sådant arbete inleds i Regeringskansliet, med siktet inställt

på att åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess som tydligt

kommer till uttryck också i de redovisningar som lämnas till riksdagen

i de två budgetpropositionerna.

4.1.2 En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet

De organisatoriska aspekterna av Regeringskansliets arbete med de

mänskliga rättigheterna har behandlats i båda de nationella handlingsplanerna.

I båda fallen har handlingsplanens huvudsakliga åtgärd

i denna del bestått i tillsättandet av en interdepartemental arbetsgrupp

för mänskliga rättigheter.

Samtliga departement i Regeringskansliet har varit representerade

i arbetsgruppen, och dess medlemmar har utgjort kontaktpersoner

på respektive departement i frågor som rör mänskliga rättigheter.

Regeringen har i samband härmed, som nämnts, understrukit

att det är angeläget att mänskliga rättigheter inte betraktas som ett

eget område, och att respekten för och medvetenheten om mänskliga

rättigheter istället ska genomsyra den ordinarie verksamheten.

5 Skr. 2009/10:166, s. 73 f.

132

s. 133 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

Arbetsgruppen har således inte avsetts ta över det ansvar för frågor

om mänskliga rättigheter som ligger på fackdepartementen i deras

ordinarie verksamhet, utan dess roll har varit att på ett mer övergripande

plan samordna arbetet inom området.

I handlingsplanen för 2006-2009 angavs i åtgärd 114 att arbetsgruppen

skulle få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet

av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga

rättigheterna kunde fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet.

Under mina samråd med företrädare för olika delar av Regeringskansliet

har det från många håll framförts att den interdepartementala

arbetsgruppens verksamhet varit värdefull. Ett tecken på

det sägs också ha varit att dess möten varit mycket välbesökta –

något som enligt vad som sagts mig inte alltid är fallet med andra

tvärdepartementala arbetsgrupper av liknande slag. Arbetsgruppens

möten har varit en källa till informationsutbyte om vad som ”varit

på gång” på andra departement när det gäller frågor om mänskliga

rättigheter, samt bidragit till att skapa personliga kontakter som

kunnat fungera som ingångar till andra departement. Det har också

framhållits att den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet,

tillsammans med arbetet kring handlingsplanen och det faktum att

ansvaret för Sveriges rapportering till internationella övervakningsorgan

för mänskliga rättigheter under år 2005 överfördes från Utrikesdepartementet

till respektive sakansvarigt departement, bidragit

till att det inom Regeringskansliet idag i högre grad än tidigare

finns en medvetenhet om på vilket sätt Sveriges internationella åtaganden

om skydd för de mänskliga rättigheterna är av betydelse för

den egna verksamheten.

Den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet har alltså

till stor del bestått av ett utbyte av information, i den bemärkelsen

att dess medlemmar vid arbetsgruppens möten redogjort för de

MR-relaterade aktiviteter som pågått eller planerades inom respektive

departement. På så sätt och genom att underlätta personliga

kontakter mellan ansvariga handläggare på de olika departementen,

tycks arbetsgruppen alltså ha fullgjort sitt syfte som detta beskrivits

i handlingsplanen.

Enligt vad som framhållits under samråden genomfördes i ett tidigare

skede också vid flera tillfällen utbildningsinsatser, t.ex. i

form av inbjudningar av externa föreläsare, för gruppens medlemmar

med fokus på de mänskliga rättigheterna. Under senare år

tycks dock den typen av aktiviteter alltmer ha avtagit.

133

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 134 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Enligt handlingsplanens åtgärd 114 skulle emellertid arbetsgruppen

också få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet av

erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna

kan fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet. Någon

sådan roll tycks emellertid arbetsgruppen inte ha spelat. I vart

fall har arbetet där, såvitt kunnat utrönas, inte lett till några förslag

eller rekommendationer i det avseendet. Det praktiskt taget samstämmiga

besked som lämnats under utvärderingen är vidare att

arbetsgruppen inte heller annat än i helt obetydlig omfattning fungerat

som ett forum för att behandla substansfrågor med koppling

till de mänskliga rättigheterna. I den mån arbetsgruppen varit avsedd

att utgöra ett komplement till regeringskansliets ordinarie

gemensamberedningsprocess genom att skapa möjligheter till diskussion,

kunskapsutbyte, samarbete och samordning kring materiella

frågor om genomförandet av Sveriges internationella åtaganden

till skydd för de mänskliga rättigheterna, alternativt att utgöra ett

forum för en pågående dialog mellan företrädare för olika departement

kring hur regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter

bör vara utformat, så förefaller detta syfte alltså inte ha

uppnåtts.

Frågan är då om det finns ett behov av att förändra det sätt på

vilket frågor om genomförandet av Sveriges åtaganden när det gäller

mänskliga rättigheter på nationell nivå hanteras inom Regeringskansliet.

Jag anser det.

En återkommande synpunkt vid mina konsultationer med olika

delar av Regeringskansliet har varit att frågor om mänskliga rättigheter,

trots en förbättrad medvetenhet under senare år, fortfarande

inte är integrerade i den ordinarie beredningsprocessen. De är således

inte i tillräckligt hög grad närvarande som en grundläggande

utgångspunkt vid utarbetande och beredning av lagförslag, förordningar,

myndighetsuppdrag och andra åtgärder inom de många olika

områden som Regeringskansliets verksamhet omfattar. I den

mån sådana frågor aktualiseras sker det ofta på ett sent stadium i

beredningsprocessen, när det finns begränsade möjligheter att i något

mera grundläggande avseende påverka det aktuella förslagets

innehåll. Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter

uppfattas i stor utsträckning alltjämt som något perifert och

som ett område för sig. Det har vidare framhållits från flera olika

håll att ”det inte är något tungt argument” om någon försöker

framhålla betydelsen av något av Sveriges internationella MRåtaganden

i beredningsprocessen.

134

s. 135 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

Den politiska nivåns roll i MR-arbetet inom Regeringskansliet

har också från flera håll pekats ut som en svaghet. Det engagemang

som företrädare för den politiska ledningen visar när man t.ex.

lämnar någon särskild beställning som berör frågor om de mänskliga

rättigheterna uppfattas visserligen som uppriktigt menat. Men

det åtföljs, enligt dessa kritiker, mera sällan av tillräckliga verktyg

för att insatserna ska få effekt i praktiken eller för att de i realiteten

ska kunna prioriteras i konkurrens med andra mera politiskt intressanta

eller vardagsnära uppgifter inom Regeringskansliet som tenderar

att alltid ”tränga sig före”.

Mot bakgrund av vad som redovisats gör jag den bedömningen

att frågor om Sveriges åtaganden när det gäller respekten för de

mänskliga rättigheterna på nationell nivå behöver få en mer framträdande

plats i Regeringskansliets organisation.

De goda erfarenheter som gjorts när det gäller arbetet i den interdepartementala

arbetsgruppen för mänskliga rättigheter bör tas

till vara och utvecklas vidare. Härutöver krävs dock i Regeringskansliet

en central aktör med uppgift, och verkliga förutsättningar

för, att från mer övergripande utgångspunkter kraftfullt kunna bevaka,

driva och samordna frågor om mänskliga rättigheter på nationell

nivå. Någon sådan aktör finns i realiteten inte idag.

Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att varje fackdepartement

inom sitt ansvarsområde bär ansvaret för att Sveriges

internationella åtaganden om mänskliga rättigheter respekteras.

Enligt gällande arbetsordningar torde härutöver sådana frågor mera

allmänt också aktualiseras t.ex. vid Justitiedepartementets grundlagsenhet

(L6). Även granskningsenheten (GRANSK) torde ha en

särskild roll genom dess uppgift avseende granskning utifrån lagenlighet,

åtminstone när det gäller Europakonventionen som ju gäller

som direkt tillämplig svensk lag. Utrikesdepartementets enhet för

folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (FMR) söker, enligt

vad som framkommit under samråden, i viss utsträckning uppmärksamma

MR-perspektivet också när det gäller nationell lagstiftning.

Det övergripande ansvaret för samordning och utveckling av

frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, i den mån

sådana ärenden inte hör till något annat departement, ligger på enheten

för diskrimineringsfrågor (DISK) i Arbetsmarknadsdepartementet.

Denna enhet ansvarar också för förvaltningsärenden som

gäller diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet

eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt135

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 136 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, främlingsfientlighet,

rasism, homofobi och andra former av intolerans, frågor på

nationell nivå om situationen för homo-, bi- och transsexuella och

personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, samt nationella

minoriteter i Sverige, i den mån sådana ärenden inte hör till

något annat departement, samt samordning och utveckling av sådana

frågor. Dessutom ligger här också ansvaret för lagstiftningsärenden

som gäller diskriminering eller nationella minoriteter i Sverige,

i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement.

Enheten har också myndighetsansvar för Diskrimineringsombudsmannen

och Nämnden mot diskriminering.

Den aktuella enheten hade i mars 2011, förutom enhetschef och

assistent, 11 medarbetare. Av dessa arbetar motsvarande mindre än

3 årsarbetskrafter specifikt med den del av enhetens ansvarsområde

som gäller frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå,

varav en också ansvarar för rent informationsarbete när det gäller

regeringens webbplats för mänskliga rättigheter. Enligt min mening

är dessa resurser helt otillräckliga, även med beaktande av det stöd

som till viss del kan fås från departementets rättssekretariat.

Det finns alltså som jag ser det ett behov av en enhet inom Regeringskansliet

som i mycket högre grad än vad som hittills har varit

möjligt, kan fungera som ”motor” och ”väktare” i regeringens

samordnande och utvecklande arbete för mänskliga rättigheter på

nationell nivå, i det följande för enkelhetens skull kallad en MRenhet.

För att en sådan enhet ska ha förutsättningar att bli effektiv

krävs givetvis att den tilldelas resurser i en omfattning som gör det

möjligt för den att följa och aktivt delta i den mycket mångfasetterade

verksamhet som pågår inom Regeringskansliet.

Personella resurser i sig är dock inte tillräckligt. Det är också

nödvändigt med ett obligatoriskt beredningskrav med MR-enheten

och att enheten från den centrala politiska ledningens sida ges ett

tydligt uppdrag att inte endast bistå med information, stöd och allmänna

synpunkter, utan även att vid behov ställa tydliga krav baserade

på innehållet i Sveriges internationella åtaganden om de

mänskliga rättigheterna. På så sätt kan rutiner utvecklas för att säkerställa

att sakansvariga departement i samråd med MR-enheten

på ett så tidigt stadium som möjligt av ett ärendes beredning gör en

analys av ärendet utifrån MR-synpunkt.

Viktigast för en MR-enhets förmåga att spela en betydelsefull

roll för att stärka MR-frågornas ställning inom Regeringskansliet är

sålunda vilka resurser den tilldelas och vilken formell ställning den

136

s. 137 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

ges i beredningsprocessen. Härutöver kan det dock inte uteslutas

att även dess placering inom Regeringskansliet skulle kunna påverka

med vilken kraft den har möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.

Under mina samråd med företrädare för de olika delarna av Regeringskansliet

har den frågan kommit upp vid flera tillfällen, och den

uppfattningen har då framförts att det i praktiken, om än inte formellt,

kan ha stor betydelse om en fråga hör till någon av de delar

av Regeringskansliet som uppfattas som ”tunga” eller inte, och att

en MR-enhet därför helst bör placeras antingen i Statsrådsberedningen

eller i Justitiedepartementet. Dessa två alternativ förtjänar

enligt min uppfattning att allvarligt övervägas, också för att det rent

sakligt sett ligger nära till hands att samordningen av arbetet med

grundläggande åtaganden om de mänskliga rättigheterna hanteras

där.

Oavsett var i Regeringskansliet ansvaret för en förstärkt samordning

och utveckling av frågor om de mänskliga rättigheterna på

nationell nivå placeras rent organisatoriskt, är det av avgörande betydelse

för att dessa frågor ska få en mer framskjuten plats att också

den politiska nivåns roll blir tydligare. Det bör ske genom att

det, förutom ett statsråd med uttryckligt ansvar för bl.a. frågor om

mänskliga rättigheter på nationell nivå, också utses en statssekreterare

som får till huvudsaklig arbetsuppgift att leda arbetet med

samordning och utveckling av dessa frågor i Regeringskansliet.

4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i

Regeringskansliet

Enligt åtgärd 120 i handlingsplanen avsåg regeringen att under planens

giltighetstid återkommande låta genomföra utbildningar om

de mänskliga rättigheterna för handläggare och chefer inom Regeringskansliet.

Regeringen anförde i det sammanhanget6 att Regeringskansliets

personal utgör en central målgrupp för att en tydlig

styrning av statlig verksamhet på området mänskliga rättigheter ska

bli möjlig, liksom för att främja en ökad medvetenhet mer allmänt

om dessa frågor inom olika politikområden. Regeringen bedömde

det som angeläget att utbildningsinsatser genomförs regelbundet

för personal på olika nivåer i Regeringskansliets organisation, men

framhöll att sådana utbildningar dittills främst riktat sig till nya

handläggare. Under den aktuella handlingsplanens löptid borde

6 Handlingsplanen, s. 119.

137

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 138 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

därför, enligt regeringen, nya sådana insatser särskilt göras för chefer

och erfarna handläggare.

I Regeringskansliets egen uppföljning av handlingsplanen redovisas

endast kortfattat att utbildningar genomförts vad avser både

nya handläggare och chefer i Regeringskansliet samt inom ramen

för det s.k. diplomat- och aspirantprogrammet. Sammanlagt sägs

att över 1 000 personer genomgått utbildningar som innehållit arbetspass

om mänskliga rättigheter under den aktuella fyraårsperioden.

Vilket utrymme som Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter haft i dessa utbildningar framgår inte, liksom

inte heller i vilken utsträckning sådana inslag varit anpassade

till deltagarnas ansvar och arbetsuppgifter inom Regeringskansliet.

Den bild som jag fått under mina samråd är dessutom till stor

del en annan än den som ges i uppföljningen. Här har framhållits

att den i handlingsplanen aviserade ambitionen om en ökad satsning

på MR-utbildningar för chefer och andra handläggare än dem

som genomgår introduktionsprogrammet för nyanställda i Regeringskansliet,

”Ny i RK”, inte kommit att förverkligas. Från flera

olika håll har jag fått uppgiften att endast ett utbildningstillfälle

anordnats för chefer under handlingsplanens löptid.

När det gäller utbildningen för nya handläggare i Regeringskansliet,

”Ny i Regeringskansliet”, synes också de MR-relaterade

delarna successivt ha getts mindre utrymme, för att i den senaste

omgången enligt uppgift endast ha planerats för att omfatta omkring

15 minuter.

Utbildningsinsatser med en så pass låg ambitionsnivå är enligt

min mening inte förenliga med Sveriges MR-åtaganden. Det är uppenbart

att avsevärt större utbildningsinsatser måste göras för att

säkerställa att Regeringskansliets personal har den kompetens som

krävs för att det samlade arbetet för att skydda och främja mänskliga

rättigheter på nationell nivå ska kunna bli effektivt.

Viktigt är vidare att sådana insatser inte reduceras till endast en

generell redogörelse för det internationella regelverket. Utbildningen

måste i stället därutöver verksamhetsanpassas så att den kan

skapa förståelse för hur Sveriges olika konventionsförpliktelser när

det gäller de mänskliga rättigheterna påverkar medarbetarnas egna

arbetsuppgifter. Av särskild betydelse är, som regeringen särskilt

framhöll i handlingsplanen, att sådana kompetenshöjande insatser

nu också riktas mot Regeringskansliets chefer och erfarna handläggare.

138

s. 139 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter

med MR-arbetet

Rekommendationer:

• Regeringen bör tydligare kommunicera vad den vill uppnå

med sin styrning och samordning av arbetet med att säkerställa

de mänskliga rättigheterna i Sverige.

• Regeringen bör tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter,

kommuner och landsting samt andra som

fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet

ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform

lagtolkning.

4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå

Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Men regeringen

har för denna sin uppgift ett begränsat antal verktyg till sitt

förfogande. Allmänt gäller att varken regeringen eller någon annan

myndighet och inte heller riksdagen eller kommunernas beslutande

organ får bestämma hur domstolar ska döma i enskilda fall, hur de i

övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall,7 eller hur en förvaltningsmyndighet

ska besluta i enskilda fall som rör myndighetsutövning

eller tillämpning av lag.8 I övrigt varierar regeringens

styrningsmöjligheter beroende på vem som är adressaten.

Domstolarnas oberoende är av grundläggande betydelse i en

rättsstat och regeringens möjligheter att styra dessa är därför, och

måste vara, mycket mer begränsad än när det gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna.

Till de styrmedel som finns i förhållande

till alla samhällets olika nivåer hör dock författningar av olika slag,

främst lagar men också i viss utsträckning av regeringen beslutade

förordningar.

Under regeringen lyder, förutom Justitiekanslern, andra statliga

förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.9

Bortsett från den nyss nämnda begränsningen när det gäller

7 11 kap. 3 § regeringsformen (RF).

8 12 kap. 2 § RF.

9 12 kap. 1 § RF.

139

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 140 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

enskilda fall, gäller alltså att statliga förvaltningsmyndigheter har

lydnadsplikt mot regeringen. När det gäller dessa myndigheter

finns, förutom utfärdande av förordning med myndighetsinstruktion,

också möjligheten för regeringen att besluta om särskilda

myndighetsuppdrag. Härtill kommer den s.k. informella styrning

som sker i form av uppföljning genom den årliga myndighetsdialogen

mellan regeringen och dess myndighetschefer, liksom övriga

löpande kontakter mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna.

En särställning intas i detta sammanhang av kommunerna, i förhållande

till vilka regeringen saknar den typ av ”kommandorätt”

som den åtnjuter över statliga förvaltningsmyndigheter. Utöver de

möjligheter som erbjuds i form av författningsreglering av och statlig

tillsyn över sådana uppgifter som kommunerna ansvarar för, är

regeringens förmåga att styra hur den kommunala verksamheten

bedrivs således starkt begränsad. Frågan om stöd och samordning

för MR-arbetet på lokal och regional nivå behandlas särskilt i kapitel

Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen under

perioden 2006-2009 i ett flertal olika myndigheters regleringsbrev

lämnat olika uppdrag med koppling till de mänskliga rättigheterna.

Exempel på sådana uppdrag har varit att höja kunskapen om

mänskliga rättigheter inom respektive myndighet och återrapportera

hur perspektivet mänskliga rättigheter integrerats i myndighetens

relevanta utbildningar. Regeringen har under perioden vidare

beslutat att i vissa myndigheters instruktioner införa en skyldighet

för myndigheten att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna

i sin verksamhet. Den närmare utformningen av dessa krav har varierat.

Medan det i Länsstyrelseinstruktionen föreskrivs att länsstyrelserna

ska ”integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet

genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten,

särskilt skyddet mot diskriminering”, anger instruktionen

för Försäkringskassan att myndigheten ”i sin verksamhet [ska] belysa,

analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella

konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna”. I instruktionerna

för Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens

skolinspektion samt Statens skolverk föreskrivs, åter, att respektive

myndighet ska ”integrera […] perspektivet mänskliga rättigheter i sin

verksamhet” .

I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens

ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas in140

s. 141 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

struktioner införts en hänvisning till de mänskliga rättigheterna,

har det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan

funnits en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat

uppnå med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera

fall har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i

fråga om regeringens avsikter kunde varit mycket bättre.

Även jag har tvingats ställa mig frågan vad regeringen får antas

ha menat när den i en myndighetsinstruktion infört t.ex. ett krav på

att myndigheten ska ”integrera perspektivet mänskliga rättigheter”

i sin verksamhet. Min dialog med företrädare för olika delar av Regeringskansliet

under utvärderingsarbetets gång har dock inte lett

till något verkligt klargörande av den saken.

Regeringen bör, mot bakgrund av vad som här redovisats, tydligare

kommunicera vad den vill uppnå med sin styrning och samordning

av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna i

Sverige.

4.2.2 Ett större genomslag för principen om fördragskonform

lagtolkning

En möjlighet är givetvis att regeringen genom sin myndighetsstyrning

i det här sammanhanget endast velat uppmärksamma myndigheterna

på deras skyldighet att bemöta enskilda med respekt för

vars och ens inneboende mänskliga värdighet.10 En annan är att

skrivningarna tar sikte på att säkerställa att alla som kommer i kontakt

med den offentliga förvaltningen bemöts, och får sina ärenden

prövade, utan diskriminering. Den senare läsningen har stöd i den

vikt som regeringen i handlingsplanen fäst vid arbetet mot diskriminering.

Under mina konsultationer har det också framkommit

att bemötandefrågor av detta slag, liksom ett specifikt ickediskrimineringsperspektiv,

inte sällan kommit att få en framträdande

plats i enskilda myndigheters interna MR-arbete.

Enligt min mening måste emellertid de särskilda krav som ställts

på vissa myndigheter när det gäller de mänskliga rättigheterna tolkas

mera långtgående än så. Hade regeringen verkligen avsett så

begränsade krav hade det naturligen framgått av de särskilda uppdragens

eller myndighetsinstruktionernas ordalydelse.

10 Jfr artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna: ”Alla människor äro

föda fria och lika i värde [eg. ’värdighet’] och rättigheter”.

141

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 142 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

I stället har regeringen valt att använda sig av brett formulerade

hänvisningar till de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget finns

det anledning att påminna om att både Europakonventionen och

andra internationella s.k. kärnkonventioner om de mänskliga rättigheterna

innehåller krav på att de konventionsslutande staterna

genom lagstiftning och på andra sätt förverkligar de rättigheter som

respektive konvention tar sikte på.11 När det gäller Europakonventionen

erkänner konventionsstaterna vidare uttryckligen Europadomstolens

behörighet i alla frågor som rör tolkningen och tilllämpningen

av konventionen.12

I allt detta ligger en skyldighet för det allmänna och dess representanter

både att undvika handlanden som kan strida mot Sveriges

MR-förpliktelser och att aktivt utöva sin verksamhet på ett sätt

som bidrar till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom

det egna ansvarsområdet.

Av handlingsplanen framgår också att syftet med åtgärd 104 var

just att tydligare uppmärksamma vissa myndigheter på deras ansvar

för att de mänskliga rättigheterna inte kränks.13 Regeringen betonade

i det sammanhanget att respekten för och medvetenheten om

de mänskliga rättigheterna måste ses som ett förhållningssätt i den

ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan av. De

insatser som genomförs sades vidare syfta till att öka såväl kunskapen

och medvetenheten om, som respekten för, de mänskliga rättigheterna

som bindande åtaganden för Sverige. Utgångspunkterna

i internationella konventioner om mänskliga rättigheter inom respektive

myndighets verksamhetsområde borde, enligt regeringen,

tydliggöras.

För att fullgöra detta ansvar kan det inte vara tillräckligt att

myndigheternas medarbetare bemöter enskilda på ett sätt som allmänt

reflekterar samhällets grundläggande värderingar om varje

individs inneboende mänskliga värdighet. Vad som krävs är också

att myndigheterna säkerställer att deras beslut och andra åtgärder

även till sitt innehåll står i samklang med Sveriges internationella

åtaganden om respekt för enskildas mänskliga rättigheter. Det är

enligt min mening också så som de nu aktuella skrivningarna om

11 Se t.ex. art. 1 i Europakonventionen; art. 2.2 i FN:s konvention om medborgerliga och

politiska rättigheter; art. 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

; art. 2 i FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering; art. 2 i

FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor; art. 2 och 16 i FN:s

konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning;

art. 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter.

12 Europakonventionen, art. 32.

13 Handlingsplanen, s. 104 f.

142

s. 143 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

mänskliga rättigheter i myndighetsuppdrag och myndighetsinstruktioner

måste tolkas.

Det är dock svårt att se att handlingsplanen i den här delen lett

till ett sådant resultat. Medan jag under mitt utredningsarbete kunnat

konstatera att det genomförts åtskilliga utbildningar om

mänskliga rättigheter inom statlig förvaltning, tycks de mera sällan

direkt ha syftat till att främja rättigheternas genomslag i myndigheternas

rättstillämpning.

En vanligt förekommande inställning, som jag mött även under

det här utredningsarbetets gång, är i stället att konventioner om

mänskliga rättigheter må vara värdefulla som instrument på en mer

övergripande nivå, men att uppgiften för medarbetare i den svenska

offentliga förvaltningen är strikt begränsad till att ”tillämpa svensk

lag”. Under konsultationsprocessen har den reaktionen också återkommande

tagits upp av företrädare för både statliga myndigheter

och kommuner. Den har då ibland beskrivits som en särskild svårighet

när det gäller både att integrera MR-arbetet i den ordinarie

verksamheten och att förbättra kunskapen och medvetenheten om

Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna.

Utgångspunkten att den som företräder det allmänna gentemot

enskilda har att följa och tillämpa svensk lag är naturligtvis riktig.

Den kommer för övrigt till uttryck redan i 1 kap. 1 § regeringsformen

där det slås fast att den offentliga makten utövas under lagarna. Frågan

är dock vad detta betyder i förhållande till internationella åtaganden

om de mänskliga rättigheterna när det gäller rättskipning och förvaltning.

Frågan som sådan om internationella konventioners ställning

i svensk rätt och om en eventuell inkorporering av flera sådana

konventioner än Europakonventionen behandlas särskilt i avsnitt

6.2.

Europakonventionen är den enda konvention om mänskliga rättigheter

som gäller som direkt tillämplig svensk lag.14 Genom bestämmelsen

i 2 kap. 19 § regeringsformen finns också ett förbud

mot föreskrifter som strider mot Sveriges åtaganden enligt konventionen.

Europakonventionens bestämmelser ska alltså tillämpas av

såväl domstolar som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter

likaväl som rent interna svenska rättsregler.

Med andra konventioner om de mänskliga rättigheterna förhåller

det sig annorlunda. De är inte direkt tillämpliga som svensk lag.

Däremot ska svenska rättsregler – enligt principen om fördrags14

Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna.

143

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 144 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

konform lagtolkning – så långt det är möjligt med hänsyn till reglernas

ordalydelse tolkas så att de står i överensstämmelse med dessa

konventioner.15 Tillämpningen av denna princip utgör en oumbärlig

länk mellan den svenska nationella rättsordningen och innehållet

i de konventioner som Sverige åtagit sig att följa. I avsnitt

6.2.2 behandlas närmare bl.a. svenska domstolars hänvisning till

internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna i sin

rättstillämpning.

Principen om fördragskonform lagtolkning har dock i praktiken

haft en svag ställning i svensk rättstradition. Denna tradition har i

stället främst betonat folksuveräniteten, det vill säga riksdagens

ensamrätt att, såsom folkets främsta företrädare, genom lagstiftning

slå fast enskildas rättigheter och skyldigheter. I samband med

att en konvention ratificeras görs också i regel en genomgång av

vilka ändringar som kan behöva göras i svensk lagstiftning för att

leva upp till konventionsåtagandena. I och med att sådana justeringar

gjorts förutsätts den svenska lagstiftningen därefter av myndigheter

och domstolar överensstämma med konventionernas krav,

en förutsättning som emellertid inte alltid behöver vara riktig.

Konventionerna är dessutom till sin natur levande väsen vars innehåll

och betydelse förändras över tid och från ett sammanhang till

ett annat.16

Sammanfattningsvis menar jag att kunskapen och medvetenheten

behöver förstärkas inom all offentlig verksamhet om att de

konventionsreglerade rättigheterna utgör ett viktigt tolkningsmaterial

– tillsammans med andra centrala rättskällor som förarbeten

och vägledande domar från de högsta nationella domstolarna – när

svenska interna rättsregler ska tillämpas.

Regeringen bör därför tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter

, kommuner och landsting samt andra som fullgör

uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet ska uppmärksamma

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter

och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning.

En mer medveten och konsekvent tillämpning av principen om

fördragskonform lagtolkning kan på längre sikt även medföra att

den svenska rättstraditionen rent allmänt berikas med ett från konventionerna

hämtat mer levande och dynamiskt rättighetsperspek15

Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32–40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref.

79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363

I-III s. 513 och s. 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657.

16 Se t.ex. när det gäller Europakonventionen, Europadomstolens dom i Tyrer ./. Storbritannien,

appl. 5856/72, st. 31.

144

s. 145 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

tiv, vilket enligt min uppfattning vore en eftersträvansvärd utveckling.

4.3 Närmare om författningsreglering och annan

myndighetsstyrning

Styrningen av de statliga myndigheternas verksamhet är, som

nämnts, av central betydelse för att regeringens långsiktiga mål om

full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna förverkligas.

Frågan hur myndighetsstyrningen kan förbättras i det avseendet

har behandlats också i det slutbetänkande som Delegationen för

mänskliga rättigheter i Sverige (MR-delegationen) lämnade till regeringen

i oktober 2010.17

I min egenskap av ledamot i delegationen har jag deltagit aktivt i

utformningen av de förslag som lämnas i det betänkandet och står

också bakom dem. För att underlätta läsbarheten och förståelsen av

den förevarande utvärderingen i dess helhet, kommer jag i det följande

att redovisa även sådana överväganden och rekommendationer

som sammanfaller med vad som lagts fram i MR-delegationens

betänkande. Därtill lämnas här också andra synpunkter och rekommendationer.

Som framgått i föregående avsnitt har regeringen i handlingsplanen

framhållit dels behovet av att tydliggöra den betydelse som

internationella konventioner om mänskliga rättigheter har inom

olika myndigheters ansvarsområden, dels att respekten för och

medvetenheten om de mänskliga rättigheterna måste ses som en del

av den ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan

av. Jag delar den uppfattningen.

Som också framhållits står ett begränsat antal styrmedel till regeringens

förfogande i förhållande till domstolar, förvaltningsmyndigheter

och andra som fullgör uppgifter inom rättskipning och

offentlig förvaltning. Det främsta styrmedlet är lagstiftning. Riksdagen

stiftar lag, i huvudsak efter initiativ från regeringen. Sådan

författningsreglering omfattar såväl det offentlig- och förvaltningsrättsliga

regelverk som mer allmänt styr de statliga och kommunala

myndigheternas verksamhet, t.ex. regeringsformen, förvaltningslagen

(1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommu17

SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.

145

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 146 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

nallagen (1991:900), som sådan lagstiftning som materiellt reglerar

verksamheten inom vissa områden.

För myndigheter under regeringen har regeringen även möjlighet

att i förordning med myndighetsinstruktion fastställa myndigheternas

ansvarsområden och uppgifter samt i övrigt reglera hur de

ska bedriva sin verksamhet.

Härtill kommer regeringens möjlighet att till myndigheter lämna

särskilda uppdrag. Sådana uppdrag kan antingen ta formen av ett

särskilt regeringsbeslut eller tas in som en del av det årliga regleringsbrev

i vilket regeringen också anger myndigheternas finansiella

förutsättningar. Det ska sägas här att användningen av regleringsbreven

när det gäller annan styrning än den rent finansiella

under senare år har minskat. En tydlig trend inom Regeringskansliet

är att regleringsbreven inte längre i samma utsträckning som tidigare

ska användas för att ge myndigheterna särskilda uppdrag.

Tidsbegränsade uppdrag bör i första hand lämnas genom särskilda

regeringsbeslut. I övrigt bör myndighetsinstruktionerna vara det

grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndigheterna.18

Regeringens s.k. informella styrning av myndigheterna, i form

av dels den myndighetsdialog som årligen genomförs mellan regeringen

och respektive myndighetschef, dels löpande kontakter mellan

Regeringskansliet och myndigheterna, är också av stor betydelse.

4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter

Rekommendationer:

• En översyn bör göras av hur myndigheternas ansvar för förverkligandet

av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter idag är formulerat.

• Översynen bör omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev

och uppdrag som getts till myndigheterna genom

särskilda beslut, samt samordnas med arbetet med att

införa motsvarande hänvisningar i vissa särskilt betydelsefulla

lagar och i myndighetsförordningen (2007:515).

18 Prop. 2009/10:175, s. 111 ff.

146

s. 147 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

• Översynen bör syfta till en mer genomtänkt utformning av

kraven på myndigheterna, särskilt med beaktande av principen

om fördragskonform lagtolkning, samt en bättre samordning

med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag.

• Myndigheterna bör uppmärksammas på betydelsen av att särskilt

utsatta grupper ges möjlighet till inflytande i frågor som

berör dem, och att myndigheterna därför så långt det är möjligt

ska samråda med representanter för dem i sådana frågor.

• För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga

om ansvar för mänskliga rättigheter formuleras så att de uttryckligen

inbegriper också tillsynsverksamheten.

• För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret

utformas så att det, på det sätt som gällde före den

1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet

och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner

och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de

mänskliga rättigheterna.

• Regeringskansliets dialog med myndigheterna om sådana

uppdrag bör förbättras så att osäkerhet om regeringens avsikter

med uppdragen så långt möjligt kan undvikas.

• Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare

myndigheter som bör ges sådana uppdrag. En utgångspunkt

bör vara att de som i dag har eller har haft sådana

uppdrag även fortsättningsvis bör ha det. I övrigt bör i första

hand prioriteras sådana myndigheter vars ansvarsområde och

befogenheter innebär en särskilt stor risk för åsidosättanden

av enskildas grundläggande rättigheter, samt myndigheter

med omfattande kontakter med allmänheten.

• De två lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter, JOinstruktionen

respektive lagen om JK:s tillsyn, bör förtydligas

så att det där framgår att deras kontroll innefattar också

hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter

i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden om

enskildas mänskliga rättigheter.

Förutom de mera allmänt utformade åtgärderna 11 och 104 i handlingsplanen

innehåller planen också ett tiotal åtgärder som handlar

147

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 148 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

om uppdrag till vissa myndigheter när det gäller mer specifika frågor

om de mänskliga rättigheterna. Här avses främst åtgärderna 57–

58, 68–69, 71–72, 82, 88, 98 och 118. Åtgärderna 39, 40 och 121

kommer att behandlas särskilt längre fram i det här betänkandet.

Regeringskansliets egen uppföljning har, enligt min mening, visat

på resultat av endast omkring hälften av dessa särskilda uppdrag. I

några fall är uppföljningen så pass otydlig att det inte går att dra

några slutsatser av den. I några andra har åtgärden endast bestått i

en beskrivning av uppdrag som redan getts tidigare.

Åtgärd 11 i handlingsplanen innebar bl.a. att regeringen skulle ge

ett antal statliga myndigheter i uppdrag att upprätta antidiskrimineringsstrategier,

samt att låta utvärdera dessa uppdrag.

Någon utvärdering av de uppdragen kom dock aldrig till stånd.

Däremot gav regeringen i augusti 2008 Statskontoret ett uppdrag

att utvärdera sådana strategier som hos vissa myndigheter hade utarbetats

tidigare. Statskontorets utvärdering omfattade strategier

som Arbetsmarknadsstyrelsen (numera Arbetsförmedlingen),

Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten,

Försvarshögskolan, Försvarsmakten samt Totalförsvarets

pliktverk (numera Pliktverket) tagit fram mellan åren 2002 och

2004.19

Statskontorets bedömning är att uppdragen inte haft något omfattande

genomslag när det gäller myndigheternas arbete mot

diskriminering. Endast i fallet med försvarsmyndigheterna hade det

skett några bestående förändringar. Enligt Statskontoret finns det

flera möjliga förklaringar till varför uppdragen om antidiskrimineringsstrategier

fått så olika genomslag. Det handlar bl.a.

om att innehållet i uppdragen inte alltid varit tydligt i förhållande

till myndigheternas kärnverksamhet, att det funnits skillnader i regeringens

styrning och uppdragens utformning samt att uppföljningar

varit inriktade på genomförda insatser i stället för på effekterna

av dessa insatser.

Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen,

som nämnts, i stor utsträckning använt sig av särskilda uppdrag

lämnade i myndigheters regleringsbrev. Således har Sveriges Domstolar,

Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket,

Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser,

Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse,

Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndig19

Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters

arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4.

148

s. 149 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

heten under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till

exempel höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive

myndighet eller återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter

har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar.

Härutöver har regeringen även i ett begränsat antal förordningar

med myndighetsinstruktioner infört en skyldighet för respektive

myndighet att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin

verksamhet. I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen

anges att det mot bakgrund av resultatet av mitt utvärderingsuppdrag

kommer att övervägas huruvida det finns behov av liknande

skrivningar också i instruktionerna för andra myndigheter.

Myndighetsstyrningens betydelse för förverkligandet av Sveriges

MR-åtaganden menar jag gör att myndigheternas ansvar i det

avseendet bör tydliggöras, både för fler myndigheter och på ett

bättre sätt. Som jag redovisat ovan har det inte sällan funnits en

osäkerhet hos myndigheter när det gäller regeringens avsikt med de

formuleringar som förts in i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev.

I flera fall har det också framförts att dialogen med

Regeringskansliet i fråga om regeringens avsikter kunde varit avsevärt

bättre. Dessa intryck stämmer väl med de slutsatser som Statskontoret

redovisat i sina utvärderingar av olika myndighetsuppdrag

på det här området.

Vid mina konsultationer har även framkommit att många myndigheter

upplever en ”trängsel” bland de många olika uppgifter som

lagts på dem, främst genom uppdrag i regleringsbrev eller genom

särskilda regeringsbeslut men också genom krav som ingår myndighetsinstruktioner.

Det talas t.o.m. om ett slags ”perspektivtrötthet”

när det gäller kraven på myndigheterna, t.ex. när det gäller

jämställdhet och icke-diskriminering, mångfald, miljöhänsyn m.m.

Förordningen (2007:825)med länsstyrelseinstruktion kan tjäna

som illustration till det och till den beskrivna osäkerheten om regeringens

avsikter i det här sammanhanget. I länsstyrelseinstruktionens

5 § förtecknas vissa sektorsövergripande uppgifter som

länsstyrelsen har. Här nämns i åtta punkter integrering av jämställdhetsperspektiv

i verksamheten, genomgående användning av

könsuppdelad statistik, barnkonsekvensanalys och hänsynen till

barns bästa, tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning,

beaktande av det nationella folkhälsomålet och

de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen, regelförenkling för

företag, samt (i punkten 5) att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga

rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och be149

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 150 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

akta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot

diskriminering (min kursivering).

Det finns skäl att fråga sig hur MR-kravet i punkten 5 förhåller

sig till främst kraven på jämställdhetsperspektiv, upprättande av

barnkonsekvensanalyser och hänsyn till barns bästa. Kraven framstår

nu som likställda men från varandra åtskilda, vilket på goda

grunder kan sägas förvirra mer än vad det klargör. Bättre hade förmodligen

varit att uppställa ett grundläggande krav som tydligare

tar sikte på myndighetens ansvar när det gäller att förverkliga Sveriges

åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, skilt

från skrivningar om länsstyrelsens uppgifter med avseende på särskilda

undergrupper av frågor som i och för sig har en tydlig koppling

till mänskliga rättigheter.

Sammanfattningsvis bör regeringen, enligt min mening, se över

de skrivningar där hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i dag

förekommer i olika styrdokument riktade till myndigheter. Det

gäller både myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag i

särskilda regeringsbeslut. Översynen bör syfta till en tydligare utformning

av kraven på myndigheterna, inklusive att analysera hur

Sveriges MR-åtaganden påverkar den egna verksamheten och behovet

av att utveckla metoder och arbetssätt för att säkerställa att

myndigheten lever upp till sitt ansvar i de här avseendena. Vid utformningen

bör särskilt beaktas kravet på fördragskonform lagtolkning

Som redan framhållits är ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt

med frågor om de mänskliga rättigheterna att behovet av

sådana åtgärder som har störst betydelse för människor som tillhör

särskilt utsatta grupper synliggörs. Inte minst när det på grund av

begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan

olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det

gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras.20

I sin proposition om en strategi för de nationella minoriteterna

betonar regeringen därför att de nationella minoriteterna bör ha

möjlighet att påverka beslut som rör dem, något som har kallats för

”egenmakt”.21 I 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och

minoritetsspråk föreskrivs därför också att förvaltningsmyndigheter

ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frå20

Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series

No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.

21 Prop. 2008/09:158.

150

s. 151 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

gor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter

för minoriteterna i sådana frågor.

Betydelsen av egenmakt i denna mening gäller naturligtvis på

motsvarande sätt för alla särskilt utsatta grupper när det gäller möjligheten

att komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna, även

sådana som inte tillhör de nationella minoriteterna. Ett centralt skäl

för att möjligheterna till ett sådant inflytande bör stärkas när det

gäller det fortsatta systematiska MR-arbetet i Sverige, är att det

inom alla dessa grupper finns kunskaper och erfarenheter som är

nödvändiga att ta till vara när situationen ska kartläggas och åtgärder

ska planeras och genomföras. Inom ramen för den föreslagna

översynen, det må vara fråga om myndighetsinstruktioner eller

andra författningar, regleringsbrev eller uppdrag i särskilda regeringsbeslut,

bör myndigheterna därför också uppmärksammas på

betydelsen av att särskilt utsatta grupper ges möjlighet till inflytande

i frågor som berör dem, och att myndigheterna så långt det är

möjligt ska samråda med representanter för dem i sådana frågor.

MR-relaterade krav i olika styrdokument för myndigheterna bör

också samordnas bättre med andra s.k. övergripande eller tvärsektoriella

perspektiv så att osäkerheter om uppdragens innebörd och

inbördes relation så långt möjligt undviks. Översynen bör naturligen

också samordnas med de motsvarande förtydliganden som jag i

avsnitt 4.3.3 föreslår bör göras i vissa särskilt betydelsefulla författningar

när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter.

Regeringen bör vidare mera aktivt än i dag med myndigheterna

ta upp frågan om hur de arbetar med sitt ansvar för att bidra till

förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter, både inom ramen för den s.k. myndighetsdialogen

som genomförs årligen med myndigheternas ledningar

och den löpande informella dialog som ständigt pågår mellan myndigheterna

och Regeringskansliet.

Vilka myndigheter berörs?

Regeringen har i åtgärd 104 i handlingsplanen slagit fast behovet av

att myndigheternas ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna

på nationell nivå i Sverige förtydligas i myndighetsstyrningen.

I det sammanhanget anförde regeringen vidare att det arbetet

skulle koncentreras till de myndigheter vars verksamhet är av

151

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 152 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

särskild betydelse för att rättigheterna ska förverkligas för den enskilde.

Jag delar den bedömningen.

Det har inte varit möjligt att göra någon heltäckande genomgång

av vilka myndigheter som särskilt bör få sina myndighetsinstruktioner

förtydligade när det gäller MR-ansvaret. En utgångspunkt

bör vara att de som i dag har eller har haft sådana särskilda

uppdrag även fortsättningsvis bör ha det.

Flera av dessa är dessutom av det slaget att de uppfyller kriteriet

att vara särskilt betydelsefulla för respekten för enskildas rättigheter,

antingen därför att kontakterna med allmänheten är omfattande

eller för att deras ansvarsområde och befogenheter innebär en

särskilt stor risk för enskildas grundläggande rättigheter träds för

när. Exempel på det förra är Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan,

medan Domstolsverket, Kriminalvården, Migrationsverket,

Rikspolisstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Säkerhetspolisen,

Åklagarmyndigheten samt myndigheterna inom försvaret alla är

exempel på det senare. Härtill kommer myndigheter som genom

sin tillsyns- eller föreskriftsroll kan ha stor betydelse i det här

sammanhanget, t.ex. samtliga länsstyrelser, Socialstyrelsen, Skolinspektionen

och Boverket.

Sammantaget bör regeringen i samband med den översyn som

jag här har rekommenderat bör göras av olika myndigheters uppdrag

när det gäller säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i

Sverige, också överväga vilka ytterligare statliga myndigheter som

bör få sitt särskilda ansvar i det här avseendet tydligt angivet i sina

myndighetsuppdrag.

Särskilt om Justitieombudsmännen och Justitiekanslern

Justitieombudsmännen (JO) och Justitiekanslern (JK) har en särställning

i sammanhanget. Medan JO är riksdagens ombudsmän

och JK är regeringens högste ombudsman, har båda institutionerna,

enligt JO-instruktionen respektive JK-lagen, till uppgift att övervaka

att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra

författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.22 För JO:s del

gäller dessutom att ombudsmännen särskilt ska tillse att domstolar

och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regerings22

Se, när det gäller JO, 1 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens

ombudsmän (JO-instruktionen) och, när det gäller JK, 1 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns

tillsyn (JK-lagen).

152

s. 153 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

formens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas

grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga

verksamheten.23

Europakonventionen gäller som direkt tillämplig svensk lag och

omfattas således tydligt av JO:s och JK:s kontroll av den offentliga

makten. Även Sveriges övriga konventionsåtaganden när det gäller

de mänskliga rättigheterna ryms inom ramen för den kontrollen

genom vad som sägs i både JO-instruktionen och JK-lagen om

övervakning av att företrädare för det allmänna ”i övrigt fullgör

sina åligganden”. Bland dessa åligganden ingår ju även att lojalt tilllämpa

principen om fördragskonform lagtolkning. Och i JO:s uppdrag

i förhållande till medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter

torde, enligt ordalydelsen, även ingå konventionsbaserade

mänskliga rättigheter, även om bestämmelsen vid sin tillkomst

förmodligen särskilt syftade på det särskilda fri- och rättighetskapitlet

i regeringsformen.

Det förtjänar att nämnas att det i den finländska JOmotsvarighetens

uppgifter uttryckligen ingår att övervaka att de

grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna

tillgodoses.24

I praktiken är det emellertid inte särskilt vanligt vare sig när det

gäller JO eller JK att granskningen, i vart fall såvitt kommer till uttryck

i beslutsmotiveringarna, tar sikte mera direkt på efterlevnaden

också av Sveriges konventionsbaserade åtaganden på MRområdet,

med undantag möjligen för främst frågor om oskäligt

långa handläggningstider. Det utesluter givetvis inte att konventionsrättigheterna

beaktats utan att det görs någon uttrycklig hänvisning

till dem i besluten.

Med tanke på båda dessa institutioners särskilda betydelse för

kontrollen över offentlig verksamhet, anser jag att det finns skäl att

i de två lagar som styr JO:s respektive JK:s verksamhet förtydliga

att deras kontroll innefattar också hur de som utövar offentlig

verksamhet efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

23 3 § JO-instruktionen.

24 109 § Finlands grundlag.

153

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 154 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Hur MR-ansvaret bör formuleras

Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv syftat till att lämna

rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta

systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna

i Sverige. Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga förslag

till författningsreglering. I det följande lämnar jag därför endast

mer principiella synpunkter på hur ansvaret för förverkligandet av

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter

bör vara formulerat.

Ansvaret bör utformas så tydligt som möjligt, samtidigt som

skillnader i formulering mellan olika styrinstrument bör undvikas

om de inte verkligen är avsedda. Så har det enligt min mening hittills

inte varit, vilket också skapat osäkerhet om vad regeringen

egentligen velat att myndigheterna ska göra. Exempel på hur de

uppdrag som getts i regleringsbrev, särskilda beslut eller i myndighetsinstruktioner

har formulerats är ”att höja kunskapen om mänskliga

rättigheter”, ”att återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter

integrerats i myndighetens relevanta utbildningar”, ”att integrera

de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera

och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet

mot diskriminering”, ”att i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma

Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner

till skydd för de mänskliga rättigheterna”, och ”att integrera […] perspektivet

mänskliga rättigheter i sin verksamhet”.

Som framgått bör myndighetsstyrningen på det här området,

precis som annars, främst syfta till att vara handlingsdirigerande.

Det ligger visserligen i sakens natur att myndighetsansvaret för att

säkerställa efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i Sverige

måste formuleras i allmänna ordalag. Därmed inte sagt att det är

oväsentligt hur detta ansvar uttrycks. Formuleringar som tydliggör

att ansvaret ska integreras i alla delar av den ordinarie verksamheten

är naturligtvis bra. Att bara hänvisa till ”de mänskliga rättigheterna”

bör däremot undvikas eftersom det framstår som alltför vagt. Inte

heller bör mänskliga rättigheter betecknas endast som ”ett perspektiv”

. Här är i stället fråga om själva grundvalen för en demokratisk

rättsstat och utgångspunkt bör tas i att det här rör sig om åtaganden

som Sverige gjort i form av folkrättsligt bindande avtal med

andra stater i vilka regeringen förbundit sig att i Sverige förverkliga

vissa rättigheter för enskilda människor.

154

s. 155 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

Därmed blir också, som jag tidigare betonat, principen om fördragskonform

lagtolkning av grundläggande betydelse. Att föreskriva

att myndigheterna direkt ska tillämpa konventionsregler om

mänskliga rättigheter i sin verksamhet skulle kunna innebära att

reglerna ”bakvägen” började betraktas som direkt tillämplig svensk

lag, det vill säga en form av indirekt inkorporering av konventionerna

i svensk rätt utan att lagstiftaren beslutat om det. Det är inte

lämpligt. Frågan om att använda inkorporering i större utsträckning

än nu som metod för införlivande av svenska konventionsåtaganden

bör i stället utredas med omsorg. Den frågan behandlas särskilt

i avsnitt 6.2.

Däremot bör myndigheternas ansvar i det här avseendet uttryckas

med tydlig hänvisning till att detta ansvar tar sikte just på

enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella överenskommelser

som Sverige förbundit sig att följa. Exempel på sådana formuleringar

som kan övervägas finns i MR-delegationens betänkande.25

När det gäller författningar som innehåller materiella bestämmelser

på ett visst område bör dessutom beaktas att enskildas

mänskliga rättigheter kan aktualiseras på olika sätt och i olika delar

av en verksamhet som berörs av den aktuella författningen. Därför

bör skyldigheten att säkerställa enskildas mänskliga rättigheter

formuleras så att den omfattar all den verksamhet som bedrivs med

stöd av eller som omfattas av författningen i fråga och inte endast

vissa, om än centrala, delar som t.ex. handlar om myndighetsutövning.

Det bör således exempelvis övervägas om inte en formulering

av typen ”I all den verksamhet som bedrivs enligt denna lag ska särskilt

beaktas respekten för enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella

överenskommelser […]”, är mera ändamålsenlig än mera

snäva formuleringar som ”Tvångsvård ska genomföras med respekt

för […].

Särskilt om formuleringar som rör tillsynsverksamhet

I förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion stadgas i 5 §

första stycket punkten 5 att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga

rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och

beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot

diskriminering. Bestämmelsens lydelse kom till genom en ändring

25 SOU 2010:70, s. 326 ff.

155

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 156 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

som trädde i kraft den 1 januari 2009. Innan dess, och i instruktionens

ursprungliga lydelse, gällde i stället att länsstyrelsen skulle ”i

sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner

och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt

skyddet mot diskriminering”. Några förordningsmotiv till ändringen

finns inte. Under mina samråd inom ramen för det här utvärderingsuppdraget

har det flera gånger nämnts att skälet för ändringen

skulle ha varit att det fanns en uppfattning att länsstyrelserna inte

hade kommit tillräckligt långt med att i sin egen verksamhet integrera

arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna

och att det därför ansågs vara för tidigt att ålägga länsstyrelserna

en uttrycklig tillsynsuppgift i den delen i förhållande till

kommuner och landsting.

Oavsett skälet till ändringen i länsstyrelseinstruktionen så ger

den anledning att reflektera över betydelsen av att regeringens

myndighetsstyrning när det gäller de mänskliga rättigheterna också

omfattar vissa myndigheters tillsynsuppgifter. Som har nämnts tidigare,

och som kommer att beröras särskilt också i kapitel 5, har

de kommunala myndigheterna en särställning i det här sammanhanget,

i den meningen att regeringen saknar direkt ”kommandorätt”

över kommunerna till skillnad från över de förvaltningsmyndigheter

som lyder under regeringen. Det innebär att samspelet

mellan den nationella nivån, där Sveriges åtaganden att säkerställa

de mänskliga rättigheterna görs, å den ena sidan, och de regionala

och lokala nivåerna där dessa rättigheter ofta ska förverkligas, å den

andra, måste ske på delvis andra sätt.

Även om verksamhetsansvaret inom många samhällsområden

där de mänskliga rättigheterna aktualiseras alltså ligger på kommunerna

så innebär det inte att den statliga nivån inte har någon roll

att spela här. Tvärtom är det vanligt att tillsynen över olika delar av

kommunernas och landstingens kärnuppgifter åvilar statliga myndigheter.

Exempel på det är att Socialstyrelsen utövar tillsyn över

hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård,

hälsoskydd, smittskydd, socialtjänst, stöd och service till vissa

funktionshindrade samt miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.26

Skolinspektionen har ett omfattande tillsynsansvar på utbildningsområdet.27

På motsvarande sätt har också kommunala myndigheter

tillsynsansvar över verksamheter som bedrivs av enskilda.

26 1, 5-7 §§ förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen.

27 2 § förordningen (2008:613) med instruktion för Skolinspektionen.

156

s. 157 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

En central uppgift för tillsynen är att granska att en verksamhet

bedrivs enligt gällande lagstiftning. Eftersom de konventionsbaserade

åtagandena till skydd för de mänskliga rättigheterna utgör en

del av tolkningsunderlaget vid tillämpningen av olika rättsregler är

det rimligt att tillsynen av verksamhetens lagenlighet inbegriper

hur tillsynsobjekten lever upp till sitt MR-ansvar. Om de materiella

författningar som styr en viss verksamhet innehåller tydliga skrivningar

om att verksamheten ska bedrivas med respekt för enskildas

mänskliga rättigheter och därtill de författningar som reglerar tillsynsorganens

uppgifter tydliggör att även tillsynen ska innefatta

frågor om de mänskliga rättigheterna kan en hållbar kedja av författningsstyrd

myndighetsstyrning skapas i det nu aktuella avseendet.

För sådana myndigheter som har tillsynsansvar bör, sammanfattningsvis,

det författningsreglerade MR-ansvaret formuleras så

att det uttryckligen inbegriper också tillsynsuppgifterna. Det finns

redan i dag exempel, också vid sidan av den tidigare gällande länsstyrelseinstruktionen,

på sådana formuleringar inom närliggande

områden. I Socialstyrelsens instruktion stadgas t.ex. i 7 § att myndigheten

ska integrera både ett barnperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv

i sitt tillsynsarbete. Det är på så sätt alltså inte någon

innovation som jag föreslår här, men när det gäller de mänskliga rättigheterna

bör formuleringarna anpassas enligt de resonemang som

redovisats här.

För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret

utformas så att det, på det sätt som gällde före den

1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet

och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och

landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna.

4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt

styrinstrument

Rekommendationer:

• Grundläggande krav om myndigheternas ansvar när det gäller

förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter bör regleras genom förordning

157

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 158 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

med myndighetsinstruktion, inte i regleringsbrev eller särskilda

uppdrag.

• Det förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras

genom uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut,

t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om

mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten,

samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten

ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i

det här avseendet.

En vanligt förekommande synpunkt under mina samråd har också

varit att den typ av tidsbegränsade uppdrag som regeringen lämnat i

regleringsbrev eller genom särskilda beslut leder till en ryckighet i

styrningen på ett sätt som inte är förenligt med en ambition att på

ett långsiktigt hållbart sätt påverka myndighetens arbete eller arbetssätt.

Regleringsbrev utfärdas varje år och uppdrag som ges i

regleringsbrev blir därför per definition tidsbegränsade. Även uppdrag

som lämnas till en myndighet genom särskilda beslut är ofta av

tillfällig eller i vart fall tidsbegränsad natur. Den myndighet som får

sådana uppdrag kan därmed inte veta om uppdraget kommer att

finnas kvar om ett år eller efter det att tidpunkten för återrapportering

har passerats. Under sådana förhållanden finns alltid en risk att

uppdraget inte uppfattas som långsiktigt prioriterat av regeringen

och att genomförandet från myndighetens sida begränsas till någon

form av punkt- eller projektinsats vid sidan av den ordinarie verksamheten.

Även en sådan mer tillfällig aktivitet kan naturligtvis

vara av värde men ett systematiskt arbete med frågor om mänskliga

rättigheter – inom en enskild myndighet såväl som på nationell nivå

– kräver långsiktighet för att kunna bli framgångsrikt.

Behovet av långsiktighet och av att förverkligandet av de mänskliga

rättigheterna blir till en integrerad del av myndigheternas verksamhet,

talar alltså för att myndigheternas grundläggande roll och

uppgifter i det här avseendet bör regleras i förordning med instruktion

för respektive myndighet i stället för att komma till uttryck i

regleringsbrev eller beslut om särskilda uppdrag. En sådan ordning

finner stöd också i t.ex. Statskontorets utvärderingsrapporter

rörande myndigheters arbete med mångfald, anti-diskriminering

och mänskliga rättigheter28 och genomförandet av strategier eller

28 Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter, Slutrapport,

Statskontoret 2008:15, s. 12 samt 87 ff.

158

s. 159 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.29

Den överensstämmer vidare med vad regeringen själv uttalat

om att instruktionerna ska vara det grundläggande instrumentet för

regeringens styrning av myndigheterna.30

Tanken att i första hand använda myndighetsinstruktionerna

snarare än regleringsbrev och andra beslut om särskilda tidsbegränsade

uppdrag i det här sammanhanget har också i huvudsak bemötts positivt

under mina samråd. En uttrycklig författningsreglering av detta

slag skulle, enligt vad som framhållits i den konsultationsprocessen,

kunna bidra till att ge myndighetens arbete med mänskliga rättigheter

en ökad intern legitimitet. Om ansvaret är uttryckligen reglerat

i den grundförfattning som styr en myndighets verksamhet

ökar också chanserna för att det ges ett större utrymme vid de prioriteringar

som myndigheter alltid tvingas göra i sin verksamhet.

Dessutom skulle en sådan ordning ha den fördelen att myndigheten

i sin årsredovisning regelbundet måste redogöra för verksamheten

och dess resultat i förhållande till skyldigheten att bidra

till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.

Enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och

budgetunderlag ska myndigheterna i sin resultatredovisning redovisa

och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de

uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. Visserligen

finns en sådan skyldighet också i förhållande till uppdrag som getts

i regleringsbrev eller särskilda beslut, men medvetenheten om ansvarets

betydelse torde öka när uppgifterna, liksom återrapporteringen,

inte är tidsbegränsade utan utgör en del av kärnuppgifterna

som myndigheten måste redovisa år efter år.

Härtill kommer att de uppgifter som en myndighet har enligt

sin instruktion också styr Riksrevisionens granskning av myndigheten

enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet

m.m. Inte minst viktigt är i det sammanhanget granskningen inom

ramen för den årliga revisionen enligt 5 § av om myndighetens ledning

följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

Regeringen har i handlingsplanen starkt betonat betydelsen av

kunskap om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn,

liksom att det är angeläget att de utbildningsinsatser som

genomförs är systematiska och följs upp samt att de så långt möj29

Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters

arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar

till tidigare erfarenheter som legat till grund för myndighetens analys och slutsatser.

30 Prop. 2009/10:175, s. 111 ff.

159

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 160 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tillämpas.31 Jag

delar den uppfattningen.

Behovet av ökad kunskap och kompetens hos myndigheterna i

det här avseendet har också belysts i några undersökningar som

MR-delegationen lät genomföra. Ett antal uppdrag som tar sikte

just på sådan kompetensutveckling har också, som redan berörts,

getts till olika myndigheter. Sådana uppdrag från regeringen är naturligtvis

viktiga. Det ställs dock många olika krav på myndigheterna

också när det gäller kunskapsutveckling och kompetensförsörjning.

Det finns därmed en risk att de åtgärder som vidtas som

konsekvens av sådana uppdrag uppfattas som något som måste göras

på grund av uppifrån och utifrån kommande krav, snarare än för

att tillgodose behov som finns i den egna verksamheten. Om myndighetsinstruktionen

tydliggör en myndighets ansvar för förverkligandet

av de mänskliga rättigheterna inom det egna verksamhetsområdet

som en central uppgift, skulle sannolikt också behovet av

kunskapsutveckling på detta område uppmärksammas mera och

leda till att det uppstår en inifrån myndigheterna själva kommande

efterfrågan på utbildningsinsatser. Såväl grund- som fortbildning

liksom andra kompetensförsörjningsåtgärder som på detta sätt

kommer till stånd till följd av ”nedifrån och upp” förmedlade behov

som är tydligt förankrade i den egna verksamheten, torde ha bättre

förutsättningar att åstadkomma långsiktigt hållbara resultat än sådana

som enbart upplevs som resultatet av ”uppifrån och ned”

kommande anvisningar och krav.

Min slutsats är således att regeringen i sin myndighetsstyrning i

fråga om myndigheternas roll för säkerställandet av de mänskliga

rättigheterna på nationell nivå i första hand bör använda sig av

myndighetsinstruktionerna snarare än regleringsbrev och uppdrag i

särskilda beslut.

Att myndigheternas ansvar för att Sveriges åtaganden på MRområdet

förverkligas främst regleras på detta sätt innebär dock inte

att särskilda uppdrag på MR-området inte alls behöver ges. Tvärtom

kan sådana uppdrag behövas när det gäller särskilda frågor, men

det övergripande ansvaret bör alltså framgå av myndighetsinstruktionen.

Ett exempel på särskilda uppdrag som bör kunna komplettera

de åligganden som framgår av myndighets instruktion kan vara

att myndigheten åläggs att närmare analysera på vilket sätt frågor

om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten,

31 Handlingsplanen, s. 118 f.

160

s. 161 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska

kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet.

4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande

författningskedja

Rekommendationer:

• På sikt bör ansvaret för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter komma

till uttryck också i regeringsformen.

• Myndigheternas ansvar för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter bör

tydliggöras i förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen

(2007:515) och kommunallagen (1991:900).

• Förvaltningslagens (1986:223), rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens

(1971:291) krav på motivering av beslut

bör göras tydligare och då särskilt när det gäller hur en

myndighet eller en domstol bedömt påståenden eller invändningar

som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter.

• Motsvarande förtydligande när det gäller betydelsen av Sveriges

konventionsenliga MR-åtaganden bör göras i vissa materiellt

särskilt betydelsefulla författningar inom områden där

det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga

rättigheter kränks, eller där enskilda annars befinner sig i en

utsatt situation. Exempel på sådana författningar som bör

prioriteras vid en översyn är polislagen (1984:387), fängelselagen

(2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1988:870)

om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om

psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk

vård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av

unga, lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård

, utlänningslagen (2005:716), ordningslagen (1993:1617),

lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer,

hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen

(2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen

(2005:837), vissa författningar inom skolområdet som tar

sikte på elever med behov av särskilt stöd, liksom vissa andra

161

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 162 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i

samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.

• Regeringen bör använda sig av förordningsmotiv för att närmare

klargöra avsikten med sådana förordningsbestämmelser

som tar sikte på ansvaret för säkerställande av de mänskliga

rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

Att enskilda myndighetsinstruktioner tydliggör vissa statliga myndigheters

skyldighet att i sin verksamhet bidra till att Sveriges MRåtaganden

förverkligas, är dock, enligt min mening, inte tillräckligt.

Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser

om respekt för de mänskliga rättigheterna åvilar, som

nämnts, staten Sverige som folkrättsligt subjekt. Hela den offentliga

förvaltningen har i praktiken ansvar för att dessa förpliktelser

efterlevs och de mänskliga rättigheterna förverkligas på nationell

nivå. Som redan framgått delar jag regeringens bedömning att myndighetsstyrningen

därför är viktig för att nå regeringens långsiktiga

mål med handlingsplanen, nämligen full respekt för de mänskliga

rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Lagstiftningen utgör det

främsta instrumentet för sådan styrning.

De fördelar som redovisats i föregående avsnitt när det gäller att

tydliggöra vissa myndigheters MR-ansvar direkt i deras myndighetsinstruktioner

– i förhållande till långsiktighet och tyngd vid

prioriteringar, uppföljning och revision, kunskaps- och kompetensutveckling

– gäller också i fråga om tydliggörande av det ansvaret

i ett antal lagar, liksom i myndighetsförordningen (2007:515)

som ju gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen.

För att regeringens arbete för att säkerställa full respekt för de

mänskliga rättigheterna på nationell nivå verkligen ska bli systematiskt,

framstår det som naturligt att de grundläggande byggstenarna

för myndighetsstyrningen, på ett tydligare sätt än i dag bildar en

sammanhängande författningsreglerad kedja. Den kedjan måste,

som jag ser det, omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga

regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet och

vissa materiella författningar, t.ex. inom sådana områden där det

kan föreligga en särskild risk för att enskildas mänskliga rättigheter

åsidosätts.

Det övergripande syftet med tydliga hänvisningar av det nu aktuella

slaget till de mänskliga rättigheterna är att de ska vara hand162

s. 163 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

lingsdirigerande. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande32

kan det visserligen alltid ifrågasättas vilken betydelse det skulle få

att föra in uttryckliga hänvisningar till Sveriges MR-åtaganden i

olika lagar. Delegationen kom dock för sin del fram till att det finns

anledning att förvänta positiva effekter av sådan lagstiftning, en

uppfattning som jag i det betänkandet ställt mig bakom.

I detta sammanhang finns det anledning att påminna om vad regeringen

anförde i samband med införandet av den nu gällande förvaltningslagen

när det gällde myndigheternas serviceskyldighet

gentemot allmänheten, samverkan mellan myndigheter, ett enkelt

och snabbt förfarande, muntlig handläggning, m.m.33 Den ansvariga

departementschefen anförde då följand

[E]nbart nya föreskrifter […] undanröjer [inte] alla svårigheter som

kan uppstå i kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna. Betydelsen

av lagstiftning som ett medel att åstadkomma förbättringar på

ett område som det förevarande skall å andra sidan inte underskattas.

Bl.a. gäller erfarenhetsmässigt att lagstiftning ger underlag för praxisbildning

hos myndigheterna, att den kan åberopas vid sådana granskningar

av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang

och att den ofta kan tjäna som förlaga till interna tjänsteföreskrifter av

skilda slag. När det som här gäller en reglering som i praktiken i första

hand riktar sig till de offentliga tjänstemännen måste man också beakta

att tjänstemannakåren av tradition anstränger sig att lojalt tolka och

följa sådana beslut av statsmakterna som har lagform. Detta gäller också

när det – som ju här måste bli fallet – är fråga om tämligen allmänt

hållna föreskrifter. Givetvis måste emellertid lagstiftning kombineras

med andra åtgärder. Jag tänker då i första hand på utbildning. Just ny

lagstiftning ger tillfälle att ordna den utbildning av myndigheternas

personal som krävs [...].

Jag menar att vad regeringen i det sammanhanget anförde är i högsta

grad relevant också i förhållande till föreskrifter om det allmännas

skyldigheter när det gäller förverkligandet av Sveriges åtaganden till

skydd för de mänskliga rättigheterna. Även i MR-delegationens

betänkande betonades att lagar som styr en myndighets verksamhet

normalt studeras noggrant, inte minst på ledningsnivå. Härtill kan

läggas att även handläggare som inte har till huvuduppgift att göra

djupare rättsliga analyser och som kanske inte använder ”lagboken”

dagligdags, ofta ändå har tillgång till, och använder som referensmaterial,

särtryck av författningar som har särskild betydelse för

den egna myndighetens verksamhet. Uttryckliga bestämmelser där

32 SOU 2010:70, s. 323 ff.

33 Prop. 1985/86:80, s. 16 f.

163

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 164 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

som pekar ut myndighetens ansvar för de mänskliga rättigheterna

kan leda till ökad insikt om att Sveriges konventionsåtaganden i det

här avseendet kan ha betydelse för både bemötandet av enskilda

människor som kommer i kontakt med myndigheten, handläggningen

av ärenden och innehållet i myndighetens beslut. Vidare

utgör sådana bestämmelser en bra grund för utarbetandet av handböcker

och andra vägledningar. De kan också ge anledning att

sammanställa rättspraxis och andra relevanta synpunkter som framförts

t.ex. av internationella övervakningsorgan till skydd för de

mänskliga rättigheterna, som kan vara av betydelse för den egna

verksamheten. På motsvarande sätt som tidigare anförts här vad

beträffar myndighetsinstruktionerna kan de även fungera som

drivkraft för att få till stånd efterfrågestyrda utbildningsinsatser på

området.

Ansvaret tydliggörs i både övergripande förvaltningsregler och i

viss materiell lagstiftning

Skyldigheten för det allmänna att säkerställa enskildas mänskliga

rättigheter bör alltså framgå också direkt i ett antal andra författningar

än de nämnda förordningarna med myndighetsinstruktioner.

Det gäller både för offentlig- och förvaltningsrättsliga författningar,

inklusive myndighetsförordningen (2007:515), som mer

allmänt styr myndigheternas verksamhet och för vissa materiella

författningar inom sådana områden där det kan föreligga en särskild

risk för att enskildas mänskliga rättigheter åsidosätts. I det

följande behandlas författningar av båda slagen.

Särskilt om regeringsformen

Regeringsformen är den grundlag som i första hand reglerar hur

den offentliga makten ska utövas i Sverige. Här finns också, framförallt

i 2 kap., bestämmelser som rör olika grundläggande fri- och

rättigheter. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot lagar

och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges åtaganden

på grund av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Även i övrigt finns enstaka regler som kan sägas mera direkt knyta

an till skyddet för de mänskliga rättigheterna, t.ex. principen om

allas likhet inför lagen och skyldigheten för alla som fullgör uppgif164

s. 165 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

ter i offentlig verksamhet att iaktta saklighet och opartiskhet

(1 kap. 9 §) och kravet på att en rättegång ska vara rättvis och

genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 §).

Rent allmänt har dock inte Sveriges åtaganden när det gäller enskildas

mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner

någon uttrycklig plats i de svenska grundlagarna. Det framstår som

önskvärt att en så grundläggande fråga som statens folkrättsliga

förpliktelser när det gäller enskildas mänskliga rättigheter uttryckligen

ges en framträdande plats i våra grundlagar.

Den reformering av grundlagen som trädde i kraft den 1 januari

2011 är emellertid resultatet av ett omfattande utredningsarbete

under fyra år av Grundlagsutredningen.34 Det är därför inte aktuellt

att nu föreslå att utformningen av våra grundlagar på nytt utreds.

På sikt bör dock frågan om hur Sveriges åtaganden när det gäller de

mänskliga rättigheterna på nationell nivå tydligare kan komma till

uttryck i framförallt regeringsformen bli föremål för närmare överväganden.

Författningar av övergripande betydelse

Vissa författningar är viktiga när det gäller möjligheterna till styrning

och samordning av myndigheternas verksamhet, eftersom de

gäller för många olika myndigheter. Här är förvaltningslagen

(1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen

(1991:900) av särskilt intresse.

Rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens (1971:291)

regler om motivering av beslut kommer att behandlas i det följande.

Förvaltningslagen

Förvaltningslagen innehåller basregler för hur myndigheter i stat

och kommun ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna

med allmänheten. Lagen bildar grundvalen för förvaltningsförfarandet

genom att slå fast sådana regler som i princip ska tillämpas

hos alla myndigheter på alla områden.35 Den är därför av central

betydelse också för myndighetsstyrningen när det gäller respekten

34 Dir. 2004:96.

35 Se härom och om det följande i Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer

(31 maj 2010, Zeteo) under 1. Förvaltningslagen - ändamål och huvuddrag.

165

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 166 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

för enskildas mänskliga rättigheter. Min rekommendation är därför

att en allmän bestämmelse förs in i förvaltningslagen om myndigheternas

ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna

på nationell nivå i Sverige.

Förvaltningslagens ändamål är bl.a. att värna traditionella rättssäkerhetskrav.

Härutöver syftar den också till att säkerställa att

myndigheterna lämnar service till allmänheten. Det finns ett samband

mellan rättssäkerhet och service som regeringen berörde i förarbetena

till den nu gällande förvaltningslagen när den infördes.

Här klargjordes att ett syfte med ändringarna jämfört med tidigare

gällande förvaltningslag var att motverka krångel, förkorta väntetider

och underlätta för den enskilde att ta till vara sin rätt.36 Dessa

liksom andra grundläggande krav på myndigheterna behandlas i 4-5

och 7 §§ förvaltningslagen.

Myndigheternas serviceskyldighet framgår av 4 och 5 §§. Här

anges bl.a. att en myndighet ska lämna upplysningar, vägledning,

råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens

verksamhet, att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt

och att myndigheten ska hjälpa enskilda till rätta om de vänt sig

till fel myndighet. Även krav på myndigheterna när det gäller öppethållande,

att ta emot besök och telefonsamtal, samt möjligheten

att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg behandlas

här. Av 7 § framgår vissa grundläggande krav på handläggningen av

ärenden vid myndigheterna, t.ex. att den ska ske så enkelt, snabbt

och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, att myndigheterna

ska beakta möjligheterna att själva inhämta upplysningar

och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs och att

myndigheten på olika sätt ska underlätta för den enskilde att ha

med den att göra.

En bestämmelse om att myndigheterna i sin verksamhet ska

iaktta vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter skulle passa väl in här bland förvaltningslagens

andra bestämmelser om grundläggande krav på myndigheterna.

I april 2008 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare

med uppgift att se över bestämmelserna i förvaltningslagen och

lämna förslag till en ny lag. F.d. regeringsrådet Hans Ragnemalm

förordnades som särskild utredare. Utredningen har lämnat förslag

till en ny förvaltningslag i sitt betänkande En ny förvaltningslag.37

36 Prop. 1985/86:80, s. 12.

37 SOU 2010:29.

166

s. 167 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

Bland utredningens förslag återfinns ett om att en särskild rubrik

införs i lagen – Grunderna för god förvaltning. Under rubriken

införs enligt förslaget till 4 § uttryckliga krav på myndigheterna

som tar sikte på legalitet, objektivitet och proportionalitet. En

myndighet får enligt den föreslagna bestämmelsen endast vidta åtgärder

som har stöd i lag eller annan föreskrift. I sin verksamhet

ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet och myndigheten

får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan

antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer

långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda

resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår

för den som ingreppet riktas mot.

Enligt min uppfattning skulle den föreslagna bestämmelsen,

som kodifierar legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipernas

betydelse för förvaltningsmyndigheternas handlande, innebära

ett viktigt förtydligande av enskildas rättigheter gentemot

myndigheterna, vilket lagstiftaren bör välkomna. Som förvaltningslagsutredningen

påpekar skulle en sådan regel i den lag som principiellt

vänder sig direkt till alla myndigheter inom den offentliga

förvaltningen ge principerna ökad tyngd och utgöra ett tydligt observandum

då en myndighet överväger att vidta en åtgärd.38

Den påminnelse om myndigheternas skyldighet att iaktta vad

som följer av Sveriges åtaganden i fråga om enskildas mänskliga

rättigheter som jag här föreslagit torde utan problem kunna infogas

även i en ny förvaltningslag som utformats enligt förvaltningslagsutredningens

förslag i den här delen.

Myndighetsförordningen

Jag har här tidigare rekommenderat att regeringen ser över de uppdrag

som getts till myndigheterna i frågor som gäller de mänskliga

rättigheterna, både i regleringsbrev och särskilda uppdrag och i vissa

myndighetsinstruktioner, samt att i det sammanhanget också

överväga närmare vilka ytterligare myndigheters instruktioner som

särskilt bör uppmärksamma ansvaret för att förverkliga de mänskliga

rättigheterna på nationell nivå.

Ytterligare en författning som har stor betydelse i sammanhanget

är myndighetsförordningen (2007:515). Förordningen gäller för

alla förvaltningsmyndigheter under regeringen och innehåller ge38

SOU 2010:29, s. 147; jfr också s. 155 samt 181 f.

167

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 168 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

mensamma grundbestämmelser bl.a. om myndighetens styrning

och ledningens ansvar.

Enligt 3 § ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för

verksamheten. Den ska se till bl.a. att verksamheten bedrivs enligt

gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap

i Europeiska unionen. Av 4 § följer vidare att ledningen ska

säkerställa bl.a. att det vid myndigheten finns en intern styrning

och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.

Enligt min mening bör båda dessa bestämmelser kompletteras

med avseende på ansvar och kompetens i fråga om de mänskliga

rättigheterna. Av 3 § bör sålunda framgå ledningens ansvar också

för att verksamheten bedrivs enligt de förpliktelser som följer av Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Och

ledningens ansvar enligt 4 § bör omfatta också att säkerställa att

kompetens finns för att fullgöra de uppgifter som framgår av myndighetens

instruktion samt vad som följer av 3 §.

Det finns i det här sammanhanget anledning att något beröra

betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning39 vari

regeringens särskilda utredare behandlade bl.a. frågan om vad som

borde tas upp i en ny myndighetsförordning som avsågs bli direkt

tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Utredaren

sökte här skilja mellan ”förvaltningspolitiska” krav å ena sidan,

vilka angetts i den förvaltningspolitiska propositionen40 och som

utredaren ansåg naturligen höra hemma i myndighetsförordningen,

och, å andra sidan, ”sektorsövergripande” krav som inte borde tas in

där utan behandlas i förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut

för de olika politikområdena. Som exempel på sådana

sektorsövergripande krav framhöll utredaren också de mänskliga

rättigheterna.

Jag menar emellertid att, när det gäller Sveriges konventionsåtaganden

i fråga om enskildas mänskliga rättigheter, den ståndpunkten

knappast har fog för sig. Den förvaltningspolitiska propositionen

innehöll regeringens riktlinjer för och krav på den framtida

statliga förvaltningen. Här angavs som tre grundläggande värden

demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.

När det gäller rättssäkerhetskravet angav regeringen i propositionen

särskilt att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på

grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda

39 SOU 2004:23.

40 Prop. 1997/98:136.

168

s. 169 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

ska ha möjlighet att få sin sak prövad av domstol.41 I detta ligger

också att förvaltningen i sin rättstillämpning på ett korrekt sätt tilllämpar

principen om fördragskonform lagtolkning. Den skyldigheten

är gemensam för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen,

varför ett krav som tar sikte på sådana konventionsåtaganden bör ha

en naturlig plats just i myndighetsförordningen.

Utöver det principiellt riktiga i att ledningens ansvar i det här

avseendet görs tydligt, kan en sådan bestämmelse också förväntas

få positiva konsekvenser. Den bild som framkommit i mina samråd

med företrädare för olika delar av Regeringskansliet, liksom med

representanter för enskilda myndigheter, visar tämligen entydigt att

myndigheternas delaktighet i ansvaret för att Sveriges MRåtaganden

förverkligas, knappast uppmärksammas alls inom ramen

för vare sig den s.k. myndighetsdialogen med regeringens myndighetschefer

eller de löpande kontakter i övrigt mellan Regeringskansliet

och myndigheterna som utgör regeringens informella styrningsinstrument.

Ett uttryckligt ledningsansvar för att verksamheten

bedrivs med iakttagande av vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter bör kunna bidra till att

det ansvaret också följs upp av regeringen på ett bättre sätt än vad

som är fallet i dag. Det bör även kunna leda till att de medarbetare

inom de olika departementen som arbetar mera specifikt med frågor

om mänskliga rättigheter involveras mera aktivt också i regeringens

uppföljning av myndigheternas verksamhet.

I avsnitt 6.4 behandlas frågan om förstärkt kompetensförsörjning

inom offentlig förvaltning och rättskipning. Ett ledningsansvar

som uttrycks tydligt i myndighetsförordningen skulle också

kunna bidra till att regeringens kompetensförsörjningspolitik utvecklas

mot större och mera fördjupade inslag om de mänskliga

rättigheterna i de utbildningar som ordnas för chefer inom statlig

förvaltning.

Under senare år har ett tydligare fokus kommit att ligga på s.k.

öppna rekryteringar av myndighetschefer, det vill säga möjligheten

att söka en sådan anställning i konkurrens med andra sökande annonseras

ut offentligt. I det sammanhanget har regeringen också

lagt stor vikt vid att varje sådan rekrytering ska omfatta en noggrant

utformad kravprofil för den nya myndighetschefen. Ett uttryckligt

ledningsansvar i myndighetsförordningen för att Sveriges

MR-åtaganden följs bör då också kunna leda till att kompetens i det

41 Prop. 1997/98:136, s. 14.

169

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 170 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

avseendet tillmäts större betydelse också vid utformningen av sådana

kravprofiler, liksom i rekryteringsförfarandet i övrigt när det

gäller statliga myndighetschefer.

Kommunallagen

Som nämnts redan inledningsvis i det här kapitlet är regeringen

skyldig att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det

gäller de mänskliga rättigheterna, samtidigt som målet om full respekt

i praktiken för de mänskliga rättigheterna är något som till

stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv. I

stor utsträckning ligger det ansvaret på kommuner och landsting.

Styrningen och samordningen av denna verksamhet utgör därför en

viktig del av regeringens systematiska arbete med de mänskliga rättigheterna.

Visserligen omfattas även de kommunala förvaltningsmyndigheterna

av den rekommendation som jag lämnat om att införa ett förtydligande

i förvaltningslagen om myndigheternas ansvar för förverkligandet

av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter. För att det ska framgå tydligt att ett sådant

ansvar åvilar kommuner och landsting i alla delar av deras verksamhet

bör dock ett motsvarande förtydligande göras även i kommunallagens

(1991:900) bestämmelser i 2 kapitlet om kommunernas

och landstingens allmänna befogenheter.

Ett tillägg av det här slaget i kommunallagen skulle inte tillskapa

några nya rättigheter eller skyldigheter, men det kan bidra till att

öka medvetenheten och kunskaperna hos kommunala beslutsfattare

om skyldigheten att beakta också Sveriges konventionsåtaganden

om mänskliga rättigheter vid tolkning och tillämpning av

svenska rättsregler och i verksamheten i övrigt. Det skulle också

kunna stimulera kommuner och landsting att utveckla ett mera systematiskt

arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna i den egna

verksamheten.

Ett sådant tillägg skulle också stå väl i samklang med innehållet i

den resolution samt den rekommendation till Europarådets ministerkommitté

om lokala och regionala myndigheters roll i förverkligandet

av de mänskliga rättigheterna, som antogs den 17 mars 2010

av Europarådets kongress för lokala och regionala organ, där repre170

s. 171 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

sentanter för svenska kommuner och landsting ingår.42 Se vidare

om det arbetet i kapitel 5.

Särskilt om tydligare krav i förvaltningslagen, rättegångsbalken och

förvaltningsprocesslagen på motivering av domar och beslut

Förvaltningslagens regler har karaktär av minimikrav, vilket har

betydelse vid tvekan om hur långt reglernas tillämpningsområde

sträcker sig. Även i sådana fall där det inte står klart att lagens bestämmelser

är tillämpliga är det många gånger lämpligt att myndigheten

väljer att ändå tillämpa lagen.43 Att en regel uttrycker minimikrav

betyder vidare att den inte utan vidare ska läggas till grund

för motsatsslut om att det skulle vara uteslutet eller olämpligt att

tillämpa den analogt i situationer som inte omfattas av dess ordalydelse.

Ett exempel är kravet på motivering av myndigheternas beslut.

Motiveringskravet gäller enligt 20 § förvaltningslagen bara slutliga

beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Härutöver får alltså myndigheterna själva bestämma om de vill motivera

sina beslut. Frågan om motivering av myndigheters beslut –

och naturligtvis även av domstolarnas domar och beslut – är särskilt

betydelsefull när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna.

Den ska därför behandlas särskilt i det följande. För att

underlätta framställningen används fortsättningsvis ”beslut” som

samlingsbenämning för både domstolarnas domar och beslut och

förvaltningsmyndigheternas beslut, om inte annat motiveras av

sammanhanget.

Det är naturligtvis av stor betydelse rent allmänt att den enskilda

människan kan förstå varför en myndighet beslutat på ett visst

sätt i ett ärende som individen berörs av. Men skyldigheten för den

som företräder den offentliga makten att motivera sina beslut är

dessutom av grundläggande betydelse för medborgarnas möjligheter

att kritiskt granska det sätt på vilket makten utövas. Beslut som

inte motiveras, eller som inte motiveras med tillräcklig omsorg,

riskerar att undergräva förtroendet för rättsstaten och skapar grogrund

för misstankar om godtycklighet, otillbörlig hänsyn eller

andra oegentligheter. Även för de domstolar och andra myndighe42

Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010), båda antagna av Europarådskongressen

för lokala och regionala organ den 17 mars 2010.

43 Jfr prop. 1985/86:80, s. 82.

171

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 172 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ter som prövar beslut efter överklagande är det viktigt att dessa innehåller

ordentliga motiveringar.

De bestämmelser som gäller för motivering av myndigheters beslut

måste enligt min mening läsas mot bakgrund av det sagda. Sådana regler

finns för förvaltningsmyndigheternas del i förvaltningslagen och

för domstolarnas del främst i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.

Både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter är enligt

20 § förvaltningslagen skyldiga att i sina beslut ange de skäl som

har bestämt utgången i ett ärende som rör myndighetsutövning

mot någon enskild. Regeln gäller enligt sin ordalydelse endast när

det är fråga om ett slutligt beslut, det vill säga ett beslut varigenom

myndigheten slutligt avgör ärendet och skiljer det ifrån sig. Även

när det är fråga om andra beslut av en myndighet kan emellertid

skälen för beslutet vara nog så viktiga för den enskilde att kunna

förstå. Också vid sådana icke slutliga beslut bör myndigheterna

alltså enligt min mening alltid överväga att analogt tillämpa förvaltningslagens

regel om motivering av beslut.

Från motiveringsskyldigheten föreskrivs i bestämmelsen undantag

för vissa angivna situationer. Undantagen kommer inte att behandlas

vidare här.

Bestämmelsen i förvaltningslagen ger emellertid inte någon

närmare vägledning om vad som bör framgå av skälen för beslutet

eller hur utförligt de bör redovisas. Den frågan har under årtionden

varit föremål för omfattande diskussion och skiftande uppfattningar.

En översikt över den diskussionen lämnas i Kommentaren till

förvaltningslagen, 20 §.44

Den formulering som nu finns i 20 § förvaltningslagen och som

härrör från dess föregångare i 1971 års förvaltningslag utgjorde en

kompromiss mellan olika synpunkter i frågan om hur omfattande

motiveringsskyldigheten bör vara. Med den formulering som valdes

avsågs att markera att lagen i princip inte ställde upp krav på att

besluten alltid skulle innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena

i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden

bedömts rättsligen av myndigheten. Det är hjärtpunkterna i

skälen som ska redovisas i beslutet, med avseende på faktabedömning,

rättstillämpning eller användning av myndigheternas utrymme att

göra skönsmässiga bedömningar.

44 Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo).

172

s. 173 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

Förvaltningsmyndigheternas beslut måste göra det begripligt för

parten vilka faktiska förhållanden som varit avgörande, vilka rättsregler

som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat.45 Här

kan tilläggas att även i fall där myndigheten gjort en sammanvägd

skälighetsbedömning måste det finnas något objektivt konstaterbart

skäl som bestämt utgången. Myndigheten bör då också i en

motivering kunna redovisa någon eller några sådana omständigheter

som den fäst avgörande vikt vid.

För de allmänna domstolarna (tingsrätt, hovrätt och Högsta

domstolen) gäller att domar både i tvistemål och brottmål ska avfattas

skriftligen och innehålla, såvitt nu är av intresse, en redogörelse

för domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet.46

Detsamma gäller domstolens slutliga beslut, dock endast om det

behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet.47 Även beslut som

inte innebär att domstolen skiljer målet ifrån sig (icke slutliga beslut)

ska motiveras i den utsträckning det behövs.48 När det gäller

domar genom vilka domstolen fastställer en överklagad dom behöver

skälen för domen anges endast när de avviker från skälen i den

överklagade domen.49

De allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätt, kammarrätt

och Högsta förvaltningsdomstolen) ska i sina beslut ange

de skäl som bestämt utgången.50

Lika lite som för förvaltningsmyndigheternas del framgår det

när det gäller domstolarnas motiveringsskyldighet av tillämpliga

bestämmelser närmare vad som bör anges i skälen eller hur utförligt

dessa bör redovisas. I kommentaren till rättegångsbalkens regler

sägs dock51 att det inte räcker med att redovisa vad som är bevisat i

målet, utan rätten måste också redovisa varför den ansett detta vara

bevisat. Rätten måste alltså redovisa sin bevisvärdering. I kommentaren

framhålls att många anser att inte heller domstolarna tillräckligt

väl fullgör sina skyldigheter i denna del. En särskild fråga i detta

sammanhang anges i kommentaren vara hur utförligt den bevisning

som presenterats i målet behöver refereras i domskälen. Röster har

länge höjts för att de muntliga utsagorna bör refereras betydligt

mer kortfattat än tidigare och att rätten i stället bör lägga ner mer

45 Jfr prop. 1971:30, s. 493.

46 17 kap. 7 § respektive 30 kap. 5 § rättegångsbalken (RB).

47 17 kap. 12 § respektive 30 kap. 10 § RB.

48 17 kap. 13 § respektive 30 kap. 11 § RB.

49 22 § andra stycket förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol.

50 30 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

51 Fitger, Rättegångsbalken (15 augusti 2010, Zeteo), kommentaren till 17 kap. 7 § och 30 kap. 5 §.

173

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 174 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

möda på att redovisa de verkliga motiveringarna i fråga om bevisvärderingen.

Detta kräver först och främst att rätten redovisar vilka

bevisfakta som ansetts utgöra bevis för vilket rättsfaktum. Om bevisningen

rörande ett rättsfaktum pekar åt olika håll, måste rätten

vidare förklara hur den gjort sina avvägningar och varför rätten

tillerkänt viss bevisning högre värde än annan bevisning.

När det sedan gäller redovisningen av domskälen i rättsfrågorna

är det, som också framhålls i kommentaren, självklart men inte tillräckligt

att tillämpliga lagrum redovisas; domstolen måste också

särskilt ange om man gjort en extensiv eller restriktiv lagtolkning

eller om man gjort en analogi eller slutledning e contrario. Det kan

inte anses tillfredsställande att åberopa ”grunderna” för ett lagrum,

om man inte samtidigt anger vilka dessa är.

Kommentaren till förvaltningsprocesslagens regler anlägger i allt

väsentligt motsvarande synsätt.52

Det har inte varit möjligt att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget

söka kartlägga hur vanligt det är att beslut innehåller

brister i fråga om motiveringsskyldigheten. Det är dock inte

ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan anses ha motiverats

med tillräcklig omsorg. I kommentaren till 20 § förvaltningslagen

ges också åtskilliga exempel på beslut som inte haft tillfredsställande

motiveringar.

Att domstolar och förvaltningsmyndigheter i mer invecklade

mål och ärenden anger hänvisningar till lagens förarbeten, prejudikat,

uttalanden i doktrin m.m. gör att möjligheterna för parter och

andra att följa rättens resonemang förbättras. Här hör naturligtvis

också i förekommande fall hemma en redovisning av hur aktuella

svenska rättsregler ska tillämpas i ljuset av Sveriges konventionsåtaganden

av olika slag (fördragskonform tolkning). I själva verket

torde förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas skyldighet att

omsorgsfullt motivera sina avgöranden i ärenden som rör enskilda

göra sig gällande med särskild styrka just när det gäller frågor om

mänskliga rättigheter. Ett tydligt markerande av det förhållandet

direkt i lagtext skulle inte innebära något principiellt nytt, men

skulle kunna utgöra en drivkraft för att motiveringsskyldigheten

efterlevs bättre i praktiken.

Även förvaltningslagsutredningen tog upp frågan om myndigheternas

motiveringsskyldighet i sitt förslag till ny förvaltningslag.

Förslaget till 27 § i den nya lagen stadgar att ett beslut som får

52 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. – En kommentar (1 juli 2009, Zeteo), kommentaren

till 30 § förvaltningsprocesslagen.

174

s. 175 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

överklagas ska innehålla en klargörande motivering med uppgifter

om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som

varit avgörande för utgången. Det innebär en större tydlighet än

vad som gäller i dag, liksom att vissa begränsningar av motiveringsskyldigheten

som nu finns genom anknytningen till begreppen

myndighetsutövning och slutligt beslut tas bort.

Som skäl för förslaget anför utredningen för sin del att ett krav

på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl främjar en omsorgsfull

och saklig prövning av ärendena, som måhända tar något

mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En sådan

möjlig tidsförlust kompenseras emellertid, enligt utredningen, med

råge av de tidsvinster som uppstår genom att antalet rättelser och

överklaganden rimligen minskar. Vinsterna multipliceras också genom

att högre instanser, om beslutet ändå överklagas, har att ta

ställning till en genomtänkt och klarläggande produkt. Utredningen

anförde vidare att kravet på motiveringens innehåll bör formuleras

på basis av den enskildes behov. Han eller hon måste kunna förstå

hur myndigheten resonerat för att kunna låta sig övertygas om

bärkraften i skälen alternativt finna hållpunkter för ett överklagande.

Idén om att införa tydligare författningskrav på motivering av

beslut har under mina samråd av flera aktörer mötts med positivt

intresse. Någon har å andra sidan invänt att det skulle kunna leda

till större arbetsbelastning och minskad effektivitet hos förvaltningsmyndigheter

och domstolar. Det finns i sammanhanget därför

anledning att understryka att inte varje blankt påstående från en

enskild om att hans eller hennes mänskliga rättigheter trätts för när

behöver bemötas närmare i motiveringen av ett beslut. I den mån

myndigheten gjort ett seriöst försök att klarlägga den enskildes

inställning närmare i detta avseende, men inte lyckats, kan det naturligtvis

vara tillräckligt att detta förhållande framgår av beslutsmotiveringen.

Men, som framgår av det följande när det gäller Europadomstolens

praxis, krävs då att myndigheten först verkligen

försökt att ta reda på vad det är som den enskilde menat.

Jag delar alltså förvaltningslagsutredningens uppfattning i den

här frågan och menar att det finns starka skäl att följa utredningens

förslag när det gäller att införa tydligare krav i förvaltningslagen på

motivering av förvaltningsmyndigheternas beslut. Vad som redovisas

där gäller enligt min uppfattning med minst samma styrka för

domstolarnas domar och beslut. Motsvarande krav när det gäller

175

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 176 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

motiveringsskyldigheten bör därför för domstolarnas del framgå av

rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens regler.

Enligt min mening bör dock, som redan antytts, härutöver också

direkt av bestämmelserna om innehållet i domar och beslut

framgå att en domstol eller en förvaltningsmyndighet är skyldig att

med särskild noggrannhet redovisa hur den har bedömt påståenden

eller invändningar i ett mål eller ärende som tar sikte på enskildas

mänskliga rättigheter. Att så sker är enligt min mening nödvändigt

för att rätten till en rättvis rättegång och ett effektivt rättsmedel

enligt bl.a. Europakonventionen bättre ska kunna säkerställas.

Frågan har, såvitt gäller domstolarnas skyldighet att motivera

sina ställningstaganden, behandlats av Europadomstolen för de

mänskliga rättigheterna. Enligt min mening har Europadomstolens

uttalanden härvidlag betydelse på motsvarande sätt också när det

gäller förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet.

I målet Wagner och J.M.W.L. ./. Luxemburg53 slog domstolen

fast att rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionens

artikel 6 förutsätter inte bara att parterna fritt kan föra fram sådant

som de anser vara av betydelse för målet. Med tanke på att konventionen

syftar till att skydda rättigheter inte bara i teoretisk och illusorisk

utan också i praktisk och reell mening, fordras härutöver

också att vad en part anfört faktiskt öppet prövas av domstolen.

Det innebär, enligt Europadomstolen, att rättsinstanserna måste

genomföra en ordenligt analys av vad som lagts fram av parterna

när det gäller omständigheter, argumentation och bevisning.

Europadomstolen framhåller att det visserligen inte kan anses

åligga en rättsinstans att ge detaljerade svar på varje argument som

framförts av en part. Vad som krävs i det hänseendet måste avgöras

från fall till fall. Men, framhåller domstolen, huvudargumenten för

en parts talan måste öppet prövas och besvaras av rättsinstanserna.

I de fall då argumentationen handlar om fri- och rättigheter som

omfattas av Europakonventionen måste dessutom denna prövning

redovisas med särskild noggrannhet och omsorg. Att en parts hänvisningar

till de mänskliga rättigheterna framstår som oklara eller

oprecisa är inte heller i sig ett skäl för att inte besvara dem. I stället

åligger det i sådana fall de nationella rättsorganen att genom aktiv

processledning söka förmå parten att precisera sin inställning.

Som framgår av Europadomstolens dom i Wagner kan en domstols

underlåtenhet att med tillräcklig omsorg redovisa sin pröv53

Appl. 76240/01, st. 89–96; jfr även Backes ./. Luxemburg, appl. 24261/05, och Melich och

Beck ./. Tjeckien, appl. 35450/04.

176

s. 177 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

ning av argument som tar sikte på de mänskliga rättigheterna leda

till att staten blir ersättningsskyldig för brott mot artikel 6 i Europakonventionen.

I Wagner ålades den aktuella regeringen att utge

2 500 Euro i kränkningsersättning bl.a. för en sådan underlåtenhet.

I svensk rättstillämpning har Sveriges konventionsåtaganden när

det gäller de mänskliga rättigheterna under lång tid inte haft någon

särskilt framträdande roll. Till följd av inte minst inkorporeringen

av Europakonventionen tycks det dock ha blivit vanligare att framförallt

de högsta rättsinstanserna uttryckligen tillmäter konventionen

större betydelse än tidigare.54 Såvitt gäller andra konventioner

om de mänskliga rättigheterna förefaller det dock inte ha skett

samma utveckling, med undantag möjligen för FN:s konvention

om barnets rättigheter som har börjat uppmärksammas mera,

främst då i kommunal verksamhet.

Det här är givetvis en positiv utveckling, men vad som redovisats

illustrerar likväl sammantaget att det, enligt min mening, finns

anledning att förtydliga både förvaltningsmyndigheternas och

domstolarnas skyldighet att motivera sina avgöranden i det här avseendet.

Sådana förtydliganden av de författningsregler som styr

motiveringsskyldigheten skulle kunna bidra till att stärka enskildas

rättigheter i kontakterna med det allmänna och bör därför införas i

förvaltningslagen, rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.

Tydliga författningshänvisningar till Sveriges åtaganden när det

gäller de mänskliga rättigheterna kan vidare fungera som en pådrivande

kraft för att öka kunskaperna och medvetenheten när det

gäller inte minst Europarätt inom offentlig verksamhet.

Förtydliganden i viss materiell lagstiftning

Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga

rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning förverkliga

de konventionsbaserade rättigheterna.55 När det gäller de

mänskliga rättigheterna är Europakonventionen den enda internationella

konvention som inkorporerats i svensk rätt och som alltså

gäller som direkt tillämplig svensk lag. Frågan om inkorporering av

andra sådana internationella överenskommelser behandlas särskilt i

avsnitt 6.2.

54 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.

55 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna och

artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

177

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 178 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Övriga konventionsåtaganden har i stället, enligt svensk rättstradition,

införlivats i den svenska rättsordningen genom s.k. transformering,

det vill säga genom att svenska rättsregler införts eller

ändrats så att den interna lagstiftningen motsvarar konventionernas

krav. I många fall har lagstiftaren också helt enkelt konstaterat att

det befintliga regelverket redan återspeglar en viss konventionsbaserad

rättighet och att därför inga ändringar behöver göras i svenska

bestämmelser, s.k. konstaterad normharmoni.

Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är

emellertid levande väsen. De måste tolkas i ljuset av den tid och det

sammanhang där de ska tillämpas.56 Det innebär i sin tur att detta

sätt att införliva konventionsåtaganden kräver en kontinuerlig vaksamhet

och uppföljning så att justeringar kan göras i svenska bestämmelser

i takt med att tolkningen av konventionsåtagandena

utvecklas.

Det är mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen

innehåller hänvisningar till internationella överenskommelser om

skydd för de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på

två ställen till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § antagandet

av lagar och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges

förpliktelser enligt Europakonventionen. Dels begränsar

10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta beslutanderätt till EU på så

sätt att en sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet

inom det samarbetsområde som beslutanderätten rör motsvarar

det som uppställs i Europakonventionen. I 2 § lagen (2009:724) om

nationella minoriteter och minoritetsspråk hänvisas till Europarådets

ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den

europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk.57 I den nya

skollagen (2010:800) finns tydliga hänvisningar till de mänskliga

rättigheterna, men utan att nämna några särskilda konventioner

eller konventionsåtaganden. Hänvisningar till principen om respekt

för barnets bästa i FN:s konvention om barnets rättigheter förekommer

också i ett flertal författningar, som föräldrabalken och

socialtjänstlagen, dock utan att nämna barnkonventionen som sådan.

Ett införande av sådana uttryckliga hänvisningar till Sveriges

konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter

i vissa lagar som har särskilt stor materiell betydelse för säker56

Se t.ex. Europadomstolens domar i, bland många andra avgöranden, Tyrer ./. Storbritannien,

appl. 5856/72; Airey ./. Ireland, appl. 6289/73; Loizidou ./. Turkiet (GC), appl. 15318/89.

57 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3.

178

s. 179 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

ställandet av dessa rättigheter förändrar inte rättsläget i sig. Däremot

skulle sådana hänvisningar kunna tydliggöra att rättigheterna

finns och måste beaktas. De vore också ägnade att skapa större

medvetenhet om människorättskonventionernas betydelse för

tolkningen och tillämpningen av svenska interna rättsregler, vilket i

sin tur kan leda till bättre kunskaper hos dem som ska tillämpa regelverken

inom både förvaltning och rättskipning. Jag rekommenderar

därför att sådana yttryckliga hänvisningar införs i ett antal

lagar.

Det har inte varit möjligt inom ramen för det här utvärderingsuppdraget

att göra någon mera omfattande inventering av vilka lagar

som särskilt bör komma i fråga för sådana förtydliganden. I

MR-delegationens slutbetänkande lämnas några förslag som jag har

ställt mig bakom. Det handlar inte minst om lagstiftning inom områden

där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga

rättigheter träds för när, eller där enskilda annars befinner sig i en

utsatt situation. Exempel på sådana författningar är polislagen

(1984:387), fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen

(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om

psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård,

lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen

(1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, och utlänningslagen

(2005:716). I det här sammanhanget finns det anledning

att också särskilt nämna ordningslagen (1993:1617) och lagen

(1976:511) om omhändertagande av berusade personer. Vidare hör

hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453),

plan- och bygglagen (2010:900) och ett antal författningar inom

skolområdet som tar sikte på elever med behov av särskilt stöd hit,

liksom vissa andra författningar som har betydelse för att öka delaktigheten

i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.58

Även vallagen (2005:837) hör hemma här.

Regeringen bör, enligt min uppfattning göra en översyn av i vilka

författningar betydelsen av Sveriges konventionsåtaganden om

enskildas mänskliga rättigheter särskilt bör markeras. Alla sådana

författningsändringar behöver naturligtvis inte göras samtidigt. En

ändring i de författningar som särskilt nämnts här bör dock prioriteras.

I övrigt bör vid översyn av andra författningar framöver

övervägas om motsvarande ändring bör göras också beträffande

dessa.

58 Se, för exempel på sådana författningar, i Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som

diskriminering, Ds 2010:20.

179

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 180 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Användningen av förordningsmotiv

Kring de uppdrag om arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna

som regeringen gett till olika myndigheter har, som nämnts,

inte sällan funnits en osäkerhet om vilka regeringens avsikter mera

konkret varit med uppdragen. När det gäller införandet av bestämmelser

om ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna

i lag bör regeringen naturligen i propositionstexten, och då

främst i författningskommentaren, redovisa avsikten med en sådan

bestämmelse så tydligt som möjligt, inte minst med avseende på

myndigheternas skyldighet att tillämpa principen om fördragskonform

lagtolkning.

Förordningar beslutade av regeringen åtföljs mera sällan av några

motivtexter. Regeringen har dock möjlighet att anta s.k. förordningsmotiv.

Om det finns förordningsmotiv kopplade till en viss

förordning brukar det anges i en fotnot i den tryckta versionen av

förordningen i Svensk författningssamling.

När regeringen antar förordningar med bestämmelser om myndigheternas

ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna

bör regeringen använda sig av möjligheten att besluta om förordningsmotiv.

Av förordningsmotiven bör avsikten med sådana bestämmelser

framgå på motsvarande sätt som i propositioner med

förslag till lag.

4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens

förhållande till de mänskliga rättigheterna

Lagstiftning på olika nivåer utgör, som redan framhållits, det

grundläggande, om än inte tillräckliga, instrumentet för styrning

när det gäller att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter. Därmed blir

också en systematisk förhandsgranskning av att de författningar

som antas verkligen bidrar till att dessa rättigheter respekteras, och

vid behov också stärks, av stor betydelse. Några olika aspekter på

den granskningen ska behandlas i det följande.

180

s. 181 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

4.4.1 Kommittéväsendet

Rekommendation: En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen

om att kommittéer och särskilda utredare särskilt

ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag

och överväganden förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter, och att de förslag som

lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt

dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks.

Det s.k. kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, har en betydelsefull

roll när det gäller att ta fram beslutsunderlag för både ny

och ändrad lagstiftning och regeringens andra ställningstaganden

inom olika områden. Både kommittéer och särskilda utredare är

formellt att betrakta som självständiga myndigheter om än redan

från början av tillfällig karaktär. Deras verksamhet styrs särskilt av

kommittéförordningen (1998:1474).

Av 15 § kommittéförordningen framgår att en utredning ska redovisa

konsekvenserna av sina förslag för den kommunala självstyrelsen,

brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning

och offentlig service i olika delar av landet, för små företags

arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i

förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och

män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I

den mån utredningen lägger fram förslag till nya eller ändrade regler,

ska också en bedömning av om regleringen överensstämmer

med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning

till Europeiska unionen redovisas i betänkandet.59

Däremot finns det inte några regler om hur Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter ska beaktas i

utredningsarbetet, inte heller när det gäller eventuella förslag till ny

eller ändrad lagstiftning. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande60

kan regeringen däremot i sina utredningsdirektiv ställa

krav på att en sådan redovisning ska göras av en kommitté eller särskild

utredare. Enligt delegationen visade en sökning som gjorts i

Regeringskansliets rättsdatabaser också att så sker, särskilt med

avseende på Europakonventionen.

59 Se 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, till vilken

15 a § kommittéförordningen hänvisar.

60 SOU 2010:70, s. 157.

181

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 182 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Hur kommittéer och särskilda utredare hanterar konventionernas

betydelse för utredningsuppdraget varierar emellertid ganska

stort. Det är inte ovanligt att aktuella konventioner endast redovisas

översiktligt till sitt innehåll, utan någon närmare koppling till de

överväganden som utredningen har att göra inom ramen för sitt

uppdrag. I en del fall lämnas å andra sidan också en mera analyserande

redogörelse för konventionsåtagandenas betydelse för utformningen

av de egna utredningsförslagen.

För att säkerställa att kommittéer och särskilda utredare särskilt

uppmärksammar hur deras utredningsuppdrag och överväganden

förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter, bör en bestämmelse om det föras in i kommittéförordningen.

Det är, enligt min mening, viktigt att dessa åtaganden

inte endast uppmärksammas i en redovisning av konsekvenserna

av en utrednings överväganden och förslag. En sådan analys

riskerar ofta att bli alltför minimalistisk till sin karaktär, inte sällan

utförd i ett relativt långt framskridet skede av utredningsarbetet.

Vad som bör eftersträvas är i stället att betydelsen av Sveriges MRåtaganden

belyses redan i ett tidigt skede och då som en integrerad

del av analysen både av nuläge, överväganden och förslag i förhållande

till utredningens uppdrag.

I MR-delegationens betänkande finns förslag om hur en sådan

bestämmelse bör kunna utformas, som jag ställt mig bakom.61 Det

väsentliga när det gäller utformningen är, enligt min mening, att det

av en sådan bestämmelse i kommittéförordningen framgår att utredningen

ska analysera hur dess utredningsuppdrag och överväganden

förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade

så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras

och vid behov förstärks.

Det är naturligtvis viktigt att motsvarande arbetssätt som det

som jag här föreslår för kommittéer och särskilda utredare, används

också vid utarbetandet av departementspromemorior i Ds-serien

och andra departementsinterna produkter.

61 SOU 2010:70, s. 71, s. 418.

182

s. 183 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser

Rekommendationer:

• Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och

skrivelser tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig

till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga

rättigheter.

• I ett lämpligt sammanhang bör regeringen överväga hur en

sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras.

En utförligare behandling av en frågas beröringspunkter med Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i utredningsbetänkanden

och motsvarande andra underlag till regeringen,

på det sätt som jag diskuterat i föregående avsnitt, bör få

följdverkningar också på nästa steg i behandlingen i Regeringskansliet

av sådana produkter. Det skulle innebära att det i lagrådsremisser,

propositioner och skrivelser alltid ska finnas med ett särskilt

avsnitt om hur de framlagda förslagen och övervägandena förhåller

sig till de mänskliga rättigheterna. Så är inte alls fallet i dag.

Sådana regler av lite olika slag tillämpas i en del andra länder.

Enligt 19 § i Storbritanniens lag om de mänskliga rättigheterna,

Human Rights Act 1998, ska ett lagförslag som läggs fram för det

brittiska parlamentet som huvudregel innehålla en uttrycklig försäkran

om att förslaget, enligt regeringens (egentligen den ansvarige

ministerns) uppfattning är fullt förenligt med de rättigheter som

garanteras i Europakonventionen.

I 7 § i Nya Zeelands lag om grundläggande rättigheter, Bill of

Rights Act 1990 No. 109, stadgas att kronjuristen (the AttorneyGeneral),

i samband med att regeringen lägger fram ett lagförslag

för representanthuset, ska uppmärksamma parlamentarikerna på

om det finns någon del av förslaget som synes vara oförenligt med

någon av de rättigheter som omfattas av skyddet i Bill of Rights

Act. Ett sådant yttrande från kronjuristen ska, till skillnad från vad

som gäller i Storbritannien för regeringens försäkran om förenlighet,

innehålla en motivering till den bedömning som görs härvidlag.

Australiens regering publicerade i april 2010 sitt ”ramverk” för

de mänskliga rättigheterna (Australia’s Human Rights Framework -

reaffirm – educate – engage –respect – protect). En konsekvens av

ramverket är att regeringen i juni 2010 för parlamentet lade fram ett

förslag till lagstiftning som innebär att förslag om ny eller ändrad

183

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 184 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

lagstiftning måste åtföljas av en motiverad förklaring om förslagets

förenlighet med de mänskliga rättigheterna, såsom dessa kommer

till uttryck i sju kärnkonventioner som Australien är bundet av.

Dessutom inrättas enligt regeringens förslag ett nytt utskott i parlamentet

med särskild uppgift bl.a. att granska att gällande och ny

lagstiftning står i överensstämmelse med Australiens konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter.

Inom EU pågår också diskussioner om hur genomslaget för unionens

rättighetsstadga ska kunna säkerställas i den nya rättsordning

som gäller sedan Lissabonfördragets ikraftträdande. Kommissionen

har därför publicerat ett meddelande om en strategi för EU:s konkreta

tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna.62

Kommissionen uttalar i meddelandet att unionen måste föregå

med gott exempel när det gäller säkerställandet av de grundläggande

rättigheterna och redovisar därför bl.a. hur ett rättighetsbaserat

arbetssätt ska bli en del av kommissionens interna arbetskultur.

Bland de konkreta exemplen på hur det ska gå till finns att alla

förslag till rättsakter ska granskas för att säkerställa deras förenlighet

med rättighetsstadgan innan de läggs fram av kommissionen.

Alla förslag till rättsakter som har en tydlig koppling till grundläggande

rättigheter ska vidare innehålla tydliga skälsatser (recitals)

som klargör vilka rättigheter i stadgan som berörs och hur rättsaktens

innehåll förhåller sig till dessa. Standardkonstateranden som

endast konstaterar att rättsakten är förenlig med stadgan ska, enligt

kommissionen, undvikas. Den förklarande rapport (explanatory

memorandum) som åtföljer kommissionens förslag till rättsakter

ska också innehålla en närmare redovisning av hur stadgans rättighetskrav

har tillgodosetts i förslaget till rättsakt.

Enligt min mening är det här bra exempel på hur de mänskliga

rättigheternas betydelse och påverkan bör tydliggöras i lagstiftnings-

och policyskapande sammanhang. Inom Regeringskansliet

bör därför införas rutiner som säkerställer att det i t.ex. lagrådsremisser,

propositioner och skrivelser alltid finns med ett särskilt avsnitt

där regeringen tydligt redovisar hur innehållet närmare förhåller sig till

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

I ett lämpligt sammanhang bör regeringen dessutom överväga

hur en sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras.

62 Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna

, Kommissionens meddelande, KOM(2010) 573 slutlig.

184

s. 185 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet

4.4.3 Lagrådet

Rekommendationer:

• I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets

organisation bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter

kan tydliggöras när det gäller hur lagförslag förhåller sig till

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

• På sikt och i ett lämpligt sammanhang bör regeringsformens

grundläggande bestämmelse om Lagrådets uppgifter förtydligas

i det här avseendet.

Lagrådet har en betydelsefull roll i den svenska lagstiftningsprocessen.

Enligt 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen ska lagrådet granska

lagförslag innan dessa behandlas och lag beslutas av riksdagen.

Granskningen ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna

och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig

till varandra och till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat

så att lagen kan antas tillgodose de angivna syftena samt vilka problem

som kan uppstå vid tillämpningen.

I bestämmelsen sägs ingenting uttryckligen om att Lagrådets

granskning också ska omfatta hur ett lagförslag förhåller sig till

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

I begreppet ”rättsordningen i övrigt” kan dock läsas in även sådana

konventionsåtaganden. Principen om fördragskonform lagtolkning

är ju en del av den svenska rättsordningen.

Av regeringens proposition med förslag till de reformer av

grundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011, framgår också att

även kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga

regelverk omfattas av den normprövning i vid mening som

när det gäller förhandsgranskning utövas av Lagrådet.63

I en rapport som regeringen lämnat till FN:s kommitté för de

mänskliga rättigheterna inom ramen för sina åtaganden enligt FNkonventionen

om medborgerliga och politiska rättigheter, har regeringen

också framhållit att ”det är självklart att Lagrådet skulle

reagera även om det finner att föreslagen lagstiftning inte står i över63

Prop. 2009/10:80, s. 141.

185

Styrning och samordning av MR-arbetet

s. 186 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

186

ensstämmelse med något av Sveriges övriga internationella åtaganden

om mänskliga rättigheter” (min översättning till svenska).64

Det finns alltså ingenting som hindrar att Lagrådet i sina yttranden

över lagförslag tar upp också frågan om hur dessa förhåller sig

till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Med undantag för Europakonventionen tycks det dock i

praktiken vara ovanligt att den sortens överväganden redovisas i

Lagrådets yttranden.

Det finns enligt min mening anledning att förtydliga Lagrådets

granskningsansvar när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges

konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. En komplikation

i det sammanhanget är emellertid att Lagrådets grundläggande

roll och uppgifter, som nämnts, regleras i grundlag. Visserligen

kompletteras de nämnda grundlagsbestämmelserna av regler i lagen

(2003:333) om Lagrådet. Dessa bestämmelser tar emellertid sikte

på formerna för Lagrådets arbete och inte innehållet i granskningen.

Att nu föreslå en ändring i 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen med

innebörden att Lagrådets granskning av ett lagförslag ska avse hur

förslaget förhåller sig till grundlagarna, Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter och rättsordningen i övrigt,

framstår inte som rimligt med tanke på de särskilda regler som gäller

för ändring av grundlag och det faktum att ett omfattande lagstiftningsarbete

med en reformerad grundlag nyligen avslutats. I ett

lämpligt sammanhang i framtiden bör dock göras ett sådant förtydligande

av regeringsformens bestämmelser om Lagrådets uppgifter.

I MR-delegationens betänkande har jag ställt mig bakom ett förslag

om att lagrådets förutsättningar att beakta Sveriges internationella åtaganden

om de mänskliga rättigheterna bör förstärkas. Förslaget tar

närmast sikte på den översyn av Lagrådets organisation, som alltså

regleras i lagen (2003:333) om Lagrådet, som regeringen aviserade i

propositionen med förslag till de reformer av grundlagen som trädde

i kraft den 1 januari 2011.65 Jag menar alltså att vid en sådan

översyn bör övervägas också hur behovet av ett förtydligande av

Lagrådets roll och uppgifter i det nu aktuella avseendet kan tillgodoses

i väntan på att regeringsformens bestämmelse om Lagrådet

kan reformeras i ett annat lämpligt sammanhang.

64 ’It goes without saying that the Council would also react if it finds that a proposed legislation

would contravene any other international undertakings made by the Swedish Government in the

human rights field […]’, CCPR/CO74/SWE/Add.1, 14 maj 2003, p. 8.

65 Prop. 2009/10:80, s. 144.

5 MR-arbetet på lokal och regional

nivå – stöd och samordning

Kommunerna och landstingen spelar en nyckelroll i förverkligandet

av de mänskliga rättigheterna i Sverige. I egenskap av statens representanter

på regional nivå kan även länsstyrelserna spela en viktig

roll för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de

mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås. I det följande behandlas

frågor om stöd och samordning i MR-arbetet på lokal och regional

nivå, liksom den kommunala sektorns och länsstyrelsernas roll i det

arbetet.

5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna

Rekommendationer:

• Regeringen bör i sitt fortsatta arbete med frågor om mänskliga

rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan

med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa

förverkligandet på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter.

• Vid utarbetandet av en kommande handlingsplan för de

mänskliga rättigheterna bör kommuner och landsting aktivt

involveras i processen på ett så tidigt stadium som möjligt.

• Inom ramen för sin MR-dialog med kommuner och landsting

bör regeringen särskilt aktualisera möjligheterna att – i

enlighet med Europarådskongressens uppmaning till kommuner

och regioner – inrätta särskilda lokala eller regionala

organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter.

187

MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

s. 188 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

• Regeringen bör, inom ramen för en sådan samverkan, i betydligt

högre grad än tidigare verka för att rättighetsbaserade

arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner

och landsting.

• Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse

med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om

samverkan mellan staten och den kommunala och regionala

nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga

rättigheter i Sverige.

• Inom ramen för en sådan överenskommelse bör regeringen

tillsammans med SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna

med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som

gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också kunna finna

sätt att lösa de problemen.

• Överenskommelsen bör innefatta ett särskilt fokus på romers

rätt till utbildning.

• En sådan överenskommelse bör omfatta bl.a. åtgärder för en

ökad kunskap och förbättrad kompetens i frågor som rör

mänskliga rättigheter och utveckling av tydligt verksamhetsanpassat

metod- och processtöd för integrering av de mänskliga

rättigheterna i kommunernas och landstingens ordinarie

verksamhet.

• Samverkansöverenskommelsen mellan regeringen och SKL

bör involvera även länsstyrelserna, som kan spela en betydelsefull

roll både när det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna

i deras arbete med de mänskliga rättigheterna.

• I det sammanhanget bör regeringen bl.a. ta initiativ till ett pilotprojekt

som involverar ett begränsat antal länsstyrelser,

förslagsvis de som kommit längst i sitt eget arbete med att

integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i den ordinarie

verksamheten. Projektet bör främst fokusera på utveckling

av metod- och processtöd för länsstyrelsernas samverkan

med kommunerna i respektive län när det gäller arbetet med

mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett mindre antal

kommuner inom respektive län bör, i samråd med SKL, bjudas

in att delta i pilotprojektet.

188

s. 189 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de samhällsuppgifter

som direkt berör de enskilda medborgarna inom viktiga

områden som skola, barn- och äldreomsorg, stöd till personer

med funktionsnedsättning, hälso- och sjukvård, socialtjänst m.m.

Deras verksamhet är alltså av omedelbar betydelse för att säkerställa

åtnjutandet inte minst av centrala ekonomiska, sociala och kulturella

rättigheter.

Samtidigt kan konstateras att kommunerna och landstingen genom

den kommunala självstyrelsen befinner sig i en särskild situation

i förhållande till regeringens systematiska arbete för de mänskliga

rättigheterna. I motsats till vad som gäller i förhållande till statliga

förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen saknar

regeringen ”kommandorätt” över den kommunala och landstingskommunala

verksamheten.

Som tidigare behandlats i avsnitt 4.3 är det emellertid även i förhållande

till kommuner och landsting möjligt att styra genom författningsreglering,

i kombination med statlig tillsyn över sådana

uppgifter som kommuner och landsting svarar för. Som jag där

närmare utvecklat anser jag att regeringen i sitt fortsatta systematiska

arbete med mänskliga rättigheter bör använda sig av den möjligheten

i större utsträckning än hittills.

En mera systematisk samverkan mellan staten och den

kommunala sektorn bör prioriteras högt

Förutom författningsreglering och tillsyn finns det även möjligheter

för regeringen att genom samverkan och dialog med de regionala

och kommunala nivåerna bidra till en utveckling av det kommunala

arbetet i frågor om de mänskliga rättigheterna. Detta är också

den metod som legat till grund för de av handlingsplanens åtgärder

som tar sikte på mänskliga rättigheter på kommunal nivå.

I handlingsplanens åtgärd 106 förklarade regeringen att den

uppmuntrade kommuner och landsting att använda regeringens mål

om full respekt för de mänskliga rättigheterna som mål för sitt eget

arbete och att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna.

Åtgärd 107 handlade om regeringens avsikt att fortsätta och intensifiera

dialogen med kommunerna och landstingen om deras

ansvar för de mänskliga rättigheterna.

189

MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

s. 190 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

I åtgärd 108 hänvisade regeringen till ett uppdrag den tidigare

gett till Centrum för studier av mänskliga rättigheter vid Göteborgs

universitet, att utarbeta en handbok om mänskliga rättigheter

i kommunal verksamhet.

Enligt åtgärd 109, slutligen, skulle regeringen ta upp en diskussion

med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om hur de

mänskliga rättigheterna kunde beaktas i den kommunala revisionen.

Betydelsen av denna typ av dialogorienterade åtgärder ska inte

underskattas. För att de ska få ett effektivt genomslag krävs dock

att de genomförs med konsekvens, uthållighet och med en tydlig

avsikt att åstadkomma en verkligt långsiktig systematisk samverkan.

Så har dock knappast varit fallet hittills. I Regeringskansliets egen

uppföljning av de nu aktuella åtgärderna i handlingsplanen hänvisas

bl.a. till vissa aktiviteter som genomförts av Delegationen för

mänskliga rättigheter. Delegationen har emellertid utgjort ett tillfälligt

inrättat organ, självständigt från Regeringskansliet och vars

aktiviteter, såvitt nu är relevant, i stor utsträckning måste ses som

punktinsatser. I övrigt redogörs i uppföljningen i huvudsak för att

representanter från Regeringskansliet anordnat eller deltagit i ett

antal konferenser, möten eller utbildningar om mänskliga rättigheter

med förtroendevalda och anställda inom kommuner och landsting

som målgrupp. Beträffande åtgärd 109 uppges diskussioner ha

hållits med SKL om vilken typ av material som skulle behöva tas

fram för att tillhandhålla kunskap om mänskliga rättigheter för de

kommunala revisorer som efterfrågar detta. Även dessa åtgärder

tycks alltså främst ha varit av ad hoc-karaktär.

Någon mer strukturerad och systematisk samverkan mellan regeringen

och företrädare för den kommunala sektorn kring frågan

om kommunernas och landstingens roll i arbetet med att förverkliga

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter

på lokal och regional nivå förefaller emellertid inte ha förekommit

under handlingsplanens genomförandeperiod. Det framstår

som en tydlig brist. I regeringens fortsatta arbete för de

mänskliga rättigheterna i Sverige bör därför en sådan systematisk

samverkan prioriteras högt.

Teologiska högskolan i Stockholm genomförde under första

halvåret 2009 en studie av hur frågor om mänskliga rättigheter behandlas

i introduktionsutbildningar för nya chefstjänstemän och

förtroendevalda inom kommuner, landsting och regioner. I studien

sägs att det i kommuner och landsting saknas en gemensam och

190

s. 191 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

klar bild av begreppet mänskliga rättigheter och att detta försvårar

arbetet med att säkerställa rättigheterna inom kommunernas och

landstingens ansvarssfärer. Undersökningen visar också att det endast

är ett fåtal kommuner och landsting som har övergripande policydokument

eller handlingsplaner om de mänskliga rättigheterna.1

Studiens resultat i dessa delar överensstämmer väl med den bild

av kunskapsnivån i fråga om mänskliga rättigheter inom kommuner

och landsting som framgår av en enkätundersökning SIFO genomförde

under år 2006 på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter.

I den undersökningen framkom bl.a. att en stor majoritet

av de kommuner och landsting som besvarade enkäten ansåg att de

mänskliga rättigheterna hade bäring på den egna verksamheten,

men att endast en mindre del av dessa i någon form beslutat att mer

aktivt arbeta med dessa frågor. Flertalet kommuner och landsting

ansåg vidare att det inom den egna organisationen fanns ett behov

av ökade kunskaper och utbildningsinsatser inom ämnet mänskliga

rättigheter, men betydligt färre hade avsatt resurser för att genomföra

sådana utbildningar. I sin rapport konstaterade SIFO sammanfattningsvis

att det fanns ett påtagligt behov av stöd inom området,

särskilt i form av utbildningsstöd för organisationernas ledningsgrupper

samt verksamhetsanpassad utbildning.2

Också på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter,

genomfördes vid Malmö högskola under år 2008 en fördjupad kartläggning

av arbetet med mänskliga rättigheter inom 16 av Sveriges

kommuner. Kommunerna hade valts ut bland dem som enligt vad

som framkommit i den nämnda SIFO-undersökningen från år 2006

hade redovisat en relativt hög grad av fokus på mänskliga rättigheter

i sitt arbete. Resultatet kan därför sägas vara intressant trots att

det bara omfattar ett mycket begränsat antal kommuner. Syftet

med undersökningen var bl.a. att identifiera och bidra till spridningen

av goda exempel och att diskutera problem och möjligheter

i arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå.

Resultatet av kartläggningen visade bl.a. att mänskliga rättigheter

”inte används som ett direkt paraplybegrepp för att begreppsliggöra

verksamheten i kommunerna” trots att det ofta betonas att kommunernas

ansvar på en rad områden har att göra med mänskliga rättig1

Elena Namli, Kjell-Åke Nordquist, Susanne Wigorts Yngvesson, Teologiska högskolan i

Stockholm, Förtroendevaldas och chefstjänstemäns introduktion. En studie bland kommuner,

landsting och regioner avseende mänskliga rättigheter vid introduktionsutbildningar, SOU

2010:70, bilaga 10.

2 SIFO Research International, rapport (2006), Kommuners, landstings och statliga myndigheters

arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, SOU 2010:70, bilaga 7.

191

MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

s. 192 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

heter.3 I stället var de undersökta kommunernas människorättsarbete

överlag inriktat på specifika perspektiv och grupper. I särklass

vanligast var det bland de undersökta kommunerna att arbeta med

barns och ungas situation i termer av mänskliga rättigheter, men

rättighetsperspektivet fanns också med på ett tydligt sätt i arbete

med mångfald och jämställdhet, liksom när det gällde situationen

för personer med funktionsnedsättning och våld i nära relationer.

Bland de problem som konstaterades i studien framhölls bl.a.

kunskapsbrist och organisatoriska problem i form av bl.a. svårigheter

att arbeta med tvärsektoriella perspektiv i kommunernas sektorsindelade

organisationer. Med utgångspunkt från kartläggningen

rekommenderades i studien bl.a. att mänskliga rättigheter tydligt

ska förankras i övergripande kommunala styrdokument, liksom att

kunskapsproblemen uppmärksammas ”särskilt rörande användningen

av mänskliga rättigheter för att reflektera över den egna verksamheten

på ett konkret plan”.4

Den samlade bild som dessa studier ger kan sägas bekräfta det

intryck som jag under mitt utvärderingsarbete fått av kommunernas

och landstingens arbete med frågor om mänskliga rättigheter,

nämligen att mycket alltjämt återstår att göra för att säkerställandet

av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de mänskliga

rättigheterna ska bli till en integrerad och levande del av den kommunala

verksamheten.

Samtidigt finns, enkelt uttryck, frågan idag ”på dagordningen”.

Det är således symptomatiskt att medan Thomas Hammarberg i sin

utvärdering av den första nationella handlingsplanen för mänskliga

rättigheter noterade att intresset från dåvarande Kommun- och

Landstingsförbundet att diskutera frågorna föreföll ”minimalt”, så

har jag under mitt eget arbete kunnat konstatera att SKL bedriver

att aktivt arbete inom detta område. Organisationen har för mandatperioden

2007–2011 antagit som inriktningsmål att arbeta för

att medlemmarna får det stöd de behöver i arbetet med att säkerställa

full respekt för mänskliga rättigheter, och bedriver bl.a. ett

särskilt utvecklingsprojekt för de kommuner och landsting som vill

utveckla ett mer systematiskt arbete för att säkerställa de mänskliga

rättigheterna.

3 Mikael Spång, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter

– en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU 2010:70, bilaga 8, s. 41.

4 Mikael Spång, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter

– en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU 2010:70, bilaga 8, s. 42.

192

s. 193 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

Frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå behandlas

även inom ramen för det Nationella Nätverket för Mångfald

och Mänskliga rättigheter i Sverige (”NNM”) som består av

tjänstemän inom bl.a. statlig och kommunal verksamhet som arbetar

med frågor om mångfald och mänskliga rättigheter. Nätverket

publicerade under hösten 2010 en rapport i vilken det presenterades

en modell för hur s.k. indikatorer för mänskliga rättigheter kan

användas inom ramen för en modell för systematiskt arbete på

kommunal nivå.5 Användningen av indikatorer för mänskliga rättigheter

som arbetsmetod behandlas närmare i avsnitt 6.1.

Kommuners och regioners roll i genomförandet av de mänskliga

rättigheterna har också uppmärksammats på Europeisk nivå. Således

initierade EU:s byrå för grundläggande rättigheter under 2009

ett projekt som bl.a. syftar att till att finna modeller för hur olika

aktörer inom offentlig förvaltning, inklusive kommuner, kan förbättra

sin samordning och sitt samarbete. Företrädare för såväl Regeringskansliet

som för en svensk kommun deltar aktivt i detta arbete.

Vidare antog Europarådets kongress för lokala och regionala organ

den 17 mars 2010 en resolution och en till Europarådets ministerkommitté

riktad rekommendation, vilka syftar till att bättre säkerställa

kommuners och regioners praktiska genomförande av de

mänskliga rättigheterna.6 Båda har i svensk översättning publicerats

av Sveriges Kommuner och Landsting i skriften ”Genomförandet av

mänskliga rättigheter. Ansvar och möjligheter för kommuner och regioner”

. Resolutionen och rekommendationen antogs mot bakgrund

av en rapport utarbetad av vice ordföranden i kongressens institutionella

utskott, dåvarande ordföranden i kommunfullmäktige i

Örebro kommun, Lars O. Molin.

Kongressen – som består av 318 ledamöter som alla är valda representanter

på lokal och regional nivå – riktar här bl.a. en uppmaning

till kommuner och regioner att inrätta lämpliga organ och rutiner

för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter,

liksom att genomföra kompetenshöjande åtgärder för lokala

förtroendevalda och tjänstemän i syfte att göra det möjligt för dem

att identifiera och hantera frågor om mänskliga rättigheter inom

ramen för sin verksamhet.

På motsvarande sätt rekommenderade kongressen ministerkommittén

bl.a. att uppmana alla medlemsstater att i sin tur upp5

Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete på kommunal nivå.

6 Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010).

193

MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

s. 194 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

muntra sina kommuner och regioner att främja respekten för

mänskliga rättigheter genom kunskapsfrämjande åtgärder, införandet

av lokala och regionala handlingsplaner och en systematisk dialog

mellan de politiska samhällsnivåerna för att främja det lokala

självstyrets MR-dimension.

Sammanfattningsvis har jag vid mina kontakter med såväl företrädare

för SKL som politiker och tjänstemän från enskilda kommuner

och landsting mötts av ett tydligt intresse för frågor om

förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på lokal och regional

nivå. Konsultationsprocessen under det här utvärderingsarbetet

har, av naturliga skäl, endast omfattat ett fåtal av Sveriges samtliga

kommuner och landsting, och då till stor del sådana som redan påbörjat

ett aktivt arbete inom MR-området. Men jag menar ändå att

det finns fog för slutsatsen att det nu finns en bättre förutsättning

än tidigare för att utveckla arbetet med de mänskliga rättigheterna

på lokal och regional nivå i samverkan mellan kommuner och

landsting och den statliga nivån.

Regeringen bör därför i sitt fortsatta arbete med frågor om

mänskliga rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan

med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet

på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att

regeringen, i samband med att en kommande handlingsplan för de

mänskliga rättigheterna ska utarbetas, aktivt involverar kommuner

och landsting i den processen på ett så tidigt stadium som möjligt.

Det är också ett önskemål som tydligt framförts under mina samråd.

Europarådskongressens resolution innehåller bl.a. en uppmaning

till kommuner och regioner att inrätta särskilda lokala eller

regionala organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga

rättigheter. Som nämnts har regeringen, för sin del, genom handlingsplanens

åtgärd 106 sökt uppmuntra kommuner och landsting

att använda regeringens mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna

som mål för sitt eget arbete och att ta fram lokala handlingsplaner

för de mänskliga rättigheterna. Det ställningstagandet

grundar sig, sammanfattningsvis, på regeringens slutsats att kommunernas

och landstingens verksamhetsområden ofta berör enskildas

mänskliga rättigheter och att bl.a. skydd mot diskriminering

därför är av yttersta vikt också i dessa verksamheter.7

7 Handlingsplanen, s. 107.

194

s. 195 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

Sättet att på lokal och regional nivå organisatoriskt strukturera

arbetet till skydd för de mänskliga rättigheterna kan naturligen variera

från kommun till kommun och från landsting till landsting.

För vissa små kommuner kanske en organisatorisk samverkan i

dessa frågor över kommungränserna är bättre än att var och en för

sig bygga upp parallella strukturer. Från kommunen fristående organ,

t.ex. av typen lokala anti-diskrimineringsbyråer eller liknande,

kan också ha en viktig roll att spela i det här sammanhanget. Vilka

organisationsstrukturer som fungerar bäst härvidlag måste det rimligen

primärt ankomma på kommuner och landsting själva att bestämma.

Det hindrar likväl inte att regeringen, inom ramen för sin

systematiska MR-dialog med kommuner och landsting, bör särskilt

aktualisera möjligheterna att – i enlighet med Europarådskongressens

resolution – i kommuner och regioner inrätta särskilda lokala

eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för de

mänskliga rättigheterna.

En formaliserad överenskommelse mellan regeringen och

Sveriges Kommuner och Landsting

För att öka förutsättningarna för en verkligt strukturerad, systematisk

och långsiktigt hållbar samverkan mellan staten och den lokala

och regionala nivån när det gäller de mänskliga rättigheterna anser

jag att regeringen, som en del av en kommande handlingsplan, bör

söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med SKL om

samverkan på det här området.

Sådana överenskommelser har tidigare slutits på flera områden,

även när det gäller vissa av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter. Så slöts i juni 2010, i samband med

att regeringen lade fram sin strategi för att stärka barnets rättigheter

i Sverige, en överenskommelse mellan regeringen och SKL för

åren 2010–2013 om att intensifiera och utveckla arbetet med flickors

och pojkars rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets

rättigheter i verksamheter inom kommun, region och landsting.8

I en överenskommelse avseende de mänskliga rättigheterna bör

regeringen och SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna

med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som gjorts nationellt,

för att sedan i samverkan också finna vägar att lösa de problemen.

8 Prop. 2009/10:232, s. 39 f.

195

MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

s. 196 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Av de undersökningar som berörts här framgår bl.a. att det finns

ett behov ute i kommuner och landsting av kunskaps- och kompetensutveckling

i frågor som rör mänskliga rättigheter, och då

främst av tydligt verksamhetsanpassat metod- och processtöd. Ett

exempel på en sådan åtgärd är den handbok om mänskliga rättigheter

i kommunal verksamhet som i enlighet med handlingsplanens

åtgärd 106 utarbetats av Centrum för studiet av mänskliga rättigheter

vid Göteborgs universitet. Handboken har såvitt jag kunnat

konstatera tagits emot positivt.

Det är, enligt min mening, en viktig uppgift i regeringens fortsatta

arbete med frågor om mänskliga rättigheter att i betydligt

högre grad än tidigare systematiskt verka för att rättighetsbaserade

arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner och

landsting. Visserligen finns det stora variationer mellan olika kommuner

i fråga om storlek och lokala förutsättningar i övrigt. Men

det bör rimligen också finnas åtskilligt som är gemensamt i utmaningen

med att ”översätta” de nationella MR-åtagandena till den

kommunala nivån. Det är då knappast rimligt att alla kommuner

arbetar var för sig med sådana saker som inrättande av kommunala

MR-organ, utveckling av lokala MR-handlingsplaner och verksamhetsanpassat

metod- och processtöd för det egna arbetet, framtagande

av bakgrundsmaterial och så vidare. Här bör finnas stora

samordningsvinster att göra genom en samverkan, både mellan

kommuner sinsemellan och mellan staten och den kommunala nivån

kollektivt, inklusive SKL.

En överenskommelse om samverkan mellan regeringen och SKL

bör därför omfatta bl.a. åtgärder för ökad kunskap och kompetens,

främst genom utveckling av verksamhetsanpassat metod- och processtöd.

Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en

handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad om

särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta

fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna

för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte

minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det

uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är

det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för

sådana grupper prioriteras.9

9 Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No.

10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.

196

s. 197 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

Det kan inte råda någon tvekan om att den romska minoriteten i

Sverige är just en sådan grupp. Romernas särskilda situation behandlas

i avsnitt 7.3. Romerna i Sverige har historiskt utsatts för

allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida när

det gäller de mänskliga rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen

den grupp människor i det svenska samhället som är allra

mest utsatt för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning

på de flesta samhällsområden.

Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade

levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning

tycks det råda närmast total enighet om. Den frågan måste därför

också ges en starkt prioriterad ställning i det fortsatta systematiska

MR-arbetet när det gäller romernas situation.

Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna.

Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner. En

sådan formaliserad överenskommelse mellan regeringen och SKL

som jag föreslagit här bör därför också ha ett särskilt fokus på åtgärder

för att säkerställa att romers rätt till utbildning tillgodoses.

Länsstyrelserna bör involveras i samverkan mellan staten och

den kommunala nivån

I avsnitt 4.3 har jag rekommenderat att vissa myndigheters ansvar

för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter särskilt bör författningsregleras. På det sättet

läggs en nödvändig grund för en fortsatt och kontinuerlig utveckling

av myndigheternas roll i det arbetet.

Bland de särskilt betydelsefulla myndigheterna i det sammanhanget

har jag nämnt länsstyrelserna i sin roll som statens representant

på regional nivå. De bör i denna sin egenskap kunna spela en

betydelsefull roll även i samverkansarbetet mellan den statliga och

lokala nivån i utvecklingen av kommunernas och landstingens arbete

med de mänskliga rättigheterna. Det gäller både i fråga om tillsyn

över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga

rättigheterna. Den samverkansöverenskommelse mellan regeringen

och SKL som jag föreslagit här bör därför involvera även länsstyrelserna.

Tidigare innehöll också länsstyrelseinstruktionen en särskild bestämmelse

om skyldigheten för länsstyrelserna ”att i sin tillsynsverksamhet

eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och lands197

MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

s. 198 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet

mot diskriminering”. Som jag föreslagit i avsnitt 4.3.1 bör länsstyrelseinstruktionen

ändras så att den också innehåller en formulering

av det slaget.

Som framgår i nästa avsnitt, tycks det finnas en stor variation

mellan olika länsstyrelser när det gäller hur långt de kommit i sitt

eget arbete med dessa frågor och detta får därför ännu sägas befinna

sig i en utvecklingsfas. Lika lite som när det gäller att utveckla

kommunernas arbete med mänskliga rättigheter, framstår det som

rimligt att varje länsstyrelse för sig ska utarbeta riktlinjer och metoder

för sin samverkan med kommuner och landsting i frågor som

gäller de mänskliga rättigheterna. Inom ramen för den samverkansöverenskommelse

mellan staten och SKL som jag föreslår här, bör

regeringen därför bl.a. ta initiativ till ett särskilt pilotprojekt som

involverar ett begränsat antal länsstyrelser, förslagsvis de som

kommit längst i sitt arbete med att integrera frågor om de mänskliga

rättigheterna i den egna ordinarie verksamheten. Projektet bör

främst fokusera på utveckling av metod- och processtöd för länsstyrelsernas

samverkan med kommunerna i respektive län när det

gäller arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett

mindre antal kommuner inom respektive län bör, i samråd med

SKL, bjudas in att delta i pilotprojektet.

5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete

Rekommendationer:

• Regeringen bör initiera en systematisk dialog med länsstyrelserna

om hur deras arbete kan bli mera effektivt när det gäller

att integrera förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter i den ordinarie verksamheten,

inklusive tillsynen.

• Dialogen bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan

länsstyrelserna sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet

och Regeringskansliet i frågor om de mänskliga

rättigheterna.

• Samverkan bör omfatta även frågor om utveckling och spridning

av verksamhetsanpassade metoder och material för ett

mer integrerat, rättighetsbaserat, arbetssätt.

198

s. 199 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

• Samverkansarbetet bör kunna utgå från länsstyrelsernas gemensamma

handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter

2010-2012, men tydligare förankras i och ta sikte på att Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter

utgör ett övergripande ansvar, där frågor om likabehandling

ingår som endast en, om än en betydelsefull, beståndsdel.

En stor del av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de

mänskliga rättigheterna kräver, som nämnts, för sitt förverkligande

insatser på lokal och regional nivå. I egenskap av statens representanter

på den regionala nivån och med sitt särskilda samordningsansvar

för statlig verksamhet där har länsstyrelserna i detta sammanhang

en viktig roll att spela för att regeringens långsiktiga mål

om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås.

Länsstyrelserna måste alltså betecknas som en strategisk aktör

inom detta område.

I föregående avsnitt har jag behandlat länsstyrelsernas roll när

det gäller att stödja utvecklingen av kommunernas och landstingens

arbete med de mänskliga rättigheterna. För att de ska kunna bidra

på ett effektivt sätt i den rollen krävs dock också, enligt min mening,

att länsstyrelsernas eget arbete med frågor om de mänskliga

rättigheterna utvecklas ytterligare.

Länsstyrelserna har under perioden 2006-2009 erhållit ett flertal

olika uppdrag i enlighet med handlingsplanens åtgärder 11 och 104.

Redan i 2004 och 2005 års regleringsbrev fick länsstyrelserna i

Stockholms, Skåne, Norrbottens, Hallands, Västernorrlands,

Värmlands och Östergötlands län i uppdrag att ta fram handlingsplaner

för hur kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna

hos de anställda kunde öka. Handlingsplanerna skulle

bl.a. redovisa hur frågor om mänskliga rättigheter hanteras i länsstyrelsernas

verksamhet och innehålla konkreta exempel på hur

frågor om de mänskliga rättigheterna berör det dagliga arbetet.

Handlingsplanerna skulle också innehålla metoder för att integrera

frågor om de mänskliga rättigheterna i myndigheternas ordinarie

verksamhet.

Dessa sju länsstyrelser fick år 2006 och 200710 också i uppdrag

att, förutom att uppmärksamma kommuner och landsting på deras

10 Det särskilda MR-uppdrag som lämnades i 2007 års regleringsbrev avsåg, utöver de tidigare

nämnda länsstyrelserna, även länsstyrelsen i Västra Götalands län.

199

MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

s. 200 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ansvar för de mänskliga rättigheterna, redovisa hur länsstyrelserna i

sin tillsynsverksamhet och på andra sätt fullgjorde den uppgiften.

I länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2007 uppdrogs dessutom

till samtliga Sveriges länsstyrelser att utarbeta antidiskrimineringsstrategier

i enlighet med handlingsplanens åtgärd 11.

Detta uppdrag kompletterades 2008 med ett uppdrag, också till

samtliga länsstyrelser, att redovisa vilka insatser som gjorts för att

säkerställa att relevant personal hade goda kunskaper om de mänskliga

rättigheterna, samt att därvid särskilt redovisa vilka åtgärder

som vidtagits för att genomföra myndigheternas antidiskrimineringsstrategi.

I regleringsbrevet för år 2009 gavs länsstyrelserna i uppdrag att

redovisa de viktigaste prioriteringarna och insatserna som under

året gjorts inom området mänskliga rättigheter, liksom en bedömning

av resultatet av dessa.

Genom förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion,

som trädde i kraft den 1 januari 2008, infördes vidare ett författningsreglerat

krav på länsstyrelsen att på visst sätt beakta de

mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. Medan 5 § femte punkten

i denna förordning ursprungligen föreskrev en skyldighet för länsstyrelserna

”att i sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma

kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga

rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering”, innehåller bestämmelsen

sedan den 1 januari 2009 i stället en förpliktelse för

myndigheterna att ”integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet

genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna

verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering”.

Regeringen gav i regleringsbreven för budgetåret 2010 länsstyrelserna

i uppdrag att redovisa hur denna bestämmelse beaktats i

verksamheten samt att bedöma resultatet av detta.

Som jag berört i avsnitt 4.3.1 förutskickade regeringen i handlingsplanen

att resultatet av uppdragen till bl.a. länsstyrelserna enligt

åtgärd 11 att upprätta anti-diskrimineringsstrategier skulle utvärderas,

men någon sådan utvärdering har dock hittills inte kommit

till stånd. Det vore önskvärt att så sker.

Statskontorets utvärdering av några sådana strategier som vissa

myndigheter redan tidigare hade utarbetat visar dock, som tidigare

påpekats, att de uppdragen inte fick något omfattande genomslag

när det gäller myndigheternas arbete mot diskriminering, samtidigt

200

s. 201 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

dessa.

som resultatet varierar mycket mellan olika myndigheter.11 Förklaringarna

till det handlar bl.a. om att innehållet i uppdragen inte

alltid varit tydligt i förhållande till myndigheternas kärnverksamhet,

att det finns skillnader i regeringens styrning och uppdragens

utformning samt att de uppföljningar som gjorts varit inriktade på

genomförda insatser i stället för på effekterna av

Statskontoret framhöll samtidigt den positiva roll som samverkan

och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter kan spela för att

förbättra förutsättningarna för att få genomslag för arbetet mot

diskriminering. Statskontoret förordade därför också en närmare

samverkan i fastare former mellan myndigheterna i det arbetet.

De resurser som stått till förfogande för den här utvärderingen

har inte tillåtit någon mera heltäckande genomgång av hur länsstyrelserna

under perioden 2006–2009 fullgjort de nämnda regeringsuppdragen

eller analys av vilket genomslag arbetet med mänskliga

rättigheter i praktiken hittills fått i deras verksamhet. På grundval

av de skriftliga synpunkter som jag mottagit från ett stort antal

länsstyrelser, de möten för konsultation och samråd som jag genomfört

samt visst skriftligt material från länsstyrelserna som rör

deras MR-arbete, har jag emellertid dragit vissa övergripande slutsatser

som går i samma riktning som Statskontorets.

En återkommande synpunkt har sålunda varit att det under

handlingsplanens löptid funnits stora skillnader ifråga om hur arbetet

med frågor om de mänskliga rättigheterna bedrivits inom olika

länsstyrelser. Det har framgått att tolkningen av uppdragen respektive

instruktionens krav har varierat, liksom i vilken utsträckning

arbetet med frågor om mänskliga rättigheter har ansetts som en

prioriterad del av länsstyrelsens verksamhet.

Arbetet tycks ha hämmats av en otillräcklig samverkan, såväl

mellan länsstyrelserna sinsemellan som mellan länsstyrelserna och

regeringen. Flera länsstyrelser har särskilt efterlyst just en tätare

dialog mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet angående

kraven på länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter.

Redan de årligen återkommande förändringar i hur kraven

formulerats på länsstyrelsernas arbete under åren 2004-2009 framstår,

enligt min uppfattning, som en viktig förklaring till eventuella

brister i länsstyrelsernas arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna.

I avsnitt 4.3 har jag betonat vikten av att det görs en översyn

av myndighetsuppdragens formulering i det här avseendet, lik11

Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters

arbete mot diskriminering? Statskontorets rapport 2009:4.

201

MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

s. 202 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

som av att myndighetsstyrning på det här området främst sker genom

förordning med myndighetsinstruktion och inte i regleringsbrev.

På så sätt kan den här typen av ”ryckig” årsvariation i styrningen

undvikas framöver.

Arbetet har till stor del bedrivits av varje länsstyrelse för sig, vilket

inte förefaller särskilt rationellt, lika lite som det kan vara det

att alla kommuner var och en på sitt håll söker utveckla arbetssätt

och metoder för att integrera MR-ansvaret i sin ordinarie verksamhet.

Medan det inledningsvis förekom ett visst samarbete mellan de

sju länsstyrelser som tidigt fick i uppdrag att upprätta särskilda

handlingsplaner i fråga om de mänskliga rättigheterna, kom detta

samarbete inte att fullföljas.12

I motsats härtill kom arbetet med det år 2007 lämnade uppdraget

att upprätta antidiskrimineringsstrategier att bedrivas av länsstyrelserna

i samverkan, vilket får ses som en positiv utveckling.

Som ett resultat av detta arbete antog länsstyrelserna under 2010 en

gemensam handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter för

perioden 2010-2012. Samtidigt ger emellertid både handlingsplanens

benämning och dess faktiska utformning uttryck för en viss

osäkerhet kring hur den särskilda frågan om likabehandling och

den övergripande frågan om mänskliga rättigheter förhåller sig till

varandra.

Bland de faktorer som länsstyrelserna själva identifierat som särskilda

svårigheter i arbetet med frågor om mänskliga rättigheter

kan nämnas bristande resurser. Det bör samtidigt sägas att det funnits

avvikande röster härvidlag, som tvärtom hävdat att utvecklingen

av ett mera systematiskt MR-arbete vid länsstyrelserna inte

främst är beroende av ökade resurser utan av hur länsledningen ser

på frågornas vikt och därav följande prioriteringar.

Från ett flertal länsstyrelser har emellertid framhållits att det

förhållandet att de särskilda uppdrag som lämnats inte förenats

med några resurstillskott påverkat omfattningen av de åtgärder som

kunnat vidtas, och därigenom begränsat uppdragens genomslag i

verksamheten. Här har särskilt påpekats att länsstyrelserna genom

sin varierande storlek har mycket olika förutsättningar att avsätta

ekonomiska och personella resurser för uppdragens fullgörande,

och att små och mer resurssvaga länsstyrelser därför har ett mer

begränsat utrymme för att prioritera detta arbete utan särskilda resurstillskott.

12 Se Statskontorets rapport 2008:15, Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering

och mänskliga rättigheter, s. 77 f.

202

s. 203 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

Sammantaget är min bedömning att avsaknaden av tillräckliga

medel, i vart fall vid en del länsstyrelser, kan ha bidragit till de

skillnader som finns mellan hur de olika länsstyrelserna hanterat

dessa frågor, men att det knappast är den enda förklaringen. Dessa

frågor hör naturligen hemma i en sådan systematisk MR-dialog

som jag föreslår i det följande.

Vidare har bristen på anpassade metoder för verksamhetsintegrering

och verksamhetsanpassat utbildningsmaterial framhållits

som stora hinder för länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga

rättigheter. Det har understrukits att arbetet med att integrera

de mänskliga rättigheterna i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet

är svårt, och att det idag saknas beprövade metoder och verktyg för

hur detta arbete konkret bör bedrivas.

Det behovet har även uppmärksammats i länsstyrelsernas gemensamma

handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter, där

ett utvecklingsprojekt för framtagande av metoder för verksamhetsintegrering

av ett rättighets- och antidiskrimineringsperspektiv

ingår som en särskild åtgärd.13 Även här anförs att ett sådant arbete

kräver såväl ekonomiska som personella resurser. Genomförandet

av detta utvecklingsprojekt avsågs därför finansieras genom externa

medel från Europeiska socialfonden. Eftersom ansökan om sådan

särskild finansiering sedermera avslagits beräknas åtgärden nu endast

delvis kunna genomföras som planerat.

Det har även påpekats att länsstyrelserna inom andra områden,

t.ex. jämställdhet och frågor om alkohol, narkotika, dopning och

tobak, på ett helt annat sätt haft tillgång till strukturerade nätverk

och fungerande metodstöd. Det finns, enligt min uppfattning, skäl

att anta att avsaknaden av motsvarande resurser i det här sammanhanget

kan ha bidragit till den starka variationen mellan länsstyrelserna

i fråga om genomförda insatser.

Sammanfattningsvis får länsstyrelsernas arbete med frågor om

mänskliga rättigheter, enligt min bedömning, alltjämt anses befinna

sig i ett inledande skede. Det varierar samtidigt stort hur långt de

olika länsstyrelserna kommit i det arbetet. Det är naturligtvis problematiskt

, men en positiv konsekvens av det är samtidigt att det

rimligen bör finnas en del goda exempel från länsstyrelser som

kommit längre och som därför bör kunna tas till vara i ett fortsatt,

mera samordnat, arbete.

13 Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter 2010-2012, åtgärd 23.

203

MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

s. 204 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Det förefaller också vara klart att det finns brister just när gäller

samordning av insatserna, liksom i fråga om kunskap och material

om samt metoder för hur man konkret bör gå tillväga för att åstadkomma

en integrering i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet av

arbetet med att säkerställa Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter. Denna viktiga uppgift förutsätter,

inte minst när det gäller tillsynsverksamheten, också en metodutvecklingsprocess.

Jag menar när det gäller den processen, som redan

framgått, att det inte är rimligt att den genomförs av varje länsstyrelse

för sig och på sitt håll.

Att på olika sätt förstärka samverkan mellan länsstyrelserna

sinsemellan, liksom mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet,

samt att stödja utarbetandet och spridningen av metoder

för ett mer rättighetsbaserat arbetssätt framstår alltså som en viktig

uppgift inom ramen för regeringens fortsatta systematiska arbete

med mänskliga rättigheter i Sverige. Regeringen bör därför inom

ramen för det arbetet inleda en systematisk dialog med länsstyrelserna

för att få till stånd en sådan utveckling.

Arbetet med den uppgiften bör grundas på en konsekvent och

sammanhållen författningsreglerad ”kedja” av det slag som jag föreslagit

i avsnitt 4.3. På det sättet går det att undvika sådana oklarheter

om kraven på länsstyrelsernas MR-arbete som tidigare beskrivits

här och som lätt uppstår som konsekvens av t.ex. att regleringsbrev

eller särskilda uppdrag formuleras på olika sätt från år

till år.

Det är vidare rimligt att som en utgångspunkt för ett sådant arbete

ta den länsstyrelsegemensamma handlingsplan för lika rättigheter

och möjligheter för perioden 2010-2012 som nämnts ovan.

Handlingsplanen beskriver hur genomförande, förvaltning och

uppföljning av länsstyrelsernas arbete för lika rättigheter och möjligheter

ska bedrivas och innehåller insatser som syftar till att

åstadkomma förändring, såväl på organisations- och verksamhetsnivå

som i länsstyrelsernas externa och interna kommunikation.

Syftet med handlingsplanen anges vara att arbetet för lika rättigheter

och möjligheter ska genomsyra länsstyrelsernas organisation

och verksamhet, och att förhållningssättet ska vara gemensamt för

alla länsstyrelser.

Även om handlingsplanen på detta sätt tar sin utgångspunkt i

uppdraget till länsstyrelserna att upprätta antidiskrimineringsstrategier,

kan det konstateras att dess innehåll går utöver rena likabehandlingsfrågor

och i väsentliga avseenden även omfattar mål och

204

s. 205 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

205

åtgärder som tar sikte på de mänskliga rättigheterna mera generellt.

På så sätt har alltså det gemensamma arbetet, åtminstone såsom det

anges i planen, kommit att omfatta även det i länsstyrelseinstruktionen

uppställda kravet att integrera de mänskliga rättigheterna i

verksamheten, vilket är positivt. Det fortsatta arbetet bör likväl

tydligare förankras i och utgå från att Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter är ett övergripande ansvar

också för länsstyrelserna, där frågor om likabehandling är endast

en, om än en betydelsefull, komponent.

Frågan om behovet av process- och metodstöd när det gäller

myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna

mera generellt behandlas i avsnitt 6.4.2.

6 En förstärkt infrastruktur för de

mänskliga rättigheterna i Sverige

Ytterligare några komponenter står fram i diskussionen om ett systematiskt

MR-arbete. I det följande kommer först att behandlas

den ofta återkommande metodologiska frågan om användandet av

s.k. indikatorer i en systematisk uppföljning av säkerställandet av

de mänskliga rättigheterna.

Härefter diskuteras två frågor av institutionell karaktär som

också återkommande har uppmärksammats, inte minst i samband

med granskningen från internationella övervakningsorgans sida av

hur Sverige lever upp till sina konventionsåtaganden i fråga om de

mänskliga rättigheterna. Det gäller dels konventionernas ställning i

svensk rätt, dels den roll som ett nationellt organ för mänskliga

rättigheter skulle kunna ha i arbetet med att säkerställa respekten

för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

Slutligen ska behandlas även några aspekter på frågan om ökad

kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna och deras

betydelse.

6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen

i Sverige

Rekommendationer:

• Regeringen bör på ett mer strukturerat sätt än tidigare bedriva

ett arbete som syftar till att få till stånd en indikatorbaserad

uppföljning av MR-situationen i Sverige.

• En grundläggande förutsättning för att ett sådant arbete ska

kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer nationel207

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 208 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

la mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna.

• Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla

indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser

för att förverkliga FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken,

i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning

för att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem

för regeringens hela systematiska MR-arbete i Sverige.

• Regeringen bör särskilt uppmärksamma problemet med att

det till stor del saknas statistisk information av betydelse för

en indikatorbaserad MR-uppföljning uppdelad på olika

diskrimineringsgrunder.

I utvärderingen av den första nationella handlingsplanen för de

mänskliga rättigheterna rekommenderades regeringen att undersöka

möjligheten att ta fram hjälpmedel för att följa upp och utvärdera

arbetet med de mänskliga rättigheterna. I olika sammanhang har

framhållits att användningen av indikatorer tillsammans med tydliga

mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna kan föra det arbetet

framåt. Frågan om utveckling och användning av indikatorer

för att kunna systematiskt följa upp utvecklingen när det gäller

skyddet för de mänskliga rättigheterna (MR-indikatorer) har också

uppmärksammats av olika internationella övervakningsorgan inte

minst inom FN-systemet.1

Frågan om hur ett system av mål och indikatorer bör vara utformat,

och vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma

en systematisk uppföljning av MR-situationen i Sverige baserat på

ett sådant system, är en central metodfråga inom detta område.

Den har även tagits upp på olika sätt under den konsultationsprocess

som varit en central del av mitt utvärderingsarbete.

Regeringen har också i handlingsplanens åtgärd 110 om nationella

uppföljningsbara mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna,

och åtgärd 111 om indikatorer för att utvärdera och följa upp

ett sådant arbete, tydligt förklarat sin avsikt att föra arbetet med

den metodfrågan framåt. Användningen av MR-indikatorer aktualiseras

även inom ramen för handlingsplanens åtgärd 20 om en ar1

Se t.ex. Report on indicators for promoting and monitoring the implementation of human

rights, rapport från FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna, HRI/MC/2008/3.

208

s. 209 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

betsgrupp för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning

m.m., åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna

av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention,

samt åtgärd 104 om myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter.

Det finns mot denna bakgrund anledning att i det här betänkandet

ägna någon uppmärksamhet åt frågan om indikatorbaserad uppföljning

som ett verktyg för det systematiska arbetet med mänskliga

rättigheter i Sverige. Syftet i denna del är inte att förespråka tilllämpningen

av en viss indikatormodell eller att presentera ett konkret

förslag med möjliga sådana indikatorer. Målsättningen har

istället varit att försöka få en bild av vilka de huvudsakliga svårigheterna

hittills varit när det gällt att utveckla ett system för indikatorbaserad

uppföljning som ett verktyg för ett systematiskt arbete

för mänskliga rättigheter, samt att diskutera hur det fortsatta arbetet

med denna fråga bör bedrivas.

Eftersom mina utredningsresurser varit begränsade har jag låtit

en extern uppdragstagare med erfarenheter från arbete med indikatorbaserad

uppföljning inom andra områden genomföra en särskild

studie kring detta ämne. De slutsatser och rekommendationer som

jag här redovisar baseras till stor del på resultatet av den studien.2

I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för de åtgärder i

handlingsplanen som berör användning av indikatorer, tillsammans

med en bedömning av i vilken utsträckning åtgärderna kan anses ha

bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning

av mänskliga rättigheter i Sverige. Med utgångspunkt från

denna utvärdering redovisas därefter ett förslag till schematisk arbetsmodell

för hur regeringen kan gå till väga i sitt fortsatta arbete

med att få till stånd till ett fungerande sådant uppföljningssystem.

6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen

Åtgärd 110 om nationella uppföljningsbara mål och åtgärd 111

om indikatorer

I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen rekommenderade,

som inledningsvis nämnts, Thomas Hammarberg regeringen

att undersöka möjligheten att utarbeta indikatorer för att

2 Ramböll Management Consulting, Steg för steg till indikatorbaserad uppföljning av mänskliga

rättigheter, Regeringskansliets dnr A2011/1098/DISK.

209

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 210 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

mäta resultatet av arbetet med de mänskliga rättigheterna.3 Som en

följd av denna rekommendation gav regeringen år 2005 i uppdrag åt

Juridiska institutionen och Raoul Wallenbergsinstitutet vid Lunds

universitet att göra en studie om metoder och analysverktyg som

kunde användas för att konkretisera, tydliggöra och följa upp arbetet

med de mänskliga rättigheterna.

I studien valde rapportförfattarna att fokusera på användningen

av s.k. MR-indikatorer, som man definierade som ”ett verktyg eller

en metod som används för att mäta om, och hur, en stat genomför

sina nationella åtaganden avseende de mänskliga rättigheterna”.4

Författarna konstaterade att utformningen och användningen av

sådana indikatorer inte var utan svårigheter. Samtidigt drog de den

slutsatsen att MR-indikatorer kunde utgöra ett värdefullt verktyg

för att konkretisera, utvärdera och följa upp arbetet med att främja

de mänskliga rättigheterna. Enligt studien behövde det dock i arbetet

med indikatorer noga övervägas vilka mål som på nationell nivå

finns för de olika rättigheternas förverkligande.

I handlingsplanens åtgärd 110 förklarade regeringen att den delade

studiens bedömningar, och att det första steg som borde tas

för att kunna utvärdera och följa upp arbetet för de mänskliga rättigheterna

således var att identifiera nationella mål för detta arbete.

Regeringen angav vidare i åtgärd 111 att den därefter avsåg att utarbeta

indikatorer som kunde användas för att utvärdera och följa

upp arbetet i relation till dessa mål.

Regeringen formulerade sina åtaganden i dessa delar enligt följande.

Åtgärd 110: I avsikt att främja det långsiktiga målet, full respekt för de

mänskliga rättigheterna i Sverige, avser regeringen att under 2006 inleda

ett arbete med att identifiera uppföljningsbara mål för ett urval av

de mänskliga rättigheterna. De nationella målen för mänskliga rättigheter

ska ställas i relation till de mål som har formulerats inom relevanta

politikområden.

Åtgärd 111: Regeringen avser att under perioden 2006-2009 utarbeta

indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet med nationella

mål om mänskliga rättigheter.

3 Thomas Hammarberg och Anna Nilsson: ”Bra början, men bara en början”. En utvärderande

kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet

(Ju2004/6673/D), s. 50.

4 C. Johnsson m.fl. ”Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de mänskliga rättigheterna”,

2005 (opublicerad).

210

s. 211 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande

anges endast kortfattat att arbetet med att identifiera sådana

nationella mål och indikatorer för mänskliga rättigheter ”pågår”, att

”frågan är komplicerad” och att resultatet ”inte kommer att kunna

presenteras på ännu en tid”.5 Några sådana nationella uppföljningsbara

mål som anges i åtgärd 110 eller indikatorer enligt åtgärd 111

har, såvitt jag kunnat utröna, ännu inte redovisats.

När det gäller utformningen av indikatorer hänvisas i uppföljningen

emellertid också till det särskilda arbete som bedrivits i enlighet

med åtgärd 32 för att utveckla indikatorer för barnpolitiken.

Det arbetet kommer att behandlas särskilt i det följande.

Här nämns också en rapport med exempel på indikatorer för att

följa upp arbetet för ett urval av de mänskliga rättigheterna (MRindikatorer)

som utarbetats av Myndigheten för handikappolitisk

samordning, Handisam, på uppdrag av Delegationen för mänskliga

rättigheter.

Handisams rapport om MR-indikatorer

I det uppdrag som regeringen lämnade i mars 2006 till Delegationen

för mänskliga rättigheter i Sverige (MR-delegationen), ingick

att fortlöpande inhämta kunskaper och erfarenheter när det gäller

respekten för och genomförandet av Sveriges åtaganden om de

mänskliga rättigheterna, liksom om hur arbetet för att säkerställa

dessa rättigheter bedrivs av olika aktörer. Regeringen angav i denna

del särskilt att delegationen skulle följa forskningen på området

samt inhämta och ta fram ny kunskap om metoder i arbetet för de

mänskliga rättigheterna, t.ex. användningen av indikatorer.6

MR-delegationen gav i december 2008 Handisam i uppdrag att

utveckla nationella indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheterna.

I uppdraget ingick bl.a. att inventera vilka befintliga indikatorer

som kunde användas för att utvärdera och följa upp arbetet

med de mänskliga rättigheterna, att utifrån denna inventering visa

vilka verksamhetsområden som borde prioriteras i ett första skede,

samt inom de prioriterade områdena sammanställa och utveckla

befintliga indikatorer och lämna förslag på nya sådana.

5 Uppföljningen av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, april 2010,

rapport utarbetad inom Regeringskansliet, s. 59.

6 Dir 2006:27.

211

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 212 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Handisam redovisade år 2009 sitt arbete med uppdraget i en rapport,

”Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster

med en glimt av ett större sammanhang”. En slutsats i rapporten var

att ett avgörande problem utgjordes av att det ännu inte fanns några

nationella mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Handisam betonade att formuleringen av sådana mål är centralt,

eftersom meningen med indikatorer är att de ska kunna användas

för att följa upp utvecklingen i förhållande till vissa angivna mål.

Det uppdrag som getts till Handisam innebar emellertid att arbetet

skett ”i omvänd ordning” genom att myndigheten ombetts att ta

fram indikatorer innan några sådana nationella mål för mänskliga

rättigheter angetts.7

Härutöver redovisade Handisam en modell som utarbetats av

FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter och som myndigheten

utgått från i sitt arbete med uppdraget.8 Modellen bygger på

tre nivåer av indikatorer:

• strukturella indikatorer (som återspeglar den rättsliga reglering

som genomförts inom ett visst område, liksom förekomsten av

grundläggande institutionella mekanismer som anses nödvändiga

för att främja och skydda en viss rättighet),

• processindikatorer (som belyser vilken verksamhet som bedrivs

av staten för att förverkliga de mänskliga rättigheterna), samt

• resultatindikatorer (som visar på utfallet av de ansträngningar

som gjorts och som fångar kunskap om i vilken grad en mänsklig

rättighet förverkligats).

Med utgångspunkt från tillgänglig statistik lämnade Handisam förslag

till indikatorer på de olika nivåerna i förhållande till några olika

mänskliga rättigheter. Man redovisade i rapporten även vad som

betecknades som ”önskvärda indikatorer” dvs. indikatorer som ansågs

önskvärda utifrån ett rättighetsperspektiv men för vilka det för

närvarande saknas uppföljningsbar befintlig statistik eller data.

I rapporten framhöll Handisam som en särskild svårighet att det

i dag finns stora brister i tillgång till statistik fördelad på de olika

diskrimineringsgrunderna, liksom till data i förhållande till utsatta

grupper i övrigt. Hur ytterligare sådan statistik kan göras tillgäng7

Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en glimt av ett större sammanhang

, s. 5.

8 Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation of Human Rights,

HRI/MC/2008/3.

212

s. 213 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

lig, utan att kränka enskildas integritet, borde enligt Handisam utredas

särskilt.

Åtgärdernas bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad

uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige

Handisams rapport om MR-indikatorer innehåller såväl konkreta

förslag på indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheter som

en belysande diskussion av ett antal principiella frågeställningar

kring svårigheter och möjligheter med utformningen av denna typ

av indikatorer. Studien kan därför enligt min bedömning utgöra ett

värdefullt underlag i ett framtida arbete för att utveckla ett system

för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i

Sverige.

Rapporten har också fungerat som en utgångspunkt för fortsatt

utveckling, bl.a. inom ramen för ett arbete med indikatorer på

kommunal nivå som utförts av Nationella Nätverket för Mångfald

och Mänskliga rättigheter i Sverige (NNM), ett nätverk av tjänstemän

i stat och kommun som arbetar med mångfaldsfrågor, mänskliga

rättigheter och mot diskriminering.

När det gäller de övergripande åtagandena i handlingsplanens åtgärder

110-111, att utarbeta nationella uppföljningsbara mål och

indikatorer för de mänskliga rättigheterna i Sverige, är det emellertid

svårt att dra någon annan slutsats än att något samlat sådant arbete

inte pågår i Regeringskansliet. Åtgärderna 110 och 111 får,

sammantaget, i den mån de över huvud taget kan anses ha genomförts,

anses ha lett endast till ett mycket begränsat resultat.

Medan åtgärd 111 innehöll en avsiktsförklaring från regeringen

att utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet

med nationella mål om mänskliga rättigheter, omfattar den av

Handisam utförda studien endast exempel på sådana indikatorer.

Mer principiellt är det dessutom – som Handisam också framhöll

särskilt i sin rapport – en förutsättning för indikatorbaserad uppföljning

att det finns några mål att relatera indikatorerna till. Eftersom

några sådana mål inte ställts upp, trots åtagandet i åtgärd 110

att göra det, är det inte möjligt att dra någon annan slutsats än att

det sätt på vilket handlingsplanen genomförts i den här delen endast

i mycket begränsad mån kan anses ha bidragit till utvecklingen

av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna

i Sverige.

213

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 214 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Åtgärd 20 om en arbetsgrupp för lika rättigheter och

möjligheter oavsett sexuell läggning m.m.

I syfte att uppnå en sammanhållen och effektiv politik på området

förklarade regeringen i handlingsplanen att den hade för avsikt att

tillsatta en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag om frågor

som rörde lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning.

Regeringen framhöll att kunskap om förekomst och omfattning av

diskriminering på grund av sexuell läggning utgjorde en förutsättning

för att utarbeta effektiva verktyg mot diskriminering. Det

fanns således ett behov av att utveckla metoder och om möjligt någon

form av mätinstrument för att kartlägga förekomst och omfattning

av upplevd och faktisk diskriminering på grund av sexuell

läggning inom olika områden i samhället. Arbetsgruppen borde

därför erhålla ett sådant uppdrag. Åtgärden gavs följande lydelse.

Åtgärd 20: Regeringen avser att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift

att lämna förslag som innebär ett samlat grepp om frågor som rör lika

rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning. Arbetsgruppen

ska även få i uppgift att överväga hur förekomst och omfattning av

diskriminering på grund av sexuell läggning skall kunna mätas och om

möjligt lämna förslag till indikatorer inom olika områden i samhället.

Regeringen inrättade i september 2006 i enlighet med åtgärden en

arbetsgrupp för lika rättigheter och möjligheter för homo- och bisexuella

samt transpersoner. Som en av arbetsgruppens uppgifter

angavs att den skulle överväga om och hur förekomst och omfattning

av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner

ska kunna mätas och om möjligt lämna förslag till indikatorer inom

området. Arbetsgruppen slutförde sitt arbete i december 2007 och

redovisade sitt uppdrag i form av en promemoria.9

En av arbetsgruppens slutsatser var att det genom s.k. självskattning

var möjligt att få en bra bild av förekomsten och omfattning

av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner.

Enligt arbetsgruppens mening återstod det dock olika metodologiska

problem som borde belysas på ett fördjupat sätt och vidare

undersökas. Något förslag på indikatorer för att mäta omfattningen

av diskriminering på grund av sexuell läggning lämnades inte av arbetsgruppen.

Arbetsgruppens konklusion var istället att frågan om

hur förekomst och omfattning av diskriminering av det här slaget

skulle kunna mätas borde behandlas i ett större sammanhang, och

9 Redovisning av uppdrag, promemoria 2007-12-05, rev. 2010-10-20, IJ2010/1772/DISK.

214

s. 215 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

att detta lämpligen kunde ske efter det att regeringen fattat beslut

om proposition om en gemensam lagstiftning mot diskriminering

och en gemensam ombudsmannamyndighet.

Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad

uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige

Det av arbetsgruppen genomförda arbetet torde ha bidragit till en

viss ökad medvetenhet inom Regeringskansliet om frågor som rör

diskriminering på grund av sexuell läggning. Åtgärd 20 kan emellertid

knappast anses ha bidragit till någon utveckling av ett system

för indikatorbaserad uppföljning.

Åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna

av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention

I handlingsplanen konstaterade regeringen i åtgärd 32 att ett arbete

påbörjats med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av

gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention och för att

följa upp barnpolitiken. Regeringen framhöll betydelsen av att en

uppföljning av detta slag kom till stånd, samt förklarade att i det

arbetet skulle hänsyn tas till såväl nationella som internationella

erfarenheter från arbete med indikatorer. Åtgärden formulerades på

följande sätt.

Åtgärd 32: Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla indikatorer

för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga barnkonventionen

och följa upp barnpolitiken. Arbetet beräknas bli klart

under 2006.

En av regeringen tillsatt särskild arbetsgrupp redovisade i mars

2007 en rapport med förslag till uppföljningssystem för barnpolitiken.10

I rapporten föreslogs en målstruktur där det övergripande

mål som formulerats för barnpolitiken – ”att barn och unga ska respekteras

och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet

och inflytande” – brutits ned till sex ”målområden” som alla var direkt

kopplade till åtaganden i barnkonventionen. För varje sådant

målområde föreslogs i rapporten ett antal indikatorer som beskriver

utvecklingen av flickors och pojkars levnadsvillkor, exempelvis

10 Ds 2007:9.

215

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 216 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

när det gäller hälsa, levnadsstandard, delaktighet och utsatthet. I

rapporten identifierades även områden där det helt eller delvis saknades

möjligheter att följa upp barns levnadsvillkor.

Med utgångspunkt i bl.a. denna rapport gav regeringen under

2009 Barnombudsmannen i uppdrag att utveckla ett nytt uppföljningssystem

för att följa barns levnadsvillkor inom olika områden

utifrån barnkonventionen. Regeringen har därefter, i juni 2010, gett

Statiska centralbyrån, SCB, i uppdrag att skapa rutiner för återkommande

årliga beräkningar av vissa av de indikatorer som identifierats

i arbetsgruppens rapport. Regeringen gav samtidigt SCB i

uppdrag att genomföra en förstudie inför framtagandet av de resterande

indikatorer som föreslagits av arbetsgruppen.11

Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad

uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige

Genomförandet av åtgärd 32, tillsammans med de uppdrag som regeringen

därefter gett till Barnombudsmannen och SCB, har bidragit

till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem för

regeringens arbete med att genomföra FN:s barnkonvention. Detta

är i sig ett viktigt bidrag till regeringens arbete med de mänskliga

rättigheterna. Erfarenheterna av det arbetet bör noga följas och utvärderas

i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning

för ett kommande arbete med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem

för regeringens hela systematiska arbete för de

mänskliga rättigheterna i Sverige.

Åtgärd 104 om myndighetsstyrning i fråga om mänskliga

rättigheter

Med hänvisning till vad som framkommit i kartläggningen av situationen

för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 konstaterade

regeringen i handlingsplanen att det är angeläget att dess myndighetsstyrning

i frågor om mänskliga rättigheter tydligare än vad

somt förut varit fallet anpassas till verksamheten inom respektive

myndighet. Regeringen avsåg därför att göra en bedömning i varje

enskilt fall av vilken typ av åtgärder som behövdes i den relevanta

verksamheten, och vilka aspekter av de mänskliga rättigheterna

11 Regeringsbeslut S2010/4934/SF (delvis).

216

s. 217 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

som särskilt skulle uppmärksammas av respektive myndighet. Regeringen

betonade att kompetensutveckling i de frågor som aktualiseras

i myndigheternas verksamhet kommer att vara en viktig åtgärd.

I det sammanhanget redovisade regeringen också att vissa

myndigheter skulle komma att ges uppgiften att ”identifiera uppföljningsbara

mål och indikatorer för att bättre kunna utvärdera arbetet

med att främja respekten för de mänskliga rättigheterna”.12 Åtgärden

är formulerad på följande sätt.

Åtgärd 104: Regeringen avser att under 2006-2008 i sin myndighetsstyrning

se över hur ansvaret för att respektera de mänskliga rättigheterna

kan tydliggöras för myndigheter vars verksamhet är av särskild

betydelse för att rättigheterna ska säkerställas för den enskilde. Åtgärderna

ska samordnas med myndigheternas pågående och planerade arbete

för att förebygga och motverka diskriminering, liksom annat pågående

och planerat arbete som har beröring med frågor om de mänskliga

rättigheterna.

Jag har i avsnitt 4.3 behandlat regeringens myndighetsstyrning när

det gäller arbetet med de mänskliga rättigheterna, och i avsnitt 4.3.1

särskilt diskuterat de särskilda uppdrag som regeringen lämnat i

vissa myndigheters regleringsbrev. Sålunda har Sveriges Domstolar,

Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket,

Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser, Migrationsverket,

Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse,

Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndigheten

under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till exempel

höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive

myndighet och återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter

har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar. Regeringen

har härutöver i ett begränsat antal förordningar med myndighetsinstruktioner

infört en skyldighet för respektive myndighet

att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet.

Som en del i uppföljningen av regeringens funktionshinderpolitik

gav regeringen också, som jag behandlat närmare i avsnitt 3.3.3,

år 2010 ett antal myndigheter i uppdrag att, utifrån de övergripande

målen för politikområdet, utforma uppföljningsbara delmål och

förslag på uppföljningsstruktur inom sina respektive verksamhetsområden.13

Regeringen har dock, såvitt känt, inte i övrigt gett myndigheterna

några sådana uppdrag att identifiera uppföljningsbara mål och

12 Handlingsplanen, s. 105.

13 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis).

217

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 218 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

indikatorer för MR-arbetet som förutskickades i motivtexten till

åtgärd 104 i handlingsplanen.

Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad

uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige

Åtgärdens genomförande kan knappast anses ha bidragit till utvecklingen

av ett system för indikatorbaserad uppföljning av säkerställandet

av de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Sammanfattande bedömning

På grundval av det material jag tagit del av och de kontakter som

jag haft med företrädare för olika delar av Regeringskansliet är min

samlade bedömning att regeringen i dag alltjämt befinner sig långt

från målet om ett system för indikatorbaserad uppföljning av det

systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell

nivå. Arbetet förefaller visserligen ha kommit en bit på väg i det

avseendet när det gäller indikatorer för uppföljning av ett specifikt

delområde av de mänskliga rättigheterna, nämligen genomförandet

av FN:s barnkonvention. Men när det gäller Sveriges konventionsåtaganden

i stort om enskildas mänskliga rättigheter får genomförandet

av handlingsplanen anses endast i mycket begränsad omfattning

ha bidragit till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem.

Frågan är vad det kan bero på.

Som redovisats ovan utgick regeringen själv i handlingsplanen

från att en första förutsättning för att ta fram indikatorer för uppföljningen

av de mänskliga rättigheterna var att det fanns angivna

mål för ett sådant arbete. Några sådana mål ställdes emellertid aldrig

upp. Därmed brast det redan i den grundläggande förutsättningen.

Som framhållits i Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens

genomförande är vidare utformningen av ett indikatorbaserat

uppföljningssystem en komplicerad uppgift med många komponenter.

Det förefaller sannolikt att komplexiteten i arbetet med

att ta fram ett sådant uppföljningssystem har underskattas, och att

utformningen av åtgärderna inte har varit föremål för en tillräckligt

grundlig analys av möjligheter, svårigheter och resurskrav.

218

s. 219 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Själva arbetet med de olika åtgärdernas genomförande förefaller

inte heller ha varit föremål för någon samlad eller gemensam styrning.

Det har, så vitt jag kunnat konstatera, inom Regeringskansliet

inte heller funnits någon mer välutvecklad plan eller strategi för hur

arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem

skulle bedrivas. I och med att styrningen på detta sätt varit svag har

de enskilda personer och grupper som haft att genomföra åtgärderna

själva tvingats välja inriktning, avgränsning och ambitionsnivå på

arbetet. Detta har naturligtvis haft en negativ inverkan på de resultat

som kunnat uppnås.

En övergripande slutsats som kan dras av dessa erfarenheter är

enligt min mening att arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat

uppföljningssystem som ett verktyg för det regeringens systematiska

arbete med de mänskliga rättigheterna måste bedrivas på ett

mer strukturerad sätt. En modell för hur ett sådant arbete kan bedrivas

diskuteras i det följande.

6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av

mänskliga rättigheter i Sverige

En utgångspunkt för ett fortsatt arbete med utforma och använda

indikatorer som en del av en utvärderingsmetod bör vara att en indikatorbaserad

uppföljning för att utgöra ett verkligt effektivt redskap

måste göras till en integrerad del av det systematiska arbetet

med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Med detta avser

jag att uppföljningen, och de indikatorer som används, i ett första

skede bör ta sin utgångspunkt i de mål som ställts upp för det systematiska

MR-arbetet, eller i ett urval av de målen. Den indikatorbaserade

uppföljningen har då förutsättningar att lämna en bild av i

vilken mån de uppställda målen uppnås, och därigenom lämna värdefull

information inför utformningen av det fortsatta MR-arbetet.

Motsatsvis, om indikatorerna inte medvetet utformas i förhållande

till sådana tydligt formulerade mål, minskar sannolikheterna

för att uppföljningen levererar relevant och praktiskt användbar

information högst avsevärt.

I nästa skede krävs att den konkreta MR-politiken faktiskt tar

sin utgångspunkt i uppföljningens resultat i förhållande till de tidigare

uppsatta målen. När prioriteringar och åtgärder formuleras

utifrån en sådan analys kan effektiviteten och träffsäkerheten i det

systematiska MR-arbetet öka.

219

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 220 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Ett ändamålsenligt utformat system för indikatorbaserad uppföljning

ger alltså information som är direkt relevant för bedömningen

av situationen vid en viss given tidpunkt, vilket möjliggör

en effektiv styrning och utveckling av det fortsatta MR-arbetet.

Häri ligger dess principiella värde.

Även ett mycket väl fungerande sådant system har emellertid

väsentliga begränsningar. Det förtjänar således att framhållas att ett

system av indikatorer inte ger en fullständig bild av verkligheten.

Eftersom en indikatorbaserad uppföljning baseras på ett begränsat

antal standardiserade mått på ett visst förhållande är det inte möjligt

att samla in all relevant information. Indikatorer ger endast,

som namnet antyder, en indikation på hur situationen är inom ett

visst område.

Att indikatorerna är standardiserade innebär också att de endast

”mäter” ett tillstånd som redan på förhand har avgränsats och specificerats.

Därigenom erbjuder indikatorerna begränsade möjligheter

att fånga upp sådana eventuella problemområden som kan ha

tillkommit efter det att mätningarna inleddes. Beroende på vilka

data som finns tillgängliga kan det också vara svårt att få tillgång till

ett underlag som verkligen mäter just den situation som man vill få

information om.

Indikatorer ger alltså en bild av ett förhållande eller ett tillstånd.

Bilden kan i sin tur fungera som en varningsklocka om att det finns

problem inom ett visst område. Däremot ger indikatorer inte någon

förklaring till problemets uppkomst. De säger ingenting om

orsakssamband. Inom ramen för det fortsatta systematiska arbetet

med de mänskliga rättigheterna måste därför en indikatorbaserad

uppföljning kompletteras med andra åtgärder för fördjupad analys

och utvärdering.

En schematisk modell för indikatorbaserad uppföljning

I detta avsnitt presenteras en schematisk modell som är avsedd att

bidra till diskussionerna om utformningen av ett system för indikatorbaserad

uppföljning som ett verktyg i det systematiska MRarbetet

i Sverige. Modellen beskriver ett antal åtgärder som bör

ingå i arbetet för att en sådan uppföljning ska kunna komma till

stånd.

Genom modellen åskådliggörs också att det arbete som hittills

genomförts endast tagit sikte på en begränsad del av dessa kompo220

s. 221 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

nenter, nämligen utformningen av själva indikatorerna (se Handisams

tidigare nämnda rapport) och en allmän insamling av information

om MR-situationen (det vill säga kartläggningsdelen av den nu

aktuella handlingsplanen). Åtgärder i förhållande till andra viktiga

steg på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning som ett redskap

för det systematiska MR-arbetet har däremot till stor del hittills

saknats.

Modellen kan också användas för att tydliggöra att de olika stegen

på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning har väsentligt

olika karaktär och därför bör utföras av olika aktörer.

Uppdraget att utforma själva indikatorerna kan betraktas som

en ”teknisk” uppgift som lämpligen kan utföras på tjänstemanna eller

myndighetsnivå.

Den grundläggande analysen av situationen för de mänskliga

rättigheterna i Sverige, vilka mål och delmål som bör ställas upp för

det systematiska MR-arbetet och det därmed sammanhängande

urvalet av de mänskliga rättigheter som särskilt bör följas upp, är

däremot ställningstaganden och prioriteringar som det ytterst måste

ankomma på regeringen, det vill säga den politiska nivån, att

göra.

Uppdrag som det som lämnades till Handisam i samband med

genomförandet av handlingsplanens åtgärd 111, att utan i förväg

angivna mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna utforma

indikatorer för att följa upp ett inte närmare angivet urval av dessa

rättigheter, framstår mot denna bakgrund som mindre lämpliga.

Den schematiska modell som jag föreslår bör tas till utgångspunkt

för fortsatta diskussioner om en indikatorbaserad uppföljning

av arbetet med de mänskliga rättigheterna, kan sammanfattas i

följande figur.

221

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 222 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Figur 6.1 Modell över processen med att ta fram en indikatorbaserad uppföljning

En indikatorbaserad

uppföljning som verktyg i

det systematiska arbetet

för full respekt för

mänskliga rättigheter

Steg 2: Urval av

rättigheter

Steg 6:

Utformande av

indikatorer

Steg 5:

Inventering av

tillängliga data

samt ev.

utveckling av

ytterligare data

Steg 3:

Beskrivning och

analys av

innehållet i valda

rättigheter

Steg 7:

Utformning av

rutiner för den

indikatorbaserade

uppföljningen

Steg 4:

Uppställande av

mål för arbetet i

en svensk kontext

Steg 1:

Insamling och analys

av information om

situationen för

mänskliga rättigheter

i Sverige

Det första steget i utvecklingen av en indikatorbaserad uppföljning

utgörs enligt denna modell av insamling av information om situationen

för de mänskliga rättigheterna i Sverige och analys av den

informationen (kartläggningen). Med utgångspunkt från kartläggningens

innehåll bör sedan göras ett urval av de rättigheter som ska

följas upp. Vad de utvalda rättigheterna faktiskt betyder måste vidare

analyseras och beskrivas, varefter mål måste ställas upp för det systematiska

arbetet i Sverige. Därefter inventeras tillgängliga data, eventuellt

i kombination med utveckling av ytterligare data. Parallellt

med detta utformas själva indikatorerna. Slutligen fattas beslut om

rutiner för den indikatorbaserade uppföljningen.

Steg 1: Insamling och analys av information om situationen för de

mänskliga rättigheterna i Sverige

Som jag framhållit i mina rekommendationer beträffande utformningen

av en eventuell kommande handlingsplan (avsnitt 3.3.1) bör

det fortsatta systematiska MR-arbetet ta sin utgångspunkt i ett

tydligt ställningstagande från regeringens sida inom vilka områden

som situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige uppvisar

brister eller problem. En tydligare nulägesanalys än den kartläggningsdel

som ingått i den nu aktuella handlingsplanen bör därför

genomföras, i syfte att identifiera de områden där det enligt reger222

s. 223 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

ing

rad uppföljning krävs att den bild

som kartläggningen ger används som ett underlag för urvalet av de

rättigheter som ska följas upp.

eterna görs under en inte alltför begränsad tidsperiod. Rättig

väljas ut för att följas upp särskilt. Här ska

r situationen för de mänskliga rättigheterge

regeringen skäl att ompröva sin

ens uppfattning finns behov av insatser för att förbättra MRsituationen

i Sverige.

En sådan informationsinsamling och analys utgör, som tidigare

framgått, enligt min mening ett nödvändigt första steg för hela det

fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter. För utvecklingen

av en indikatorbase

Steg 2: Urval av rättigheter som ska följas upp

För att ett indikatorbaserat uppföljningssystem ska vara hanterbart

i praktiken måste antalet rättigheter som följs upp och antalet indikatorer

som används begränsas. För att komma vidare i processen

krävs därför att ett urval görs av de rättigheter som ska ingå i uppföljningssystemet.

Detta ursprungliga urval kan givetvis senare

kompletteras eller förändras. För att uppföljningen ska bli meningsfull

fordras dock att jämförelser med avseende på de aktuella

rättigh

heter och indikatorer bör därför inte ändras för mycket eller för

ofta.

Det är ingen okomplicerad uppgift att bestämma vilka rättigheter

som på detta sätt bör

endast redovisas några exempel på möjliga kriterier som kan användas

för ett sådant urval:

• Rättighetsområden dä

na i Sverige enligt regeringens uppfattning uppvisar påtagliga

brister eller problem.

• Rättighetsområden där internationella eller nationella organ

med uppgift att granska efterlevnaden av Sveriges internationella

åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, eller företrädare

för det civila samhället, framfört kritiska synpunkter

eller lämnat särskilda rekommendationer. Även i sådana fall där

regeringen inte delar sådana uppfattningar kan det finnas skäl att

ägna rättighetsområdet särskild uppmärksamhet. Resultatet av

en sådan uppföljning kan

egen inställning, alternativt ett förbättrat underlag för att bemöta

den framförda kritiken.

223

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 224 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

n därför befinner sig i ett särskilt underlä•

Rättigheter som folkrättsligt särskilt tillkommer vissa delar av

befolkningen, som urfolket samerna och de nationella minoriteana

ningsorganen. Härutöver bör analysen givetvis ta hänsyn

också till vad som framförts av de internationella organen vid deras

återkommande granskning av hur Sverige lever upp till sina förplikenligt

min mening på ett

betydelsefullt sätt flytta fokus från genomförandet av enskilda ak•

Rättighets- eller samhällsområden där staten har långtgående

befogenheter att vidta för individen ingripande åtgärder, och där

den enskilda individe

ge. Exempel på sådana områden är kriminalvården, den polisiära

verksamheten, tvångsvård och andra typer av samhälleliga

tvångsingripanden.

• Rättighetsområden som är av särskild betydelse för situationen

för särskilt utsatta grupper eller för personer som har särskilt

svårt att få sina rättigheter tillgodosedda.

terna.

Steg 3: Analys av rättigheternas innehåll

För att göra det möjligt att identifiera de områden där åtgärder behöver

vidtas, och för att kunna ställa upp tillräckligt konkreta mål

för det fortsatta arbetet, behöver innebörden av de internationella

åtaganden som Sverige gjort analyseras. Huvudsyftet med denna

lys är att svara på frågan Vad är det Sverige åtagit sig att göra? På

grundval av den analysen kan sedan mål anges, vilka i sin tur kan

följas upp genom att mätas mot det som indikatorerna visar.

Vägledning när det gäller hur innehållet i de olika rättigheterna

bör förstås finns som tidigare framhållits bl.a. i de allmänna kommentarer

(General Comments) som antagits av de internationella

övervak

telser.

Steg 4: Uppställandet av mål för det systematiska MR-arbetet

Jag har tidigare, i avsnitt 3.3.2 rekommenderat att regeringen i en

kommande handlingsplan tydligt bör ange den konkreta förbättring

av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat

som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid.

Uppställandet av sådana effektmål skulle

224

s. 225 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

tiv

mot. Utan sådana mål minskar sannolikheten

avsevärt för att indikatorerna verkligen mäter det som regeringen

vill att de ska mäta.

Steg 5: Inventering av tillgängliga data och utveckling av ytterligare

agmatiskt övervägande av vilka data som redan

fin

ing skäl

för regeringen att i sitt fortsatta arbete med en indikatorbaserad

uppföljning ägna det problemet särskild uppmärksamhet.

iteter till i vilken mån handlingsplanen faktiskt haft någon positiv

effekt på de mänskliga rättigheterna.

Nedbrytningen av det övergripande målet om full respekt för de

mänskliga rättigheterna till mera konkreta mål och delmål är också,

som redan framgått, nödvändigt för att det ska vara möjligt att på

ett effektivt sätt följa upp, och styra, det systematiska arbetet genom

användning av indikatorer. De konkretare målen anger vad

indikatorerna ska mätas

data

Ett viktigt steg på vägen mot att formulera indikatorer består i att

genomföra en inventering av tillgängliga data samt att vid behov

söka utveckla system för insamling av ytterligare data. Utarbetande

av indikatorer utan att dessa redan från början kopplats till kända

datakällor riskerar att leda till låsningar i processen. Att få fram det

erforderliga dataunderlaget kan komma att visa sig alltför resurskrävande,

etiskt känsligt eller av rättsliga skäl ogenomförbart. Det

finns därför goda skäl att låta utformningen av indikatorer ta sin

utgångspunkt i ett pr

ns tillgängliga, och vilka nya eller ytterligare data som det är

möjligt att få fram.

En särskild fråga i detta sammanhang är i vilken mån det i dag är

möjligt att med utgångspunkt från tillgängliga data ”mäta” omfattningen

av diskriminering eller följa upp situationen för särskilt utsatta

grupper. Handisam har i sin tidigare nämnda rapport om en

indikatorbaserad uppföljning framhållit att det för närvarande till

stor del saknas statistiska uppgifter fördelade på de olika diskrimineringsgrunderna,

och att detta skapar svårigheter vid arbetet med

att utveckla indikatorer. Det finns därför enligt min men

225

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 226 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

viktigt vilka avvägningar som gjorts vid målformuleringen. I de fall

ex. på grund av bristen på daa

efter att bryta ned målet till

gen och analysen ”återkopplas” till det

fortsatta systematiska arbetet. Med detta avses att uppföljningens

gar,

a de

Steg 6: Utformning av indikatorer

Först när de här beskrivna stegen 1-5 i processen vidtagits bör själva

arbetet med att närmare utforma de aktuella indikatorerna påbörjas.

Det arbetet kan då ta sin utgångspunkt i en sammanvägning

av vad som är önskvärt att följa upp och vad som är möjligt att följa

upp. Utformningen av indikatorerna bör utgå från urvalet av rättigheter,

de mål och delmål som ställts upp samt de data som antingen

redan finns tillgängliga eller är möjliga att ta fram.

För att säkerställa indikatorernas träffsäkerhet blir det också

ett mål inte är möjligt att följa upp, t.

ta, bör man så långt som möjligt sträv

delmål på ett sådant sätt att det blir uppföljningsbart.

Steg 7: Rutiner för uppföljningsarbetet

För att den indikatorbaserade uppföljningen i praktiken ska kunna

utgöra ett verktyg i det systematiska MR-arbetet krävs även tydlighet

i fråga om ansvar och rutiner för hur uppföljningen ska genomföras

praktiskt, både när det gäller datainsamlingen och analysen av

den indikatorbaserade uppföljningens resultat.

I det sammanhanget måste också, som redan nämnts, hänsyn tas

till den indikatorbaserade uppföljningens inneboende begräsningar,

t.ex. när det gäller möjligheterna att dra slutsatser om orsakssamband.

Den indikatorbaserade uppföljningen måste därför kompletteras

med de ytterligare undersökningar och analyser som kan vara

nödvändiga i det avseendet.

Slutligen behöver regeringen säkerställa att resultatet av den

sammantagna uppföljnin

resultat faktiskt läggs till grund för bl.a. styrning, prioriterin

och valet av åtgärder i det fortsatta arbetet med att säkerställ

änskliga rättigheterna.

226

s. 227 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga

rättigheter i svensk rätt

6.2.1 Bakgrund

MR-delegationen har i sitt slutbetänkande förslagit att frågan om

att göra fler konventioner om mänskliga rättigheter än Europakonventionen

direkt tillämpliga i svensk rätt genom s.k. inkorporering,

bör utredas i särskild ordning.14 Jag har där ställt mig bakom det

förslaget. Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om regeringens

framtida systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna

på nationell nivå i Sverige. Den behandlas därför i det följande.

Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga

rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning

förverkliga de konventionsbaserade rättigheterna.15 Av Wienkonventionen

om traktaträtten framgår att grundsatserna om frivilligt

samtycke och tro och heder och om regeln pacta sunt servanda (avtal

ska hållas) är universellt erkända. Det innebär att en stat som

har tillträtt en konvention själv har påtagit sig de förpliktelser som

konventionen innehåller. Den är därför, och i kraft av konventioners

karaktär av just bindande avtal med andra stater, skyldig att

ärligt fullgöra sina förpliktelser enligt konventionen.16 En stat kan

därför i princip inte heller hänvisa till bestämmelser i sin interna

rättsordning för att rättfärdiga en underlåtenhet att uppfylla en

konventionsförpliktelse.17

Avtalsförpliktelserna enligt konventionerna gäller i formell mening

i förhållande till de andra konventionsstaterna och påverkar

således inte i sig själva ett lands interna rättsordning. Vilken rättslig

betydelse konventionsåtagandena får rent internt beror i stället på

varje lands egna regler om den saken.

I vissa länder blir ingångna internationella konventioner automatiskt

gällande nationell rätt, i enlighet med den s.k. monistiska

principen. I andra måste först konventionsinnehållet på ett eller

annat sätt göras om till nationell rätt; det brukar kallas för den dualistiska

principen.

14 SOU 2010:70, s. 314.

15 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna;

artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter; artikel 4 i

FN:s konvention om barnets rättigheter; artikel 4 i FN:s konvention om rättigheter för

personer med funktionsnedsättning.

16 Se dels inledningen, dels artikel 26, Wienkonventionen om traktaträtten (SÖ 1975:1).

17 Artikel 27 i Wienkonventionen.

227

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 228 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ter

bli

dir

r ändrade bestämmelser i svenska lagar

elle

erenskommelser om sociala förmåner

igt och entydigt

for

av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som

I Sverige styrs internationella överenskommelsers rättsliga ställning

av den dualistiska principen. Den innebär att en tillträdd innationell

konvention visserligen, som nämnts, binder Sverige

som stat i förhållande till övriga stater som tillträtt konventionen,

men denna blir alltså inte direkt tillämplig som svensk lag. I sin tur

betyder det att svenska myndigheter och domstolar inte kan lägga

konventionsinnehållet ensamt till grund för sina beslut. För att

ekt tillämpligt måste konventionsinnehållet alltså på något sätt

först ha införlivats med den interna svenska rättsordningen. Det

kan ske antingen genom inkorporering eller genom transformering.

Inkorporering innebär att riksdagen antar en lag som helt enkelt

säger att en viss konvention gäller som svensk lag. Transformering

däremot innebär att innehållet i en konventions olika artiklar eller

paragrafer förs in i nya elle

r andra författningar och på så sätt blir gällande svensk rätt.

Nära kopplat till transformeringsmetoden för införlivande av internationella

konventioner i svensk rätt är vad man brukar kalla för

konstaterande av normöverensstämmelse, eller normharmoni. Det

innebär att man efter att ha gått igenom relevanta delar av den

svenska lagstiftningen drar slutsatsen att svensk rätt motsvarar det

som krävs enligt konventionen och att någon (ytterligare) lagstiftning

därför inte behövs.18

Frågan om att införliva konventionsförpliktelser med intern

svensk rätt har behandlats av bl.a. utredningen om författningspublicering

m.m. Utredningen konstaterade att enligt den praxis som

hade utbildats i Sverige användes vanligen transformeringsmetoden.

Inkorporering hade huvudsakligen förekommit i fråga om

dubbelbeskattningsavtal och öv

. Utredningen anförde för sin del vidare att det framförallt är två

förutsättningar som måste föreligga för att en inkorporering ska

kunna ske. Det ena är att en konventionsbestämmelse är avfattad så

att enskilda individer eller andra rättssubjekt i de fördragsslutande

staterna direkt framstår som bestämmelsens adressater. Den andra

förutsättningen är att bestämmelsen är så fullständ

mulerad att den utan kompletterande föreskrifter kan tjäna som

rättsnorm för sina adressater.19

Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna är den enda

18 Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 438 ff. med vidare hänvisningar.

19 SOU 1974:100, s. 87.

228

s. 229 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

ionella rättsakters roll i den

sve

som företrädare för den offentliga makten

sky

rättighe

Sverige har tillträtt som också har inkorporerats i svensk rätt.20

Den gäller alltså som direkt tillämplig lag och innehållet i dess olika

artiklar kan därmed också ensamt läggas till grund för myndigheters

och domstolars beslut i enskilda mål och ärenden.

En särställning när det gäller internat

nska rättsordningen har numera EU-rätten, på så sätt att vissa

typer av unionsrättsliga bestämmelser blir direkt och omedelbart

tillämpliga i Sverige när de har antagits på EU-nivå. Genom Sveriges

medlemskap i unionen har vidare lagstiftaren beslutat att i huvudsak

ge EU-rätten företräde framför den interna svenska rättsordningen,

inklusive grundlagens regler, för det fall att innehållet i

de två skulle ”krocka” med varandra.21

Att andra internationella konventioner och liknande inte har inkorporerats

i svensk rätt betyder däremot inte att de saknar all betydelse

för myndigheternas och domstolarnas beslutsfattande. För

det första innebär det faktum att Sverige som stat har gjort vissa

åtaganden i förhållande till andra stater naturligen en press på riksdag

och regering att, genom t.ex. lagstiftning, se till att den interna

svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella

åtaganden. Men dessutom är, som redan framgått tidigare i

det här betänkandet, både statliga och kommunala myndigheter,

liksom domstolarna,

ldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler

på ett sådant sätt att de blir förenliga med Sveriges konventionsåtaganden

om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning).

Därmed blir det också i viss mån möjligt för enskilda parter

att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser

vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister

inför domstolarna.22

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga

ter enligt andra konventioner än Europakonventionen måste alltså

beaktas vid tillämpning av svensk lagstiftning redan i dag. De

utgör – tillsammans med en rättsregels ordalydelse, vad som anförts

i förarbetena till bestämmelsen när den beslutades eller i juridisk

litteratur där bestämmelsen behandlas, liksom eventuella väg20

Lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

21 Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 439.

22 Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32-40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref.

79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363

I-III s. 513 och s.

532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657.

229

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 230 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ella minoriteter och minoritetsspråk

hänvisas till Europarådets ramkonvention om skydd för

nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels hänvisningar

till de mänskliga rättigheterna, men utan att nämna

ttigheter, med undantag i

vis

ledande domstolsuttalanden i rättspraxis – tolkningsmaterial när

bestämmelsen ska tillämpas av myndigheter och domstolar.

Det är emellertid, som jag berört tidigare i det här betänkandet,

mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen innehåller

hänvisningar till internationella överenskommelser om skydd för

de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på två ställen

till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § att föreskrifter

beslutas som står i strid med Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen.

Dels begränsar 10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta

beslutanderätt till EU, på så sätt att en sådan överlåtelse förutsätter

att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde som beslutanderätten

rör motsvarar det som uppställs i Europakonventionen.

I 2 § lagen (2009:724) om nation

eller minoritetsspråk.23 I den nya skollagen (2010:800) finns tydliga

några särskilda konventioner eller konventionsåtaganden. Hänvisningar

till principen om respekt för barnets bästa i FN:s konvention

om barnets rättigheter förekommer också i ett flertal författningar,

som föräldrabalken och socialtjänstlagen, dock utan att

nämna barnkonventionen som sådan.

6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i rättstillämpningen

Det är också alltjämt ovanligt att svenska myndigheter och domstolar,

i vart fall uttryckligen, fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rä

s mån för främst Europakonventionens bestämmelser rörande

rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, och då främst i fråga

om rätten till muntlig förhandling.24

Frågan hänger även samman med hur väl förvaltningsmyndigheter

och domstolar motiverar sina avgöranden. Som nämnts i avsnitt

4.3.3 är det inte ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan

anses ha motiverats med tillräcklig omsorg. I Kommentaren till

förvaltningslagen, 20 §, ges också åtskilliga exempel på beslut som

inte haft tillfredsställande motiveringar.25

23 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3.

24 Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401.

25 Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo).

230

s. 231 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

har internationella rättsregler fått ökad betydelse i den döma

ndast i mindre än en tredjedel också behandlat

några tänkbara

för

kan och

bör hantera inte lyfts fram i den politiska debatten.

I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna

anförde regeringen att framför allt som en följd av medlemskapet

i EU och av att Europakonventionen gäller som lag i

Sverige

nde verksamheten. Det skulle, enligt regeringen, därför vara av

värde med en kartläggning över de fall i vilka svenska domstolar

använt sig av Europakonventionen sedan den blev svensk lag, liksom

av bestämmelserna i den s.k. ”rättighetskatalogen” i 2 kap. regeringsformen.

Regeringen aviserade i det sammanhanget att den

avsåg att ge en utredare i uppdrag att göra en sådan kartläggning.26

Regeringen beslutade sedermera att ge Uppsala universitet det

uppdraget. Uppdraget redovisades i en rapport daterad i juni

2003.27

Av rapporten framgår sammanfattningsvis, att de rättsfall från

överinstanserna som utredaren funnit, och som uttryckligen behandlar

rättigheter enligt Europakonventionen eller 2 kap. regeringsformen,

utgör en bråkdel av en procent av alla mål som avgörs

av dessa domstolsinstanser. Av de fall som utredaren funnit har

vidare domstolarna e

ropadomstolens praxis; hon drar därför slutsatsen att denna

praxis inte används i någon större utsträckning i mål som avser fri och

rättigheter. Med tanke på att det här ändå är fråga om direkt

tillämpliga lagbestämmelser, kan man våga sig på slutsatsen att de

mål där domstolarna beaktat andra konventionsåtaganden om

mänskliga rättigheter förmodligen är än mycket färre. Jag återkommer

i det följande till behovet av en förnyad undersökning av

hur svenska domstolar beaktar de mänskliga rättigheterna i sin dömande

verksamhet.

I sina avslutande synpunkter pekar utredaren på

klaringar till att Europakonventionen, trots att den vid den tidpunkten

gällt som direkt tillämplig lag i nästan nio år, så sällan behandlas

i mål inför svenska domstolar. Hon anför där att domarna

saknar en rättslig tradition att argumentera utifrån ett rättighetsperspektiv,

att de möjligen också saknar tillräcklig utbildning i frågorna,

att parterna inte heller inser vilka möjligheter som står till

buds och också saknar kunskap i och erfarenhet av dessa frågor,

samt att enskildas rättigheter som en fråga som domstolar

26 Skr. 2001/02:83, s. 30.

27 Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen

och i Europakonventionen, rapport författad av jur. dr. Karin Åhman (opublicerad).

231

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 232 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

an år

200

er för åren 2009 och

201

4 en enkätundersökning

bland ordinarie domare om utbildning i och arbete med

Europarätt. Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Av en sammanhälften

av dem som svarat uppgav sig ha tillräckliga möjligheter att

följa utvecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande

ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta områUtredaren

visar alltså särskilt på den begränsade utsträckning i

vilken domstolarna hänför sig till praxis från Europadomstolen.

Här poängteras dessutom att det verkar som om informationen om

domstolens praxis i vissa fall hämtas inte just direkt från denna utan

från andra – indirekta – källor, som svenska lagförarbeten eller juridisk

litteratur, något som hon finner anmärkningsvärt; domstolarna

borde, menar hon, vid det här laget ha vant sig vid att direkt använda

konventionen och dess material i större omfattning.

Det bör noteras att den här rapporten lämnades till regeringen

år 2003. Svenska rättstillämpare tycks alltså inledningsvis inte ha

påverkats av inkorporeringen av Europakonventionen när det gäller

i vilken utsträckning de, åtminstone uttryckligen, har beaktat konventionen.

Enligt min bedömning går det inte att med hjälp av endast

en översiktlig sökning i tillgängliga rättsdatabaser dra några

bestämda slutsatser om huruvida domstolarna numera, sed

3, i större utsträckning än tidigare hänför sig till Europakonventionen

eller Europadomstolen och dess rättspraxis. När det gäller

refererade kammarrättsavgöranden finns dock en markant ökning

av antalet avgöranden med sådana referens

0, då de förekommer i 150 respektive 164 fall, vilket ska jämföras

med att motsvarande siffror för åren 2003–2008 varierar mellan

20 och 35 per år.28 Vad denna ökning beror på har det inte varit

möjligt att inom ramen för mitt uppdrag närmare analysera.

Däremot förefaller de högsta instanserna ha blivit mer benägna

att tillmäta Europakonventionen en grundläggande betydelse för

svensk rättstillämpning.29 Det intrycket bekräftas även i viss mån

av författare inom den juridiska litteraturen.30

Samtidigt tycks det finnas mycket kvar att göra på det här området.

Domstolsverket genomförde i slutet av år 200

ställning av enkäten som jag tagit del av framgår att endast drygt

28 Norstedts juridik, Zeteo rättsdatabas.

29 Se t.ex. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 805, NJA 2006 s. 467, NJA 2007 s. 295, NJA 2007

s. 584, NJA 2007 s. 805 samt NJA 2009 s. 463.

30 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.; Grimheden, ”Sweden:

Underestimation of Rights”, i Jaichand and Suksi (eds.), 60 Years of the Universal Declaration

of Human Rights in Europe, 2009.

232

s. 233 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

de. Frågan om behovet av kunskaps- och kompetensutveckling i

det här sammanhanget behandlas vidare i avsnitt 6.5.

6.2.3 Bör fler MR-konventioner inkorporeras i svensk rätt?

Rekommendationer:

• Frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna

än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt bör

utredas i särskild ordning.

• En sådan utredning bör analysera för- och nackdelar med en

inkorporering, ta ställning till om en inkorporering bör ske,

vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera

samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde

framför annan lag.

• Utredningen bör även omfatta att på nytt undersöka hur

svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning till olika

konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige förbundit

sig att följa.

Inkorporeringsfrågan vid tillkomsten av 1974 års regeringsform

Frågan om inkorporering i svensk rätt av människorättskonventionerna

behandlades, om än mest i förbigående, i samband med tillkomsten

av 1974 års regeringsform. Under remissbehandlingen av

mänskliga fri oc

i d

till

fra

undlagberedningens huvudbetänkande med förslag bl.a. till ny

regeringsform31 anförde några remissinstanser att den omständigheten

att Sverige anslutit sig till konventioner om

h rättigheter borde slå igenom i en ny grundlag och förordade att

n borde överväga ett grundlagsstadgande om att bestämmelserna

e konventioner av detta slag som Sverige anslutit sig till skulle

ämpas nationellt.

Den tanken avvisades emellertid i den proposition som lades

m 1973 med förslag till ny regeringsform. Departementschefen

förde till stöd för sin inställning i frågan följande:

För egen del anser jag att konventionernas främsta värde för den enskilde

ligger i själva konventionsinnehållet och i att Sverige genom att

31 SOU 1972:15.

233

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 234 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

svårigheter. Särskilt

bör pekas på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta

h rättighetskonventionerna, men förkastade

amt bygga på en

terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik.

Vidare ansågs det problematiskt att konventioatt

grundlagsfästa konventioner

kunde medföra svårigheter om konventionerna längre

å lagen (1994:1219) om den Europeiska

beslutsprocessen i sig inte utgör någon tillräcklig garanti för att den

ansluta sig till konventionerna förpliktat sig att respektera dessa. […]

Att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med

svensk rätt stöter emellertid på praktiska och tekniska

utmärker konventionstexterna. Härtill kommer att den teknik som har

använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljer sig

från svensk lagstiftningsteknik. Konventionerna lämpar sig därför inte

för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och

myndigheter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna

med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet

om vad som gäller i detalj på olika rättsområden.32

Även i samband med 1976 års fri- och rättighetsreform33 berördes

frågan om inkorporering i svensk rätt av konventioner om de

mänskliga rättigheterna som Sverige tillträtt.

Fri- och rättighetsutredningen, vars förslag resulterade i den

”rättighetskatalog” som återfinns i 2 kap. regeringsformen, övervägde

i sitt betänkande möjligheterna att utforma rättighetsskyddet

på sådant sätt att det direkt skulle knyta grundlagens regler till de

internationella fri- oc

sådan lösning. Utredningens skäl för det var att konventionstexterna

ansågs svåröverskådliga och svårtillgängliga s

nerna saknade autentisk svensk text, liksom

fram skulle ändras.34

Regeringen anslöt sig helt kortfattat och utan några ytterligare

egna överväganden till utredningens bedömning.35

Inkorporeringen av Europakonventionen

Europakonventionen inkorporerades i svensk rätt med effekt

fr.o.m. den 1 januari 1995, d

nventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna trädde i kraft. I propositionen med

förslag om inkorporering anförde regeringen att den demokratiska

75/76:209.

32 Prop. 1973:90, s. 195.

33 SOU 1975:75, prop. 19

34 SOU 1975:75, s. 98 f.

35 Prop. 1975/76:209, s. 85.

234

s. 235 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

varför en inkorporering av Europakonventio

orgaren

ska mål i onödan.

r just den gemensamma fördragstexten som ska ges

enskilda människans värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska

beslutsprocessen kombineras med ett konstitutionellt

fri- och rättighetsskydd.36

Regeringen hade redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén,

som ett skäl för

nen borde övervägas, nämnt det förhållandet att konventionen

utgjorde en del av de rättsprinciper som gällde inom dåvarande EG

och att Sverige i EES-samarbetet hade att införliva viss EG-rätt

med svensk rätt och, vid ett medlemskap i EG, dessutom utan någon

mellankommande nationell rättsbildning hade att tillämpa viss

EG-rätt här i landet. 37

Fri- och rättighetskommittén anförde i sitt betänkande38 tre ytterligare

skäl för en inkorporering. För det första var det ovanligt i

ett europeiskt perspektiv att konventionen inte utgjorde direkt tilllämplig

lag. För det andra skulle en inkorporering markera konventionens

betydelse och klargöra dess status inom den inhemska rätten.

Detta skulle också medföra att den enskilde medb

nde få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter

som regleras i konventionen. Om konventionen gjordes till en

del av den svenska rätten skulle också sannolikt fler mål rörande

konventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid

svenska domstolar och myndigheter. Därmed skulle inte Europadomstolen

komma att belastas med sven

Dessutom ansåg Fri- och rättighetskommittén att konventionens

textmassa var så omfattande att det inte var lämpligt att omarbeta

den till svensk lagtext. För rättstillämpningen var det också

viktigt att denna grundade sig på samma text i de konventionsbundna

staterna. Inkorporeringen av konventionen i dess helhet

borde därför ske genom en särskild lag.

Regeringen instämde med vad Fri- och rättighetskommittén anfört

som stöd för en inkorporering och tillade att på detta sätt skulle

det tillskapas en uttrycklig grund för att direkt tillämpa konventionen

vid domstolar och andra rättstillämpande myndigheter i Sverige.

Regeringen angav som ytterligare ett avgörande skäl att en

inkorporering skulle skapa rättslikhet mellan Europas stater på området

för mänskliga rättigheter, och på så sätt ytterligare markera

den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt var det givet

att det ä

36 Prop. 1993/94:117, s. 12.

37 Dir. 1991:119.

38 SOU 1993:40, del B, s. 123 f.

235

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 236 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

rät

den svenska rätten

en kontinuerlig praxisbildning

som gör att konventionens bestämmelser successivt kommit att

preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den från andra

ionen härigenom

kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet i

tsverkan i Sverige. Dessutom torde en önskvärd och nödvändig

följd av en inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för

såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska

utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter. Även

detta skulle underlättas av att konventionens originaltexter inkorporerades.39

Regeringen redovisade samtidigt att mot en inkorporering hade

anförts att det var förenat med svårigheter att med

införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell

svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en fortgående

utveckling genom konventionsorganens praxis. Emellertid

anförde regeringen som sin bestämda uppfattning att dessa svårigheter

inte var av den vikten att de borde hindra att Europakonventionen

gavs full rättsverkan i intern svensk rätt.40

Samtidigt som regeringen alltså förordade en inkorporering av

Europakonventionen, tog den ställning mot att behandla andra internationella

konventioner om de mänskliga rättigheterna på det

sättet. Regeringen motiverade sitt ställningstagande i den delen på

så sätt, att Europakonventionen intar en särställning bland konventionerna

om mänskliga rättigheter genom att dess tillämpning bygger

på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan

av enskilda. Härigenom tillkommer

konventioner. Regeringen menade vidare att konvent

de europeiska länderna. Av dessa skäl ansågs en inkorporering böra

avse endast Europakonventionen.41

Frågan om inkorporering av FN:s barnkonvention

Frågan om inkorporering i svensk rätt av konventionsbestämmelser

om mänskliga rättigheter har även behandlats mera specifikt när det

gäller FN:s konvention om barnets rättigheter.42 Under hösten

1995 behandlade riksdagen frågan om inkorporering av barnkonventionen.

Konstitutionsutskottet anförde angående den frågan i

ett yttrande till Socialutskottet bl.a. att det saknades anledning att

39 Prop. 1993/94:117, s. 33–34.

40 Prop. 1993/94:117, s. 34.

41 Prop. 1993/94:117, s. 34.

42 SÖ 1990:20.

236

s. 237 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

ekt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Vida

nkonventione

lagstiftning. En tolkning av en

ink

ventionen i något avseende är då möjlig enda

tol

fat

eringar och ett

icke obetydligt inslag av målsättningsartiklar, som siktar till ett gradEn

fått en mer framträdande roll. Kommitténs slutsats var att för barn

gå ifrån den av utskottet tidigare intagna ståndpunkten att konventioner

om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade

för dir

re anförde utskottet att vad gällde just barnkonventionen saknades

skäl att anse att den, på det sätt som däremot var fallet med Europakonventionen,

intar en särställning i inkorporeringshänseende.

Utifrån de synpunkter utskottet hade att företräda sa det sig därför

inte vara berett att då förorda en inkorporering av bar

n.43

Frågan behandlades även av en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén,

med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk

lagstiftning och praxis förhöll sig till barnkonventionens bestämmelser.44

I sitt huvudbetänkande avvisade kommittén tanken på att

barnkonventionen skulle inkorporeras i svensk rätt.45

En inkorporering av barnkonventionen skulle, enligt kommittén,

lägga över tolkningsansvaret alltför mycket på domstolarna.

Om en domstol tolkar svensk lag på ett sätt som strider mot den

allmänna rättsuppfattningen eller mot lagstiftarens syfte med lagen,

kan situationen rättas till genom ny

orporerad konvention ligger emellertid fast på ett annat sätt. En

ändrad tolkning av kon

st genom en ändring av praxis. Enligt kommitténs mening borde

kningen av konventionen i stället göras politiskt av riksdagen,

m därvid kan stifta den lag som krävs för att rättigheterna i barnnventionen

bäst ska slå igenom.

Till stöd för sitt ställningstagande anförde kommittén sammantningsvis

följande.

Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formul

vist genomförande, en politisk process, inte minst när det gäller de

ekonomiska och sociala rättigheterna. Europakonventionen, som inkorporerats,

är speciell. Den omfattar inte de ekonomiska och sociala

rättigheterna. Europakonventionen tolkas dessutom av en domstol

som är gemensam för konventionsstaterna. Därigenom har en omfattande

rättspraxis på konventionens område utvecklats.

ligt kommittén hade inte heller i de stater där barnkonventionen

gjorts till gällande nationell rätt, för den skull barnets rättigheter

43 Yttr. 1995/96:KU2y.

44 Dir. 1996:15.

45 SOU 1997:116, avsnitt 5.7.

237

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 238 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

sdagen i juni 1998.46 Motioner för

berörs även i Grundlagsutredningens betänkande

En reformerad grundlag, men endast i förbigående och då

bara i fråga om FN:s barnkonvention.49 Riksdagens nyss nämnda

konventionen

refereras där, dock utan att utredningen redovisar någon egen

konventioners rättsliga ställning i den nationella rättsordningen.

fanns inget att vinna på en sådan åtgärd, utan för barnen var det

bättre att konventionen används som ett instrument för fortgående

förändring i syfte att förbättra barns ställning på alla områden.

Utredningens överväganden i inkorporeringsfrågan togs aldrig

upp i den strategi för att förverkliga barnkonventionen i Sverige

som regeringen lade fram för rik

inkorporering av barnkonventionen som därefter lades fram avslogs

av riksdagen med motiveringen att konventionen innehåller

vaga formuleringar och målsättningsartiklar, att bestämmelserna

därför är svårtolkade för domstolar och myndigheter och att tolkningen

bör göras av riksdagen.47

Det bör även nämnas att regeringen, inom ramen för den redovisning

om Sveriges efterlevnad av barnkonventionen som regeringen

är skyldig att återkommande lämna till FN:s barnrättskommitté,

har framhållit att den inte ser något behov för närvarande av

att inkorporera barnkonventionen i svensk rätt.48

Frågan om inkorporering av fler människorättskonventioner än

Europakonventionen

ställningstagande till frågan om inkorporering av barn

ståndpunkt i frågan.

Inkorporeringen av MR-konventioner i norsk rätt

Norge liknar Sverige när det gäller förhållningssättet till internationella

Liksom i Sverige tillämpas där den dualistiska principen. Men

till skillnad från här har under senare år flera konventioner om de

mänskliga rättigheterna blivit föremål för inkorporering i norsk

rätt. Det finns därför skäl att något behandla de norska reformerna

här.

e Rights of the Child in connection with the consideration of the

08:125, s. 452 ff.

46 Prop. 1997/98:182.

47 Yttr. 1998/99:KU2y och bet. 2001/02:SoU23.

48 Written replies by the Government of Sweden to the list of issues (CRC/C/SWE/Q/4) prepared

by the Committee on th

fourth periodic report of Sweden (CRC/C/SWE/4), CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, 24 april 2009.

49 SOU 20

238

s. 239 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

käl för en inkorporering anfördes i regeringens propositio

er av

es direkt i den nationella rätten.

Den norska menneskerettsloven50 trädde i kraft 1999. Genom

den blev tre internationella MR-konventioner gällande norsk lag,

nämligen Europakonventionen samt FN:s konventioner om medborgerliga

och politiska respektive ekonomiska, sociala och kulturella

rättigheter. De gavs samtidigt företräde framför annan norsk

lagstiftning i händelse av en lagkonflikt.

Som s

n sammanfattningsvis följande.51 Genom en inkorporering blir

det tydligt att det är den autentiska konventionstexten som ska

läggas till grund för tolkningen och tillämpningen av konventionsinnehållet

och skapas bättre garantier för att staten lojalt ska uppfylla

konventionsförpliktelserna, vilket också stärker enskildas rättigheter.

Konventionerna syftar vidare till att garantera enskilda vissa rättigheter

gentemot staten. Det ansågs då mindre lämpligt att använda

sig av transformering eftersom den metoden överlåter till just de

organ som ska kontrolleras att, genom den gängse lagstiftningsprocessen,

bestämma hur konventionsrättigheterna ska omsättas till

nationella rättsregler. Genom inkorporering blir det i stället ytterst

domstolarnas uppgift att kontinuerligt tolka de autentiska konventionstexterna

med vägledning bl.a. av konventionsorganens praxis,

vilken bidragit till att precisera även konventionsförpliktels

r allmän och skönsmässig karaktär. Inkorporering möjliggör

också en dynamisk utveckling av tillämpningen vartefter denna

praxis utvecklas, i enlighet med MR-instrumentens karaktär av levande

väsen. Även uppföljningen av statens förpliktelser från de

internationella övervakningsorganens sida ansågs underlättas av att

konventionerna inkorporerad

FN-konventionen om barnets rättigheter inkorporerades år 2003

och FN-konventionerna om avskaffande av alla former av diskriminering

av kvinnor och om avskaffande av alla former av rasdiskriminering

inkorporerades år 2005. Sistnämnda konvention är den enda av dessa

MR-konventioner om inte getts företräde framför annan norsk

lag i händelse av lagkonflikt.

Någon samlad utvärdering av menneskerettsloven har inte

gjorts, såvitt jag kunnat utröna. I samband med inkorporeringen i

norsk rätt av konventionen om avskaffande av alla former av

diskriminering av kvinnor anförde emellertid den norska regering50

Lov 1999-05-21-30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk ret; Ot.prp. nr 3

1998-99.

51 Ot.prp. nr 3 1998-99, avsnitt 5.

239

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 240 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

rna ansågs vara i överensstämmelse

änvisat till Europako

re uppmärksamhet än tidigare. Dessutom

fåt

t större hänsyn tas till konventionen t.ex. i samma

m redovisas i promemorian har inkorporeringen av

bar

en i frågan, att norsk rätt med tanke på att lagstiftningen vid ratificeringen

av de olika konventione

med konventionerna, i överraskande många fall likväl ansetts stå

i strid med dessa. Europakonventionen var, enligt regeringen, den

konvention som haft störst genomslag i domstolarna, medan FN:s

konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som

till stora delar innehåller målsättningsstadganden, inte fått samma

betydelse i rättstillämpningen.52

Enligt vad som redovisas i en undersökning som genomförts på

uppdrag av den norska regeringen, har den norska Högsta domstolen

sedan menneskerettsloven trädde i kraft h

nventionen i 947 fall per den 15 augusti 2009. Det fanns enligt

den rapporten däremot bara fem fall där hänvisning gjorts till FNkonventionen

om ekonomiska, sociala och politiska rättigheter.

Domstolen hade vidare hänvisat till FN-konventionen om medborgerliga

och politiska rättigheter i 235 fall och till FNkonventionen

om barnets rättigheter i 52 fall.53

En promemoria utarbetad av Kirsten Sandberg vid Institutt for

offentlig rett vid Universitetet i Oslo år 2009 berör effekterna av

inkorporeringen av FN:s barnkonvention i norsk rätt.54 Författaren

anför där att erfarenheterna från inkorporeringen visat att konventionen

nu får betydligt stör

har det uppstått stor efterfrågan på utbildning om vad konventionen

innebär inte minst inom rättsväsendet. Även bland allmänheten

har konventionen uppmärksammats mera. Intresseorganisationer

och andra som arbetar för barns rättigheter sägs också ha

t en starkare grund för sitt arbete genom inkorporeringen av

konventionen i norsk rätt.

I promemorian sägs vidare att inkorporeringen av barnkonventionen

lett till at

nhang som berör ensamkommande asylsökande barn, liksom när

det gäller ungdomar under 18 år som är intagna i norska fängelser.

Enligt vad so

nkonventionen också påverkat lagstiftningen genom att barns

rättigheter nu beaktas i större utsträckning än tidigare vid författningsändringar.

52 Ot.prp. nr. 93 2008–2009, s. 19, och Ot. prp. nr. 35 2004–2005, s. 72.

53 Søvig, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i mötet mellom FNs barnekonvensjon

og norsk rett. En utredning gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet,

Bergen, 2009.

54 Sandberg, Barnkonventionen – lag eller inte? Reflektioner från Norge, Institutt for offentlig

rett, Universitet i Oslo, 2009.

240

s. 241 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

eringen i betydligt högre grad än tidigare till barnkonventionen

Sammantaget dras i promemorian den slutsatsen att den ökade

och FN-konventionen om ekonomiska,

ng i den

sve

Även domstolarna i lägre instans hänvisar, enligt promemorian,

efter inkorpor

uppmärksamheten kring FN:s barnkonvention tillsammans med

konventionens stärkta rättsliga ställning i Norge har gett barnkonventionen

ett större genomslag i det norska samhället än vad den

haft tidigare.

Frågan om inkorporering av fler MR-konventioner bör utredas

Frågan om att inkorporering av fler MR-konventioner än Europakonventionen

i svensk rätt har, som framgått, varit föremål för dis

ssion vid ett flertal tillfällen under de senaste årtiondena. Frågan

har väckts återkommande genom motioner i riksdagen. FN:s övervakningskommittéer

har också vid ett flertal tillfällen framfört synpunkter

på att andra internationella konventioner om mänskliga

rättigheter än Europakonventionen inte är direkt tillämpliga inför

svenska domstolar och myndigheter eller inte används av dessa.55

Under kartläggningsarbetet inför den andra nationella handlingsplanen

för de mänskliga rättigheterna framförde vidare olika

företrädare i referensgrupperna – bl.a. representanter för Svenska

avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Civil Rights

Defenders (dåvarande Svenska Helsingforskommittén för mänskliga

rättigheter), Advokater utan Gränser och Raoul Wallenberginstitutet

– synpunkten att Sverige bör inkorporera centrala människorättskonventioner,

såsom FN-konventionen om medborgerliga

och politiska rättigheter

ciala och kulturella rättigheter. Juridiska institutionen vid Stockholms

universitet framförde också att de internationella konventionerna

om mänskliga rättigheter bör få en tydligare ställni

nska rättsordningen för att i det konkreta fallet kunna ge det

55 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7,

Concluding observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women:

Sweden, 8 april 2008; FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

E/C.12/SWE/CO/5, Concluding observations of the Committee on Economic, Social and

Cultural Rights, Sweden, 1 december 2008; FN:s kommitté för mänskliga rättigheter,

CCPR/C/SWE/CO/6, Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden, 7 maj

2009; FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/CO/4. Concluding observations:

Sweden, 12 juni 2009.

241

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 242 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

a ha i svensk

rät

oner om mänsklig

mer att det nu gått 15 år sedan Europakonventionen

ink

te heller s.k. ekonomiska eller sociala rättig

lämpa även regler som är avfattade på ett sätt som mera likskydd

som varit avsett på folkrättslig nivå, t.ex. genom att konventionerna

inkorporeras.56

Hittills har emellertid regeringens och riksdagens bedömning

varit att det inte är lämpligt att inkorporera fler internationella

konventioner om de mänskliga rättigheterna i svensk rätt.

Som framgått i det föregående finns det argument som talar

både för och emot en inkorporering. Oavsett att tveksamheter kan

föreligga avseende effekterna och konsekvenserna av inkorporering

bör avgörandet om vilken ställning konventionerna sk

t bygga på en grundlig analys i ljuset av aktuella förhållanden.

Någon mera djuplodande analys av den frågan kan det emellertid

knappast sägas ha varit fråga om vid de tidigare tillfällen då denna

har behandlats i det offentliga trycket. I stället får man intrycket att

konventionsrättigheternas utformning redan i utgångspunkten ansetts

vara så främmande i förhållande till svensk rättstradition att

frågan om inkorporering aldrig seriöst har övervägts.

Visserligen får det anses ligga mycket i synpunkten att Europakonventionen

intar en särställning bland konventi

a rättigheter, inte minst genom att dess tolkning ytterst ankommer

på en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Likväl

är det intressant att notera att de argument som anförts mot en

inkorporering av andra MR-konventioner tidigare användes på

samma sätt också mot en inkorporering av Europakonventionen. I

fråga om denna senare konvention har de argumenten emellertid

sedermera kommit att betraktas som otillräckliga.

Härtill kom

orporerades i svensk rätt. Sedan dess har, vilket även påtalas i

MR-delegationens slutbetänkande,57 EU-rätten och Europakonventionen

fått ett allt större inflytande på svensk rätt. En redogörelse

härvidlag har lämnats bl.a. av Grundlagsutredningen.58 Några

vattentäta skott skiljer in

heter, å ena sidan, från Europakonventionens tillämpningsområde,

å den andra.59

Genom EU-rättens och Europakonventionens inflytande är

svenska rättstillämpare i dag skyldiga, och även mer vana, att tolka

och til

56 Handlingsplanen, s. 141-142.

57 SOU 2010:70, s. 318.

58 SOU 2008:125, s. 400 ff.

59 Se t.ex. Europadomstolens dom i Airey ./. Irland, appl. 6289/73, st. 26 samt Sidabras och

Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00, st. 47.

242

s. 243 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

slår sammanfattningsvis, liksom tidigare MR-delegationen i

sit

draganden. I själva verket kan det mycket väl

hävdas att vad som är särskilt intressant att analysera i det här

sammanhanget är just sådana mål där konventionsbaserade rättigom

stolen likväl inte närmare har behandlat dessa i sina domskäl. Till,

kommuner och

lan

r konventionsbaserade rättighetsartiklar i de MR-konventioner

som det här rör sig om.

Att Europakonventionen har beaktats i större utsträckning i

svensk rättstillämpning, och även har haft stor inverkan på svensk

lagstiftning efter den svenska inkorporeringen, talar också för att

frågan om inkorporering av fler konventioner bör övervägas på

nytt.

Jag före

t slutbetänkande, att lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner

om mänskliga rättigheter i svensk rätt utreds i särskild ordning.

En sådan utredning bör analysera för- och nackdelarna med

en sådan inkorporering, ta ställning till om inkorporering bör ske,

vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt om

konventionerna i så fall också ska ha företräde framför annan lag

eller inte.

Inom ramen för en sådan utredning bör det också företas en

förnyad genomgång av hur svenska domstolar behandlar de konventionsbaserade

rättigheterna. En sådan genomgång bör i vart fall

omfatta rättsfall från Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen,

hovrätterna och kammarrätterna. Den bör inte endast behandla

sådana fall där rättighetsfrågan uttryckligen berörts i domstolarnas

egna domskäl utan även sådana där den ”bara” tagits upp

av andra än domstolen som sådan, det vill säga av parter, skiljaktiga

ledamöter eller före

heter visserligen aktualiserats på ett eller annat sätt, men där d

räckliga resurser måste därför ställas till utredningens förfogande

för att möjliggöra ett sådant bredare angreppssätt och en tillräckligt

djupgående analys.

6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter

I budgetpropositionen för år 200960 anförde regeringen att arbetet

med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna bör

fortsätta och att ett stöd till statliga myndigheter

dsting skulle komma att behövas därvidlag. I det sammanhanget

pekade regeringen också på behovet av att se över hur frågan om

60 Prop. 2008/09:1, utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 68.

243

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 244 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

nen för mänskliga rättigheter

(MR-delegationen) i Sverige.

MR-delegationen föreslog i sitt slutbetänkande att en ny mynnationell

institution för mänskliga rättigheter

ska inrättas i Sverige.61 Jag har där ställt mig bakom det förslaget.

tled

ska

och Sociala råd (ECOSOC) medlemsstaterna att överväga det

önskvärda i att i respektive land upprätta informationsorgan eller

tillsyn i enlighet med de så kallade Parisprinciperna om nationella

institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter

ska kunna lösas i Sverige. Regeringen hänvisade också till att

den frågan ingick i uppdraget för Delegatio

dighet i form av en

Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om det framtida systematiska

arbetet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i

Sverige. Den ska därför behandlas även här.

6.3.1 Bakgrund

I inledningen till Förenta nationernas stadga62 förklarar sig de förenade

nationernas folk beslutna bl.a. att rädda kommande släk

dan krigets gissel, att betyga sin tro på de grundläggande mänskliga

rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde,

på lika rättigheter för män och kvinnor och att främja sociala framsteg

och bättre levnadsvillkor under större frihet. Följdriktigt slås

det fast i stadgans artikel 1 att FN:s ändamål är bl.a. att åstadkomma

internationell samverkan för främjande av aktningen för mänskliga

rättigheter och grundläggande friheter för alla människor.

Mänskliga rättigheter berör enskilda individers inbördes förhållanden

liksom förhållandet mellan staten och den enskilda männin.

Att skydda de mänskliga rättigheterna är en uppgift för vilken

varje stat är ansvarig. Vilka strukturer som bör finnas för att

den uppgiften ska kunna lösas på bästa sätt står det varje stat fritt

att själv avgöra. Förenta nationernas ansträngningar att uppmuntra

och stödja inrättandet och stärkandet av sådana strukturer på nationell

nivå går emellertid tillbaka ända till 1946, alltså två år innan

den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna antogs.63

Vid sin andra session i juni 1946 uppmanade FN:s Ekonomiska

hts, United Nations Centre for Human Rights, Professio61

SOU 2010:70, s. 337 ff.

62 Förenta nationernas stadga, antagen den 26 juni 1945.

63 Bakgrundsbeskrivningen i det följande bygger bl.a. på innehållet i FN:s Handbok om

inrättandet av nationella organ för mänskliga rättigheter, National Human Rights Institutions

- a Handbook on the Establishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion

and Protection of Human Rig

nal Training Series, No. 4, 1995.

244

s. 245 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

mä

mission för mänsklig

91 i

Wienförklaringen67 som antogs av världskonferensen, och

som Sverige ställt sig bakom, underströks de nationella MRinstitutionernas

viktiga roll i arbetet med att främja och skydda de

rigen att inrätta

och stärka sådana nationella organ i enlighet med de s.k. Parisprinlokala

kommittéer för de mänskliga rättigheterna som de kunde

samarbeta med i sina ansträngningar att främja FN:s arbete fö

nskliga rättigheter.64 I en resolution fjorton år senare betonades

den viktiga roll som nationella organ har att spela för att skydda

och främja de mänskliga rättigheterna, och medlemsstaternas regeringar

uppmanades att inrätta och utveckla sådana organ, liksom att

informera FN:s generalsekreterare om hur det arbetet fortskred.65

Frågan om hur nationella organ för mänskliga rättigheter kan

bidra till förverkligandet av de internationella rättighetsnormerna

kom att diskuteras allt mer under 1960- och 1970 talet. I september

1978 anordnade i Genève FN:s dåvarande Kom

a rättigheter ett seminarium där bl.a. de första riktlinjerna för

sådana nationella organ utarbetades. FN:s generalförsamling ställde

sig bakom dem och uppmanade medlemsstaterna att, om de inte

redan gjort det, inrätta nationella institutioner med uppgiften att

skydda och främja de mänskliga rättigheterna.

På initiativ av Kommissionen för mänskliga rättigheter hölls 19

ris ett möte med nationella och regionala organ för mänskliga rättigheter

bl.a. om hur sådana institutioners arbete kunde utvecklas.

Mötet resulterade i en resolution om Principer för nationella institutioners

ställning (”Parisprinciperna”) som Kommissionen ställde sig

bakom och som sedermera antogs av FN:s generalförsamling.66

FN:s världskonferens om de mänskliga rättigheterna hölls i

Wien år 1993. Parallellt med konferensen hölls också ett möte för

nationella MR-institutioner i syfte att närmare diskutera bl.a. syftet

med sådana organ, vad som krävs för att de ska kunna fungera effektivt

och mekanismer för internationellt samarbete mellan dem. I

den s.k.

mänskliga rättigheterna, och staterna uppmuntrades åte

ciperna.

64 ECOSOC resolution 2/9, 21 juni 1946.

65 ECOSOC resolution 772 B (XXX), 25 juli 1960.

66 Resolution A/RES/48/134, 20 december 1993.

67 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23.

245

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 246 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

6.3

g eller annan lag, där också institutionens

sammansättning och verksamhetsområde ska specificeras. Härutdlar

principerna också en sådan nationell institutions

mmansättning, garantier för institutionens oberoende

titutioner som har getts befogenhet att också behandfter

bör, enligt Parisprinciperna,

et initiativ, samt

ed de internationella överensa

regeringen på situationer där de mänskliga rättill

sådana förslag,

• föreslå att staten ansluter sig till internationella överenskommelser

om de mänskliga rättigheterna och verka för att dessa tillämpas

effektivt,

.2 Parisprinciperna om nationella MR-organ

Sammanfattningsvis innehåller de s.k. Parisprinciperna följande

minimikrav på en oberoende nationell MR-institution. Ingenting

hindrar naturligtvis att en stat väljer att ge ett sådant organ vidare

befogenheter än vad Parisprinciperna erfordrar. Principerna återfinns

i sin helhet i bilaga 4.

Enligt Parisprinciperna bör en nationell MR-institution ha befogenhet

att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Den

bör ges ett så brett mandat som möjligt och detta ska vara tydligt

formulerat i grundla

över behan

uppgifter, sa

och mångfald, dess arbetsmetoder, samt vissa frågor om statusen

för sådana ins

la enskilda klagomål.

Uppgifter

En nationell MR-institutions uppgi

innefatta att:

• lämna rådgivande yttranden, rekommendationer, förslag och

rapporter till regeringen, parlamentet eller annat behörigt organ

i alla frågor som rör främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter,

på uppdrag av dessa organ eller på eg

att också kunna publicera dem,

• lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag,

i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och

praxis står i överensstämmelse m

kommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig

till, och att verka för att de tillämpas effektivt,

• uppmärksamm

tigheterna kränks och lägga fram förslag för att komma tillrätta

med dem, samt vid behov ge synpunkter på regeringens ställningstaganden

246

s. 247 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

ter,

id genomförandet

av sådana program, samt

dra till en ökad

heterna.

parlament. I den mån även representanter för regeringens ministerier

eller departement medverkar i institutionens ledning eller arbete,

så bör dessa representanter endast ha en rådgivande funktion.

• bidra till de rapporter som staten ska lämna till FN:s organ och

till regionala organ samt göra oberoende uttalanden med anledning

av dessa,

• ha kontakter med organ inom FN-systemet, regionala organ

och nationella institutioner i andra länder som arbetar med frågor

om mänskliga rättighe

• bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forskning

om mänskliga rättigheter och att medverka v

• informera och vidta andra åtgärder för att bi

medvetenhet om de mänskliga rättig

Oberoende, arbetssätt och mångfald

Ledningen för en nationell MR-institution bör utses genom ett

formellt, offentligt beslut, där också mandatets längd bör framgå.

Institutionen bör tillförsäkras tillräckliga medel för att kunna fullgöra

sitt uppdrag. Häri ligger att den bör kunna ha egna lokaler och

egen personal och inte vara föremål för finansiell styrning i sådan

utsträckning att dess oberoende kan ifrågasättas.

Inom ramen för sitt ansvarsområde bör den nationella institutionen

själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt,

vilka frågor den tar upp, vilka externa kontakter den tar och vilken

information den inhämtar eller publicerar.

Den nationella MR-institutionen bör vidare inrättas på ett sådant

sätt att den kan samarbeta med eller bestå av företrädare för

organisationer inom det civila samhället som bl.a. arbetar med frågor

om de mänskliga rättigheterna samt fackföreningar och yrkesföreningar,

representanter för olika filosofiska och religiösa inriktningar,

universitet och annan expertis, samt företrädare för landets

247

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 248 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

”Tilläggsprinciper” om prövning av enskilda klagomål

En nationell MR-institution kan också, men måste inte, ges befogenhet

att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga

rättigheterna. För institutioner som har ett sådant uppdrag gäller,

enligt Parisprinciperna, att de kan ges befogenhet att söka nå en

frivillig överenskommelse genom förlikning eller meddela bindande

beslut, informera klagande om deras rättigheter, särskilt om vilka

rättsmedel som finns och verka för den enskildes tillgång till dem,

överlämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet, samt

ge rekommendationer till andra myndigheter för att de personer

som framfört klagomål ska kunna utöva sina rättigheter.

6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i Sverige

Nationella MR-organ finns i alla delar av världen

Antalet länder som har inrättat nationella MR-institutioner har

stadigt vuxit, framförallt med början under 1980-talet. I dag finns

det sådana organ i en eller annan form som särskilt ägnar sig åt frågor

om mänskliga rättigheter i de flesta av världens stater. Hur

många av dessa som ”egentligen” är att betrakta som nationella

MR-institutioner i enlighet med Parisprinciperna är emellertid inte

helt enkelt att avgöra, främst beroende på institutionernas mycket

skiftande karaktär, både när det gäller organisation, mandat, rättsliga

ställning och reella resurser. Av en kartläggning som FN:s högkommissarie

(Högkommissarien) för de mänskliga rättigheterna

redovisade år 2009 framgår att en stor andel av de organ som ingick

i kartläggningen uppvisade brister i ett eller flera av dessa avseenden.

Högkommissarien samarbetar med och stöder nationella MRinstitutioner

på flera sätt, inte minst när det gäller dessas möjligheter

till internationellt samarbete sinsemellan. Det samarbetet bedrivs

i nätverksform inom ramen för en internationell ideell organisation,

Association International Coordinating Committee of National

Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights

(ICC).68

Högkommissarien tar inte själv ställning till vilka organ som ska

anses uppfylla Parisprinciperna. I stället har de nationella institu68

Organisationen har den 30 juli 2008 registrerats som en egen juridisk person i enlighet

med §§ 60 ff i den schweiziska civilrättsbalken.

248

s. 249 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

tioner som samarbetar på internationell nivå med stöd av Högkommissarien

utarbetat ett eget, internt, ackrediteringssystem för

bedömning av om ett lands nationella MR-institution lever upp till

de krav som bör ställas på ett sådant enligt Parisprinciperna. Dessa

organ tilldelas s.k. A-status.

Enligt uppgifter från Högkommissarien uppgick antalet nationella

MR-organ med A-status per juni månad 2010 till 67, varav 15 i

Asien och Oceanien, 15 i Afrika, 15 i Amerika och 22 i Europa.

Bland de Europeiska institutionerna återfanns 12 i EU-länder.

Bland de nordiska länderna finns endast Norge och Danmark representerade

här.

Sverige saknar ett nationellt MR-organ

Sverige har tidigare formellt varit företrätt av dåvarande Ombudsmannen

mot etnisk diskriminering (DO) med A-status. I praktiken

samarbetade alla de fyra s.k. tematiska diskrimineringsombudsmannamyndigheterna69

om deltagandet i nätverket och turades

om att representera Sverige. Eftersom ombudsmannamyndigheternas

uppdrag var begränsat till frågor om diskriminering, och

därtill diskriminering endast med avseende på vissa särskilt angivna

grunder, var det redan då ifrågasatt om de kunde anses uppfylla Parisprincipernas

krav på ett så brett mandat som möjligt när det gäller

de mänskliga rättigheterna

I samband med sammanslagningen av de fyra diskrimineringsombudsmannamyndigheterna

förföll den svenska representationen

i ICC. På ICC:s förteckning över länder som per juni månad 2010

har en nationell MR-institution finns Sverige inte längre med. Den

nya ombudsmannamyndigheten på diskrimineringsområdet,

Diskrimineringsombudsmannen, ingav i januari månad 2011 en ansökan

om ackreditering som medlem i ICC. Ansökan förväntas,

enligt vad Diskrimineringsombudsmannen uppgett, bli behandlad

av ICC:s ackrediteringskommitté vid dess kommande möte i maj

2011.

69 Förutom dåvarande DO också Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Handikappombudsmannen

(HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).

249

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 250 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

6.3.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter bör

inrättas i Sverige

Rekommendationer:

• Regeringen bör snarast påbörja arbetet med att inrätta ett

oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet

av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet

med Parisprinciperna.

• Ett sådant organ bör inrättas som en ny myndighet, exempelvis

i form av en kommission för mänskliga rättigheter.

• Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag

reglerat i lag, i första hand i grundlag.

• Det fortsatta arbetet med att inrätta kommissionen bör ta sin

uppgångspunkt i att den ska vara en myndighet under riksdagen.

• Ledningen för kommissionen, en eller flera kommissionärer,

bör utses för en längre tidsperiod, exempelvis sju år, utan

möjlighet till omförordnande.

• En kommissionär bör inte kunna skiljas från sitt uppdrag i

förtid annat än om hon eller han inte längre uppfyller de krav

som gäller för uppdraget eller om kommissionären har gjort

sig skyldig till allvarlig försummelse.

• MR-kommissionens mandat bör omfatta att:

– undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna

respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra

situationen,

– föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs

för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden

om de mänskliga rättigheterna uppfylls,

– ha kontakter med internationella organisationer och även i

övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de

mänskliga rättigheterna, samt

– främja utbildning, forskning och kompetensutveckling,

information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna

i Sverige.

250

s. 251 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

• MR-kommissionen bör inte ha till uppgift att pröva klagomål

från enskilda om att deras mänskliga rättigheter trätts för

när.

• Det bör närmare utredas vilka befogenheter MR-kommissionen

bör ha när det gäller att genom intervention i rättegång,

sakkunnigutlåtanden till domstol, en ny roll som s.k.

amicus curiae, eller på annat sätt, bidra till en utveckling av

rättstillämpningen i frågor om de mänskliga rättigheterna.

Ansvaret för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter åvilar staten, oavsett hur denna valt att

internt organisera fördelningen av det ansvaret. Inom FN-systemet

har det, som framgått, redan från starten lagts stor vikt vid att det

finns effektiva nationella strukturer som kan bidra till skyddet och

främjandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, liksom

till samarbetet mellan länder och med internationella organ om de

frågorna. Under de senaste årtiondena har arbetet inom FN, lett av

Högkommissarien för mänskliga rättigheter, med att uppmuntra

och stödja tillskapandet av oberoende nationella MR-institutioner

intensifierats. Sverige har aktivt stött den utvecklingen. FN:s generalsekreterare

har också i en rapport till generalförsamlingen i januari

2010 förklarat att Högkommissarien prioriterar inrättandet och

stärkandet av nationella institutioner för mänskliga rättigheter i

enlighet med Parisprinciperna. Enligt Högkommissarien är sådana

institutioner väsentliga för de nationella systemen för skydd av

mänskliga rättigheter.70

Redan dessa förhållanden talar starkt för att ett sådant oberoende

organ bör finnas och verka också i Sverige. Att det också finns

ett faktiskt behov av en nationell MR-institution som verkar i enlighet

med Parisprinciperna underströks i MR-delegationens slutbetänkande.71

Jag ställde mig där bakom den slutsatsen. Regeringen

har också i ett flertal sammanhang, inte minst i den nu aktuella

handlingsplanen för mänskliga rättigheter, betonat vikten av helhetsgrepp,

samordning och systematik i arbetet för mänskliga rättigheter.

Som jag återkommande berört i det här betänkandet kräver ett

systematiskt nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet

70 National institutions for the promotion and protection of human rights, Report of the

Secretary-General, A/HRC/13/44, 15 januari 2010, st. 2 och 4.

71 SOU 2010:70, s. 195 ff.

251

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 252 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter

integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig

verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Samtidigt

kan en central aktör med den övergripande uppgiften att skydda

och främja de mänskliga rättigheterna lämna värdefulla bidrag

till ett sådant arbete, inte minst som en samlande och pådrivande

kraft, en motor, så att inte ”allas ansvar” i realiteten blir till ”ingens

ansvar”. På så sätt skulle en nationell MR-institution också kunna

bidra till att uppnå regeringens övergripande mål med handlingsplanen,

full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Något sådant nationellt MR-organ finns emellertid fortfarande

inte i Sverige. Frågan har aktualiserats vid ett flertal tillfällen av

FN:s olika övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna. I sitt

senaste yttrande om Sverige uttryckte FN:s kommitté för mänskliga

rättigheter oro över att Sverige ännu inte har någon oberoende

nationell institution för mänskliga rättigheter.72 Även FN:s kommitté

för barnets rättigheter och kommittén mot tortyr har kommenterat

frågan om en nationell MR-institution i Sverige.73 Och

när Sverige i maj 2010 granskades av FN:s råd för mänskliga rättigheter

inom ramen för dess periodiska granskning av medlemsländerna

(Universal Periodic Review, UPR), rekommenderade fjorton

länder Sverige att inrätta en sådan nationell MR-institution.74

Tre av FN:s övervakningskommittéer har även behandlat frågan

om nationella MR-institutioner i s.k. allmänna kommentarer (General

Comments), nämligen Kommittén för ekonomiska, sociala

och kulturella rättigheter,75 Kommittén för avskaffande av rasdiskriminering76

och Kommittén för barnets rättigheter.77

Även EU:s byrå för grundläggande rättigheter har påtalat att det

är ett problem att det i många medlemsländer saknas oberoende

72 Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden, CCPR/C/SWE/CO/6,

7 maj 2009, st. 4.

73 Concluding observations: Sweden, CRC/C/SWE/CO/4, 12 juni 2009, st. 15 och 16; Concluding

observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, 4 juni

2008, st. 25.

74 Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11,

16 juni 2010.

75 General Comment No. 10, The role of national human rights institutions in the protection of

economic, social and cultural rights, E/C.12/1998/25, 14 december 1998.

76 General Recommendation XVII, Establishment of national institutions to facilitate implementation

of the Convention, A/48/18 s. 116, 25 mars 1993.

77 General Comment No.

2 (2002), The role of independent national human rights institutions

in the promotion and protection of the rights of the child, CRC/GC/2002/2, 15 november 2002.

252

s. 253 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

nationella institutioner för mänskliga rättigheter med breda mandat

som omfattar samtliga mänskliga rättigheter.78

Min rekommendation är mot denna bakgrund sammanfattningsvis

att regeringen snarast påbörjar arbetet med att inrätta ett

oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet

av de mänskliga rättigheterna i Sverige.

MR-delegationen har i sitt slutbetänkande valt att beteckna detta

organ som en kommission för mänskliga rättigheter. Jag har där

ställt mig bakom det förslaget. Myndighetens namn är naturligtvis

inte avgörande. När det underlättar läsbarheten i det följande har

även jag valt att här beteckna myndigheten som Kommissionen för

mänskliga rättigheter, eller MR-kommissionen, oavsett vilken närmare

organisationsstruktur eller beteckning den framtida institutionen

kan komma att få.

MR-kommissionen bör inrättas som en ny myndighet

Som framgår av den översikt över befintliga myndigheters arbete

med mänskliga rättigheter i Sverige som redovisas i MRdelegationens

slutbetänkande, finns det ett flertal sådana vars uppgifter

berör de mänskliga rättigheterna på ett eller annat sätt, men

ingen som kan sägas utöva den samlade funktion som Parisprinciperna

förutsätter.79 De myndigheter som det skulle ligga närmast

till hands att överväga att ge uppgiften att vara ett nationellt organ för

mänskliga rättigheter är Justitieombudsmannen (JO), Justitiekanslern

(JK), Diskrimineringsombudsmannen (DO), Barnombudsmannen

(BO) och Forum för levande historia. Även Riksrevisionen behandlades

i det här sammanhanget av MR-delegationen. Som framgår

i det följande anser jag att det inte är lämpligt att lägga den uppgiften

på någon av dessa myndigheter.

JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn över tilllämpningen

i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar.80

I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges

att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig

verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt

fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter

i sin verksamhet iakttar saklighet och opar78

National Human Rights Institutions in the EU Member States, rapport från EU:s byrå för

grundläggande rättigheter, 2010, s. 9.

79 SOU 2010:70, s. 187 ff.

80 13 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen.

253

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 254 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

inom

rik

endast i mycket begränsad omfattning ändra på detta

för

om förutsätts för ett nationellt MR-organ

enl

den som i betydande

utsträckning styrs av privata aktörer.

tiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter

inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen

ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I JOinstruktionen

föreskrivs också vissa begränsningar av JO:s tillsyn.81

Det bör i sammanhanget vidare uppmärksammas att JO i en

framställning till riksdagen82 nyligen hemställt att JOinstruktionen

ändras så att det klart framgår att ombudsmännen

även har getts uppdraget att fullgöra de uppgifter som ankommer

på ett nationellt besöksorgan (National Preventive Mechanism –

NPM) enligt det fakultativa protokoll till FN:s konvention mot

tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling

eller bestraffning (OPCAT) som Sverige anslutit sig till. När detta

skrivs är JO:s framställning alltjämt föremål för beredning

sdagen.

JO:s tillsyn, såsom den framgår av JO-instruktionen i dagsläget,

utgår således från den svenska nationella rätten, inte från Sveriges

fördragsenliga internationella förpliktelser. En ändring av instruktionen

i syfte att tydliggöra ombudsmännens uppdrag som nationellt

besöksorgan, i enlighet med JO:s nämnda framställan till riksdagen,

skulle

hållande.

Jag har i avsnitt 4.3.1 föreslagit att JO:s tillsynsuppdrag enligt

instruktionen bör förtydligas så att det där framgår att ombudsmännens

kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga

makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Även

efter en sådan ändring skulle dock JO:s uppdrag vara betydligt

mera begränsat än vad s

igt Parisprinciperna.

JO:s granskning är i huvudsak reaktiv och formell, det vill säga

den tar sikte främst på huruvida de formella regelverk som finns

följts av dem som arbetar i offentlig förvaltning. Ett nationellt organ

som verkar enligt Parisprinciperna måste verka på ett mycket

bredare sätt. Det ska utgå från alla Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter och även göra bedömningar och

lämna rekommendationer när det gäller förverkligandet av dessa

rättigheter i materiell mening. Det förutsätter vidare en granskning

och analys som även omfattar samhällsområ

81 Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

82 2010/11: JO2.

254

s. 255 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

JO:s verksamhet domineras helt av prövningen av enskilda klagomål.

Av de skäl som redovisas i det följande bör dock, enligt min

mening, ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter

för att tillföra ett verkligt mervärde i stället vara inriktat på att göra

övergripande uppföljningar och undersökningar av situationen när

det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt föreslå åtgärder

för att förbättra den. Det bör därför inte ha till uppgift att pröva

klagomål från enskilda om påstådda kränkningar av de mänskliga

rättigheterna.

Att lägga uppgiften att vara en sådan oberoende nationell MRinstitution

som förutsätts enligt Parisprinciperna på JO, skulle alltså

i praktiken innebära att JO-ämbetets sedan 200 år grundlagsfästa

kontrollmakt måste förändras i grunden. Det kan enligt min mening

inte komma i fråga att i det här sammanhanget föreslå en så

genomgripande förändring.

JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns

tillsyn och innebär att JK ska utöva tillsyn över att de som utövar

offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i

övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar bl.a. statliga och

kommunala myndigheter samt domstolar. JK utövar även tillsyn över

rättshjälpssystemet. Vidare ska JK, enligt förordningen (1975:1345)

med instruktion för Justitiekanslern, vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten

enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen.

De flesta invändningar som nyss anförts mot att lägga uppgiften

att vara ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter på

JO är relevanta också i förhållande till JK. Och inte heller JK har

något uttryckligt uppdrag i förhållande till Sveriges internationella

åtaganden om de mänskliga rätigheterna. Att lägga uppgiften på JK

får för övrigt anses uteslutet redan till följd av att JK lyder under

regeringen83 och är regeringens högste ombudsman.84

Diskrimineringsombudsmannen (DO) har till uppgift att utöva

tillsyn över att diskrimineringslagen (2008:567) följs.85 DO tar

emot anmälningar från enskilda som anser sig ha blivit utsatta för

diskriminering och har även rätt att föra talan i domstol i sådana

ärenden för en enskild som medger det.86 DO ska även utöva tillsyn

över att arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare fullgör

83 12 kap. 1 § regeringsformen.

84 1 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

85 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och 4 kap. 1 § diskrimineringslagen

(2008:567).

86 6 kap. 2 § diskrimineringslagen (2008:567).

255

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 256 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ring.88

sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder mot diskriminering och

för lika rättigheter och möjligheter.87 Härutöver ska DO sammanfattningsvis

allmänt verka mot diskriminering och för lika rättigheter

och möjligheter, genom råd och på annat sätt medverka till att

den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter,

informera och utbilda inom sitt ansvarsområde, följa den internationella

utvecklingen, följa forskning samt hos regeringen föreslå

författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka

diskrimine

DO:s uppdrag omfattar slutligen bara vissa särskilt förbjudna

diskrimineringsgrunder, nämligen kön, könsöverskridande identitet

eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,

funktionshinder, sexuell läggning och ålder.89

Inte heller DO:s uppdrag tar alltså uttrycklig utgångspunkt i

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Det är dessutom begränsat till att avse endast den del av de internationella

människorättsnormerna som handlar om förbudet mot

diskriminering, även om det på detta område också omfattar att aktivt

främja lika rättigheter och möjligheter. Och det omfattar, som sagt,

endast vissa särskilt angivna diskrimineringsgrunder. Uppdraget är

sålunda betydligt mera begränsat än vad som förutses för en nationell

MR-institution enligt Parisprinciperna.

Redan dessa förhållanden talar emot att DO skulle ges uppgiften

att vara ett sådant organ. En sådan ordning skulle kräva så betydande

utvidgningar och förändringar av DO:s uppdrag att det

snarast ändå vore att likställa med tillskapandet av en ny myndighet,

samtidigt som inrättandet av denna och dess möjligheter att

arbeta effektivt skulle försvåras av att hänsyn måste tas till bl.a. den

organisationsstruktur, kompetenssammansättning och de resurser i

övrigt som DO redan byggt upp och förfogar över. Det vore knappast

någon idealisk start för en ny oberoende nationell MR-institution i

Sverige.

Den avgörande invändningen mot DO som ett sådant organ är

dock att DO främst har att dels pröva klagomål från enskilda som

anser sig ha utsatts för behandling i strid med diskrimineringslagens

bestämmelser, dels granska arbetsgivares och vissa utbildningsanordnares

efterlevnad av lagens påbud om aktiva åtgärder för

87 4 kap. 1, 3-5 §§ diskrimineringslagen (2008:567).

88 1-3 §§ lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen.

89 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen, 1 kap. 1 § diskrimineringslagen

(2008:567).

256

s. 257 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

att främja lika rättigheter och möjligheter, uppgifter som ett nationellt

MR-organ inte bör ha.

Barnombudsmannen skiljer ut sig bland förvaltningsmyndigheter

på så sätt att dess uppdrag är tydligt baserat på en internationell

människorättskonvention, FN:s konvention om barnets rättigheter.90

Samtidigt är myndigheten alltså mycket tydligt specialiserad

på endast denna del av de mänskliga rättigheterna. På motsvarande

sätt som anförts beträffande DO skulle det därmed innebära en så

pass fundamental förändring av BO som myndighet om uppdraget

att vara nationell MR-institution lades här, att det närmast ändå

vore att likställa med inrättandet av en helt ny myndighet. Även i

det här fallet skulle en sådan omdaning dessutom riskera att väsentligt

hämmas av den redan existerande myndighetsstrukturen. Farhågor

har dessutom framförts om hur en sådan förändring skulle

komma att negativt påverka BO:s under senare år successivt stärkta

ställning som barns och ungas särskilda företrädare.

Forum för levande historia har visserligen ett uppdrag som tydligt

avser mänskliga rättigheter, men det är samtidigt klart inriktat

på utbildning, information och kultur med ett fokus på historiska

erfarenheter av brott mot mänskligheten, främst Förintelsen.91 Inte

heller Forum för levande historia bör därför lämpligen ges uppdraget

att vara nationellt organ för de mänskliga rättigheterna i enlighet

med Parisprinciperna.

Riksrevisionen är en myndighet med en starkt oberoende ställning,

reglerad i grundlagen.92 Dess uppgift är att svara för årlig revision

av statliga myndigheter och att granska dessas effektivitet. Syftet

med den årliga revisionen är att bedöma om redovisningen är

tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning

följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. En effektivitetsgranskning

ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning

till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig

verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga

insatserna i allmänhet.93 Denna typ av granskning kan naturligtvis

ha betydelse också för frågor om mänskliga rättigheter, men Riksrevisionens

mandat får ändå, både när det gäller arbetsuppgifter och

tillämpningsområde, anses helt skilja sig från vad som ska gälla för

en nationell institution för mänskliga rättigheter. Det kan därför

90 1 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.

91 1 § förordningen (2007:1197) med instruktion för Forum för levande historia.

92 13 kap. 7 § regeringsformen, 8 kap. 12 § riksdagsordningen.

93 4-5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

257

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 258 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

inte heller vara aktuellt att lägga uppgiften att vara en sådan nationell

institution på Riksrevisionen.

Sammanfattningsvis menar jag alltså att det inte finns någon befintlig

myndighet som det vore lämpligt att lägga uppgiften på, att

vara ett nationellt organ för mänskliga rättigheter i enlighet med

Parisprinciperna. Jag rekommenderar därför att ett sådant organ i

stället inrättas som en ny myndighet, t.ex. i form av en kommission

för mänskliga rättigheter.

Huvudmannaskap och oberoende ställning

FN:s medlemsstater enades 1993 om den s.k. Wiendeklarationen.

Bland de ämnen som togs upp där fanns också, som nämnts, en rekommendation

till staterna att inrätta nationella organ till skydd

för och främjande av de mänskliga rättigheterna i enlighet med Parisprinciperna.

I deklarationen slogs fast att det är varje stats rätt

att själv avgöra den struktur för ett sådant organ som passar bäst

med hänsyn till de nationella förhållandena.94 Samtidigt följer av

Parisprinciperna vissa grundläggande krav som alla sådana nationella

organ ska uppfylla. Bland dessa återfinns ett krav på oberoende

ställning. Det utvecklas närmare i FN:s handbok med riktlinjer för

inrättandet av nationella MR-institutioner.95

En offentligt organ för mänskliga rättigheter kan aldrig vara helt

och hållet oberoende från staten. I så fall är det knappast längre ett

offentligt organ utan en fristående icke-statlig organisation. Kravet

på oberoende ställning blir därmed med nödvändighet relativt och

främst en fråga om hur verksamheten styrs och finansieras samt

hur dess ledning tillsätts och byts ut.

Ett grundläggande krav enligt Parisprinciperna är att den nationell

MR-institutionens uppdrag ska vara reglerat i lag. Det behöver

inte vara en lag på konstitutionell nivå, men av formuleringen av

principernas originaltext – ”shall be clearly set forth in a constitutional

or legislative text” – kan den slutsatsen dras att det är grundlagsreglering

som bör övervägas som förstahandsalternativ. Det är också

min rekommendation.

94 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 36.

95 National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment and Strengthening of

National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, United Nations

Centre for Human Rights, Professional Training Series, No. 4, 1995, s. 10 ff.

258

s. 259 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Riksdagen eller regeringen som huvudman för MR-kommissionen?

Parisprinciperna ställer inga krav på vilken del av statsmakten som

det nationella organet i formell mening ska vara underställd. Det

står alltså varje stat fritt att inrätta sitt organ som en myndighet

under parlamentet eller under regeringen. Däremot framgår av

principerna uttryckligen att organet ska vara oberoende från regeringens

styrning. Det ska även ha möjlighet att framföra sina synpunkter

på alla frågor om mänskliga rättigheter till såväl regeringen

som till parlamentet och till andra relevanta aktörer.

I FN:s handbok med riktlinjer för inrättandet av nationella MRinstitutioner

betonas också att utformningen av den lag enligt vilken

organet inrättas är av avgörande betydelse; här framhålls särskilt

vikten av att lagen ger garantier för organets möjligheter att

effektivt verka självständigt och utan styrning från regeringen. Som

ett sätt att åstadkomma det nämns också uttryckligen möjligheten

att låta organet lyda direkt under parlamentet, alternativt under

statschefen. Sistnämnda alternativ kan inte bli aktuellt för svenskt

vidkommande.

Det är, enligt min mening, inte direkt avgörande för en svensk

MR-kommissions oberoende ställning huruvida den inrättas som

en myndighet under regeringen eller under riksdagen. Även sådant

som utformningen av den lag som styr organets verksamhet och

villkoren för dess finansiella styrning är av mycket stor betydelse

härvidlag. Av Parisprincipernas utformning kan dock den slutsatsen

dras att det är ett inrättande under riksdagen som bör vara huvudalternativet.

Dessutom är det regeringen som har att svara för

förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter. Det framstår då som en mindre bra lösning

att det organ som bl.a. ska undersöka hur dessa åtaganden efterlevs,

inrättas som en myndighet under regeringen, med den lydnadsplikt

som konstitutionellt följer med det, även med beaktande av möjligheterna

att lagstiftningsvägen ge MR-kommissionen en starkt oberoende

ställning.

Sambandet mellan finansiell och operationell självständighet är

uppenbart. Därför föreskrivs också i Parisprinciperna att ett nationellt

MR-organ måste tillförsäkras tillräckliga budgetmedel som

också ställs till förfogande på ett sådant sätt att det kan ha egna lokaler

och anställd personal. Som ett bra exempel nämns i FN:s riktlinjer

att organet ges rätten att själv formulera sina budgetäskanden

och framställa dem direkt till parlamentet. Parlamentets roll enligt

259

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 260 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

den modellen bör sedan i sin tur begränsas till att, förutom att besluta

om budgetanslaget, omfatta en formell granskning av det nationella

MR-organets ekonomiska redovisning. Oavsett vilket system

för budgetallokering som väljs betonas i FN:s riktlinjer vikten

av att organets budgetmedel inte knyts direkt till något departement

eller motsvarande inom regeringsadministrationen. Syftet

med det är att förhindra möjligheten att organets budgetförutsättningar

ändras under hand av regeringen. Även dessa faktorer talar

för att en svensk MR-kommission ska svara inför riksdagen snarare

än inför regeringen.

Sammantaget rekommenderar jag att regeringens fortsatta arbete

med att inrätta en kommission för mänskliga rättigheter enligt

Parisprinciperna tar sin utgångspunkt i att kommissionen bör vara

en myndighet under riksdagen.

En ledning med en starkt självständig ställning

Ingen institution kommer att kunna vara mera oberoende än de

personer som den består av. Därför blir det viktigt med lagfästa

regler för hur ledningen för MR-kommissionen utses och byts ut.

Dessa bör utformas så att de främjar största möjliga självständighet.

Det innebär bl.a. att ledningen inte bör förordnas för alltför

kort tid och att den inte annat än under exceptionella förhållanden

kan tvingas lämna sitt uppdrag i förtid.

En särskild fråga är om ledningen ska kunna förordnas för mer

än en period. Parisprinciperna tillåter det och det kan anföras argument

både för och emot en sådan ordning. En ledning som inte

kan omförordnas kan å ena sidan tänkas få ett starkare oberoende

eftersom den inte kan misstänkas för att anpassa sina ställningstaganden

för att bli utsedd för ytterligare en period. Å andra sidan

kan en ”enperiodslösning” göra att förordnandeperioden måste göras

längre än annars för att det ska vara möjligt att attrahera kvalificerade

personer till att kandidera. Det kan in sin tur leda till stelhet

och bristande förnyelse. En ordning där ledningen kan omförordnas

medger i stället förordnandeperioder som inte är alltför långa

och kan ge större möjlighet till balans mellan behovet av kontinuitet

och förnyelse.

I Sverige finns exempel på båda lösningarna inom olika delar av

riksdagens kontrollmakt. Riksdagens ombudsmän (JO) väljs sålun260

s. 261 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

da för en fyraårsperiod och kan väljas för flera sådana perioder.96

Riksrevisorerna, däremot, som är ett långt senare tillkommet organ,

väljs för en period av sju år utan möjlighet till omval.97

Min rekommendation är att ledningen för MR-kommissionen,

på samma sätt som riksrevisorerna, utses för en sjuårsperiod utan

möjlighet till omförordnande. Det är också den lösning som MRdelegationen

förespråkat i sitt slutbetänkande.98 Jag har också där

ställt mig bakom det förslaget.

När det gäller möjligheterna att i förtid skilja en person i ledningen

för MR-kommissionen från sitt uppdrag är det, som

nämnts, viktigt för organets självständiga ställning att så bara kan

ske i mycket speciella situationer. När det gäller JO stadgas i riksdagsordningen

att riksdagen, på förslag av Konstitutionsutskottet,

får entlediga en ombudsman som inte har riksdagens förtroende.99

Det kan ifrågasättas om inte den regeln ger alltför stort utrymme

för huvudmannens skönsmässiga bedömning. I fråga om riksrevisorerna

gäller i stället att en riksrevisor kan skiljas från sitt uppdrag

endast om hon eller han inte längre uppfyller de krav som gäller för

uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig

försummelse.100 Min rekommendation är att den lagbestämmelse

som bör reglera möjligheterna att i förväg skilja en person i ledningen

för MR-kommissionen från uppdraget utformas med förebild

i vad som gäller för riksrevisorerna.

MR-organets uppgifter m.m.

Målet med den nu aktuella handlingsplanen för mänskliga rättigheter

har varit att skapa full respekt för de mänskliga rättigheterna på

nationell nivå i Sverige. För att nå det målet är det viktigt med helhetsgrepp,

samordning och systematik i arbetet. Som jag återkommande

berört i det här betänkandet kräver vidare ett sådant systematiskt

nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet av

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter

integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig

verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Syftet

med att inrätta en MR-kommission är inte att den skulle ta över de

96 8 kap. 11 § fjärde stycket riksdagsordningen (RO).

97 8 kap. 12 § andra stycket RO.

98 SOU 2010:70, s. 385.

99 8 kap. 11 § fjärde stycket RO.

100 13 kap. 8 § fjärde stycket regeringsformen.

261

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 262 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

uppgifterna från andra delar av den offentliga förvaltningen utan att

den på ett övergripande plan ska följa hur Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter omsätts och efterlevs i

praktiken.

I det föregående har jag redogjort för Parisprincipernas krav när

det gäller mandatet för nationella MR-organ. Även en svensk MRkommission

bör ges ett mandat som innehåller dessa uppgifter.

MR-delegationen har i sitt slutbetänkande lämnat ett förslag till

hur Parisprincipernas krav kan anpassas till svensk författningsreglering.

Jag har ställt mig bakom det förslaget.

Förslaget innebär att det nationella MR-organet bör ges uppgiften

att:

• undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna

respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen,

• föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs

för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden om de

mänskliga rättigheterna uppfylls,

• ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt

delta i internationellt samarbete om frågor som rör de

mänskliga rättigheterna, samt

• främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information

och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i

Sverige.

Min rekommendation är att lagregleringen av det oberoende MRorganets

uppgifter utformas i enlighet med detta förslag.

Det ingår inte i mitt utvärderingsuppdrag att lägga fram färdiga

förslag till författningsreglering utan endast att lämna rekommendationer

som underlag för regeringens fortsatta systematiska MRarbete.

Det ligger i sakens natur att sådana rekommendationer inte

heller kan omfatta alla aspekter på en svensk MR-kommissions organisation,

uppgifter och befogenheter. Här har jag behandlat endast

några av huvuddragen härvidlag. Ytterligare en sådan aspekt

som förtjänar att nämnas särskilt, och som också framhålls i FN:s

riktlinjer för inrättandet av nationella MR-organ, är rätten för ett

sådant organ att själv besluta om sin närmare organisation. Det bör

naturligtvis gälla också för en svensk MR-kommission.

262

s. 263 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Det finns alltså anledning att understryka att ett flertal andra

frågor måste övervägas i det fortsatta arbetet med att inrätta MRkommissionen.

Ett exempel på sådana frågor som bör tydligt lagregleras

är i vilken utsträckning och på vilket sätt andra offentliga

organ bör ha en skyldighet att samarbeta med det nationella MRorganet

och bistå det med information eller på andra sätt. Ett annat

är behovet av särskilda sekretessregler, inklusive undantag från sekretess

som annars gäller hos andra myndigheter och överföring av

sekretess från dessa till MR-kommissionen.

Prövning av enskilda klagomål

En särskild fråga rör huruvida MR-kommissionen också ska kunna

pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheterna

trätts för när. Parisprinciperna behandlar det som en möjlig, men

inte nödvändig, uppgift för sådana organ.

Det är uppenbart att enskildas klagomål om brister när det gäller

skyddet för de mänskliga rättigheterna kan utgöra ett värdefullt

material när det gäller att bilda sig en uppfattning om läget i landet

när det gäller efterlevnaden av olika konventionsbaserade rättigheter.

Det skulle tala för att MR-kommissionen skulle ges behörighet

att på ett eller annat sätt pröva sådana klagomål.

Andra skäl talar emellertid enligt min mening starkt emot en sådan

ordning. I dag finns inte någon samlad central aktör i Sverige

som på ett övergripande sätt kan undersöka och rapportera om situationen

för de mänskliga rättigheterna i Sverige. Mervärdet av att

inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna ligger, enligt

min mening, främst i att råda bot på just den bristen.

I många situationer – om än inte alls i alla – finns redan olika instanser

att vända sig till för enskilda som upplever sig ha fått sina

mänskliga rättigheter åsidosatta. Många av dessa prövningsmöjligheter

är inte idealiskt utformade ur ett människorättsperspektiv,

men de finns där.

Sålunda kan den som anser sig diskriminerad i många fall vända

sig till Diskrimineringsombudsmannen. Beslut av offentliga instanser

i ärenden som rör enskildas rättigheter kan i stor utsträckning

överklagas till förvaltningsdomstol. Dåligt bemötande inom hälso och

sjukvården kan anmälas till landstingens patientnämnder och

direkta felaktigheter i samband med medicinsk behandling kan

prövas av Socialstyrelsen. Myndighetsföreträdare som inte sköter

263

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 264 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

sina åligganden i kontakter med enskilda kan anmälas till JO, som

ytterst kan väcka åtal för t.ex. tjänstefel. Den enskilde har också

möjlighet att själv väcka en civilrättslig talan i domstol mot staten

eller en kommun för fel eller försummelser.101 I sådana fall där Sveriges

förpliktelser enligt Europakonventionen anses ha satts åt sidan

kan talan dessutom numera i vissa fall föras även med stöd direkt av

konventionen, alltså också i sådana fall där det inte finns några interna

svenska regler som möjliggör en sådan process.102 Rättshjälpslagen

(1996:1619) ger vissa möjligheter att få ekonomiskt stöd från det

allmänna för att kunna täcka kostnader för rättsligt biträde och för

bevisning. Den som utsatts för brott kan många gånger få sin talan

om ersättning från gärningsmannen förd genom allmän åklagare.103

Och i vissa fall kan brottsoffer få stöd i form av att ett särskilt målsägandebiträde

förordnas på det allmännas bekostnad.104

Den information som kan komma MR-kommissionen till godo

som en bieffekt av enskild ärendehantering, och som kan bidra till

bedömningen av situationen för de mänskliga rättigheterna på ett

visst samhällsområde ska visserligen, som nämnts här, inte underskattas.

Sådan information bör emellertid kunna inhämtas även utan

att MR-kommissionen själv handlägger enskilda klagomål. Det kan

ske t.ex. genom samarbete med andra aktörer som har att hantera enskilda

klagomål inom sina ansvarsområden, genom kontakter med

lokala anti-diskrimineringsverksamheter eller centrala frivilligorganisationer

för mänskliga rättigheter, liksom genom egna eller

andras tematiska undersökningar av MR-situationen i landet.

Av avgörande betydelse är vidare enligt min mening vad de erfarenheter

från andra offentliga organ som getts i uppdrag både att

pröva enskilda klagomål och att utöva en mera övergripande, strukturerad,

tillsyn visar. Och det är att klagomålshanteringen kräver så

pass mycket resurser att möjligheterna att fullfölja uppdraget i övrigt

ofta blir mycket begränsade. Så har visat sig bli fallet hos Justitieombudsmännen,

vars inspektionsverksamhet tvingats minska i

takt med att antalet inkomma enskilda klagomål ökat stort. Under

verksamhetsåret 1 juli 2008–30 juni 2009 inregistrerades hos ombudsmännen

över 6 700 nya klagomålsärenden, det största antalet i

JO:s historia.105 Även vid Diskrimineringsombudsmannen är antalet

inkomna enskilda klagomål stort, 2 537 stycken under år

101 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen (1972:207).

102 NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 samt NJA 2009 s. 463.

103 22 kap.

2 § rättegångsbalken.

104 Lag (1988:609) om målsägandebiträde.

105 Se JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 14.

264

s. 265 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

2009.106 Under samma tid avslutades 1 635 ärenden. Under första

halvåret 2010 kom det enligt DO:s halvårsstatistik in 1 572 anmälningar.

En myndighet som enligt sitt uppdrag har att handlägga klagomål

från enskilda är skyldig att också göra det. Med hänsyn till förvaltningslagens

regler om sådan handläggning är det inte heller försvarbart

att sådana ärenden blir liggande utan åtgärder eller att deras

handläggning drar ut oskäligt på tiden på grund av att myndigheten

också har andra uppgifter. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223)

gäller att myndigheterna ska handlägga ärenden från enskilda så enkelt,

snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.

Det finns all anledning att anta att trenden med en kontinuerlig

ökning av enskilda klagomål som har pågått vid myndigheter som

JO och DO också skulle drabba en svensk MR-kommission om

den ges befogenhet att handlägga enskilda klagomål. Med tanke på

dess mycket breda ansvarsområde som skulle täcka alla de mänskliga

rättigheterna, kan det bli fråga om ett mycket stort antal ärenden

som då måste handläggas på ett så bra och effektivt sätt som

möjligt. Risken är då stor att MR-kommissionen inte i praktiken

skulle ha möjlighet att själv styra över sitt arbete och sina prioriteringar.

Därmed riskerar också det främsta mervärdet med inrättandet

av kommissionen att gå om intet.

I sammanhanget har jag även övervägt möjligheten att kommissionen

skulle ges endast en begränsad befogenhet att undantagsvis

föra talan för enskilda, nämligen om en tvist är av särskild betydelse

för rättstillämpningen eller om den annars är av särskilt intresse för

upprätthållandet av respekten för enskildas mänskliga rättigheter.

En liknande ordning gäller för närvarande på konsumentområdet.

Enligt lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan

av Konsumentombudsmannen i vissa tvister får Konsumentombudsmannen

(KO) biträda en konsument som ombud vid

allmän domstol och Kronofogdemyndigheten, om tvisten är av betydelse

för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt

konsumentintresse av att tvisten prövas. Lagen gäller nu endast för

en begränsad tidsperiod, nämligen till utgången av december månad

2011, men föreslås i en departementspromemoria bli permanentad.107

Även för de tidigare tematiska diskrimineringsombudsmännen

fanns under en period en motsvarande begränsning när det gällde

106 Se Årsredovisning för Diskrimineringsombudsmannen för år 2009, s. 30.

107 Ds 2010:48.

265

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 266 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

att företräda enskilda i domstol. Enligt lagen (1999:133) om förbud

mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning följde

sålunda av 24 § att Ombudsmannen mot diskriminering på grund

av sexuell läggning fick föra talan för en enskild arbetstagare eller

arbetssökande, om den enskilde medgav det och om ombudsmannen

fann att en dom i tvisten var betydelsefull för rättstillämpningen

eller det annars fanns särskilda skäl för det. Motsvarande begränsning

gällde också för Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen

mot etnisk diskriminering och Handikappombudsmannen.108

En avgörande invändning även mot en befogenhet att föra talan

för enskilda som är begränsad på detta sätt är emellertid att det likväl

skulle krävas avsevärda resurser för att gå igenom anmälningar

om att enskildas mänskliga rättigheter trätts för när, för att kunna

avgöra om ett sådant klagomål kan tänkas ha betydelse för rättstillämpningen

eller annars vara av särskilt stor betydelse för upprätthållandet

av respekten för enskildas mänskliga rättigheter. Därmed

gör sig den avgörande invändningen mot att låta kommissionens

uppdrag omfatta prövning av enskilda anmälningar gällande med

näst intill samma styrka även mot en sådan mer begränsad befogenhet.

Sammantaget gör jag alltså den bedömningen att MR-kommissionen

inte bör ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om

att deras mänskliga rättigheter har trätts för när.

En roll som intervenient, sakkunnig eller ”Amicus Curiae”?

En viktig uppgift för ett oberoende nationellt MR-organ enligt Parisprinciperna

är att kunna lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning

och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell

lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med de internationella

överenskommelser om mänskliga rättigheter som landet

har anslutit sig till. Den uppgiften kan för en svensk MRkommissions

del delvis, men bara delvis, fullgöras genom ett aktivt

deltagande i remissförfaranden och genom att organet på eget initiativ

föreslår regeringen författningsändringar.

108 46 § jämställdhetslagen (1991:433); 37 § lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering

i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning; 25 § lagen

(1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder (samtliga

upphävda).

266

s. 267 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Utvecklingen när det gäller säkerställandet av enskildas mänskliga

rättigheter påverkas emellertid också av t.ex. praxis vid myndigheter

och domstolar vad gäller tolkning och tillämpning av gällande

lagstiftning, ett förhållande som alltså beaktats redan vid utformningen

av Parisprinciperna. Ett sätt för MR-kommissionen att

fylla sin uppgift och bidra till utvecklingen av rättstillämpningen

härvidlag vore naturligtvis att föra talan för enskilda i mål och

ärenden som rör de mänskliga rättigheterna. På de grunder som

nyss redovisats har jag dock för min del stannat vid att rekommendera

att kommissionen inte ska ha till uppgift att handlägga enskilda

klagomål. Då blir det inte heller aktuellt att föra någon enskilds

talan i domstol.

Frågan är då om det finns andra sätt för MR-kommissionen att

lämna ett sådant bidrag till rättsutvecklingen. Den bakomliggande

tanken är naturligtvis att kommissionen är en institution som besitter

en starkt specialiserad kompetens inriktad på just skyddet för

de mänskliga rättigheterna. Domstolarna skulle därför i vissa fall

kunna dra nytta av om denna bistod med synpunkter med utgångspunkt

i just denna sin särskilda kompetens.

I 14 kap. 9 § rättegångsbalken (RB) finns regler om s.k. intervention.

Härigenom ges den som, utan att vara part i målet, kan

göra sannolikt att saken rör hans eller hennes rätt, möjlighet att

delta i rättegången på endera parts sida. En förutsättning för att rätt

till intervention ska anses föreligga enligt nuvarande rättegångsregler

är alltså att den sak som målet gäller rör någons ”rätt”. Vad som

menas med det har varit föremål för omfattande diskussion i juridisk

doktrin.109 Emellertid torde det stå klart att MRkommissionen

inte endast i egenskap av oberoende nationellt organ

för de mänskliga rättigheterna, skulle kunna anses vara berörd av en

rättssak på det sätt som krävs för att kunna uppträda som intervenient

i en rättegång enligt 14 kap. 9 § RB.

En möjlighet vore att i samband med arbetet med att inrätta

MR-kommissionen också överväga att utvidga möjligheterna till

intervention enligt rättegångsbalken så att MR-kommissionen kan

ges en rätt att träda in och delta som intervenient exempelvis i sådan

mål som bedöms vara av stor betydelse för rättstillämpningen

när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga

rättigheter.

109 Se om denna diskussion i Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren

till 14 kap. 9 §.

267

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 268 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Även rättegångsbalkens regler om yttranden av sakkunniga

skulle kunna erbjuda en möjlighet för MR-kommissionen att bistå

domstolarna med särskild sakkunskap i mål om frågor som rör

mänskliga rättigheter. Enligt 40 kap. 1 § RB får rätten inhämta yttrande

t.ex. av en myndighet när det behövs för prövning av en fråga

som kräver särskild fackkunskap. Det kan därför övervägas att i

förarbetena till den lagstiftning varigenom MR-kommissionen inrättas,

erinra om just denna möjlighet.

Ett problem i sammanhanget är emellertid att den aktuella bestämmelsen

i rättegångsbalken inte ger kommissionen någon rätt

att avge sakkunnigyttrande. Den ger endast domstolen en oförbindande

möjlighet att begära ett sådant om den anser det vara befogat.

Det kan därför finnas skäl att även överväga ny eller ändrad

lagstiftning som skulle ge MR-kommissionen en sådan självständig

rätt, alltså att uppträda som s.k. amicus curiae.

Begreppet amicus curiae, som går tillbaka till romersk rätt, betyder

”vän till domstolen” och betecknar någon som, utan att ha

något partsintresse i en pågående tvist, erbjuder domstolen information

eller synpunkter framförallt på någon rättsfråga som är av

betydelse för avgörandet av tvisten. För andra ”vänner till domstolen”

än offentliga organ krävs ofta tillstånd av den aktuella domstolen

i det enskilda fallet för att få lämna ett sådant amicus-utlåtande.

Rollen som amicus curiae har en stark ställning sedan lång tid i

framförallt länder med rättssystem som präglas av s.k. common

law-tradition, men även i internationell rätt, inte minst då i mål och

ärenden som rör grundläggande rättighetsfrågor. Sålunda är amicus-yttranden

vanligt förekommande exempelvis i processer vid

Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna.

Amicus-figuren som sådan har däremot inte funnits i svensk rättstradition,

även om framförallt den nämnda möjligheten för domstolarna

att förordna om inhämtande av sakkunnigyttranden är närbesläktad

med denna rättsfigur. Helt främmande är den dock inte heller i

svensk rätt. Ett exempel är att Konkurrensverket, med stöd av artikel

15.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december

2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i

fördraget,110 som är direkt tillämplig i svensk rätt, får på eget initiativ

lämna skriftliga yttranden till svensk domstol i mål om förbjudna

kartellbildningar eller missbruk av dominerande marknadsställning.

110 Efter Lissabonfördragets ikraftträdande betecknade som artikel 101 respektive 102 i fördraget

om Europeiska unionens funktionssätt.

268

s. 269 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Det är naturligtvis inte möjligt att här uttömmande diskutera

vilka befogenheter som bör ges MR-kommissionen när det gäller

dess möjligheter att, genom intervention i rättegång, sakkunnigutlåtanden

till domstol, en ny roll som amicus curiae eller på annat

sätt, bidra till utvecklingen av rättstillämpningen i frågor om de

mänskliga rättigheterna. Inom ramen för ett fortsatt arbete med att

inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna bör dock även

närmare övervägas de olika möjligheter som jag har skisserat här

när det gäller en sådan roll för kommissionen.

6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga

rättigheter

Regeringen angav i handlingsplanen, som nämnts, full respekt för de

mänskliga rättigheterna (regeringens kursivering) som sitt långsiktiga

mål avseende arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell

nivå i Sverige. Med detta avsågs att de mänskliga rättigheterna,

såsom de uttrycks genom Sveriges internationella åtaganden, inte

får kränkas. Den svenska rättsordningen ska stå i överensstämmelse

med de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som

Sverige har anslutit sig till, och konventionerna ska följas på såväl

nationell som kommunal nivå.

En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de

mänskliga rättigheterna är, som regeringen konstaterade i det sammanhanget,

att öka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga

rättigheterna. Det gäller såväl den offentliga sektorn, dvs. de

myndigheter, domstolar, kommuner och landsting som har skyldigheten

att respektera de mänskliga rättigheterna, som den allmänhet

som har att känna till, tillvarata och bevaka sina rättigheter.111

Informations- och utbildningsåtgärder för att säkerställa förverkligandet

av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter

är dessutom i sig en del av dessa åtaganden. Enligt artikel 26 i

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ska utbildning

som ges syfta till bl.a. att stärka respekten för människans

grundläggande fri- och rättigheter. Motsvarande framgår också av

artikel 13.1 i FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella

rättigheter. Också i FN:s barnkonvention, artikel 28 och 29,

111 Handlingsplanen, s. 12.

269

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 270 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

sägs det att utbildningen bland annat ska inriktas på att utveckla en

respekt för mänskliga rättigheter.

Även i FN:s handbok med riktlinjer för arbetet med handlingsplaner

för mänskliga rättigheter framhålls utbildning som ett viktigt

verktyg för att en rättighetskultur ska kunna utvecklas. I handboken

betonas sålunda behovet av utbildning om mänskliga rättigheter

på alla nivåer av utbildningssystemet – förskola, grundskola,

gymnasium och högskola – samt för alla personer verksamma inom

den offentliga förvaltningen.112 Särskilt betydelsefullt är det emellertid

när det gäller sådan verksamhet där risken för allvarliga ingrepp

i enskildas mänskliga rättigheter är som störst, t.ex. inom

polisen, kriminalvården och andra institutioner där människor

finns som är föremål för frihetsberövanden av olika slag.113

I det följande behandlas några aspekter på frågan om utbildningens

roll för att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell

nivå i Sverige. Behovet av utbildning för Regeringskansliets chefer och

handläggare har jag behandlat särskilt i avsnitt 4.1.3.

6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och

examensbeskrivningar

Rekommendation: Regeringen bör med hjälp av Högskoleverket

följa upp och vidareutveckla arbetet med att säkerställa att olika

yrkesutbildningar på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter

om de mänskliga rättigheterna som kan ha betydelse för

den framtida yrkesutövningen.

Enligt åtgärd 118 i handlingsplanen avsåg regeringen att ge Högskoleverket

i uppdrag att utreda hur de mänskliga rättigheterna behandlas

i högskoleutbildningar där sådan kunskap kan anses vara av

stor betydelse för den framtida yrkesutövningen. I åtgärd 119 aviserade

regeringen att den skulle överväga om det finns behov av att

föra in krav på kunskaper om de mänskliga rättigheterna i relevanta

examensbeskrivningar för yrkesexamina, eller om det är möjligt att

på annat sätt lyfta fram kunskaper om de mänskliga rättigheterna i

den högre utbildningen.

112 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10,

United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 82-83.

113 FN:s handbok, s. 10.

270

s. 271 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder

redovisas i fråga om åtgärd 118 att Högskoleverkets rapport visat

att undervisning om mänskliga rättigheter förekommer i så gott

som samtliga av de undersökta yrkesutbildningarna, integrerat i

kurser och program samt kombinerat med särskilda inslag. Undervisningen

beskrivs här som bred och innehållsrik, innefattandes

flera områden, från konventionstexter om mänskliga rättigheter,

jämställdhet, samt yrkes- och forskningsetiska riktlinjer till situationer

för olika sociala grupper i Sverige och utomlands. Några

goda exempel på sådana utbildningar nämns också här.114

När det gäller åtgärd 119 framgår av Regeringskansliets uppföljning

att regeringen genomfört ändringar i examensordningen i

högskoleförordningen.115 I examensbeskrivningarna för ett antal

examina (examen för arbetsterapeut, audionom, biomedicinsk analytiker,

dietist, folkhögskolelärare, optiker, ortopedingenjör, receptarie,

röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjuksköterska, socionom,

studie- och yrkesvägledare, tandhygienist, apotekare, barnmorska,

civilekonom, jurist, logoped, läkare, psykolog, psykoterapeut,

sjukhusfysiker, specialistsjuksköterska, specialpedagog, tandläkare,

lärare) anges att studenten för att få examen ska visa en värderingsförmåga

och ett förhållningssätt i vissa angivna avseenden,

varvid ska beaktas också de mänskliga rättigheterna. Dessa nya bestämmelser

tillämpas på utbildning från och med den 1 juli 2007.

Slutsatser och rekommendationer

Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige behandlade i sitt

slutbetänkande även behovet av utbildning och kompetensutveckling

om de mänskliga rättigheterna. Jag har där ställt mig bakom

delegationens förslag om bl.a. behovet av tydliga formuleringar om

utbildning om de mänskliga rättigheterna i läroplaner och kursplaner

för det allmänna skolväsendet, liksom i examensbeskrivningarna

för vissa yrkesutbildningar utöver dem som sedan år 2007 har

sådana krav.116

Som MR-delegationen särskilt påpekat i det här sammanhanget,

bär personer som är verksamma inom stat och kommun i sin yrkes114

Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, Högskoleverkets rapport 2008:43 R.

115 Högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2.

116 SOU 2010:70, s. 431 ff.

271

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 272 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

roll den offentliga sektorns skyldigheter i förhållande till den enskildes

mänskliga rättigheter.

Utformning av lagstiftning och andra författningar ska ske i överensstämmelse

med statens internationella åtaganden om de mänskliga

rättigheterna. Rättstillämpning, såväl inom domstolsväsendet som

inom statliga och kommunala myndigheter, ska följa principen om

fördragskonform tolkning. Det innebär att den svenska lagstiftningen

ska tolkas på ett sätt som överensstämmer med de konventioner om

de mänskliga rättigheterna Sverige har anslutit sig till, så långt detta är

möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse.

Allt detta förutsätter att personer som är verksamma inom den

offentliga sektorn har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna

för att kunna identifiera när en konventionsrättighet aktualiseras

i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som medger

tolkningsutrymme i synnerhet.

De mänskliga rättigheterna utgör emellertid inte endast ett antal

enstaka rättigheter. Tillsammans bildar de en helhet, ett normsystem

som är utformat för att den offentliga makten ska utövas med

en grundläggande respekt för individen. Utgångspunkten är att den

offentliga makten utövas på medborgarnas uppdrag och för befolkningens

skull. Det krävs därför insikt och förståelse om de mänskliga

rättigheterna som en värdegrund för samhället, det vill säga att

ett människorättsperspektiv tillämpas.117

Det är, enligt min mening, av central betydelse för att säkerställa

förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald

olika yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad

utbildning om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om

enskildas mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av

krav som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också

nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter.

Enligt Regeringskansliets uppföljning förekommer visserligen

undervisning om de mänskliga rättigheterna i så gott som samtliga

yrkesutbildningar som Högskoleverket undersökt. Krav på kunskaper

om de mänskliga rättigheterna har också förts in i relevanta

examensbeskrivningar för ett antal olika yrkesexamina.

Av Högskoleverkets rapport framgår emellertid att verket inte i

sin undersökning av de olika yrkesutbildningarna har gjort någon

värdering av innehållet i dessa i de här avseendena. Här framhålls

117 SOU 2010:70, s. 432.

272

s. 273 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

också att de nya examensbeskrivningarna inte har inneburit någon

större nyorientering. Lärarkompetensen inom området verkar inte

heller ha utvecklats från den undervisning som fanns tidigare. De

exempel på lärare med särskild kompetens inom området som redovisats

för verket i undersökningen var också förhållandevis få. Och,

framförallt, det saknades ofta tydliga lärandemål kopplade till examensbeskrivningarna,

det vill säga mål för vilken kunskap som studenterna

kan förväntas ha efter sin examen.

Samtidigt påpekar verket att lärosätena hade haft kort tid på sig

att utveckla undervisningen om mänskliga rättigheter. Högskoleverket

påpekade vidare att det borde vara möjligt att utveckla undervisningen

genom en bättre samordning mellan de olika utbildningarna.

Sammantaget menar jag att det finns anledning för regeringen

att framgent följa upp Högskoleverkets undersökning och eventuellt

ge verket ett nytt uppdrag på det här området, i syfte att säkerställa

att olika yrkesutbildningar på högskolenivå verkligen ger de

kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan

ha betydelse för den framtida yrkesutövningen.

6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga förvaltningen

och domstolsväsendet, m.m.

Rekommendationer:

• Regeringen bör i samråd med Domstolsverket överväga ytterligare

åtgärder för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna

i fråga om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter.

• Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering

och analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland

domarna.

• Det bör övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav

på fortbildning också för de ordinarie domarna.

• Regeringen bör uppdra åt Kompetensrådet för utveckling i

staten (Krus) att utforma ett program för hur personal på

olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt och systematiskt

ska ges verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga

rättigheterna.

273

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 274 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

• Inom ramen för det arbete som jag föreslagit i avsnitt 6.3.4

med att inrätta en MR-kommission eller motsvarande nationellt

organ för de mänskliga rättigheterna, bör även övervägas

hur ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ å ena sidan,

samt Regeringskansliet, Forum för levande historia och

andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den andra, bör se

ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Kompetensförsörjningen inom domstolsväsendet

Vid inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt betonades

betydelsen av information om konventionen till domstolar,

myndigheter och allmänhet. Särskilt framhölls vikten av att domstolar

och andra myndigheter gavs möjligheter att fortlöpande följa

Europadomstolens rättspraxis.118

Frågan om kompetensförsörjningen inom domstolarna i det här

avseendet behandlas också i den nu aktuella handlingsplanen för de

mänskliga rättigheterna. Som regeringen betonade i handlingsplanen

har domstolarna en central roll i förverkligandet av de mänskliga

rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande

till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten

för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste

därför också ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella åtaganden

till skydd för enskildas mänskliga rättigheter för att kunna

säkerställa en tillämpning av svensk rätt i enlighet med dessa åtaganden.

Domstolsverket skulle därför, enligt vad regeringen angav

inom ramen för åtgärd 121 i handlingsplanen, ingå i den grupp av

myndigheter som regeringen avsåg att koncentrera sig på när det

gäller myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter.

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen anges att

Domstolsverket i regleringsbrevet för år 2009 ålagts att redovisa

vilka åtgärder som vidtagits för att integrera utbildning i EU-rätt

och utbildning om Europakonventionen för mänskliga rättigheter i

sina utbildningsinsatser för domare. Och i regleringsbrevet för år

2010 ålades verket att redovisa vidtagna åtgärder för att utveckla

utbildningen för domare i EU-rätt och om Europakonventionen.

118 Prop. 1993/94:117, s. 46.

274

s. 275 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

I sin årsredovisning för år 2009 rapporterade Domstolsverket att

en integrering av europarätten (EU-rätten och Europakonventionen)

finns i alla verkets utbildningar riktade mot ordinarie domare, fiskaler,

föredragande, beredningsjurister och notarier. Inslagets omfattning

sägs variera beroende på relevans. För år 2010 angavs kursutbudet

komma att utvidgas med fler ämnen där europarätten är en väsentlig

beståndsdel. Dessutom hade Domstolsverket tillhandahållit utbildning

i europarätt som sådan, med utgångspunkt i de behov som

domstolarna uppgett sig ha.

I årsredovisningen för år 2010 redovisar Domstolsverket att

verkets Domstolsakademi ger att flertal kurser med EU-rättsliga

inslag. Förutom kurser som renodlat behandlar europarätten uppmärksammas

EU-rätten och Europakonventionen som ett naturligt

inslag i alla utbildningar där den kan ha relevans, såsom familjerätt,

processrätt, straffrätt, socialförsäkringsrätt, skatterätt och migrationsrätt.

Vidare informerar Domstolsverket på Sveriges Domstolars intranät

om externa utbildningar – såväl nationella som internationella – som

rör europarättsliga frågor samt bekostar deltagande i sådan utbildning.

Domstolsverket erbjuder också möjligheter för personal i Sveriges

Domstolar att delta i internationella aktiviteter genom utbytesverksamhet

och seminarier. Aktiviteterna syftar till att deltagarna och

därigenom domstolarna ska få del av en kompetenshöjning på det

internationellt rättsliga området.

Domstolsverket organiserar vidare två gånger om året en veckolång

studieresa för fiskalerna till Bryssel, Luxemburg och Strasbourg

för att öka intresset för internationellt rättsligt samarbete. Programmet

innehåller besök vid olika domstolar och institutioner samt ett

stort antal föredrag.

Slutsatser och rekommendationer

Det är alltjämt, som jag särskilt berört i avsnitt 6.2.2 om konventionsrättigheternas

ställning i den svenska rättstillämpningen, ovanligt

att svenska myndigheter och domstolar, i vart fall uttryckligen,

fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter, med undantag i viss mån för främst Europakonventionens

bestämmelser rörande rätten till en rättvis rättegång

275

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 276 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

inom skälig tid, och då främst i fråga om rätten till muntlig förhandling.119

En grundförutsättning för att rättighetsperspektivet ska kunna

få ett tydligt genomslag i rättstillämpningen är att det finns en stark

kompetens hos såväl ordinarie som icke-ordinarie domare på alla

nivåer inom domstolsväsendet när det gäller innebörden av Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det gäller i

fråga om Europakonventionen och delar av EU-rätten, som gäller som

direkt tillämplig svensk lag. Men det gäller också andra konventionsåtaganden

om mänskliga rättigheter, vilka ju, enligt principen om fördragskonform

lagtolkning, ska läggas till grund för tolkningen och

tillämpningen av alla svenska rättsregler så långt som detta alls är

möjligt.

Kompetensförsörjningen i de svenska domstolarna när det gäller

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter

har också tagits upp på olika sätt i den konsultationsprocess som

varit en central del av det här utvärderingsuppdraget.

Som framgått av Domstolsverkets årsredovisningar tillhandahåller

verket också utbildning i europarätt, synbarligen främst i EUrättsliga

frågor, i ett flertal olika sammanhang. Däremot framgår

inte närmare av redovisningarna i vilken utsträckning och på vilket

sätt dessa utbildningsinsatser fokuserar just på enskildas mänskliga

rättigheter.

Såvitt jag kunnat utröna har det inte gjorts någon samlad undersökning

av kunskapsläget bland domarna i det här avseendet under

senare år. Domstolsverket genomförde emellertid, som tidigare

nämnts, i slutet av år 2004 en enkätundersökning bland ordinarie

domare om utbildning i och arbete med Europarätt. Någon samlad

bearbetning och presentation av resultatet kom, enligt de uppgifter

jag fått, aldrig till stånd. Trots det, och trots att det alltså gått ett

antal år sedan undersökningen gjordes, finns det anledning att fästa

uppmärksamheten på det resultat som Domstolsverkets preliminära

sammanställning av undersökningen visade.

Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Nästan en fjärdedel av de

svarande uppgav att de möter europarättsliga frågor varje vecka eller

varje månad, och över 70 procent att de i varje fall hanterar sådana

frågor några gånger om året. Endast drygt hälften av dem som

svarat uppgav sig emellertid ha tillräckliga möjligheter att följa ut119

Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401.

276

s. 277 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

vecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande

ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta område.

På frågan om det är lätt att hitta information på Internet om europarättsliga

frågor svarade 43 procent ja och 33 procent nej. Hela

24 procent av de svarande uppgav att de aldrig hade sökt efter någon

sådan information på Internet.

Mycket av det tillgängliga rättsliga materialet när det gäller de

mänskliga rättigheterna finns inte på svenska, i varje fall inte i sin

helhet. Domstolsverkets nyhetsbrev med sammanfattningar på svenska

av ett urval domar och beslut från Europadomstolen är, enligt min

mening, ett utmärkt men begränsat verktyg i det sammanhanget.

Nivån på språkkunskaperna inom rättsväsendet är därför också

av intresse här. I 2004 års undersökning bland de ordinarie domarna

uppgav nästan hälften att de saknade kunskaper, utöver skolkunskaper,

i något europeiskt språk; 28 procent uppgav sig ha sådana

kunskaper i engelska och 11 procent i franska, de två viktigaste

främmande språken när det gäller att ta del av rättsligt grundmaterial

och internationell praxis om de mänskliga rättigheterna.

Domstolsverkets undersökning är som sagt några år gammal

och den har inte blivit föremål för någon närmare sammanställning

eller analys. Därmed ökar också möjligheterna till olika tolkningar

av materialet. Att så många som en fjärdedel av de svarande aldrig

uppgav sig ha sökt efter europarättsligt material på Internet skulle,

åtminstone teoretiskt, kunna bero på att de har tillgång till informationen

på annat sätt. Hur de som svarat tolkat frågorna om språkkunskaper

”utöver skolkunskaper” vet vi inte heller.

Även med dessa reservationer menar jag emellertid att resultatet

av undersökningen ger anledning att vidta ytterligare åtgärder för

att säkerställa en hög kompetens bland svenska domare i fråga om

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Den slutsatsen har också bekräftats under utvärderingsarbetets

gång genom dialogen med representanter för olika delar av statsförvaltningen.

En sak som särskilt lyfts fram är att många domare, också bland

de ordinarie, efterfrågar mera utbildning och bättre verktyg på det

här rättsområdet när de tillfrågas om saken. Samtidigt är det relativt

få, framförallt ordinarie domare, som faktiskt deltar i sådan utbildning

när den erbjuds.

Ett skäl som angetts för det är att det av många

inte upplevs som möjligt att vara borta från den ordinarie verksamheten

för att delta i olika typer av utbildning; arbetsbelastningen på den

egna domstolen tillåter i praktiken helt enkelt inte detta.

277

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 278 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Sammanfattningsvis menar jag att regeringen tillsammans med

Domstolsverket bör överväga vilka ytterligare åtgärder som behöver

vidtas för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga

om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår, enligt min uppfattning,

en inventering och analys av kunskapsläget och behovet av

utbildning bland domarna.

I det sammanhanget bör också övervägas om det går att införa

vissa krav på obligatorisk fortbildning också för de ordinarie domarna,

exempelvis med förebild i vad som gäller för advokater.

Medlemmar i Sveriges advokatsamfund är skyldiga att delta i vidareutbildning

under 18 timmar per år. Domare åtnjuter visserligen

konstitutionellt ett stort mått av självständighet och frihet i utförandet

av sina yrkesuppgifter, i syfte att säkerställa att de inte ska

kunna utsättas för otillbörlig påverkan i sin dömande verksamhet.

Denna – helt nödvändiga – självständighet bör dock knappas kunna

anses utgöra ett hinder mot att ställa krav på kontinuerlig kompetensutveckling.

Ett obligatorium av det slaget skulle också kunna bidra till att verksamheten

vid domstolarna, liksom resurstilldelningen till dem, tydligare

planeras och följs upp med utgångspunkt i att domarnas möjligheter

att kontinuerligt utbilda sig ska vara något självklart.

Förvaltningsmyndigheternas kompetensförsörjning

Behovet att en större tydlighet i regeringens styrning av den offentliga

förvaltningen när det gäller säkerställandet av de mänskliga

rättigheterna i Sverige har redan behandlats i avsnitt 4.2. I handlingsplanen

behandlade regeringen också frågan om förvaltningsmyndigheternas

kompetensförsörjning när det gäller de mänskliga

rättigheterna.120

Regeringen påminde här om att bl.a. utvärderaren av den första

nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna starkt

betonat betydelsen av kunskap om de mänskliga rättigheterna inom

den offentliga sektorn. Regeringen sade sig dela den uppfattningen

och tillade att kunskap om de mänskliga rättigheterna på alla nivåer i

samhällsorganisationen utgör en av de allra viktigaste komponenterna

i arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna.

Regeringen förklarade vidare att det är angeläget att de utbildnings120

Handlingsplanen, s. 104–107, 118–119.

278

s. 279 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

insatser som genomförs är systematiska och följs upp, samt att de

så långt möjligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tilllämpas.

Det är lätt att instämma i dessa synpunkter. MR-delegationen

behandlade också frågan om information och utbildning inom den

offentliga sektorn i sitt slutbetänkande och menade bl.a. att det är

viktigt att en strategi utformas för hur statsanställda långsiktigt och

systematiskt ska ges utbildning om de mänskliga rättigheterna.121

Jag har där ställt mig bakom delegationens ställningstaganden.

Delegationen kom på grundval av ett antal kartläggningar, utvärderingar

och möten som ägt rum under utredningstiden, fram

till den slutsatsen att många både offentliganställda och förtroendevalda

anser att det är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna.

Samtidigt uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur

deras specifika verksamhet och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Det är en bild som har bekräftats även under konsultationsprocessen

inom ramen för mitt utvärderingsuppdrag.

I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet

och tillväxt122 gör regeringen bedömningen att det är angeläget att

de statliga arbetsgivarna arbetar strategiskt med sin kompetensförsörjning.

I propositionen betonas att det är en central del i regeringens

årliga uppföljning av utvecklingen inom verksamhetsområdet

statliga arbetsgivarfrågor att göra bedömningar av kompetensförsörjningen

i staten. Regeringen framhåller vidare i budgetpropositionen

för år 2010 att god kunskap om de mänskliga rättigheterna

bland beslutsfattare främst inom den offentliga sektorn är en förutsättning

för att regeringens långsiktiga mål, full respekt för de

mänskliga rättigheterna, ska kunna uppfyllas.123

Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) är en statlig myndighet

med uppgift att bistå regeringen i frågor som rör strategisk

kompetensförsörjning i statsförvaltningen. Krus genomför under

2010 och 2011 ett projekt om offentligt etos – en god förvaltningskultur.

Utgångspunkten för projektet är en gemensam värdegrund i statsförvaltningen

som grundar sig i demokratin och de mänskliga rättigheterna

och eftersträvar rättssäkerhet, effektivitet och medborgarperspektiv.

Insatser genomförs både på myndighets- och individnivå i

syfte att bygga upp kunskapen om värdegrundsfrågor, bl.a. de mänsk121

SOU 2010:70, s. 442 ff.

122 Prop. 2009/10:175.

123 Prop. 2009/10:1, Utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 60.

279

En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

s. 280 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

liga rättigheterna. Enligt sitt uppdrag ska Krus även lämna förslag om

hur nyanställda i staten fortsättningsvis ska introduceras i dessa frågor.

Krus myndighetsuppdrag har beröring med frågor om mänskliga

rättigheter, t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras

i värdegrundsfrågor. Däremot finns det inte, såvitt kunnat

utrönas, något samlat program för hur anställda på olika nivåer

inom statsförvaltningen ska ges utbildning om Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap

är, som regeringen framhöll både i handlingsplanen och i budgetpropositionen

för år 2010, nödvändig för att respekten för de

mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas. Regeringen bör därför

uppdra åt Krus att utforma ett sådant program för hur myndigheternas

personal långsiktigt och systematiskt ska ges verksamhetsanpassad

utbildning om de mänskliga rättigheterna.

I avsnitt 4.3.3 har jag också föreslagit att myndigheternas ansvar

för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter, liksom ledningens ansvar för att säkerställa

kompetensförsörjningen härvidlag, ska tydliggöras i myndighetsförordningen

(2007:515).

Kunskap ger ”egenmakt” – information om de mänskliga

rättigheterna till allmänheten

I regeringens proposition om en strategi för de nationella minoriteterna,

Från erkännande till egenmakt,124 diskuterar regeringen bl.a.

vilka verktyg och förutsättningar som krävs för att människor ska

kunna forma sin egen framtid, det vill säga betydelsen av vad regeringen

valt att kalla för ”egenmakt”. Vad som sägs där om egenmaktens

betydelse för de nationella minoriteterna gäller enligt min mening

också generellt i ett samhälle, inte minst när det gäller möjligheterna

att fullt ut kunna komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna.

En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

mänskliga rättigheter stärker alltså alla människors egenmakt. En enskild

individ som inte känner till sina rättigheter och inte förstår i

vilket sammanhang hon eller han kan hävda dem, kommer knappast

heller att försöka göra det.125

124 Prop. 2008/09:158.

125 Jfr prop. 2008/09:158, s. 33–34, 51–54.

280

s. 281 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

281

Information om de mänskliga rättigheterna måste därför också

ses som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta

systematiska MR-arbete i Sverige. I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit

regeringen att påbörja arbetet med att inrätta ett oberoende

nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de

mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet med de s.k. Parisprinciperna,

exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter.

Ett sådant organ ska i enlighet därmed ha mandat att också

främja information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna.

Även andra myndigheter har, eller bör ha, ett ansvar för t.ex. informationsspridning

inom sitt ansvarsområde, också när det gäller

sådan information som har koppling till de mänskliga rättigheterna.

Ett tydligt sådant exempel är myndigheten Forum för levande historia.

Inom ramen för ett arbete med att inrätta en MRkommission,

eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga

rättigheterna, bör även övervägas hur ansvarsfördelningen mellan

ett sådant organ å ena sidan, samt Regeringskansliet, Forum för

levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den

andra, bör se ut när det gäller att sprida kunskap om Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter.

7 Några särskilda sakområden

Som jag framhållit i avsnitt 3.3.2 ligger det i sakens natur att det

med den tid och de resurser som stått till mitt förfogande inte varit

möjligt att för var och en av handlingsplanens 135 åtgärder utföra

en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt

undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt

ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera

åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, i stor

utsträckning valt att fokusera min utvärdering på ett antal mer

principiella frågeställningar med inriktning på metod och process,

styrning, val av aktörer och så vidare.

Samtidigt har jag ansett det vara värdefullt att särskilt behandla

några sakområden som jag bedömt vara av speciell betydelse i

sammanhanget. I åtgärd 102 i handlingsplanen slår regeringen fast

att det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning är absolut. Det kan naturligtvis

ifrågasättas om ett sådant rent konstaterande kan ses som

en ”åtgärd” i egentlig mening. Samtidigt rör detta konstaterande en

av de mest fundamentala mänskliga rättigheter man kan tänka sig

och behandlingen av den, och närliggande frågor, hör därför självklart

hemma i ett samlat dokument om skydd för och främjande av

de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Det finns

därför också skäl för mig att särskilt beröra dem i den här utvärderingen.

I handlingsplanen återfinns visserligen frågan om tortyrförbudets

ställning i ett avsnitt som handlar om asyl- och migrationsfrågor.

Just på grund av dess absoluta karaktär får det emellertid anses

relevant att behandla denna fråga i ett bredare sammanhang. Inte

minst ett antal av de frågor som berörs i handlingsplanens avsnitt

om rättsstatliga frågor1 har dessutom nära samband med förbudet

mot omänsklig eller förnedrande behandling och bestraffning. Jag

1 Handlingsplanen, s. 83 ff.

283

Några särskilda sakområden

s. 284 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

har valt att behandla ett antal frågor av det här slaget under rubriken

Vissa rättsstatliga frågor i avsnitt 7.1 i det följande.

Regeringen har på ett generellt plan i handlingsplanen för sin del

anfört att det framgår av kartläggningen att diskriminering utgör

det allvarligaste problemet när det gäller Sveriges förverkligande av

mänskliga rättigheter på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna

i handlingsplanen tar sikte på att motverka diskriminering i alla

dess former.2 Därför har jag också valt att särskilt beröra diskrimineringsfrågorna

i avsnitt 7.2.

I avsnitt 7.3 kommer att diskuteras romernas situation i Sverige.

Romerna är, enligt 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter

och minoritetsspråk, en av de officiellt erkända nationella minoriteterna

i Sverige. De har därigenom också en särskild status som

grupp i befolkningen. Den markeras även genom att det i regeringsformen

stadgas att etniska, språkliga och religiösa minoriteters

möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv

ska främjas.3 Det kan samtidigt knappast sättas i fråga att romerna

i Sverige historiskt utsatts för allvarliga och systematiska

övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga rättigheterna.

Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor

i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar

och kränkande särbehandling och andra former av utestängning på

de flesta samhällsområden. Det finns därför skäl att i det här sammanhanget

också något beröra romernas situation särskilt.

Slutligen här kommer den svenska statsmaktens förhållande till

urfolket samerna att diskuteras i avsnitt 7.4. Även här finns en historia

av systematiska åsidosättanden av de mänskliga rättigheterna

som, tillsammans med just det faktum att samerna är Sveriges enda

urbefolkning och den folkrättsliga särställning som det ger upphov

till, gör att det finns skäl att särskilt beröra frågan om en svensk

urfolkspolitik här.

7.1 Vissa rättsstatliga frågor

Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder samlade under rubriken

”rättstatliga frågor”. Bland dessa behandlas några frågor som

enligt min mening är av särskild betydelse när det gäller Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

2 Handlingsplanen, s. 21.

3 1 kap. 2 § regeringsformen.

284

s. 285 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Staten har vad som brukar kallas för ett monopol på våldsanvändning,

vilket tar sig uttryck bl.a. i att det under vissa förutsättningar

betraktas som legitimt att företrädare för den offentliga

makten använder sig av olika tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden.

Även användning av fysiskt våld kan sålunda vara godtagbart

i vissa situationer. I en rättsstat måste emellertid statens

våldsmonopol utövas under lagarna och det måste finnas effektiva

system för att säkerställa att sådana befogenheter inte missbrukas.

Rätten till skydd mot sådant missbruk har därför också en central

plats i flera internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna

som Sverige är bundet av. Rätten till liv, frihet och personlig

säkerhet omfattas av både Europakonventionen om de

mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om medborgerliga

och politiska rättigheter. Detsamma gäller rätten till en rättvis rättegång

inom skälig tid, vari inbegrips också sådant som rätt till viss

information i samband med rättsliga förfaranden och rätt till juridiskt

biträde. Ett förbud mot tortyr och annan grym, omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning återfinns också i

båda dessa konventioner, liksom i FN:s särskilda konvention mot

tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling

eller bestraffning och Europarådets konvention till förhindrande av

tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Även Europeiska rådet har i det s.k. Stockholmsprogrammet tagit

upp behovet av unionsgemensamma åtgärder på detta område.4

Europeiska rådet ställer sig i programmet bakom ministerrådets

(Rådet) s.k. Roadmap (”färdplan”) för att stärka de processuella

rättigheterna för personer som är misstänka eller åtalade för brott.

I färdplanen, som beslutades av Rådet den 30 november 2009, sägs

bl.a. följande.5

En hel del framsteg har […] gjorts på området straffrättsligt samarbete

och polissamarbete när det gäller åtgärder som gör det lättare att väcka

åtal. Det är nu dags att agera för att förbättra balansen mellan dessa åtgärder

och skyddet av den enskildes processuella rättigheter. Insatser

bör göras för att stärka processuella garantier och respekten för rättsstatsprincipen

vid straffrättsliga förfaranden, oberoende av var medborgarna

beslutar att resa, studera, arbeta eller bo inom Europeiska

4 Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras

skydd, EUT 2010/C 115/01, s. 10.

5 Rådets resolution av den 30 november 2009 om en färdplan för att stärka misstänkta eller

åtalade personers processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden, EUT 2009/C

295/01.

285

Några särskilda sakområden

s. 286 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

unionen. […] Med tanke på frågornas betydelse och komplexitet verkar

det lämpligt att ta itu med dem steg för steg, samtidigt som en

övergripande enhetlighet säkerställs. […] Med tanke på att åtgärdskatalogen

i bilagan till denna resolution inte är uttömmande bör rådet

också överväga möjligheten av att behandla frågan om skyddet av processuella

rättigheter utöver dem som förtecknas i katalogen. […] Rättigheterna

i färdplanen, vilka kan kompletteras med andra rättigheter,

anses vara grundläggande processuella rättigheter och åtgärder avseende

dessa rättigheter bör prioriteras […].

Bland de rättigheter som sålunda borde prioriteras angavs information

om rättigheter och om åtal, liksom juridisk rådgivning och

rättshjälp. När det gäller rätten till information slås följande fast.

En person som misstänks eller åtalas för ett brott bör muntligen eller,

där så är lämpligt, skriftligen få information om sina grundläggande

rättigheter, t.ex. i form av rättighetsinformation. Dessutom bör denna

person också snabbt erhålla information om arten av och grunden för

anklagelsen mot honom eller henne. En misstänkt eller åtalad person

bör ha rätt att vid lämplig tidpunkt erhålla all nödvändig information

för att förbereda sitt försvar, förutsatt att detta inte inverkar menligt

på det korrekta genomförandet av det straffrättsliga förfarandet.

Och om rätten till rådgivning och rättshjälp sägs:

Rätten till juridisk rådgivning (genom ett juridiskt biträde) för den

misstänkta eller åtalade personen vid straffrättsliga förfaranden vid

första bästa tillfälle under dessa förfaranden är grundläggande för att

kunna trygga rättvisa förfaranden. Rätten till rättshjälp bör säkerställa

lika tillgång till den ovan nämnda rätten till juridisk rådgivning.

Internationella organ har vid sin granskning av Sveriges efterlevnad

av konventioner om mänskliga rättigheter vid upprepade tillfällen

framfört kritiska synpunkter i frågor som sammanhänger med förbudet

mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling

eller bestraffning. Det har handlat om bl.a. myndigheters användning

av våld och tvångsmedel, liksom förhållandena för personer

som i en eller annan form är frihetsberövande. Jag kommer i

det följande att behandla några av dessa frågor, tillsammans med

vissa ytterligare frågeställningar som enligt min uppfattning särskilt

bör uppmärksammas i detta sammanhang.

286

s. 287 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis m.m.

Rekommendationer:

• Regeringen bör följa upp och utvärdera effekterna av den reform

som trätt i kraft den 1 januari 2011 och som innebär

bl.a. att utredningar av anmälningar om brott eller annat felaktigt

handlande från poliser i samband med arbetet (s.k. internutredningar),

handläggs vid Rikspolisstyrelsen i stället för

som tidigare inom de lokala polismyndigheterna.

• Denna utvärdering bör framförallt bygga på en empirisk studie,

det vill säga en närmare granskning av hur internutredningar

faktiskt har genomförts i praktiken.

• Regeringen bör vidta åtgärder för att tillskapa en ordning

som innebär att samtliga fall då en person avlidit eller skadats

allvarligt i samband med ett polisingripande, eller då en sådan

person annars varit omhändertagen av polisen, blir föremål

för ett obligatoriskt, självständigt och skyndsamt utredningsförfarande,

oavsett om misstanke om brott föreligger eller

inte.

Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda,

och då särskilt det lämpliga i att ”polisen utreder polisen”, är en

fråga som med viss regelbundenhet aktualiseras i den svenska samhällsdebatten

. Frågeställningen har också uppmärksammats av ett

antal av de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges

efterlevnad av internationella åtaganden till skydd för de

mänskliga rättigheterna. Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat

att ett från polisen fristående och oberoende organ bör inrättas

för handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda.

Denna fråga behandlades även i handlingsplanens åtgärd 79, som

har följande lydelse:

[F]rågan om oberoende utredningsorgan vid misstanke om övervåld av

polis är under utredning. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december

2006. Regeringen kommer därefter att överväga utredarens

förslag.

En delvis ny ordning för handläggningen av polisens internutredningar

gäller fr.o.m. den 1 januari 2011. En översiktlig redogörelse

287

Några särskilda sakområden

s. 288 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

för bakgrunden till, och innebörden av, de förändringar som på

detta sätt numera genomförts lämnas i det följande.

Utredning av brottsmisstankar mot poliser – ordningen fram till

1 januari 2011

De allmänna bestämmelser om förundersökningsförfarandet som

finns i bl.a. rättegångsbalken är i princip tillämpliga också ifråga om

utredningar av brottsmisstankar mot polisanställda, s.k. internutredningar.

Emellertid finns det också en viss särreglering när det

gäller förundersökningar just i dessa fall. Denna särreglering gäller

främst frågan om behörigheten att leda och handlägga brottsutredningar

av detta slag. Reglerna återfanns tidigare i 5 kap. polisförordningen

(1998:1558) men ingår sedan den 1 januari 2011 i en särskild

förordning om handläggning av ärenden om brott av anställda

inom polisen m.m.6 Innehållet i de numera gällande reglerna kommer

att behandlas närmare längre fram i detta avsnitt.

Såvitt gäller det polisiära utredningsarbetet i internutredningar

har detta - fram till den förändring som alltså nyligen genomförts -

varit en uppgift för personal som visserligen verkat inom särskilda

internutredningsenheter men som likväl tillhört de lokala polismyndigheternas

egen organisation. Medan det ursprungligen fanns

en internutredningsenhet vid varje polismyndighet, har verksamheten

genom frivilligt regionalt samarbete senare kommit att koncentreras

till sex internutredningsenheter vid lika många polismyndigheter.

Dessa enheter har alltså ansvarat för utredningar som avsett

såväl anställda i den egna myndigheten som anställda i de samarbetande

polismyndigheterna inom regionen.

Särskilda regler har också funnits, och finns alltjämt, om skyldighet

för den polismyndighet där en anmälan har gjorts, eller där

frågan om att inleda en förundersökning mot en anställd inom polisen

har uppkommit, att omedelbart vidta de åtgärder som brådskar

och som inte utan olägenhet kan skjutas upp.

6 Förordning (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen

m.m.

288

s. 289 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Tidigare överväganden beträffande internutredningsförfarandet

Frågan om i vilken ordning misstankar mot polisanställda om brott

bör handläggas har under de senaste decennierna i olika former varit

föremål för utredningar och överväganden vid fler tillfällen. En

utförlig redogörelse för innehållet i dessa utredningar lämnas i betänkandet

Förstärkt granskning av polis och åklagare.7 Jag kommer

här att begränsa mig till att kortfattat redogöra för frågans behandling

under den senaste dryga tioårsperioden.

Justitieombudsmannens skrivelse till Justitiedepartementet

13 juni 2000

Formerna för handläggningen av brottsanmälningar mot anställda

inom polisen och den rättsliga tillsynen över åklagarnas och polisens

brottsutredande verksamhet behandlades i en skrivelse den

13 juni 2000 från JO till Justitiedepartementet.8 I skrivelsen, som

var föranledd av iakttagelser som gjorts vid inspektioner av några av

polisens internutredningsenheter, framhöll dåvarande chefsJO

Claes Eklundh att debatten om handläggningen av anmälningar

mot polismän visade att ett grundläggande krav på utredningsförfarandet

i allmänhetens ögon var att detta var organiserat på ett sådant

sätt att objektiviteten i utredningarna var höjd över varje tvivel.

JO anförde i skrivelsen att det, med något enstaka undantag,

visserligen inte i de inspektionsärenden som behandlats funnits anledning

att rikta kritik mot det utredningsarbete som utförts av de

enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna.

Samtidigt hade granskningen emellertid gett JO anledning till

påpekanden och kritik, bl.a. om att anmälan i vissa fall tagits upp av

en icke behörig anmälningsupptagare, att beslut om inledande av

förundersökning felaktigt fattats av en polisman samt att det förekommit

dröjsmål med att överlämna anmälningar till åklagare. I ett

inspektionsbeslut riktades kritik mot den aktuella polismyndighetens

handläggningstid av ärendena vid internutredningsgruppen. Det konstaterades

bl.a. att flertalet av de 30 äldsta ärendena hade legat upp

emot två år och i vissa fall drygt två år utan att några synbara åtgärder

hade vidtagits samt att ett stort antal av det innevarande årets

7 SOU 2003:41, s. 105 f.

8 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204.

289

Några särskilda sakområden

s. 290 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

inkomna ärenden hade legat nästan hela det året utan att några utredningsåtgärder

hade vidtagits. I ett annat beslut kritiserades en

polismyndighet för dröjsmål med att vidta av åklagaren begärda

utredningsåtgärder.

JO betonade vidare att det är inte tillräckligt att denna typ av utredningar

faktiskt utförs på ett objektivt sätt. Därutöver krävdes

enligt JO att verksamheten bedrivs under sådana former att inte

redan förfarandet i sig ger upphov till misstankar om att det tas

ovidkommande hänsyn vid sådana utredningar.

I skrivelsen uttalades sammanfattningsvis att den tillämpade ordningen

för handläggningen av anmälningar mot polismän inte var invändningsfri

och att det kunde finnas skäl att ånyo överväga frågan

om hur verksamheten lämpligen borde organiseras.

Det framhölls även att den ordinära rättsligt inriktade tillsynen

över denna verksamhet var otillräcklig, och att detsamma kunde

sägas också beträffande tillsynen över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet

i allmänhet. Med hänvisning till att riksdagen

då nyligen beslutat att ge regeringen tillkänna att frågan om

inrättande av ett oberoende tillsynsorgan inom rättsväsendet borde

utredas,9 framhölls avslutningsvis att det föreföll naturligt att de i

JO:s skrivelse behandlade frågorna beaktades i ett sådant utredningsarbete.

Kommittén om tillsynen över polis och åklagare 2003

Regeringen beslutade i december år 2000 att tillsätta en parlamentariskt

sammansatt kommitté för att undersöka den ordinära tillsynen

över polisen och åklagarväsendet.10 En viktig del av uppdraget

var att överväga om det fanns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan

med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets

brottsutredningsverksamhet. Kommittén skulle därutöver

även överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna

för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen

och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en

sådan verksamhet.

Kommittén, som antog namnet Kommittén om tillsynen över polis

och åklagare, avgav sitt betänkande Förstärkt granskning av polis

9 Bet. 1999/2000:JuU11.

10 Dir. 2000:101.

290

s. 291 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

och åklagare11 i april 2003. Enligt kommitténs bedömning saknades

tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt, fristående, tillsynsorgan med

uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarnas brottsutredningsverksamhet.

Medan det konstaterades att ett sådant organ

skulle få en oberoende ställning, något som ansågs vara till stor

fördel bl.a. för allmänhetens förtroende för objektiviteten i granskningen,

ansåg kommittén likväl att övervägande skäl talade emot en

sådan lösning. Kommittén hänvisade här till statsfinansiella skäl,

liksom till att inrättandet av ett sådant organ skulle förändra strukturen

inom polisen och åklagarväsendet på ett sådant sätt att myndigheterna

skulle ha att beakta auktoritativa uttalanden om sin

verksamhet från ytterligare ett organ – något som framstod som en

nackdel för verksamheten. Som en ytterligare nackdel med inrättandet

av ett fristående tillsynsorgan noterades att ett sådant skulle

sakna den möjlighet att i efterhand ändra ett fattat beslut som

överprövningsinstitutet inom åklagarverksamheten erbjuder.

Såvitt gäller den s.k. internutredningsverksamheten konstaterade

kommittén att det inte fanns någon undersökning som visade

att anmälningar mot polisanställda generellt sett inte utreddes i tillbörlig

ordning. Såvitt kommittén kunnat utröna var det tvärtom så

att sådana anmälningar utreddes med stor omsorgsfullhet och noggrannhet

samt utan att obehöriga hänsyn togs till de poliser som

berördes av anmälningarna. Mot denna bakgrund ansåg kommittén

att den centrala frågan i uppdraget var att lämna förslag som var

ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet

stärktes.

Med denna utgångspunkt diskuterade kommittén ett antal olika

alternativ för handläggning av brottsmisstankar mot polisanställda,

däribland tillskapandet av ett från polisen och åklagarväsendet fristående

utredningsorgan med uppgift att besluta om, och leda, förundersökningar

mot polisanställda. Med hänvisning till att det

praktiska utredningsförfarandet även med en sådan lösning skulle

behöva utföras av poliser (då det i praktiken inte ansågs finnas någon

annan yrkeskategori som kunde anlitas för uppgiften) kunde

det enligt kommittén emellertid ifrågasättas i vilken utsträckning

en sådan modell kunde bidra till att öka allmänhetens förtroende

för utredningsarbetet. Modellen innebar också ökade kostnader.

Då nackdelarna ansågs överväga även i fråga om övriga huvudalternativ,

fann kommittén att den befintliga ordningen för utred11

SOU 2003:41.

291

Några särskilda sakområden

s. 292 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ningar om brott av polismän i princip borde behållas. Kommittén

ansåg dock att vissa förbättringar av denna ordning borde genomföras

avseende bl.a. utomståendes insyn i utredningarna och information

om verksamheten till allmänheten, liksom att en regel om

tidsfrister för förundersökning mot en polisanställd avseende brott

i arbetet borde införas i syfte att minska handläggningstiderna i

denna typ av ärenden.

En ledamot av kommittén reserverade sig, och förklarade att

hon ansåg att utredningen borde ha förslagit ett helt nytt system

för internutredningar i form av ett från polis- och åklagarväsendet

fristående organ.

Betänkandet remissbehandlades, varvid en majoritet av remissinstanserna

tillstyrkte förslagen. Ett antal remissinstanser, däribland

JO, riktade emellertid stark kritik mot betänkandets förslag. JO

anförde för sin del att utredningen inte ens fullgjort huvuddelen av

sitt uppdrag i och med att det så gott som helt saknades en diskussion

i betänkandet om frågan om inrättande av ett oberoende organ

för tillsyn över polis och åklagare.

Osmo Vallo – utredning om en utredning (SOU 2002:37)

Frågan om formerna för handläggningen av brottsanmälningar berördes

även av Osmo Vallo-utredningen.12 I sitt betänkande förklarade

utredningen att ett förfarande med åklagare som förundersökningsledare

och polismän som verkställer brottsutredningarna framstod

som den ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt mest lämpade

ordningen för denna typ av ärenden. Med utgångspunkt i den

granskning som utredningen genomfört framhölls i denna del även

att det borde ställas särskilt höga krav på aktivitet från åklagarens

sida när brottsmisstankar mot polismän utreds, och att detta i synnerhet

gällde om någon avlidit i samband med ett polisingripande.

Utredningen ansåg sig dock ha otillräckligt underlag för att uttala

sig om huruvida polisens internutredningsenheter och åklagarna

borde sammanföras organisatoriskt inom ramen för en självständig

myndighet.

12 Dir. 2000:95, SOU 2002:37.

292

s. 293 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Internutredningsutredningens betänkande 2007 Summa Summarum

Regeringen tillkallade i december 2004 en särskild utredare med uppdrag

att göra en grundlig översyn av regleringen, organisationen och

handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom

polisen och mot åklagare, det s.k. internutredningsförfarandet. Utgångspunkten

för utredningsarbetet skulle enligt direktiven vara att

medborgarna ska ha största möjliga förtroende för dessa brottsutredningar.13

I uppdraget ingick att presentera ett förslag till hur ett

från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan

för internutredningar skulle kunna vara utformat och

organiserat, liksom att identifiera och gå igenom de skäl som talade

för respektive emot ett sådant organ. Utredaren skulle därutöver

även lämna förslag på ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande

för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med

ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott.

Utredningen - som antog namnet Internutredningsutredningen –

konstaterade i sitt betänkande14 att det i direktivet uppställda kravet

på att utredningsorganet skulle vara fristående från polis och

åklagare innebar att det inte fanns något alternativ till att ge organet

ställning som en självständig, central förvaltningsmyndighet

direkt under regeringen. Som benämning på en sådan myndighet

föreslog utredningen ”Särskilda utredningsmyndigheten” (SUM).

En myndighet av detta slag borde enligt utredningen ges i uppgift

att handlägga bl.a. samtliga ärenden om påstående om brott eller

felaktigt handlande vid myndighetsutövning rörande anställda

inom polisen eller åklagarväsendet. Såvitt gällde myndighetens organisation

ansåg utredningen att det vid denna borde finnas bl.a.

statsåklagare (som skulle vara förundersökningsledare och ha allmän

åklagares befogenheter) och särskilda utredare (som skulle ha

polismans befogenheter). Utredningen lämnade därutöver en rad

ytterligare förslag beträffande bl.a. myndighetens närmare organisation

och lokalisering.

I sin analys av för- och nackdelar med ett oberoende utredningsorgan

av detta slag framhöll utredningen att det inte fanns något som

tydde på annat än att den befintliga internutredningsverksamheten

bedrevs professionellt och utan ovidkommande hänsyn. Det främsta

argumentet för att sammanföra internutredningsverksamheten

till en särskild myndighet var därför inte att få en högre kvalitet i

13 Dir. 2004:180.

14 SOU 2007:5.

293

Några särskilda sakområden

s. 294 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

utredningsarbetet, utan att verksamheten ska vara, och av gemene

man också upplevas att vara, skild från övrig polis- och åklagarverksamhet.

Med hänsyn till den begränsade storleken hos en oberoende särskild

utredningsmyndighet skulle en sådan emellertid komma att ha

behov av att anlita polisen för att få hjälp med olika utredningar,

något som i viss mån kunde komma att urgröpa det förtroende för

verksamheten som den Särskilda utredningsmyndigheten avsågs

vara garant för. Vid sidan av den förtroendeskapande effekt den fristående

ställningen ändå kunde få, kunde enligt utredningen några

egentliga vinster med en utbrytning av internutredningsverksamheten

från polis- och åklagarväsendena inte påvisas.

En sådan förändring skulle istället medföra en rad negativa konsekvenser,

bl.a. i form av en mindre rationell hantering av anmälningarna,

en risk för att möjligheterna att uppdaga brottslighet inom

polis- och åklagarväsendena försvårades, samt ökade kostnader. Dessa

nackdelar uppvägdes enligt utredningens bedömning inte av den fördel

från förtroendesynpunkt som en fristående myndighet kunde

innebära. Utredningen kunde därför inte förorda att en sådan

myndighet bildades.

Med hänvisning till att ett större organisatoriskt avstånd mellan

polisens internutredningsverksamhet och polisens övriga verksamhet

ändå vore önskvärd, noterade utredningen att detta skulle kunna

åstadkommas genom att internutredningsverksamheten samlades

i en organisation inom Rikspolisstyrelsen. Internutredningsverksamheten

skulle därmed inte höra till någon eller några enskilda

polismyndigheter, och skulle enligt utredningen således kunna

bedrivas fristående från den ordinarie polisverksamheten utan de

nackdelar som en helt fristående myndighet skulle föra med sig.

I sitt betänkande förklarade utredningen vidare att det oberoende

av om en fristående utredningsmyndighet kom att inrättas eller

ej var angeläget att införa ett obligatoriskt utredningsförfarande för

fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande

men där det inte finns misstanke om brott.

294

s. 295 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

En ny ordning för handläggning av polisens internutredningar från

och med den 1 januari 2011

Under år 2010 fattade regeringen beslut om en ny ordning för

handläggning av polisens internutredningar. Sålunda trädde förordningen

(2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda

inom polisen m.m. i kraft den 1 januari 2011. Förordningen

benämns i fortsättningen för enkelhetens skull som internutredningsförordningen.

Internutredningsförordningen innebär bl.a. att om det i en anmälan

till polisen har påståtts att en anställd inom polisen gjort sig

skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något

annat sätt har handlat felaktigt i samband med sin myndighetsutövning

så ska – med vissa särskilt angivna undantag – ärendet omedelbart

överlämnas till åklagare för prövning av om en förundersökning

ska inledas. Detsamma gäller om en person har skadats

allvarligt antingen under sin vistelse i en polisarrest eller genom

något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten, eller om det

i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot

en anställd inom polisen för brott som har samband med arbetet.

Inom Åklagarmyndigheten handläggs denna typ av ärenden sedan

ett antal år vid en särskild nationell åklagarkammare, Riksenheten

för polismål. Även ärenden om brott i och utanför tjänsten av

åklagare och andra anställda inom åklagarväsendet ska sedan den

1 januari 2007 normalt handläggas vid denna enhet.

Till skillnad mot vad som gäller i övrigt leds brottsutredningar

mot poliser således redan från början av en åklagare som har att

lämna direktiv för utredningens bedrivande. En sådan förundersökning

ska också bedrivas med särskild skyndsamhet. Såvitt gäller

det konkreta polisiära utredningsarbetet i dessa s.k. internutredningar

har detta tidigare varit en uppgift för personalen inom de

vanliga lokala polismyndigheterna. Den nya ordningen innebär i allt

väsentligt att sådana utredningar, enligt 9 § internutredningsförordningen,

i stället handläggs vid Rikspolisstyrelsen.

Det praktiska utredningsarbetet kommer emellertid alltjämt att

utföras av i huvudsak samma personal som tidigare, placerad vid de

sex orter där internutredningsverksamheten tidigare bedrivits. Av

det särskilda uppdrag som regeringen lämnat till Rikspolisstyrelsen

att inordna internutredningsverksamheten inom sin organisation15

framgår dock att utredningsverksamheten ska bedrivas i lokaler

15 Regeringsbeslut Ju2010/5490/L4.

295

Några särskilda sakområden

s. 296 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

som är skilda från de lokaler där annan polisverksamhet bedrivs.

Brottsutredningar i dessa ärenden leds, liksom tidigare, av åklagare

vid Åklagarmyndighetens Riksenhet för polismål.

Den genomförda reformen omfattar emellertid inte något beslut

om inrättande av ett obligatoriskt utredningsförfarande för fall där

någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande

utan att det föreligger någon misstanke om brott. Enligt uppgift

från Justitiedepartementet är frågan om ett sådant utredningsförfarande

alltjämt föremål för beredning inom Regeringskansliet.

Synpunkter framförda av internationella organ

Som konstateras i handlingsplanen har internationella organ vid sin

granskning av Sveriges efterlevnad av sina konventionsförpliktelser

till skydd för de mänskliga rättigheterna vid flera tillfällen behandlat

avsaknaden av ett oberoende organ för utredningar av anklagelser

om övergrepp från polisens sida. Även efter det att handlingsplanen

antogs har såväl FN:s kommitté mot tortyr16 som Europarådets

kommissarie för mänskliga rättigheter17 förklarat att denna

typ av utredningar bör handläggas av ett från polisen fristående organ.

Jag begränsar mig emellertid här till att endast behandla de

synpunkter på den svenska ordningen för handläggning av internutredningar

som lämnats av den Europeiska kommittén till förhindrande

av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling

eller bestraffning (i det följande ”Europarådets tortyrkommitté”

eller ”CPT”) i anslutning till kommitténs besök i Sverige år 2003

och 2009.

CPT:s besök 2003

Vid sitt besök i Sverige år 2003 genomförde kommittén en genomgång

av handläggningen av ett större antal anmälningar mot polismän

vid polismyndigheten i Västra Götaland under 2001 och 2003.

På grundval av denna granskning riktade kommittén i sin rapport i

flera fall allvarlig kritik mot det sätt utredningarna genomförts på

16 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,

4 juni 2008, st. 18.

17 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing

the 2004 recommendation of the Council of Europe Commissioner for Human Rights,

CommDH(2007)10, 16 maj 2007, st. 14.

296

s. 297 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

med avseende särskilt på bristande oberoende, effektivitet och

skyndsamhet.18

Med hänvisning till den svenska ordningen med åklagarledda utredningar

anförde kommittén att medan åklagare kunde anses uppfylla

kravet på oberoende i förhållande till den eller de personer

som var föremål för utredning så var detta inte fallet med de polismän

som bar ansvaret för att genomföra det praktiska utredningsarbetet.

Kommittén konstaterade i denna del även att åklagarnas

insatser i ett antal av de granskade utredningarna varit begränsade

till att ge polisen direktiv att inleda en utredning, att ta emot utredningsresultatet

från polisen och att fatta beslut i åtalsfrågan.

Kommittén förklarade vidare att det för att en utredning om påstådda

övergrepp från polisens sida ska anses vara effektiv krävdes

att den skulle kunna göra det möjligt att ta ställning till huruvida

det våld som använts var motiverat och till att identifiera de inblandande.

Detta krävde i sin tur att alla skäliga åtgärder vidtogs för att

säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i form av vittnesmål

eller rättsmedicinsk bevisning. Kommittén konstaterade att ett

antal av de ärenden som granskats uppvisat brister även i detta avseende,

liksom i fråga om de krav som kunde uppställas på att utredningarna

skulle inledas skyndsamt och bedrivas snabbt.

Mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts rekommenderade

kommittén den svenska regeringen att skyndsamt ompröva (”urgently

reconsider”) behovet av att låta klagomål mot polisen handläggas

av en från polisen oberoende myndighet. Under tiden till

dess en sådan omorganisation genomförts rekommenderade kommittén

att en rad närmare angivna åtgärder, bl.a. i form av obligatoriska

rättsmedicinska undersökningar i vissa fall, skulle vidtas för

att säkerställa att åklagarna effektivt uppfyllde sina åligganden när

det gällde att leda förundersökningen i denna typ av ärenden.

18 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee

for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

(CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 15-19.

297

Några särskilda sakområden

s. 298 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

CPT:s besök 2009

I rapporten från sitt senaste besök i Sverige,19 under juni månad

2009, konstaterade kommittén bl.a. att frågan om effektiviteten hos

den befintliga ordningen för utredningen av påståenden om övergrepp

från polisens sida under åren utgjort en betydelsefull del av

dess dialog med de svenska myndigheterna. Kommittén förklarade

vidare att den i anslutning till sitt besök tagit del av Internutredningsutredningens

överväganden och förslag, liksom innehållet i en

av Rikspolisstyrelsen utarbetad rapport med förslag på en organisatorisk

lösning för att samla internutredningsverksamheten inom

Rikspolisstyrelsen.20

Medan kommittén förklarade att de på detta sätt föreslagna förändringarna

otvivelaktigt var i linje med dess tidigare rekommendationer,

underströk den samtidigt att ett internutredningsförfarande

för att kunna åtnjuta allmänhetens förtroende och vara effektivt

både måste vara, och måste uppfattas vara, oberoende och opartiskt.

Enligt kommitténs uppfattning kunde detta krav bäst uppfyllas

av en fristående och oberoende myndighet av samma slag som

den ”Särskilda utredningsmyndighet” som Internutredningsutredningen

behandlat i sitt betänkande.

Kommittén ansåg vidare att uppdraget för en sådan myndighet

borde begränsas till att avse handläggning av påståenden om gärningar

begångna i tjänsten, och att misstankar om brott begångna

utan samband med den polisanställdes arbete kunde handläggas av

polis och åklagare i vanlig ordning. En sådan ordning skulle enligt

kommittén tillgodose vad den uppfattade som Internutredningsutredningens

huvudinvändning mot inrättandet av en oberoende

myndighet, nämligen att en sådan skulle vara alltför liten för att

själv ha den erforderliga kompetensen att utreda ett stort antal olika

brottstyper.

Kommittén noterade vidare att Rikspolisstyrelsen i sin rapport

uppmärksammat att det enligt berörda åklagare vid Riksenheten för

polismål fanns vissa brister när det gällde polismyndigheternas tilllämpning

av det befintliga regelverket, bl.a. i form av underlåtenhet

att vid påståenden om övervåld vidta skyndsamma åtgärder, som att

19 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee

for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 15–18.

20 Redovisning av uppdrag till Rikspolisstyrelsen om en särskild organisation för internutredningsverksamhet,

2009-05-15, Rikspolisstyrelsens dnr RA-793-6695/08 (Rikspolisstyrelsens rapport).

298

s. 299 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

säkra medicinsk bevisning. I rapporten anförde Rikspolisstyrelsen

bl.a. följande.

Den största bristen när det gäller polismyndigheternas tillämpning av

5 kap. 2 § första stycket polisförordningen är, enligt åklagarna, avsaknad

av förstahandsåtgärder vid påstående om övervåld. Vid anmälan

om misshandel är det ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om

läkarundersökning, trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens

föreskrifter påbjuder att bevisning ska säkras. Det är inte ovanligt att

anmälningsupptagningen avslutas med en uppmaning till målsäganden

att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador

kan befinnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade. Det är

mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste kompletteras innan

den kan ligga till grund för beslut om förundersökning. Åklagarna anser

generellt att bristande kvalitet i inflödet är ett av de problem som

diskuterats mest frekvent inom senare år. Åklagarnas intryck är att

man inom polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet

när det gäller anmälan mot en kollega. Intrycket är dock att vid allvarliga

händelser fungerar systemet bättre, liksom i all annan polisverksamhet.21

I anslutning härtill framhöll kommittén att behovet av att utredningsprocessen

genomförs med fullständigt oberoende är särskilt

stort i de fall där personer som berövats friheten åsamkas skador av

polisen. I sådana fall förelåg en större risk att en intern polisutredning

genomförs mindre grundligt även om de polismän som

genomför utredningen tillhör en särskild enhet. Särskilda ansträngningar

borde därför göras i dessa fall för att undanröja de brister

som Rikspolisstyrelsen identifierat i sin rapport och för att säkerställa

att utredningarna uppfyller kravet på effektivitet. Kommittén

inbjöd avslutningsvis Sverige att i ljuset av de lämnade synpunkterna

vidare utveckla den befintliga ordningen för handläggningen av

påståenden om polisövergrepp.

I sitt svar till kommittén22 anförde regeringen bl.a. att kraven på

en oberoende och opartisk utredning fick anses vara lika viktiga för

samtliga slag av brottsmisstankar mot polisanställda, och att man

därför inte delade kommitténs uppfattning att uppdraget för en

särskild myndighet med ansvar för att handlägga anmälningar mot

polisanställda borde begränsas till utredningar av påståenden om

gärningar begångna i tjänsten. Regeringen förklarade vidare att det

förslag till förändringar av det svenska internutredningsförfarandet

21 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31.

22 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention

of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to

Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 8.

299

Några särskilda sakområden

s. 300 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

som presenterats för kommittén – som bl.a. innebar att de lokala

polismyndigheternas internutredningsverksamhet skulle överföras

till Rikspolisstyrelsen – enligt dess uppfattning uppfyllde kravet på

oberoende och opartiskhet.

Slutsatser och rekommendationer

Den debatt om handläggningen av anmälningar mot polisanställda

som under en längre tid förts i Sverige har till stora delar haft sin

grund i att det funnits ett behov av att stärka allmänhetens tilltro

till att poliser verkligen utreder anmälningar mot andra poliser med

bibehållen objektivitet, energi, skyndsamhet och kvalitet. För att

handläggningen av sådana s.k. internutredningar ska ha allmänhetens

förtroende är det inte heller tillräckligt att utredningarna faktiskt

bedrivs på ett kompetent och opartiskt sätt. Som understrukits

av både Europarådets tortyrkommitté och av JO krävs istället att

utredningarna hanteras i en ordning som garanterar att verksamheten

både är och synes vara oberoende och opartisk. Jag kan inte annat

än till fullo instämma i den ståndpunkten.

Den nyordning som trädde ikraft den 1 januari 2011 innebär att

det, i förhållande till vad som gällt tidigare, åstadkommits en mer

markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet

och övrig polisverksamhet. Att denna verksamhet såväl organisatoriskt

som rent fysiskt – genom att den ska vara inhyst i särskilda

lokaler – nu skilts från de lokala polismyndigheterna, utgör utan

tvekan en förbättring i förhållande till den tidigare rådande ordningen.

Det är naturligtvis positivt.

I vilken omfattning 2011 års reform kommer att kunna bidra till

att allmänheten kan känna förtroende för att internutredningar av

detta slag bedrivs utan ovidkommande hänsyn, eller visa sig vara

tillräcklig för att undanröja den kritik som förekommit mot att

”polisen utreder polisen”, som JO uttryckt saken, återstår att se.

Min egen bedömning är dock att det finns anledning att ställa

sig tveksam till om allmänheten kommer att tillmäta den organisatoriska

distinktionen mellan Rikspolisstyrelsen och de lokala polismyndigheterna,

vilken utgör kärnan i reformen, någon större

betydelse.

I det här sammanhanget finns det anledning att också uppmärksamma

den översyn av Polisens organisation som regeringen beslu300

s. 301 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

tade om i juli 2010.23 Genom det beslutet tillkallades en parlamentarisk

kommitté med uppgiften att analysera i vilken utsträckning

polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen

ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet

och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet.

Om kommittén finner att nuvarande organisationsform utgör ett

hinder i dessa avseenden ska ett fullständigt förslag till helt eller

delvis ny organisation för polisen som undanröjer hindren lämnas.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2012.

Det aktuella utredningsuppdraget är formulerat på ett öppet och

förutsättningslöst sätt. Även om det alltså inte säger någonting direkt

om hur polisväsendet ska vara organiserat i framtiden, så aktualiserar

det naturligtvis även den fråga om att eventuellt slå ihop

nuvarande 20-talet lokala polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen

till en enda myndighet som har diskuterats i olika sammanhang under

senare år – också i samband med denna utrednings tillsättande.

En omorganisation av polisväsendet helt eller delvis i den riktningen

skulle naturligtvis på ett påtagligt sätt försvaga argumenten

för att den nyligen genomförda reformen när det gäller internutredningar

skulle vara tillräcklig, eftersom denna innebar en åtminstone

formell myndighetsseparation mellan utredande organ och de

poliser som blir föremål för brottsutredningar, en separation som

efter en sådan omorganisation inte längre skulle finnas kvar.

När det sedan gäller den faktiska kvaliteten på utredningar av

anmälningar mot poliser, saknar jag tillräckligt underlag för att göra

någon egentlig egen materiell bedömning. Men jag noterar att vad

som redovisats om den frågan bl.a. av andra utredare i olika sammanhang

ändå ger anledning till viss oro.

Varken Kommittén om tillsynen över polis och åklagare eller Internutredningsutredningen

fann visserligen anledning att rikta någon

kritik i sak mot internutredningsverksamheten. Deras slutsats var

tvärtom att anmälningar mot polisanställda utreds med stor omsorgsfullhet

och att utredningarna i allmänhet håller hög kvalitet.24

Ett problem när det gäller underlaget för den bedömningen är dock

enligt min mening att ingen av dessa båda utredningarnas slutsatser

i dessa delar tycks ha baserats på någon egen, empirisk, granskning

av sådana internutredningar inom polisen. Den enda utomstående

granskning av det slaget som genomförts under de senaste drygt 10

23 Dir. 2010:75.

24 SOU 2003:41, s. 188; SOU 2007:5, s. 142.

301

Några särskilda sakområden

s. 302 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

åren är, såvitt jag förstått, JO:s tidigare här nämnda inspektioner av

några av polisens internutredningsenheter under åren 1998-1999.25

Enligt JO gav, som jag redovisat, de inspektionsärendena, med

något enstaka undantag, inte anledning att uttala kritik mot det

arbete som utförts ”av de enskilda handläggarna” vid internutredningsenheterna.

Samtidigt hade granskningarna emellertid gett JO

anledning att i flera viktiga avseenden vara kritisk mot hur internutredningsverksamheten

bedrevs. JO:s påpekanden gällde bl.a. långsam

handläggning eller t.o.m. total passivitet från utredningsenheternas

sida och underlåtenhet att vidta av åklagaren beslutade förundersökningsåtgärder.

Jag menar att det för bedömningen av hur väl staten lever upp

till sina skyldigheter från ett MR-perspektiv när det gäller att effektivt

utreda påståenden om övergrepp eller andra felaktiga handlingar

från polisers sida gentemot enskilda, är av underordnad betydelse

om de brister som ändå uppenbarligen finns på det här området,

beror på enskilda handläggares tillkortakommanden eller problem

av systemfelskaraktär. I båda fallen finns det naturligtvis skäl att

överväga om verksamheten bör organiseras på ett annat sätt för att

säkerställa både den faktiska effektiviteten och allmänhetens förtroende

för verksamheten.

De båda redovisade utredningarnas entydiga slutsats att det inte

skulle behövas något oberoende utredningsorgan för internutredningsverksamheten

motsägs också i viss utsträckning av de iakttagelser

om brister i utredningsförfarandet som redovisades av Europarådets

tortyrkommitté vid dess besök i Sverige år 2003. Kommittén

konstaterade att ett antal av de ärenden som granskats uppvisat

brister i avgörande hänseenden, som att alla skäliga åtgärder måste

vidtas för att säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i

form av vittnesmål eller rättsmedicinsk bevisning, liksom i fråga

om att utredningarna måste inledas skyndsamt och bedrivas snabbt.

Kommitténs kritiska synpunkter får också visst stöd i t.ex.

Rikspolisstyrelsens egen ovannämnda rapport. I den sägs bl.a. att

den största bristen, enligt åklagarna, när det gäller polismyndigheternas

hantering av internutredningsärenden är avsaknad av förstahandsåtgärder

vid påstående om övervåld. Sålunda redovisas i rapporten,

som framgått ovan, att det vid anmälan om misshandel är

ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om läkarundersökning,

trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens föreskrifter på25

Se JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204.

302

s. 303 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

bjuder att bevisning ska säkras. Det är vidare inte ovanligt att anmälningsupptagningen

avslutas med en uppmaning till målsäganden

att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador

sägs vidare ibland finnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade.

Det är mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste

kompletteras innan den kan ligga till grund för beslut om förundersökning.

Åklagarna uppges i rapporten generellt anse att bristande

kvalitet i inflödet är ett av de problem som diskuterats mest frekvent

inom senare år men att åklagarnas intryck är att man inom

polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet när

det gäller anmälan mot en kollega.26

Allvarlig kritik mot hur denna typ av utredningar handläggs har

nyligen också framförts av professor Dennis Töllborg i en av Polismyndigheten

i Västra Götaland inhämtad rapport.27

Jag menar sammanfattningsvis att det finns skäl att alltjämt se

kritiskt på hur de s.k. internutredningarna hanteras organisatoriskt

i Sverige. Samtidigt kan jag konstatera att det skett en utveckling i

riktning mot en mera självständig organisationsform för sådana

utredningar. Det är positivt och ligger i linje med de rekommendationer

som vid flera tillfällen riktats till Sverige från bl.a. Europarådets

tortyrkommitté.

Kommittén menar för sin del emellertid att det svenska systemet,

trots denna positiva utveckling, inte fullt ut uppfyller de krav

på oberoende som bör ställas. Kommitténs rekommendationer är

inte bindande för konventionsstaterna. Likväl bygger hela konventionssystemet

på att staternas regeringar tar kommitténs rekommendationer

på allvar. Det bör i sin tur leda till att regeringen, i de

fall då den anser att kommitténs kritik eller rekommendationer om

förändringar saknar tillräcklig grund, med särskild noggrannhet

redovisar hur den resonerat när den kommit fram till den ståndpunkten.

Grunden i en sådan redovisning bör vara en beskrivning

av hur regleringen av internutredningar fungerar i praktiken.

Med hänsyn till att den efter ett långvarigt utredningsarbete beslutande

förändringen av den svenska ordningen för handläggning

av anmälningar mot polisen endast helt nyligen trätt ikraft, är det

enligt min mening inte rimligt att nu på nytt föreslå en översyn av

utredningsförfarandet. I stället rekommenderar jag att regeringen

inom ramen för sitt fortsatta systematiska arbete för de mänskliga

26 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31.

27 Dennis Töllborg, Uppdraget – En utredning beställd av Polismyndigheten i Västra Götaland,

samt delrapporten En man i grön hatt eller Ämbetsmannahederligheten åter.

303

Några särskilda sakområden

s. 304 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

rättigheterna i Sverige, låter följa upp och utvärdera konsekvenserna

av de förändringar som genomförts när dessa har varit i kraft en

tid. För att för framtiden kunna säkerställa att handläggningen av

denna typ av ärenden verkligen sker med erforderlig skyndsamhet,

effektivitet och kvalitet bör denna uppföljning och utvärdering

framförallt bygga på ett empiriskt material, det vill säga en granskning

av hur internutredningar faktiskt genomförts i praktiken.

Som ovan redovisats föreslog Internutredningsutredningen i sitt

betänkande att ett obligatoriskt utredningsförfarande skulle införas

för samtliga fall där en person avlidit eller skadats allvarligt i samband

med ett polisingripande. Införandet av ett sådant utredningsförfarande

hade tidigare föreslagits även av Osmo Vallo-utredningen.

Och redan i november 1998 betonade Justitiekanslern i en rapport

det angelägna i att vissa åtgärder vidtogs omedelbart vid dödsfall

eller allvarliga personskador i samband med polisingripanden.28

Enligt JK skulle förtroendet för utredningarna kunna stärkas om

vissa åtgärder rutinmässigt vidtogs i de situationer där någon avlidit

eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. Han ansåg

därför att vissa obligatoriska åtgärder i utredningen av sådana

situationer borde övervägas. De obligatoriska inslagen borde avse

avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsundersökning,

teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av

upplysningar. Eftersom de föreslagna åtgärderna skulle vidtas omedelbart

i samband med upptäckten av dödsfallet eller skadan skulle

de få vidtas före det att förundersökning inletts.

Även förre chefsJO Mats Melin har uttalat sig i den här aktuella

frågan. I ett beslut den 19 november 201029 behandlades frågan sedan

JO under det året fått in ett antal anmälningar med klagomål

mot polis och åklagare med anledning av polisingripanden. JO:s

granskning i det konkreta ärendet – det uppmärksammade fallet

med Johan Liljeqvists dödsfall i samband med ett polisingripande

mot honom – tog sikte enbart på frågan om förhör med inblandade

poliser genomförts med tillräcklig skyndsamhet, men chefsJO redovisade

därutöver vissa allmänna synpunkter vad gäller utredning

av fall då allvarlig personskada eller dödsfall inträffat i samband

med sådana ingripanden. I beslutet anförde chefsJO bl.a. följande.

28 Justitiekanslerns rapport Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande,

november 1998.

29 JO:s dnr 5950-2009.

304

s. 305 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

En förundersökning mot en anställd inom polisen ska […] bedrivas

med särskild skyndsamhet. […] En sådan utredning måste självfallet

ges mycket hög prioritet. Särskild skyndsamhet fordras givetvis i första

hand för att säkra bevisning, men är nödvändig även av hänsyn till

såväl angöriga […] som till berörda polismän. En snabb och effektiv

utredning bidrar också till ett allmänt förtroende för polis och åklagares

förmåga att utreda brott som påstås, eller kan befaras, ha begåtts av

polismän. […] Förundersökningen med anledning av Johan Liljekvists

död […] har också tydliggjort den motsättning som i vissa förundersökningar

kan finnas mellan vikten av snabba utredningsåtgärder i

form av förhör med inblandade polismän, å ena sidan, och polismäns

berättigade intresse av att även utredningar mot dem ska omgärdas av

höga krav på rättssäkerhet, å den andra. Under senare år har flera utredningar

granskat polis och åklagares handläggningsrutiner när en

person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande

eller annars varit omhändertagen av polisen. […] Samtliga utredningar

har framhållit vikten av att utredningsåtgärder vidtas snabbt. […]

Nyss nämnda förslag tar alltså sikte på att åstadkomma snabba utredningsåtgärder

även i de fall då det […] inte redan inledningsvis står

klart att förundersökning ska inledas.

De förslag om ett obligatoriskt utredningsförfarande som har framförts

i olika sammanhang har dock inte lett till någon ny lagstiftning

på området. JO framhöll i sitt här redovisade beslut att det är ytterst

angeläget att säkerställa en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning

i samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband

med ett polisingripande. Jag delar JO:s uppfattning och rekommenderar

att ett obligatoriskt utredningsförfarande av sådana

situationer – oberoende av förekomsten av brottsmisstanke – inrättas.

Som JO framhållit i sitt beslut kan de rättssäkerhetsproblem

som hänger samman med att en person som hörs upplysningsvis i

inledningen av ett sådant utredningsförfarande kan komma att

lämna uppgifter som senare används mot honom eller henne i en

eventuell brottsutredning, bemästras genom att t.ex. ge en polisman

som ska förmås underkasta sig ett sådant särskilt utredningsförfarande,

rätt att under vissa förutsättningar biträdas av en försvarare.

Regeringen bör, sammanfattningsvis, vidta åtgärder för att säkerställa

en ordning som innebär att alla händelser där någon avlidit

eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller som

rör händelser där en sådan person annars varit omhändertagen av

305

Några särskilda sakområden

s. 306 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

polisen, blir föremål för en obligatorisk, självständig och skyndsam

utredning.

7.1.2 Restriktioner för häktade

Rekommendationer:

• Regeringen bör planera för en noggrann uppföljning och utvärdering

av effekterna av den nya häkteslagen. Utvärderingen

bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a.:

– i vilken utsträckning och på vilket sätt åklagare motiverar

sina framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från

framställan om häktning,

– hur den faktiska användningen och utformningen av olika

typer av restriktioner ser ut, däribland under hur lång tid som

restriktioner är i kraft,

– hur åklagarna lever upp till sin skyldighet att självmant och

kontinuerligt ompröva de restriktioner som ålagts en häktad,

– i vilken utsträckning sådana ”informella” framställningar

om lättnader i restriktionerna som beskrivits i t.ex. Häktesutredningens

betänkande förekommer och hur effekterna av

dessa ser ut,

– huruvida utformningen av enskilda restriktioner är tillräckligt

individualiserad för att upprätthålla en balans mellan

nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga frihet

och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter,

– om förekomsten av domstolsprövning av enskilda restriktioner

förändrats jämfört med före häkteslagens ikraftträdande,

– vilken rättspraxis som har utvecklats i domstolarna på det

här området, och

– huruvida tingsrätternas beslut om tillstånd till restriktioner

är tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten

ska kunna leda till en meningsfull överprövning.

• Beroende på resultatet av utvärderingen av den nya häkteslagen,

bör regeringen överväga om lagstiftnings- och andra

306

s. 307 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

konkreta åtgärder bör vidtas, t.ex. när det gäller åklagarnas

skyldighet att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner

också precisera vilka restriktioner som avses

komma till användning, och i normalfallet också skälen för

dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för

domstolarna att motivera sina beslut om häktning och tillstånd

till restriktioner.

• Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig

statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning

häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom

över den faktiska användningen av sådana restriktioner –

allt nedbrutet på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av

restriktioner och hur länge de är i kraft – liksom att denna

statistik blir föremål för återkommande och grundliga analyser,

allt i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition

att sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga

restriktivitet.

De svenska bestämmelserna om inskränkningar i häktades möjligheter

till kontakter med omvärlden (s.k. restriktioner) har under en

längre tid varit föremål för uppmärksamhet från internationella organ

i samband med deras granskning av Sveriges efterlevnad av sina

internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna.

Efter att kritiska synpunkter framförts av Europarådets tortyrkommitté,

CPT, genomfördes den 1 januari 1999 vissa förändringar

av de svenska reglerna.30 Även därefter har bl.a. CPT, Europarådets

kommissarie för mänskliga rättigheter och FN:s underkommitté

för förebyggande av tortyr riktat fortsatt kritik mot användningen

av restriktioner i svenska häkten.

I handlingsplanen behandlade regeringen frågan om restriktioner,

tillsammans med vissa andra frågor sammanhängande med

häktades situation, i åtgärd 84:

Regeringen har under 2005 tillkallat en särskild utredare med uppgift

att lämna förslag till en ny häkteslag. Utredningen ska beakta Sveriges

internationella åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive

kritiken från Europarådets antitortyrkommitté. Uppdraget ska redovisas

senast den 15 mars 2006. Regeringen kommer därefter att

överväga vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av utredningens

förslag.

30 Prop. 1997/98:104.

307

Några särskilda sakområden

s. 308 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Häktesutredningen överlämnande i februari 2006 sitt betänkande

Ny häkteslag31 till regeringen. Sedan regeringen i mars 2010 till riksdagen

överlämnat en proposition om en ny fängelse- och häkteslagstiftning

har riksdagen fattat beslut om en ny häkteslag (2010:611).

Den nya lagen trädde ikraft den 1 april 2011.

Restriktioner - gällande regelverk

Regler om häktning och anhållande finns i 24 kap. rättegångsbalken.

Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott som kan

ge minst ett års fängelse får häktas om det med hänsyn till brottets

beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan

omständighet finns risk för att han eller hon avviker (flyktfara),

genom att undanröja bevis eller på annat sätt försvårar brottsutredning

(kollusionsfara) eller fortsätter sin brottsliga verksamhet (recidivfara).

Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än två år

ska häktning ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning

saknas.

Häktning kan också under vissa förutsättningar ske vid en lägre

grad av misstanke, nämligen om någon är skäligen misstänkt för

brott.

Oberoende av brottets beskaffenhet kan dessutom häktning ske

om den misstänkte är okänd eller saknar hemvist inom riket och

det finns risk att han eller hon undandrar sig lagföring eller straff.

Häktning får endast ske om skälen för åtgärden uppväger det intrång

eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte

eller för något annat motstående intresse.

Beslut om häktning fattas av rätten.

Att en häktad person har restriktioner innebär att han eller hon

har inskränkningar i sin rätt till kontakter med omvärlden. En åklagare

måste som regel ha rättens tillstånd för att kunna meddela en

häktad person restriktioner,32 och ska vid prövningen av en begäran

om sådant tillstånd ange de omständigheter som yrkandet grundas

på.33 Om det på grund av senare inträffade omständigheter är nödvändigt

får åklagaren emellertid meddela beslut om restriktioner

även utan att rätten har meddelat något sådant tillstånd. I sådana

31 SOU 2006:17.

32 24 kap. 5 a § rättegångsbalken.

33 24 kap. 14 § rättegångsbalken.

308

s. 309 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

fall ska åklagaren senast påföljande dag begära att rätten prövar restriktionsfrågan.

Tillstånd till restriktioner får meddelas endast om det finns risk

för att den misstänkte undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar

sakens utredning, dvs. om personen är häktad på grund av kollusionsfara.

Rätten ska pröva frågan om tillstånd till restriktioner varje

gång den tar ställning i häktningsfrågan. Ett tillstånd till restriktioner

förfaller automatiskt om rätten inte medger fortsatt tillstånd

i samband med att den förordnar att någon ska bli kvar i häkte eller

medger förlängning av tiden för att väcka åtal.34

Tingsrättens beslut om generellt tillstånd till restriktioner får

överklagas särskilt till hovrätten.35

Medan det således är en domstol som fattar beslut om generellt

tillstånd att meddela restriktioner, tar rätten inte ställning till vilka

restriktioner åklagaren får besluta om. De restriktioner som kan

komma i fråga är inskränkningar i den häktades rätt att vistas tillsammans

med eller förvaras i samma rum som andra, att sända eller

ta emot brev eller andra försändelser, att ta emot besök, att ringa

eller ta emot telefonsamtal samt att ha tillgång till tidningar, radio

eller teve.36

Ett beslut av åklagaren att meddela restriktioner ska omprövas

så ofta det finns anledning till det.37 Ett beslut av åklagaren kan

också överprövas av en högre åklagare som ett led i dennes tillsynsfunktion.

Den som är häktad kan vidare begära tingsrättens prövning

av åklagarens beslut att ålägga honom eller henne restriktioner

av visst slag.38 Rätten ska pröva en sådan begäran från den häktade i

samband med att den prövar frågan om tillstånd till restriktioner

enligt rättegångsbalkens regler. Tingsrättens beslut i dessa fall har

tidigare, till skillnad från beslut om generellt tillstånd till restriktioner,

inte kunnat överklagas. En möjlighet till överklagande av

dessa beslut har numera införts genom den nya häkteslagen

(2010:611).

34 24 kap. 5 a § rättegångsbalken.

35 49 kap. 5 § 6 rättegångsbalken.

36 6 kap. 2 § häkteslagen (2010:611). Jfr 3, 6, 9–12 §§ lagen (1976:371) om behandling av

häktade och anhållna m.fl.

37 6 kap. 3 § häkteslagen (2010:611). Jfr 16 § tredje stycket lagen (1976:371) om behandling

av häktade och anhållna m.fl.

38 6 kap.4 § häkteslagen (2010:611). Jfr 17 § lagen (1976:371) om behandling av häktade och

anhållna m.fl.

309

Några särskilda sakområden

s. 310 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Synpunkter och rekommendationer lämnade av Europarådets

tortyrkommitté i anslutning till dess besök i Sverige år 2003

Europarådets tortyrkommitté har sedan 1991 besökt Sverige vid

sammanlagt fem tillfällen, senast under juni månad 2009. Vid samtliga

besök har frågan om den svenska användningen av restriktioner

för häktade aktualiserats. För att ge en bakgrund till bl.a. häktesutredningens

överväganden och förslag finns det skäl att här kortfattat

sammanfatta de synpunkter och rekommendationer som kommittén

lämnade i anslutning till sitt besök år 2003.39

I sin rapport konstaterade kommittén, liksom vid tidigare besök,

att andelen häktade som var föremål för restriktioner var hög,

särskilt för nyintagna. Med hänvisning till att vid ett av de häkten

som besökts nästan två tredjedelar av de häktade varit föremål för

restriktioner, var det enligt kommittén svårt att undgå slutsatsen

att mycket återstod att göra för att säkerställa att beslut om restriktioner

utgjorde ett undantag snarare än regel.

Kommittén noterade att de svenska reglerna sedan år 1999 innehöll

en skyldighet för åklagaren att i domstol presentera grunderna

för en framställning om generellt tillstånd att meddela restriktioner,

men att detta endast gjordes muntligen och utan angivande

av vilka specifika restriktioner åklagaren avsåg att använda

sig av. Kommittén konstaterade i denna del att Sverige tidigare gett

uttryck för uppfattningen att det i princip inte fanns någon anledning

att kräva att en åklagare skulle ge en mer detaljerad redogörelse

för skälen för att meddela restriktioner än för skälen för häktning,

men underströk för sin del att syftet med att begära att åklagare

ska ange skälen för de restriktioner som han eller hon önskade

meddela var att säkerställa att restriktioner endast tillämpas när

åklagaren kan övertyga domaren om att det i det enskilda fallet

verkligen förelåg ett sådant behov.

Kommittén noterade vidare att en tingsrätts ställningstagande

till en häktads begäran om prövning av en åklagares beslut om restriktioner

av visst slag enligt gällande regler inte kunde överklagas,

något som man menade utgjorde en allvarlig brist i det svenska förfarandet.

Sammantaget konstaterade kommittén att det material som den

tagit del av under sitt besök tydde på att de förändringar som ge39

Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee

for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

(CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 25–28.

310

s. 311 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

nomförts i det befintliga regelverket inte varit tillräckliga för att

svenska domstolar skulle ha möjlighet att göra en meningsfull

prövning av huruvida särskilda restriktioner var erforderliga i ett

enskilt fall.

På grundval av de observationer som gjorts vid besöket rekommenderade

kommittén bl.a. följande:

• att ytterligare åtgärder skulle vidtas för att säkerställa att åklagaren,

varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande tillstånd

att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen ska vara

skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika restriktioner

som han eller hon har för avsikt att använda sig av samt motiverade

skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela dessa restriktioner

i det aktuella fallet,

• att det borde övervägas att införa lagstiftning om att en domstols

beslut att ge åklagaren tillstånd att besluta om restriktioner

ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering,

samt

• att personer som inte hos domstol haft framgång med en begäran

om ändring av åklagarens beslut om enskilda restriktioner

ska ges möjlighet att överklaga domstolens beslut i den frågan.

Häktesutredningen

Regeringen tillkallade, som framgått, i januari 2005 en särskild utredare

med uppgift att lämna förslag till en ny häkteslag. I uppdraget

ingick bl.a. att se över reglerna om restriktioner för häktade

med målsättningen att dessa skulle bygga på en lämplig avvägning

mellan å ena sidan kraven på en human behandling och respekt för

personlig integritet och å andra sidan möjligheterna att utreda och

lagföra brott.

Enligt direktiven skulle härvid hänsyn tas till Sveriges internationella

åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive

kritiken från Europarådets tortyrkommitté. Uppdraget omfattade

även en utvärdering av effekterna av de lagändringar beträffande

restriktioner som genomfördes den 1 januari 1999.

I sitt betänkande konstaterade utredningen att någon säker statistik

som visade under hur lång tid häktade var belagda med restriktioner

inte fanns tillgänglig. Den information som utredningen

tagit del av tydde dock på att det stora flertalet häktade har restrik311

Några särskilda sakområden

s. 312 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

tioner under relativt kort tid, från någon vecka till några månader.

Ett fåtal kunde dock ha restriktioner i mer än sex månader och i

yttersta undantagsfall ett år eller mer.

Såvitt gällde utformningen av restriktionerna konstaterade utredningen

att så gott som samtliga häktade med restriktioner föreföll

ha inskränkningar i rätten att kommunicera med omvärlden

genom gemensam vistelse med andra intagna, besök, telefon och

brev, medan det angavs vara mycket ovanligt med restriktioner beträffande

rätten till information genom teve, radio, tidningar och

tidskrifter.

Det stod enligt utredningen vidare klart att användandet av restriktioner

som ett instrument i åklagarnas brottsutredningar varierade

inom landet. Detta visade sig bland annat genom att andelen

häktade med restriktioner regelmässigt varierade avsevärt mellan

olika häkten. Det förekom sannolikt även skillnader mellan hur

åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutade om restriktioner,

utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet.40

Såvitt gällde den 1999 införda rättigheten för häktade att begära

rättens prövning av enskilda restriktioner, fastslog utredningen att

den eftersträvade effekten inte hade uppnåtts. Det var vid samtliga

tillfrågade tingsrätter mycket sällsynt att ärenden anhängiggjordes

med stöd av bestämmelsen, och det var enligt utredningen tydligt

att införandet av bestämmelsen inte lett till att domstolar i någon

omfattning överprövade åklagares beslut eller på annat sätt uttalade

sig om behovet av enskilda restriktioner.

Enligt utredningens bedömning hade inte heller det samma år

införda kravet på åklagare att inför tingsrätten ange de omständigheter

som ligger till grund för en begäran om tillstånd till restriktioner

haft den önskade effekten. I denna del visade utredningens

undersökningar att åklagare och domare var överens om att detta

krav inte lett till att åklagare blivit mer restriktiva med att begära

sådant tillstånd. Det fanns enligt utredningen också en gemensam

uppfattning att åklagare i stort sett aldrig, eller i vart fall mycket

sällan, motiverade en begäran om tillstånd till restriktioner särskilt;

de åberopade skälen var regelmässigt desamma som de skäl som

åberopades för att det förelåg kollusionsfara.

Sammantaget ansåg utredningen att den reform som genomförts

1999 inte haft någon påtaglig inverkan på vare sig i vilken omfatt40

SOU 2006:17, s. 124 ff.

312

s. 313 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

ning häktade ålades restriktioner eller i vilken utsträckning frågor

om enskilda restriktioner kom under rättens prövning.41

Mot denna bakgrund, och med hänvisning även till de synpunkter

som framförts av CPT, föreslog utredningen att rättegångsbalkens

regler skulle ändras på så sätt att tingsrätten vid sin prövning

av om åklagaren ska få tillstånd att meddela restriktioner också

skulle besluta om vilka restriktioner som omfattas av tillståndet.

Åklagarens begäran om rättens tillstånd till restriktioner skulle således

även omfatta vilka enskilda restriktioner han eller hon ville

meddela samt, om det inte skulle vara till men för utredningen, skälen

för dessa. Utredningen konstaterade att åklagaren med en sådan

ordning skulle vara tvungen att vid varje domstolsförhandling närmare

motivera för rätten varför det fanns behov av enskilda restriktioner.

Detta skulle ge rätten bättre möjligheter att bedöma behovet

av restriktioner och minska risken för slentrianmässiga restriktionsbeslut

. En följd av en sådan förändring skulle vidare bli att

tingsrättens prövning av behovet av enskilda restriktioner kunde

överklagas till hovrätt på motsvarande sätt som ett generellt beslut

om restriktioner, något som enligt utredningens mening borde vara

ägnat att tillgodose också CPT:s önskemål.42

I ett särskilt yttrande, i vilket han motsatte sig utredningens förslag

i denna del, förklarade en av utredningens experter att det saknades

skäl att tro att den föreslagna ordningen skulle medföra någon

påvisbar minskning av meddelade restriktionsbeslut. Till stöd

för sin uppfattning anförde experten bl.a. att domstolarnas beslut

att häkta på kollusionsrisk var väl underbyggda och att de restriktioner

som meddelas uppfattades som nödvändiga för att inte omintetgöra

den åsyftade effekten av häktningsbeslutet. Det var enligt

expertens mening endast om man begränsade lagens utrymme att

häkta personer på grund av kollusionsfara som det vore möjligt att

minska antalet och andelen frihetsberövade med restriktioner.43

41 SOU 2006:17, s. 126.

42 SOU 2006:17, s. 126 ff.

43 SOU 2006:17, s. 173 f.

313

Några särskilda sakområden

s. 314 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Synpunkter och rekommendationer framförda av Europarådets

tortyrkommitté i anslutning till dess besök i Sverige år 2009

Efter det att häktesutredningen lämnat sitt betänkande har den

svenska ordningen för restriktioner för häktade åter blivit föremål

för synpunkter och rekommendationer från bl.a. Europarådets

kommissarie för mänskliga rättigheter,44 FN:s kommitté mot tortyr,45

FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr,46 samt Europarådets

tortyrkommitté.47 Jag begränsar mig här till att översiktligt

redogöra för de synpunkter som lämnades av CPT i anslutning

till dess besök i Sverige under juni månad 2009.

Kommittén noterade inledningsvis att inga betydelsefulla förändringar

av det svenska regelverket beträffande restriktioner skett

sedan dess besök i Sverige år 2003, och att den oro (”concern”) man

tidigare givit uttryck för beträffande den svenska ordningen och

dess inverkan på häktades mentala hälsa således alltjämt ägde giltighet.

Kommittén uttryckte också särskild oro över det förhållandet

att samtliga av de underåriga häktade som de mött vid ett av de

häkten de besökt, under en period av två till tre månader varit föremål

för restriktioner i form av frånvaro av möjlighet till gemensamhet

med andra häktade och frånvaro av möjligheter till besök.

Att på detta sätt hålla underåriga personer, vissa så unga som 15 år,

frihetsberövande under former som liknar isolering karaktäriserades

av kommittén som en ”drakonisk åtgärd”.

Kommittén noterade vidare att personal vid de häkteslokaler

som man besökt uttryckt sin oro över de skadliga effekter som bibehållandet

av restriktioner över längre tidsperioder hade på de berördas

hälsa. Kommittén konstaterade i denna del att en längre tids

vistelse i isolering kan medföra en rad olika symptom som bl.a.

koncentrationssvårigheter, minnesrubbningar, ångesttillstånd och

depression, liksom självskadebeteende och risk för självmord.

Kommittén underströk i sin rapport att det var nödvändigt att

uppnå en korrekt balans mellan brottsutredningars effektivitet och

44 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing

the 2004 recommendation of the Council of Europe Commissioner for Human Rights, 16 maj

2007, CommDH(2007)10, st. 10-13.

45 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,

4 juni, st. 16.

46 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman

or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008,

st. 101–127.

47 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee

for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 25–27.

314

s. 315 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

de frihetsberövades rättigheter. De iakttagelser som kommittén

gjort vid sitt besök visade emellertid att mycket återstod att göra

för att säkerställa att meddelande av restriktioner för häktade i Sverige

utgjorde ett undantag snarare än en regel. Medan kommittén

välkomnade att den svenska regeringen avsåg att införa en möjlighet

för häktade att överklaga en tingsrätts beslut i ärenden om

prövning av enskilda restriktioner, ansåg man att en sådan möjlighet

till överklagande var av begränsat värde så länge beslut om

meddelande av restriktioner saknade motivering. Kommittén rekommenderade

mot denna bakgrund att den kommande lagstiftningen

även skulle omfatta bl.a. följande förändringar:

• att åklagaren, varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande

tillstånd att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen

ska vara skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika

restriktioner som han eller hon har för avsikt att använda sig

av, för vilken tidsperiod restriktionerna begärs, samt ange motiverade

skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela restriktionerna

i det aktuella fallet,

• att en domstols beslut om tillstånd till meddelande av restriktioner,

liksom ett beslut om förlängning av ett sådant tillstånd,

ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering,

• att personer som är berövade friheten ska erhålla skriftlig information

om skälen till att restriktioner meddelats, liksom om

möjligheten att få beslutet om enskilda restriktioner prövade av

domstol, samt

• att nödvändigheten av fortsatta restriktioner regelbundet ska

prövas av en domstol som en särskild fråga istället för som en

del av prövningen av huruvida den misstänkte ska vara fortsatt

häktad.

I sitt svar till kommittén48 förklarade regeringen bl.a. att det ifråga

om användningen av restriktioner för häktade var viktigt att notera

att Sverige vid en internationell jämförelse har relativt korta häktningstider.

Regeringen framhöll vidare att den i svensk processrätt

tillämpade omedelbarhetsprincipen innebar att det var utsagorna

som lämnades vid huvudförhandlingen som skulle läggas till grund

48 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention

of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Sweden

from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 3, 4, 16, 17.

315

Några särskilda sakområden

s. 316 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

för rättens ställningstagande. Tillämpningen av denna princip gjorde

det därför viktigt att se till att en misstänkt inte undergrävde

brottsutredningen, t.ex. genom att försöka förmå vittnen eller målsägande

att ändra sina uppgifter. Med hänvisning till kommitténs

konkreta rekommendationer beträffande förändringar av den

svenska lagstiftningen, anförde regeringen bl.a. att en åklagare redan

enligt det befintliga regelverket var skyldig att i samband med

en domstols prövning av en begäran om tillstånd till, eller förlängning

av, beslut om restriktioner ange de omständigheter som yrkandet

grundas på. Regeringen förklarade vidare att det förslag till

ny häkteslag som den nyligen överlämnat till riksdagen innebar att

en häktad gavs möjlighet att överklaga en tingsrätts beslut om restriktioner,

såväl generellt som ifråga om specifika restriktioner.

En ny fängelse- och häkteslagstiftning

Frågan om en förändring av ordningen för beslut om restriktioner

av häktade behandlades av regeringen i en proposition med förslag

till en ny fängelse- och häktslagstiftning som lämnades till riksdagen

i mars 2010.49 Som utgångspunkt för sin bedömning anförde

regeringen där att det grundläggande samhällsintresset av att kunna

bedriva en effektiv brottsutredningsverksamhet motiverar att en

häktad person kan meddelas inskränkningar i rätten till kontakt

med omvärlden. Sådana inskränkningar innebär dock ett direkt och

påtagligt integritetsintrång för den häktade. Det är enligt regeringen

därför av största vikt att restriktioner, liksom andra slags straffprocessuella

tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga

restriktivitet.

I fråga om häktesutredningens förslag förklarade regeringen att

detta inte medförde någon stor eller principiell förändring jämfört

med gällande rätt, då det redan enligt rådande ordning fanns en

möjlighet för den häktade att begära rättens prövning av restriktioner

av visst slag. Skillnaden mellan denna och den av häktesutredningen

föreslagna ordningen bestod i att den häktade enligt gällande

regler på eget initiativ måste påkalla rättens prövning av en viss

form av restriktion, medan häktesutredningens förslag innebar att

den frågan alltid ska prövas av domstolen. Med hänsyn till de begränsade

fördelar som utredningsförslaget skulle innebära och till

att även gällande ordning tillgodoser högt ställda rättssäkerhets49

Prop. 2009/10:135.

316

s. 317 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

krav, ansåg regeringen att behovet och effektiviteten av förändringen

kunde ifrågasättas. Häktesutredningens förslag borde därför

inte genomföras.50

Särskilt såvitt gällde möjligheten för den häktade att kunna

överklaga tingsrättens beslut om restriktioner av ett visst slag, noterade

regeringen att det i det lagstiftningsärende som föregick

1999 år reform som skäl mot en sådan möjlighet anförts bl.a. att en

sådan möjlighet skulle leda till en ökad risk för en samtidig rättslig

prövning av samma omständigheter i olika instanser. Detta ansågs

vara särskilt olyckligt med hänsyn till att det rör sig om temporära

åtgärder för vilka omständigheterna fortlöpande förändras. Mot

detta skulle emellertid ställas att en sådan ordning kunde förväntas

minska risken för att den häktade avstod från att ansöka om domstolsprövning

på grund av bl.a. att beslutet inte går att överklaga.

Sammantaget ansåg regeringen att den ökade rättsäkerhet som en

överklagandemöjlighet skulle innebära vägde tyngre än de skäl som

tidigare anförts mot en sådan ordning. En tingsrätts beslut om

prövning av en åklagares beslut om enskilda restriktioner borde

därför, på samma sätt som ett generellt tillstånd till restriktioner

enligt 24 kap. 5 § rättegångsbalken, kunna överklagas särskilt och

utan inskränkning i tiden.51

Ifråga om de skillnader i användningen av restriktioner som

konstaterats av Häktesutredningen, anförde regeringen att det ankommer

på riksåklagaren att verka för lagenlighet och enhetlighet i

åklagarnas rättstillämpning. Regeringen förklarade vidare att man

avsåg att noga följa utvecklingen inom detta område, samt noterade

att man i Åklagarmyndighetens regleringsbrev för budgetåren

2008–2010 ålagt myndigheten att redovisa bl.a. hur många personer

som har häktats under de aktuella åren samt i hur många fall av dessa

som tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader

mellan olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras.52

Slutsatser och rekommendationer

Frågan om hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner

av olika slag används i Sverige har varit föremål för diskussion,

inte minst med FN:s och Europarådets olika övervakningsorgan

50 Prop. 2009/10:135, s. 115.

51 Prop. 2009/10:135, s. 115 f.

52 Prop. 2009/10:135, s. 116.

317

Några särskilda sakområden

s. 318 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

för de mänskliga rättigheterna, under lång tid. Sverige har vid upprepade

tillfällen utsatts för samstämmig kritik från dessa organ i de

här avseendena.

Som jag tidigare påpekat är visserligen de synpunkter, den kritik

och de rekommendationer som övervakningsorganen riktar till en

stat inte bindande till sin karaktär. Men, en lojal tillämpning av de

olika konventionerna till skydd för de mänskliga rättigheterna förutsätter

att dessa påpekanden tas på stort allvar, och då inte bara

under pågående dialog med företrädare för övervakningsorganen

utan, i än högre grad, också internt på nationell nivå när diskussioner

förs om eventuella åtgärder med anledning av övervakningsorganens

granskning. När exempelvis, som i fallet med Europarådets

tortyrkommitté, ett internationellt övervakningsorgan går så långt

som att karaktärisera den svenska behandlingen av unga häktade

som ”drakonisk” finns det all anledning att vara lyhörd.

Att längre perioder av frihetsberövande med restriktioner, särskilt

när det gäller avsaknaden av möjligheter att ha kontakter med

andra människor, innebär mycket stora psykiska påfrestningar för

den som är föremål för en sådan behandling är oomtvistat. Som

FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr och annan grym,

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning framhållit,

kan ett frihetsberövande under sådana förhållanden i vissa situationer

t.o.m. utgöra omänsklig och förnedrande behandling.53

Av art. 11 och 16 i FN:s tortyrkonvention, som Sverige är bundet

av, framgår att staten är skyldig att förhindra förekomsten av

omänsklig eller förnedrande behandling särskilt när det gäller rutiner

och procedurer för fängsligt förvar och behandling av personer

som blir föremål för någon form av gripande, kvarhållande eller

frihetsberövande.

Även frånsett det absoluta förbudet mot tortyr och annan grym,

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som regeringen

framhållit särskilt i handlingsplanens åtgärd 102, utgör

rätten till frihet och till skydd mot godtyckliga frihetsberövanden

en hörnsten i det internationella systemet till skydd för enskildas

mänskliga rättigheter.54

Av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

följer, såvitt nu är relevant, särskilt att den som avvaktar rättegång

53 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman

or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008,

st. 127.

54 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, art. 3; FN:s konvention om

medborgerliga och politiska rättigheter, art. 9; Europakonventionen, art. 5.

318

s. 319 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

inte som huvudregel ska hållas frihetsberövad.55 Analogt, och som

en logisk följd redan av den grundläggande rätten till frihet – men

också av rätten till bl.a. bästa uppnåeliga hälsa56 – följer att i de fall

då det är ofrånkomligt att tillgripa frihetsberövande inom ramen

för en brottsutredning, så bör det ske under så lite ingripande förhållanden

som det överhuvudtaget är möjligt.

Så stadgas också uttryckligen i FN-konventionen om medborgerliga

och politiska rättigheter att alla som frihetsberövats ska behandlas

humant och med aktning för människans inneboende värde.

Det innebär i sin tur att staten är skyldig att vidta åtgärder i syfte

att åläggandet av restriktioner ska vara undantag snarare än regel.57

Som redovisats har också regeringen framhållit att det är av

största vikt att restriktioner, liksom andra straffprocessuella

tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga restriktivitet.58

Det tycks stå klart att de förändringar som genomfördes 1999,

och som jag tidigare redogjort för här, inte lett till önskvärd effekt.

Huruvida den begränsade förändring av de svenska reglerna som

trädde i kraft den 1 april 2011 verkligen kommer att bidra till en

minskad, eller i vart fall mera nyanserad, användning av restriktioner

är tveksamt.

Framförallt kan man, som CPT, fråga sig om överklagandemöjligheten

är meningsfull om inte underinstansens beslut i fråga om

utformningen av enskilda restriktioner innehåller en tydlig motivering.

I det sammanhanget finns det skäl att åter erinra om att en

noggrann redovisning av domstolarnas prövning av frågor som rör

grundläggande rättigheter av det slag som det här är fråga om, är en

avgörande beståndsdel i vad som krävs för att en rättegång ska anses

vara rättvis enligt artikel 6 i Europakonventionen.59 Frågan om

domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet

har behandlats särskilt i avsnitt 4.3.3.

Det finns sammantaget anledning att anta att inte heller det regelverk

som gäller efter den 1 april 2011 kommer att anses uppfylla

de rekommendationer som framförts av bl.a. CPT. Häktesutredningens

förslag, att åklagaren i samband med en begäran om till55

Art. 9.3.

56 Se bl.a. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, art. 12.

57 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman or

Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008, st. 121.

58 Prop. 2009/10:135, s. 114 f.

59 Se Europadomstolens dom i målet Wagner och J.M.W.L ./. Luxemburg, appl. 76240/01,

st. 89-96; jfr även Backes ./. Luxemburg, appl.

24261/05, och Melich och Beck ./. Tjeckien appl.

35450/04.

319

Några särskilda sakområden

s. 320 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

stånd till restriktioner också måste precisera vilka restriktioner som

avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för

dem, hade räckt en god bit för att tillfredsställa övervakningsorganens

krav. Den ytterst kortfattade förklaring som regeringen gav

till sitt beslut att inte följa häktesutredningens förslag i den här delen

kan inte anses tillfredsställande. Och regeringens svar på synpunkterna

i 2009 års CPT-rapport innehåller i de här delarna inte

mycket mer än en kort upprepning av innehållet i några relevanta

bestämmelser i rättegångsbalken, med därav följande intryck att

regeringens uppfattning är att systemet är bra som det är.

Det kan naturligtvis förhålla sig så som Sveriges rapportering till

internationella övervakningsorgan ger intryck av, nämligen att möjligheterna

att ålägga häktade personer restriktioner, utom i rena

undantagsfall, hanteras på ett väl avvägt, rättssäkert sätt och med

tillbörlig respekt för den enskildes mänskliga rättigheter. Det

granskningsmaterial som övervakningsorganen redovisat genom

åren, liksom vad som kommit fram i bl.a. Häktesutredningens betänkande,

gör det emellertid enligt min mening svårt att värja sig

mot intrycket att det tvärtom alltjämt finns inte obetydliga problem

när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna i den

här verksamheten.

Det har framhållits, t.ex. i Häktesutredningens betänkande,60 att

det stora flertalet häktade som har restriktioner har det under ”relativt

kort tid”, från någon vecka till några månader, även om det förekommer

att personer sitter häktade med restriktioner t.o.m. längre

än sex månader. För min del får jag framhålla att även en månadslång

häktesvistelse under förhållanden som närmar sig vad

som, om än i något varierande grad, måste beskrivas som isolering

– de flesta som har restriktioner uppges inte tillåtas ha kontakter

med vare sig andra intagna eller utomstående61 – under inga omständigheter

bör kunna betraktas som ”kort”. Som framgått av

CPT-rapporten från år 2009 finns det också bland häktespersonal

en oro för de negativa effekter som bibehållandet av restriktioner

över längre tidsperioder har på de berördas hälsa.62

Enligt vad som framkom i Häktesutredningens betänkande, och

som redovisats ovan, var åklagare och domare, trots bestämmelsen i

24 kap. 14 § rättegångsbalken om att åklagare för tingsrätten måste

60 SOU 2006:17, s. 124.

61 SOU 2006:17, s. 124.

62 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee

for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to

18 June 2009, CPT/INF (2009)34, st. 37.

320

s. 321 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

ange de omständigheter som ligger till grund för en begäran om

tillstånd till restriktioner, överens om att åklagare i stort sett aldrig,

eller i vart fall mycket sällan, motiverar en begäran om tillstånd till

restriktioner särskilt. Tvärtom är de åberopade skälen för restriktioner

regelmässigt desamma som de skäl som åberopas för ett beslut

om häktning på den grunden att det föreligger kollusionsfara.

Det är också ovanligt att åklagare för rätten uppger vilka former av

enskilda restriktioner som det kan bli aktuellt att tillämpa beträffande

den misstänkte.63

Som tidigare redovisats fanns i Häktesutredningens betänkande

ett särskilt yttrande från en av experterna, som motsatte sig utredningens

förslag att åklagaren i samband med en begäran om rättens

tillstånd att ålägga en häktad person restriktioner, också skulle vara

skyldig att precisera vilka restriktioner som avses och skälen för

det. Till stöd för den uppfattningen anfördes att skälen för att ålägga

någon restriktioner sammanfaller med skälen varför personen i

fråga överhuvudtaget ska vara häktad med anledning av kollusionsfara.

Alltså skulle det gå att minska användningen av restriktioner

endast i samma utsträckning som antalet personer som häktas på

grund av kollusionsfara minskar.

Det ställningstagandet kan i förstone framstå som välgrundat.

Vid närmare eftertanke inställer sig dock ändå frågan om det verkligen

är så omöjligt att individualisera restriktionsanvändningen

som det särskilda yttrandet ger intryck av. När det gäller den mera

ovanliga restriktionsformen att begränsa den häktades tillgång till

tidningar, anförs det i det särskilda yttrandet t.ex. att innehållet i

inskränkningar anpassas alltefter medial uppmärksamhet och att

ofta begränsas endast tillgången till lokal press. Rimligen bör det

kunna vara möjligt att på motsvarande sätt individualisera även

andra inskränkningar. Att obevakade besök inte bör förekomma

kanske t.ex. inte med nödvändighet måste hindra att bevakade besök

av åtminstone några utvalda personer tillåts, eller att samvaro

med någon eller några andra intagna möjliggörs med eller utan personals

närvaro, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

Det finns uppgifter som tyder på att den här typen av anpassning

förekommer redan idag; det talar emellertid inte emot, utan

tvärtom snarare för, en lagreglering av det slag som Häktesutredningen

föreslog när det gäller domstolsprövning av användningen

och den närmare utformningen av enskilda typer av restriktioner.

63 SOU 2006:17, s. 126.

321

Några särskilda sakområden

s. 322 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Enligt vad utredningen erfor är det sålunda inte ovanligt att restriktioner

hävs eller lättas upp genom att försvarare, häktespersonal

eller personal vid rättspsykiatriska undersökningsenheter ingriper

med en sådan begäran till åklagaren. Däremot utnyttjas ytterst

sällan den nuvarande möjligheten för häktade att efter ansökan få

frågan om enskilda restriktioner prövade av tingsrätten.64 En sådan

ordning riskerar enligt min mening att inbjuda till godtycke och

rimmar illa med grundläggande rättssäkerhetskrav, liksom med den

skyldighet som åvilar åklagare att självmant och kontinuerligt pröva

om restriktionerna verkligen måste kvarstå oförändrade.

Den nya häkteslagen bör följas upp och utvärderas

Mot bakgrund av de indikationer på alltjämt existerande och kontinuerliga

problem med användningen av restriktioner för häktade

som redovisats här, ligger det naturligtvis nära till hands att nu rekommendera

att frågorna utreds på nytt. Den nya häkteslagen har

emellertid precis hunnit träda i kraft i samband med att det här betänkandet

överlämnas. Den nya lagen ger, till skillnad från vad som

varit fallet förut, möjlighet för en häktad person att överklaga

tingsrättens beslut i ett ärende om prövning av enskilda restriktioner.

Det framstår därför inte som vare sig rimligt eller realistiskt att

nu lämna en sådan rekommendation.

I stället föreslår jag att regeringen planerar för en noggrann uppföljning

och utvärdering av effekterna av den nya häkteslagen. En

sådan bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a. följande.

I vilken utsträckning och på vilket sätt motiverar åklagare sina

framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från framställan

om häktning? Hur ser den faktiska användningen och utformningen

av olika typer av restriktioner ut? Hur lever åklagarna upp till

sin skyldighet att självmant och kontinuerligt ompröva de restriktioner

som ålagts en häktad? I vilken utsträckning förekommer sådana

”informella” framställningar om lättnader i restriktionerna

som beskrivits i t.ex. Häktesutredningens betänkande och hur ser

effekterna av dessa framställningar ut? Är utformningen av enskilda

restriktioner tillräckligt individualiserad för att upprätthålla en

balans mellan nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga

frihet och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter? Har förekomsten

av domstolsprövning av enskilda restriktioner förändrats

64 SOU 2006:17, s. 128.

322

s. 323 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

jämfört med före häkteslagens ikraftträdande? Vilken rättspraxis

har utvecklats i domstolarna på det här området? Är tingsrätternas

beslut tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten

ska kunna leda till ett meningsfull överprövning?

Om utvärderingen av den nya häkteslagen skulle visa på få eller

inga förbättringar i de avseenden som under lång tid varit föremål

för diskussion mellan den svenska regeringen och de internationella

övervakningsorganen till skydd för de mänskliga rättigheterna och

som diskuterats här, bör regeringen vidta lagstiftnings- och andra

konkreta åtgärder i syfte att åstadkomma sådana förbättringar. Särskilt

bör i så fall på nytt övervägas att lagstifta om en skyldighet för

åklagaren att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner

också precisera vilka restriktioner som avses komma till användning,

och i normalfallet också skälen för dessa, liksom om en

tydligare skyldighet för domstolarna att motivera sina beslut om

häktning och tillstånd till restriktioner.

Ett betydande problem när det gäller att följa upp och utvärdera

hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner används,

har varit att det tycks vara svårt att få fram statistik över hur dessa

tvångsmedel används, både centralt från Kriminalvården och från

de enskilda häktena.

Enligt Häktesutredningen stod det däremot tämligen klart att

användandet av restriktioner som ett instrument i åklagarnas

brottsutredningar varierar inom landet.65 Att vissa åklagarkammare

beslutar om restriktioner oftare än andra visar sig bl.a. genom att

andelen häktade med restriktioner regelmässigt varierar avsevärt

mellan olika häkten. Självfallet skiljer sig brottsligheten åt mellan

olika delar av landet, men detta kunde, enligt utredningen, inte fullt

ut förklara variationerna. Sannolikt förekommer det också, vilket

hade antytts vid utredningens häktesbesök, skillnader mellan hur

enskilda åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutar om

restriktioner, utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet.

I propositionen med förslag till ny häkteslag66 redovisade regeringen

att den avsåg att noga följa utvecklingen på det här området

och att den i regleringsbrev för åren 2008-2010 gett Åklagarmyndigheten

i uppdrag att redovisa bl.a. hur många personer som har

häktats under de aktuella åren samt i hur många fall av dessa som

65 SOU 2006:17, s. 124 f.

66 Prop. 2009/10:135, s. 115.

323

Några särskilda sakområden

s. 324 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader mellan

olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras.

I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2008 lämnades en

redogörelse med avseende på antalet häktade personer och användningen

av restriktioner under året. Uppgifterna är emellertid mycket

knapphändiga; hela avsnittet upptar inte mer än en sida i årsredovisningen.

Här redovisas att omkring fem procent av dem som

misstänkts för brott under året häktades och att tillstånd att meddela

restriktioner getts i 65 procent av häktningsfallen men att

åklagaren inte alltid beslutar om restriktioner även om det finns ett

tillstånd från domstol att göra detta. Några uppgifter om i hur

många fall som restriktioner faktiskt beslutats fanns däremot inte

med och inte heller vilken typ av enskilda restriktioner det varit

frågan om eller under hur lång tid restriktionerna bibehållits. När

det gäller de stora variationerna mellan olika delar av landet gjordes

en synnerligen kortfattad analys. Det konstaterades också att det är

svårt att dra några säkra slutsatser om vad dessa skillnader beror på.

Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2009 innehöll en

lika kortfattad redogörelse för frågorna, som i huvudsak är identisk

med den som lämnades för år 2008. Även nu konstaterades att det

är svårt att dra några säkra slutsatser om vad skillnaderna i användning

av restriktioner mellan olika åklagarkammare beror på.

Intressant är dock att Åklagarmyndigheten härutöver också

konstaterade att det statistiska underlag som finns när det gäller

om de häktade faktiskt varit ålagda restriktioner och hur länge detta

i så fall skett är i behov av omfattande kvalitetsförbättringar.

Riksåklagaren uppgavs ha beslutat om ett omfattande projekt med

syfte att utvärdera användningen av restriktioner vid åklagarkamrarna

inom vilket bl.a. efterfrågad statistik ska tas fram.

I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2010 konstateras

att det för att kunna redovisa uppgifter om längden på häktningstiderna

och restriktionerna samt åldern på de häktade krävs vad som

betecknas som ”manuell uppföljning”. Enligt de uppgifter som redovisas

för detta år skiljer sig inte den tid som häktade har restriktioner

nämnvärt mellan de olika åklagarkamrarna. De skillnader

som ändå kan observeras mellan kamrarna uppges bl.a. ha sin grund

i brottstrukturen inom kammarens verksamhetsområde.

Kammare som handlägger förhållandevis många ärenden med

misstänkta som saknar adress i Sverige använder också relativt sett

restriktioner i mindre omfattning än andra kammare, vilket antyds

bero på att dessa misstänkta i större utsträckning är häktade på

324

s. 325 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

grund av flyktfara. I sådana fall är det inte tillåtet att ålägga den

häktade restriktioner.

Även i årsredovisningen för år 2010 är emellertid redogörelsen i

de här delarna mycket kortfattad, vilket försvårar möjligheterna för

en läsare att dra några slutsatser av den information som lämnas.

Mycket få bakgrundsdata redovisas; t.ex. ges inte någon information

uppdelad på olika geografiska områden eller åklagarkammare.

Det lämnas ingen närmare information om de skillnader i brottsstruktur

som sägs förklara variationen mellan åklagarkamrarna när

det gäller användningen av tvångsmedel. Inte heller förs något resonemang

i förhållande till de uppgifter om de stora geografiska

och andra variationer som tidigare diskuterats av häktesutredningen

och även i de egna tidigare årsredovisningarna för åren 2008 och

2009.

Tillförlitlig statistik över i vilken utsträckning häktning tillgrips

och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom den faktiska användningen

av sådana restriktioner – allt nedbrutet på t.ex. olika

delar av landet, enskilda typer av restriktioner och hur länge de är i

kraft – är en nödvändig förutsättning för att användningen av dessa

ingripande tvångsmedel ska kunna följas upp och analyseras. Att

det kan göras har i sin tur avgörande betydelse för att kunna säkerställa

en enhetlig rättstillämpning och ytterst för att kunna upprätthålla

rättssäkerheten för de enskilda. Regeringen bör därför vidta

åtgärder för att säkerställa att sådan statistik regelbundet samlas

in, liksom att den blir föremål för återkommande och grundliga

analyser, i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition att

sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga restriktivitet.

7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716)

Rekommendationer:

• Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna

om möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen

(2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut

endast får fattas om det är nödvändigt.

• Regeringen bör skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen

med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas

domstolsprövning.

325

Några särskilda sakområden

s. 326 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

• I samband med en sådan ändring bör också övervägas om en

absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon kan hållas i

förvar och hur den då bör vara utformad.

• Regeringen bör skyndsamt vidta åtgärder för att säkerställa

att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen inte

placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den

grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra

och inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda

lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas.

Bestämmelser om frihetsberövande av utlänningar genom förvar

finns i utlänningslagen (2005:716). Enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen

får en utlänning som fyllt 18 år under vissa närmare angivna

förutsättningar tas i förvar om hans eller hennes identitet är oklar

och utlänningens rätt att resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas

ändå (identitetsförvar). En utlänning som fyllt 18 år får även

tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens

rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras (utredningsförvar),

liksom om det är sannolikt att utlänningen på viss grund

kommer att avvisas eller utvisas, eller om det är fråga om att verkställa

ett beslut om avvisning eller utvisning (verkställighetsförvar).

Beslut om utrednings- eller verkställighetsförvar får, enligt

10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, endast meddelas om det

finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig

undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. Av 11 kap. 2 §

utlänningslagen framgår att en utlänning som tagits i förvar som

huvudregel ska vistas i lokaler som ordnats särskilt för detta ändamål.

Migrationsverket ansvarar för dessa lokaler.

Enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen får Migrationsverket dock i

vissa fall besluta att någon som hålls i förvar i stället ska placeras i

kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen i

dessa fall gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. För nu

relevanta situationer gäller som förutsättning för en sådan placering,

att det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen

att den som är tagen i förvar hålls avskild, alternativt att han eller

hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Dessutom

fordras för en sådan placering att det inte är möjligt av säkerhetsskäl

att personen i fråga vistas avskild i vanliga förvarslokaler. Ett

beslut om placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest

326

s. 327 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

kan även fattas om det föreligger synnerliga skäl för en sådan placering.

Beslut om att någon ska tas i förvar eller placeras i kriminalvårdsanstalt,

häkte eller polisarrest, får, enligt 14 kap. 9–10 §§ utlänningslagen

, överklagas till migrationsdomstol.

Av 11 kap. 1 § utlänningslagen framgår att en utlänning som

hålls i förvar ska behandlas humant och att hans eller hennes värdighet

ska respekteras. Verksamhet som rör förvar ska också utformas

på ett sätts om innebär minsta möjliga intrång i utlänningens

integritet och rättigheter. Bestämmelsen gäller samtliga utlänningar

som hålls i förvar, oberoende av var de placerats. Därutöver

gäller olika regler för behandlingen av utlänningar som tagits i förvarar

beroende på var de vistas.

Beträffande behandlingen av förvarstagna som placerats vid en

av Migrationsverket tillhandahållen förvarslokal finns vissa särskilda

bestämmelser i 11 kap. utlänningslagen. För behandlingen av en

utlänning som i placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest

gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. En sådan utlänning

ska, enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen, utöver vad som följer

av häkteslagen, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges

med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet

eller arresten.

FN:s tortyrkommitté har i samband med sin granskning av hur

Sverige lever upp till sina skyldigheter enligt FN-konventionen

mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling

eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut om förvar är

vanligt förekommande och kritiserat att det inte finns någon absolut

tidsgräns för hur länge en person kan hållas kvar i sådant förvar.67

En stat har i och för sig och även med beaktande av konventionsbaserade

regler om mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person

frihetsberövad som ett led i ett förfarande för att utvisa eller

avvisa henne eller honom efter vederbörlig prövning av rätten att

uppehålla sig på statens territorium.68

Den folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande

rätten till frihet, personlig säkerhet och skydd mot godtyckliga frihetsberövanden,

gäller emellertid till förmån för alla personer som

befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess juris67

Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,

4 juni 2008.

68 Se t.ex. Europakonventionen, art. 5.1. f.

327

Några särskilda sakområden

s. 328 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

diktion.69 Redan härav följer att frihetsberövanden i form av verkställighetsförvar

inte bör komma i fråga annat än om detta verkligen

är nödvändigt.

Även av den allmänt tillämpliga bestämmelsen i 1 kap. 8 § utlänningslagen

framgår att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet

inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Det

innebär i sin tur att möjligheterna att ta någon i förvar får användas

bara om det inte är tillräckligt att han eller hon i stället, med stöd

av 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen ställs under uppsikt.

Beviskravet enligt utlänningslagen för att det verkligen är motiverat

att beröva någon friheten t.ex. i avvaktan på avvisning eller

utvisning, är däremot mycket lågt ställt. Sålunda krävs endast, enligt

10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, att det på grund av

personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning

att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva

brottlig verksamhet i Sverige. Detta förhållande rimmar illa

med både den nyss redovisade folkrättsliga principen och bestämmelsen

i 1 kap. 8 § utlänningslagen.

Enligt min mening bör nödvändigheten av ett förvarstagande

framgå som en rättslig förutsättning också i utlänningslagens bestämmelse

om möjligheterna att besluta om förvar. Regeringen bör

ta initiativ till en sådan författningsändring. I det sammanhanget

bör även övervägas om en absolut tidsgräns för hur länge någon får

hållas i förvar kan införas och hur den då bör vara utformad.

I rapporten från sitt besök i Sverige år 2009 noterade Europarådets

tortyrkommitté med oro att det alltjämt förekom att vissa personer

som berövats friheten i enlighet med den svenska utlänningslagstiftningens

regler om förvar placerades i häkte, ibland under

långvariga tidsperioder. Kommittén, som konstaterade att man i

samband med tidigare besök i Sverige tydligt redovisat sin syn på

denna fråga, framhöll att ett fängelse per definition inte utgjorde en

lämplig plats för att placera en person som varken var misstänkt

eller dömd för någon brottslig gärning. I sådana fall där det ansågs

nödvändigt att med stöd av utlänningslagstiftningen hålla en person

frihetsberövad borde en person placeras i lokaler som specifikt

utformats för detta syfte och som kunde erbjuda förhållanden som

var lämpliga med hänsyn till de frihetsberövade personernas rättsliga

status.

Kommittén rekommenderade mot denna bakgrund att

åtgärder skyndsamt skulle vidtas för att säkerställa att personer

69 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; Europakonventionen,

art. 1.

328

s. 329 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

som omhändertagits i enlighet med utlänningslagens regler om förvar

inte hålls frihetsberövade i häkteslokaler.70

I sitt svar till kommittén redogjorde regeringen endast kortfattat

och översiktligt för den svenska ordningen för placeringen av

personer som berövats friheten genom att tas i förvar i enlighet

med utlänningslagens bestämmelser. Regeringen konstaterade härutöver

att en utredning under år 2009 tillsatts med uppdrag att

genomföra en översyn av utlänningslagens regler om förvar och

lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Regeringen

framhöll att utredningen var oförhindrad att därutöver lämna förslag

även på andra typer av åtgärder som syftar till att förbättra den

nuvarande ordningen beträffande förvar.71

Vad Europarådets tortyrkommitté sålunda vid flera tillfällen har

framfört angående placeringen av förvarstagna personer i kriminalvårdsanstalt,

häkte eller i polisarrest måste tas på största allvar. Det

finns skäl att i detta sammanhang påminna om att de människor

som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen,

inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är

misstänkta för brott. Även tortyrkommittén har funnit anledning

att särskilt påpeka detta. I själva verket är det fråga om människor

som, oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få

tillstånd att stanna i Sverige, använt sig av en folkrättsligt skyddad

mänsklig rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka

asyl.

Migrationsverkets särskilt iordningsställda lokaler har en helt

annan karaktär än häkten. Dessa lokaler är utformade just utifrån

att de inte är kriminalvårdsanstalter. De personer som hålls frihetsberövade

i dessa lokaler åtnjuter en betydande rörelsefrihet och har

goda möjligheter till kontakter med personer utanför lokalen. De

har också tillgång till en rad olika aktiviteter.

I de fall då vistelse i en sådan särskilt iordningsställd förvarslokal

inte ansetts vara möjlig beror detta i stor utsträckning på allvarliga

psykiska ohälsotillstånd. Det säger sig självt att personer som befinner

sig i en sådan utsatt situation inte bör placeras i kriminalvårdsanstalt,

häkte eller i polisarrest. Regeringen bör skyndsamt

vidta åtgärder för att komma till rätta med den situationen.

70 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee

for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2009)34, s. 35.

71 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention

of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to

Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 21 f.

329

Några särskilda sakområden

s. 330 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Ett beslut enligt utlänningslagen att ta någon i förvar eller att

placera en person i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest,

skiljer sig i ett fundamentalt hänseende från beslut om andra frihetsberövanden.

En person som blir berövad friheten genom beslut

av polis eller åklagare måste antingen friges inom en tidsperiod på

några dagar, eller så måste åklagaren självmant vända sig till domstol

med en begäran om häktning. Beslut om häktning prövas alltid

av domstolen.72 Beslut om omhändertagande för tvångsvård enligt

lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1088:870) om

vård av missbrukare i vissa fall, måste också på motsvarande sätt

underställas en domstols prövning inom viss tid som, beroende på

vilken lag det är fråga om, varierar från någon dag till högst fyra

veckor.

Beslut enligt utlänningslagen i frågor om förvar fattas däremot,

såvitt nu är av intresse, av en förvaltningsmyndighet utan någon

skyldighet för myndigheten att självmant underställa ett sådant beslut

någon prövning inför en oberoende domstol. Den ordningen

utgör alltså ett undantag från de grundläggande rättssäkerhetsprinciper

som annars gäller för frihetsberövanden i den svenska rättsordningen.

Några godtagbara skäl för en sådan ordning finns inte

enligt min mening. Att myndigheternas beslut i frågor om förvar i

och för sig kan överklagas av den enskilde förändrar inte på något

avgörande sätt den bedömningen.

Regeringen bör skyndsamt påbörja ett lagstiftningsarbete med

sikte på att beslut om förvar alltid måste underställas domstols

prövning inom viss kortare tid, exempelvis samma tid som gäller

för häktning.

Förvarsutredningens slutbetänkande

Reglerna för frihetsberövande av utlänningar genom förvar har nyligen

gjorts till föremål för omfattande överväganden av Förvarsutredningen.

Denna utredning tillsattes av regeringen i februari

200973 för att bl.a. ta ställning till hur Europaparlamentets och rådets

direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande

av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemss72

24 kap. 12 § rättegångsbalken.

73 Dir. 2009:1.

330

s. 331 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

taterna74 ska genomföras i Sverige. I uppdraget ingick också att särskilt

överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen

är ändamålsenligt utformade.

Förvarsutredningen överlämnade sitt slutbetänkande Förvar till

regeringen den 15 februari 2011,75 det vill säga kort tid innan jag

haft att lämna min betänkandetext till tryck. Jag har därför inte haft

möjlighet att närmare sätta mig in i utredningens överväganden och

förslag. Jag har dock kunnat konstatera att utredningen, om än från

en annan utgångspunkt, behandlar också de principiella frågeställningar

som jag tämligen kortfattat har berört här. Utredningen

lämnar där flera förslag till förändringar av det gällande regelverket

som tycks ligga i linje med de rekommendationer som jag lämnat

här.

Av nämnda tidsskäl har jag inte haft möjlighet att närmare analysera

om innehållet i Förvarsutredningens slutbetänkande borde

föranleda några förändringar i mina rekommendationer. Jag har

ändå valt att nu redovisa dessa, i syfte att de ska kunna bidra som

underlag både för regeringens fortsatta systematiska MR-arbete

och den fortsatta behandlingen av Förvarsutredningens förslag.

7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna

Rekommendationer:

• Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att utarbeta en

säkerhetsstrategi, innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet

mot hot och våld mot intagna från andra intagnas sida och

ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering

och uppföljning av hur de målen uppnås.

• En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att

komma till rätta med våld eller hot mellan intagna tar sikte

primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant

övergrepp.

I handlingsplanens kartläggningsdel konstaterades bl.a. att Europarådets

tortyrkommitté rekommenderat Sverige att genomföra mer

74 Direktiv 2008/115/EG.

75 SOU 2011:17.

331

Några särskilda sakområden

s. 332 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

effektiva strategier för att motverka våld mellan intagna.76 Regeringen

behandlade frågan i handlingsplanens åtgärd 85:

Kriminalvården har i regleringsbrevet för 2006 givits uppdraget att

sammanställa omfattningen av våld eller hot om våld mellan intagna i

anstalt eller häkte och redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att

förebygga denna typ av händelser. Mot bakgrund av Kriminalvårdens

redovisning kommer regeringen att överväga vilka ytterligare åtgärder

som behöver vidtas.

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande

anges att Kriminalvården de senaste åren prioriterat att intagna

ska placeras säkert och differentierat. Härutöver sägs endast att

regeringen inte funnit det nödvändigt att ge ytterligare uppdrag till

Kriminalvården som är inriktat på hot och våld mellan intagna.

Rätten till liv, frihet och personlig säkerhet omfattas, som

nämnts, av både Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna

och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.

Statens skyldigheter i detta avseende omfattar både att

respektera och att säkerställa – eller garantera – den rätten.

Skyldigheten att respektera är en negativ skyldighet, det vill säga

staten måste avstå från att begränsa enskildas utövning av konventionsrättigheterna,

medan skyldigheten att tillförsäkra, eller garantera

, innebär en positiv skyldighet för staten att aktivt vidta åtgärder

för att enskilda i praktiken ska kunna åtnjuta rättigheterna, t.ex.

genom att tillhandahålla ett skydd mot angrepp från olika ickestatliga

aktörer. Häribland återfinns skyldigheter som att tillskapa

institutioner och garantera effektiva förfaranden som behövs för

att säkerställa att rättigheterna kan åtnjutas i praktiken.

Av artikel 10 i FN:s konvention om medborgerliga och civila

rättigheter framgår särskilt att var och en som berövats sin frihet

ska behandlas humant och med aktning för människans inneboende

värde. Och av art. 11 och 16 i FN:s tortyrkonvention framgår att

staten är skyldig att förhindra förekomsten av omänsklig eller förnedrande

behandling särskilt när det gäller rutiner och procedurer

för fängsligt förvar och behandling av personer som blir föremål

för någon form av gripande, kvarhållande eller frihetsberövande.

Ansvaret vilar tungt på det allmänna för att skydda intagna från

övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad

har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett ef76

Handlingsplanen, s. 88, 200–201.

332

s. 333 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

009).

fektivt skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av

olika slag från Kriminalvårdens sida.

I Kriminalvårdens årsredovisning för år 2006 redovisade myndigheten

att ett 40-tal rapporter om hot och våld mellan intagna i

anstalt inkommit under året. Antalet sådana rapporter om hot eller

våld mellan intagna på häkte uppgavs endast uppgå till ”ett fåtal”. I

båda fallen konstaterade emellertid Kriminalvården själv att siffrorna

med stor sannolikhet utgjorde en kraftig underrapportering.

Av årsredovisningen framgick även Kriminalvårdens bedömning

att de viktigaste åtgärderna för att förebygga hot och våld mellan

intagna utgjordes av ett bra underrättelsearbete och en differentiering

av placeringen av de intagna. Det konstaterades även att konflikter

mellan olika gäng alltjämt utgjorde ett stort problem på anstalterna,

och att det allvarliga våld som trots allt emellanåt förekom

var en effekt av rivalitet mellan olika gäng eller grupperingar.

Mycket våld sades också förebyggas genom ett intensivt och djupt

grävande underrättelsearbete, och Kriminalvården sades göra stora

framsteg på detta område.77

Kriminalvården började under 2006 att installera ett IT-baserat

incidentrapporteringssystem med målet att höja såväl inrapporteringsfrekvensen

som kvaliteten i inrapporteringen. I årsredovisningarna

för åren 2007-2009 har Kriminalvården redovisat antalet

”allvarliga incidenter”, ett begrepp som definieras som en händelse

som ”riskerar att allvarligt skada Kriminalvårdens verksamhet, personal

och/eller klienters säkerhet och trygghet samt allmänhetens förtroende

för verksamheten”.78 Antalet sådana incidenter i form av

våld mellan intagna i häkte har enligt de redovisade uppgifterna

uppgått till 14 (2007), 5 (2008) respektive 7 (2009). Motsvarande

antal incidenter mellan intagna i anstalt uppgavs vara 47 (2007), 99

(2008) respektive 74 (2

Även för åren 2007 och 2008 framhöll Kriminalvården emellertid

i sin årsredovisning att det med stor sannolikt skett en underrapportering

av antalet inträffade händelser. Beträffande 2009 års

siffror noterar Kriminalvården att det funnits en ökad rapporteringsbenägenhet

i myndighetens incidentrapporteringssystem79.

En föga smickrande bild av situationen på de svenska fängelserna

gavs av den utredning som år 2004 tillsattes med uppdrag att

77 Kriminalvårdens årsredovisning 2006, s. 10, 13.

78 Årsredovisning 2009 s. 27.

79 Årsredovisning 2007 s. 9 ff., 17, 20; årsredovisning 2008 s. 9 f., 20; årsredovisning 2009

s. 15, samt 27 f.

333

Några särskilda sakområden

s. 334 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

granska ett antal uppmärksammade rymningar som inträffat samma

år.80 I betänkandet Säkert inlåst – En granskning av rymningarna

från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004, skildrade utredaren

bl.a. hur det, mot bakgrund av ett allt tyngre klientel och allt fler

svårhanterliga intagna på anstalterna i kombination med överbeläggning

och en alltför stor andel oerfaren personal, från många håll

uttryckts en oro för att intagna i alltför hög grad själva tilläts bestämma

på avdelningarna. Personalen tycktes enligt utredaren i viss

utsträckning ha backat ut från avdelningarna och skötte istället sina

uppgifter från vaktrum. Utredaren hade även fått berättat för sig

hur personal mer eller mindre handgripligt motades ut från avdelningarna

för att de intagna skulle få vara ifred och att korridorerna

”övertagits av de intagna”.81

I slutbetänkandet Kriminalvården – ledning och styrning av Utredningen

Kriminalvårdens effektivitet, som bl.a. haft i uppdrag att

utvärdera den säkerhetsuppgradering som Kriminalvården genomfört

under de senaste åren,82 konstateras å andra sidan att Kriminalvårdens

säkerhetsnivå är högre i dag än 2004. Enligt utredningen

har säkerhetsuppgraderingen emellertid inte inneburit att kriminalvården

som sådan har blivit säkrare, det vill säga att våldet mellan

intagna eller mot personalen har minskat. Samtidigt redovisar utredningen

en osäkerhet kring den bedömningen, som sägs bero på

att ”Kriminalvårdens målbild inte är fullständig”.83

Såvitt gäller det för år 2008 av Kriminalvården redovisade antalet

incidenter i form av våld mellan intagna, framhåller utredningen

vidare att det inrapporterade antalet, enligt Kriminalvårdens egna

uppgifter, är ”orimligt litet”.84 Utredningen konstaterar mot denna

bakgrund lakoniskt att det alltså synes föreligga ”brister i underlaget”.

Ansvaret vilar alltså, som redan betonats, tungt på det allmänna

för att skydda frihetsberövade personer mot övergrepp av olika

slag. Av det som redovisats här framgår dock att det funnits brister

i Kriminalvårdens arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig

säkerhet, liksom att det finns behov av en tydlig styrning

och uppföljning från regeringens sida när det gäller det arbetet.

Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en säkerhetsstrategi

som innefattar bl.a. preciserade mål för arbetet med

80 Dir. 2004:110.

81 SOU 2005:6, s. 115 f.

82 Dir. 2008:19, 2008:113.

83 SOU 2009:80, s. 248.

84 SOU 2009:80, s. 207.

334

s. 335 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

att förebygga och motverka incidenter i form av hot och våld mot

intagna från andra intagnas sida, och ett incidentrapporteringssystem

för en effektiv rapportering och uppföljning av hur de målen

uppnås.

En intagen som utsatts för hot eller våld från andra intagnas sida

kan vara i akut behov av skydd. I en sådan situation kan det ibland

vara oundvikligt att den utsatta personen förflyttas eller hålls avskild.

En utgångspunkt för ett systematiskt arbete mot denna typ

av allvarliga incidenter måste emellertid alltid vara att åtgärder för

att komma till rätta med våld eller hot primärt ska ta sikte på förövaren

och inte på den som utsatts för ett sådant övergrepp.

7.1.5 Tillgång till rättsligt biträde och information om

rättigheter, m.m.

Rekommendationer:

• Regeringen bör ta initiativ till en lagändring som klargör att

även den som, utan angiven misstanke, ska höras upplysningsvis

under en förundersökning, har en laglig rätt att

biträdas av försvarare.

• Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ bör vidare

övervägas om också möjligheterna att förordna offentlig försvarare

bör utvidgas på liknande sätt.

• En lagstadgad skyldighet bör införas att lämna information

om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst

av misstanke om brott.

• I samband med en sådan författningsändring bör även övervägas

om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen, en allmän

skyldighet att lämna viss annan information bör införas,

främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga

konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala

sig kan få i en senare rättegång till följd av den fria bevisprövningens

princip.

• Det bör på nytt övervägas om det behövs ett förtydligande

direkt i lagtext av att informationen till gripna och anhållna

om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas omedelbart

vid frihetsberövandet.

335

Några särskilda sakområden

s. 336 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

• I det sammanhanget bör även övervägas att föra över kravet

på underrättelse om rätten att biträdas av försvarare under

förundersökningen och om förutsättningarna för förordnande

av en offentlig försvarare från förundersökningskungörelsen

till rättegångsbalken.

• Även i förhållande till den som har tillsagts att följa med polisen

för förhör, den som har kallats till polisen för förhör

och den som har ålagts att stanna kvar under viss tid hos polisen

för förhör, bör det framgå direkt av lag att informationsskyldigheten

i fråga om den hördes grundläggande rättigheter

ska fullgöras omedelbart då han eller hon på detta

sätt berövats sin frihet.

• Regeringen bör, i samband med den fortsatta beredningen av

det betänkande som lämnats av Utredningen om det allmännas

ansvar enligt Europakonventionen, överväga frågan om att

i rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden

att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för

att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen.

Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde

utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande

betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet

och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång.

Därför är tillgången till sådant biträde också en central del av såväl

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter85 som

Europakonventionen.86 Även den svenska grundlagen betonar numera,

sedan den 1 januari 2011, rätten till en rättvis rättegång.87

Rätten till tillgång till ett rättsligt biträde som kan t.ex. närvara

vid förhör, kan även ha stor betydelse för att förebygga och minska

risken för övergrepp mot personer som är berövade friheten, liksom

för att skydda exempelvis poliser mot ogrundade anklagelser

om sådana övergrepp.

Rätten att få tillgång till försvarare eller annat rättsligt biträde

liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer den som

berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan emellertid

bara utnyttjas effektivt, och därmed få den grundläggande betydel85

Artikel 14.3 punkterna b och d.

86 Artikel 6.1 och artikel 6.3 punkterna b och c.

87 2 kap. 11 § regeringsformen.

336

s. 337 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

se för garanterandet av de mänskliga rättigheterna som den har tillkommit

för att säkerställa, om den som berövas sin frihet också

känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och även

svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats av

såväl FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr som Europarådets

tortyrkommitté, CPT. Båda har lämnat synpunkter och

rekommendationer härvidlag till den svenska regeringen för att åtgärda

vad man uppfattat som brister.

FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr tog i sin rapport

efter granskningsbesök i Sverige under år 2008 upp att det inte

finns någon uttrycklig bestämmelse om att information ska lämnas

om vilka rättigheter en person har som tvingas stanna kvar hos polisen

för förhör, liksom att den som grips av polis inte regelmässigt

tycks få sina rättigheter omedelbart förklarade för sig. Kommittén

rekommenderade också den svenska regeringen att vidta åtgärder

för att säkerställa att var och en som blir förhörd, oavsett misstanke

om brott, får information om sin rätt att ha ett rättsligt biträde

närvarande vid förhöret, samt att rätten till ett sådant biträde bör

tillgodoses också för den som inte själv kan bekosta ett sådant.88

CPT genomförde sitt senaste granskningsbesök i Sverige under

juni månad 2009. I sin rapport efter besöket välkomnade kommittén

att Sverige år 2008 infört en rätt för varje person som förhörs

under en förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhöret.

Kommittén konstaterade emellertid att den kommit i kontakt

med att antal frihetsberövade personer som uppgav att de inte

blivit informerade om den rätten.

CPT noterade vidare att denna rätt i de flesta fall i praktiken tillförsäkrades

de frihetsberövade tidigast i samband med att det första

formella förhöret genomfördes av en utredare. Mot denna bakgrund

uppmanade kommittén regeringen att vidta åtgärder för att

säkerställa att alla som berövas friheten redan från början av sitt

frihetsberövande ges en effektiv rätt att få tillgång till ett rättsligt

biträde.89

CPT välkomnade att ett informationsblad utarbetats om de rättigheter

som tillkommer en person som frihetsberövats av polisen,

och att detta fanns tillgängligt på ett flertal olika språk. Kommittén

88 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman

or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008,

st. 44-49, 55-61.

89 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee

for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 19.

337

Några särskilda sakområden

s. 338 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

konstaterade samtidigt att den fått intrycket att inte heller sådan

information som finns i informationsbladet lämnas så snart någon

berövas sin frihet, det vill säga redan från den tidpunkt då en person

är skyldig att stanna kvar hos polisen. Inte heller tycktes den

lämnas muntligen i direkt samband med ett frihetsberövande.

CPT rekommenderade regeringen att vidta åtgärder för att säkerställa

att alla personer som frihetsberövas av polisen – oavsett på

vilken grund – redan vid frihetsberövandets början erhåller fullständig

information om sina grundläggande rättigheter. Detta borde

enligt kommittén ske muntligen direkt när ett frihetsberövande

äger rum, och skriftligen omedelbart vid ankomsten till polisens

lokaler. Kommittén rekommenderade också att den frihetsberövade

uppmanas att skriftligen bekräfta att han eller hon erhållit den

aktuella informationen.

I sitt svar till kommittén hänvisade regeringen till att förekomsten

av en skälig misstanke om brott utgör en förutsättning för att

en person ska kunna anhållas eller gripas. Regeringen framhöll att

det av 12 § förundersökningskungörelsen (1947:948) följer att en

person som på detta sätt berövats friheten ska upplysas bl.a. om sin

rätt till försvarare. Regeringen konstaterade att detta innebar att

rätten till försvarare ”i de flesta fall” fanns redan vid frihetsberövandets

början. Sammanfattningsvis förklarade regeringen att det

aktuella regelverket enligt svensk uppfattning innehåller tillräckliga

mekanismer för att säkerställa att en person som berövats friheten

har tillgång till ett rättsligt biträde redan från frihetsberövandets

början.90

Ifråga om den information som lämnas till personer som frihetsberövats

av polisen förklarade regeringen bl.a. att Rikspolisstyrelsen

vid tiden för regeringens svar till kommittén genomförde en

utvärdering av polismyndigheternas användning av det aktuella informationsbladet,

liksom att Rikspolisstyrelsen skulle överväga

även behovet av ytterligare åtgärder för att säkerställa att alla personer

som frihetsberövas av polisen erhåller full information om

sina grundläggande rättigheter. Regeringen konstaterade i denna

del även att det i samband med att informationsbladet överlämnades

i många fall även var nödvändigt att tillhandahålla kompletterande,

muntlig, information. Överlämnandet av informationsbladet

var inte heller att betrakta som ett sätt på vilket polisen kunde full90

Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention

of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to

Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 10 f., 14 f.

338

s. 339 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

göra sin i rättegångsbalken eller förundersökningskungörelsen reglerade

informationsskyldighet, och utgjorde inte en ersättning för

sådan information. Informationsbladet var istället att betrakta som

en ytterligare informationskälla (”an extra service”) för den frihetsberövade.91

Rätten att vid förhör biträdas av en försvarare

Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken ska förundersökning inledas så

snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt

åtal har förövats. Av 23 kap. 6 § rättegångsbalken framgår att

förhör under en förundersökning får hållas med envar som antas

kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. Förhör får således

hållas med stöd av denna bestämmelse oberoende av om förhörspersonen

är misstänkt, målsägande, vittne eller någon annan.

Den som utan giltig orsak underlåter att följa en kallelse att inställa

sig till förhör får under vissa förutsättningar, enligt 23 kap.

7 § rättegångsbalken, hämtas till förhöret. Av 23 kap. 8 § följer vidare

att den som befinner sig på en plats där ett brott förövas är

skyldig att på tillsägelse av polisman följa med till ett förhör som

hålls omedelbart därefter. Den som inte är anhållen eller gripen är

som regel inte skyldig att stanna kvar för förhör längre än sex timmar.

Om det är av synnerlig vikt kan emellertid, med stöd av

23 kap. 9 §, en person som kan misstänkas för brottet tvingas att

stanna kvar i ytterligare sex timmar.

I 21 kap. 3 § rättegångsbalken anges att den misstänkte vid sin talans

förberedande och utförande må biträdas av försvarare. Rätten

för en misstänkt att under förundersökningen biträdas av en försvarare

inträder emellertid, enligt vad som angavs i förarbetena till

rättegångsbalken, först då undersökningen kommit så långt att personen

är skäligen misstänkt för brottet.92 Högsta domstolen har

också gett uttryck för samma synsätt när det gäller ett förordnande

av offentlig försvarare.93

Fitger hävdar emellertid i kommentaren till rättegångsbalken att

även den som utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under

en förundersökning måste ”i dagens samhälle” ha en rätt att

med privata medel låta sig biträdas av en försvarare.

91 s. 13.

92 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 3 §.

93 NJA 2001 s. 344.

339

Några särskilda sakområden

s. 340 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

I artikel 6.3.c i Europakonventionen föreskrivs bl.a. att var och

en som blivit anklagad för brott har rätt att försvara sig genom ett

rättegångsbiträde som han eller hon själv har utsett eller att, när

tillräckliga medel saknas för att betala ett biträde, erhålla ett sådant

utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar.

Uttrycket anklagelse för brott är ett autonomt begrepp, det vill

säga det ska tolkas självständigt från vad som gäller enligt nationell

rätt. Det har emellertid ansetts att Europadomstolens tolkning av

begreppet inte innebär någon rätt att alltid biträdas av en försvarare

vid förhör som hålls innan någon är skäligen misstänkt.94

Som ett resultat av tidigare kritik från Europarådets tortyrkommitté95

finns sedan år 2008 vidare en rätt för alla som förhörs

under en förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhör,

under förutsättning att detta kan ske utan men för utredningen.

Den rätten regleras i 23 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken.

Bestämmelsen gäller såväl den som är skäligen misstänkt för

brottet som den mot vilken endast föreligger en svagare grad av

misstanke eller ingen misstanke alls, t.ex. ett vittne eller den som är

målsägande. Ett sådant biträde har emellertid inte samma rättigheter

att agera i förundersökningen som en försvarare.96

Europadomstolen konstaterade i målet John Murray ./. Storbritannien

att det förekommer att domstolar i brottmål, i enlighet

med nationell rätt, får fästa avseende vid hur den anklagade förhållit

sig vid de inledande polisförhören, på ett sätt som på ett avgörande

sätt kan påverka dennes möjligheter till ett framgångsrikt försvar. I

sådana fall kräver dock normalt Europakonventionens artikel 6,

enligt Europadomstolen, att den som förhörts av polis också getts

rätt att biträdas av en försvarare även på ett tidigt stadium i polisförhören.

En sådan rätt är dock inte absolut, utan beror av om en

begränsning härvidlag i det enskilda fallet vid en samlad bedömning

skulle leda till slutsatsen att den anklagade inte fått tillgång till en

rättvis rättegång.97

Uttalanden som görs under polisförhör utan att den som hörs

haft möjlighet att överlägga med och rådfråga en juridiskt sakkunnig

person, kan i den svenska rättsordningen få konsekvenser som

den som hörs kan ha svårt att själv överblicka och ta ställning till.

Sålunda finns en inte obetydlig risk för att han eller hon under för94

Se NJA 2001 s. 344 med vidare hänvisningar.

95 Se prop. 2007/08:47, s. 13.

96 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 23 kap. 10 § tredje

stycket.

97 John Murray ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, st. 63.

340

s. 341 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

höret medvetet eller omedvetet lämnar för sig själv oförmånliga

uppgifter, vilka sedan används mot honom eller henne vid en straffrättslig

prövning.

Enligt svensk rätt råder fri bevisprövning. Rätten ska, enligt 35 kap.

1 § rättegångsbalken, efter en prövning av allt som förekommit i målet

avgöra vad som är bevisat. I brottmål får rätten därför, under vissa

förutsättningar, även fästa avseende vid vad den tilltalade tidigare

har berättat i förhör med polisen, även vid sådana förhör som kanske

hållits innan han eller hon ens betraktades som skäligen misstänkt

och utan att den förhörde biträtts av någon försvarare.

Den som hörs av polisen kan visserligen, till följd av bestämmelsen

i 23 kap. 13 § rättegångsbalken, vägra att uttala sig alls under ett

förhör eller vägra att uttala sig om han eller hon inte tillåts ha en

försvarare med under förhöret. En tilltalad har på motsvarande sätt,

till följd av bestämmelserna i 36 kap. 1 och 21 §§ rättegångsbalken,

rätt att inte uttala sig alls under rättegången. Men, enligt 35 kap. 4 §

rättegångsbalken, är det å andra sidan upp till domstolen att bestämma

vilka slutsatser som bör dras av en sådan vägran att uttala

sig.

Visserligen är rätten att inte uttala sig och rätten att inte anklaga

sig själv grundläggande aspekter av rätten till en rättvis rättegång

enligt Europakonventionen och det krävs därför särskild försiktighet

vid bedömningen av om en vägran att uttala sig kan läggas någon

till last. En fällande dom får enligt Europadomstolen inte grundas enbart

eller ens huvudsakligen på att den tilltalade vägrar att uttala sig,

men dennes tystnad i situationer då han eller hon kan förväntas

komma med en förklaring, kan beaktas vid värderingen av åklagarens

bevisning.98

I sammanhanget finns också anledning att erinra sig att en person

som hörs av polisen utan att vara skäligen misstänkt inte alltid

tydligt informerats om i vilken egenskap han eller hon hörs, trots

att sådan information bör lämnas.99 Dessutom kan naturligtvis den

hördes roll i en förundersökning komma att förändras beroende

bl.a. på vad som framkommer vid förhör med denne själv.

Den senare frågan har också något berörts i ett särskilt sammanhang

av förre chefsJO Mats Melin i ett beslut den 19 november

2010,100 där han diskuterar bl.a.

frågan om ett obligatoriskt utredningsförfarande

i samtliga fall då allvarlig personskada eller dödsfall

98 John Murray ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, st. 45–47.

99 Jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 100.

100 JO:s dnr 5950–2009.

341

Några särskilda sakområden

s. 342 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

inträffat i samband med polisingripanden. I beslutet framhöll JO

bl.a. den motsättning som kan finnas mellan vikten av snabba utredningsåtgärder

i form av förhör med inblandade polismän, å ena

sidan, och polismäns berättigade intresse av att även utredningar

mot dem ska omgärdas av höga krav på rättssäkerhet, å den andra.

JO framhöll i sitt beslut att de rättssäkerhetsproblem som hänger

samman med att en person som hörs upplysningsvis i inledningen

av ett sådant utredningsförfarande kan komma att lämna uppgifter

som senare används mot honom eller henne i en eventuell

brottsutredning, kan bemästras genom att t.ex. ge en polisman som

ska förmås underkasta sig ett sådant särskilt utredningsförfarande,

rätt att under vissa förutsättningar biträdas av en försvarare.

Även om poliser, på grund av just sin yrkesroll, oftare riskerar

att befinna sig i situationer där sådana rättssäkerhetsproblem som

JO beskriver kan tänkas uppkomma, råder det inte någon principiell

skillnad mellan den situationen och den som andra förhörspersoner

befinner sig i, som inledningsvis hörs av polis utan att veta

om de är eller kommer att bli misstänkta för brott. Det grundläggande

problemet är detsamma. Även den möjliga lösningen, som

JO pekar på, är relevant också för alla sådana förhörspersoner.

Mot den bakgrund som redovisats här menar jag att det ligger

mycket i den av Fitger redovisade uppfattningen att även den som

utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under en förundersökning

”måste” ha rätt att biträdas av försvarare som vederbörande

själv bekostar. Fitgers uppfattning, som möjligen ska tolkas

som att en sådan rätt också föreligger, kommer dock inte direkt till

uttryck i någon nu gällande författningstext. Regeringen bör därför,

enligt min mening, ta initiativ till sådana författningsändringar

som behövs för att denna rätt ska framgå direkt i lag.

Huruvida, som FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr

rekommenderat, den rätten bör tillförsäkras också för den som inte

själv kan bekosta en försvarare, bör övervägas närmare inom ramen

för ett sådant lagstiftningsinitiativ.

Rätten till information om rättigheter

Som nämnts finns numera en rätt för alla som förhörs under en

förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhör, under

förutsättning att detta kan ske utan men för utredningen. Den rätten

regleras i 23 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken. Bestäm342

s. 343 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

melsen gäller såväl den som är skäligen misstänkt för brottet som

den mot vilken endast föreligger en svagare grad av misstanke eller

ingen misstanke alls, t.ex. ett vittne eller den som är målsägande.

Däremot finns inte någon författningsreglerad skyldighet att informera

om denna generella rätt till juridiskt biträde vid förhör.

Frågan om att införa en sådan informationsskyldighet övervägdes

av den utredning som föreslog den nu aktuella bestämmelsens

införande, men det förslaget kommenterades inte vidare av regeringen

i propositionen som låg till grund för lagändringen.101 Utredningen

uttalade i denna del följand

Det skulle enligt vår mening föra för långt att föreslå att alla personer

som skall höras av t.ex. polis dessförinnan formellt ska informeras om

sin möjlighet att ha juridiskt biträde vid förhöret. Det skulle då skapas

en ordning där varje polisman i början av varje förhör, alltså även sådana

förhör som hålls i ett mer akut skede i anslutning till ett brott eller

en brottsplats, skulle behöva inleda detta med att erinra t.ex. ett vittne

till ett rån eller en målsägande vid en grov misshandel om möjligheten

att anlita biträde innan polisen börjar att tala med dem för att exempelvis

få signalement på gärningsmän eller liknande. […] Det framstår

för oss som fullt tillräckligt att den formella informationsskyldigheten

gäller just personer som har underrättats om att de är skäligen misstänkta

för brott.102

Jag menar att utredningens ställningstagande i den här frågan kan

ifrågasättas. Även om utredningens uppfattning godtas såtillvida,

att det skulle föra för långt att lagstifta om krav på att information

om rätten att ha juridiskt biträde alltid ska lämnas även till personer

som polisen snabbt kan behöva ställa en fråga till direkt på en eventuell

brottplats, t.ex. om signalementet på en person som setts

springa därifrån, så finns det andra situationer där en sådan informationsskyldighet

framstår som mycket rimlig.

Som framgått får, ibland under vissa ytterligare förutsättningar,

var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för en

utredning kallas till förhör, tas med till förhör eller hämtas till förhör

hos polisen, alltså oberoende av om förhörspersonen är misstänkt,

målsägande, vittne eller någon annan. Och den som ska höras

är skyldig att stanna kvar hos polisen för ett sådant förhör, som

huvudregel i högst sex timmar.

Den som utan att skälig misstanke

föreligger ändå kan misstänkas för ett brott, kan dessutom tvingas

att stanna kvar i ytterligare högst sex timmar. För samtliga dessa

101 Prop. 2007/08:47.

102 SOU 2003:74, s. 231 f.

343

Några särskilda sakområden

s. 344 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

fall finns det, enligt min mening, goda skäl att kräva att den som

ska höras under sådana omständigheter också får information om

sin rätt att ha juridiskt biträde med vid förhöret. Regeringen bör

därför ta initiativ till att den rätten blir tydligt lagreglerad.

I samband med en sådan författningsändring bör även särskilt

övervägas om det finns skäl att, med förebild i den s.k. Mirandaprincipen

, lagstifta om en skyldighet att lämna även viss annan information.103

Jag tänker då närmast på rätten att inte uttala sig eller

anklaga sig själv. Men hit hör även de möjliga rättsliga konsekvenser

som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan få i en senare

rättegång, till följd av den fria bevisprövningens princip.

Ytterligare en fråga som aktualiserats av internationella övervakningsorgan

för de mänskliga rättigheterna och som, enligt min

mening, kan ha stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt, är den

om när information om grundläggande rättigheter lämnas till personer

som berövats friheten.

I det sammanhanget bör först och främst understrykas att begreppet

”frihetsberövad” i de här sammanhanget används i en vidare

mening än den som gäller enligt t.ex. lagen (1998:714) om ersättning

vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen).

Där avses med frihetsberövanden ingrepp som innebär

att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt

hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt

starkt begränsat område. Medtagande och hämtning till förhör betraktas

enligt förarbetena till den bestämmelsen inte som ett frihetsberövande.104

Denna snävare definition av rätten till frihet må vara rimlig när

det gäller en specialreglering om rätten till ersättning på grund av

vissa frihetsberövanden. Men den som har en lagstadgad skyldighet

att följa med polisen för förhör eller att på kallelse inställa sig hos

polisen för förhör, liksom att också stanna kvar där, är naturligtvis i

en mera allmän mening berövad sin rätt till frihet. Det synes också

vara det synsätt som både FN:s och Europarådets tortyrkommittéer

anlägger när det gäller rätten för personer som berövats sin frihet

att få information om sina grundläggande rättigheter. Det är också,

enligt min mening, den utgångspunkt som bör gälla för den svenska

lagstiftningen på området.

När någon grips eller anhålls ska, enligt 24 kap.

9 § rättegångsbalken,

den frihetsberövade få besked om det brott som han eller

103 Miranda v. Arizona 384 U.S. 436 (1966).

104 Prop. 1997/98:105, s. 12, 17–18.

344

s. 345 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

hon är misstänkt för samt grunden för frihetsberövandet. Därmed

synes följa av 12 § förundersökningskungörelsen även en skyldighet

att informera den frihetsberövade om rätten att biträdas av en

försvarare och om villkoren för att få en offentlig försvarare förordnad

.105

Av bestämmelsens ordalydelse framgår att informationen ska

lämnas när frihetsberövandet sker. Att informationen lämnas samtidigt

med själva frihetsberövandet bidrar till att effektivt upprätthålla

den folkrättsligt erkända rätten att försvara sig med hjälp av

ett rättegångsbiträde och att hinna förbereda sitt försvar. Dessutom

vinner knappast utredningen som sådan något i effektivitet på om informationen

lämnas först vid det formliga förhör som, enligt 24 kap.

8 § rättegångsbalken, ska följa på ett gripande eller på det att ett anhållande

verkställts – det s.k. 24:8-förhöret – med konsekvensen att

kanske ett påbörjat sådant förhör måste ställas in därför att den

misstänkte då begär att få anlita en försvarare innan han eller hon är

beredd att delta vidare i förhöret.

I samband med en omarbetning av bestämmelsen i 24 kap. 9 §

rättegångsbalken föreslogs det också under utredningsarbetet att

det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att informationen skulle

lämnas omedelbart. I propositionen uttalade emellertid föredragande

departementschefen att detta fick anses vara överflödigt.106

Det bör alltså inte anses tillåtet att avvakta med att ge information

om den frihetsberövades rättigheter till det s.k. 24:8-förhöret.

I ljuset av vad Europarådets tortyrkommitté framfört i sin rapport

till den svenska regeringen, om att informationen till frihetsberövade

om deras rättigheter likväl i stor utsträckning lämnas först i

samband med ett första formellt förhör, finns det, enligt min mening,

skäl att på nytt pröva om den närmare tidpunkten för när informationsskyldigheten

ska fullgöras bör förtydligas i lagtexten.

I det sammanhanget bör även övervägas att föra över kravet på

information om rätten att biträdas av försvarare under förundersökningen

och om förutsättningarna för förordnande av en offentlig

försvarare från förundersökningskungörelsen till rättegångsbalken.

Även i förhållande till den som inte är gripen eller anhållen men

som har tillsagts att följa med polisen för förhör, har kallats till polisen

för förhör eller har ålagts att stanna kvar under viss tid hos

105 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 9 §.

106 Prop. 1980/81:201, s.

43.

345

Några särskilda sakområden

s. 346 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

polisen för förhör, bör informationsskyldigheten inträda omedelbart

då den som ska höras berövats sin frihet på detta sätt.

Rättshjälpslagen och Europakonventionen

Regeringen gav den 20 juni 2007 Domstolsverket i uppdrag att utvärdera

rättshjälpslagen (1996:1619).107 I uppdraget ingick också att

undersöka och analysera hur tillämpningen av rättshjälpslagen förhöll

sig till Sveriges internationella konventionsåtaganden. Domstolsverket

lämnade sin rapport Översyn av rättshjälpslagen – ett

regeringsuppdrag till regeringen i mars 2009.108

I sin rapport redovisar Domstolsverket bl.a. sin bedömning att

det inte finns något i lagen som uppenbart står i strid med Europakonventionens

regler om en rättvis rättegång. I denna del anger

verket att det även inhämtat ett expertutlåtande från professor Ian

Cameron vid Uppsala universitet. Av dennes yttrande framgår sammanfattningsvis

att det är möjligt att tolka rättshjälpslagen på så sätt

att den i förhållande till Europakonventionens bestämmelser erbjuder

nödvändig rättshjälp, men att man likväl undantagsvis i ett enskilt

fall kan behöva tillämpa konventionen direkt för att nå ett sådant

resultat. Domstolsverket ställde sig därför frågan om det vore av

värde att i rättshjälpslagen införa en bestämmelse om att Europakonventionen

alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose

rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigeter

enligt konventionens artikel 6.1. Med hänvisning till att konventionens

bestämmelser, genom lagen (1994:1219) om den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna, är gällande lag i Sverige bedömde

emellertid Domstolsverket att det inte var nödvändigt med en sådan

ändring av rättshjälpslagen.

Jag menar för min del, till skillnad från Domstolsverket, att det

vore värdefullt om det tydligt framgick av rättshjälpslagen att rättshjälp

alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska uppfylla

sina åtaganden om tillgång till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen

. En bestämmelse av det slaget finns för övrigt numera

i 3 § förvaltningslagen (1986:223) i fråga om rätten att överklaga

beslut.

107 Regeringsbeslut Ju2007/5942/DOM.

108 Domstolsverkets rapportserie 2009:2.

346

s. 347 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

I november 2010 överlämnade Utredningen om det allmännas

ansvar enligt Europakonventionen109 sitt betänkande, med förslag

till en uttrycklig lagreglering av de fall där det enligt Europakonventionen

krävs att skadestånd ska kunna lämnas till den som

drabbats av en konventionsöverträdelse, men där det inte finns någon

intern svensk rättsregel som medger att sådant skadestånd

döms ut.110 Jag föreslår att regeringen i samband med den fortsatta

beredningen av det betänkandet överväger också frågan om att i

rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden

att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska

uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen.

7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av

frihetsberövade personer, m.m.

Rekommendationer:

• Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att det finns

organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående

och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga

samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka den

tillsyn som redan finns.

• Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av

ett eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent

allmänt överväga sådana samhällsområden där JO och JK

kontinuerligt får in särskilt många klagomål, eller där JO och

JK i sin granskning uppmärksammat särskilt frekventa eller

allvarliga problem.

• Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor

inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet,

åklagarväsendet och kriminalvården, över användningen

av beslut om förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen

av förvarstagna personer, inklusive placering i

kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest, över den psykiatriska

vård som bedrivs med tvång, liksom över verksamheten

vid Statens institutionsstyrelses institutioner.

109 Dir. 2009:40.

110 SOU 2010:87.

347

Några särskilda sakområden

s. 348 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

• Regeringen bör, såvitt avser en oberoende tillsyn över polisväsendet,

överväga att ge utredningen om en översyn av polisens

framtida organisation tilläggsdirektiv att ta med den frågan

i sina överväganden.

• När det gäller Kriminalvården bör tillsynsansvaret omfatta

också hur allvarliga incidenter i form av t.ex. hot eller våld

mot intagna hanteras inom myndigheten.

• Regeringen bör, sedan det gått en tid, utvärdera om den tillsyn

som Socialstyrelsen sedan den 1 januari 2010 utövar över

Statens institutionsstyrelses institutioner, i tillräckligt hög

grad är inriktad på rättssäkerheten för de personer som är intagna

där. Den utvärderingen bör, från samma utgångspunkt,

även omfatta Socialstyrelsens tillsyn över den psykiatriska

tvångsvården och den rättspsykiatriska vården.

• Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt

Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen,

bör inrättas inom den myndighet som har ansvar

för den på rättssäkerhetsfrågor inriktade tillsynen över

Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet att

företräda enskilda barn vars rättigheter trätts för när.

• De författningar som reglerar tillsynen över Statens institutionsstyrelses

institutioner, den psykiatriska tvångsvården

och den rättspsykiatriska vården bör förtydligas så att det

klart framgår att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas

mänskliga rättigheter utgör en central del av denna tillsyn.

Som jag inledningsvis i detta avsnitt konstaterat är en för skyddet

av de mänskliga rättigheterna grundläggande frågeställning det

spänningsförhållande som råder mellan skyddet för enskildas fysiska

och psykiska integritet, å ena sidan, och det allmännas legitima

användning av tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden och fysiskt

våld, å den andra. Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och

annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är,

som regeringen understrukit i handlingsplanens åtgärd 102, absolut.

Ett effektivt upprätthållande av detta skydd, liksom i övrigt av rätten

till frihet och personlig säkerhet, förutsätter att gränserna för

statens våldsmonopol tydligt regleras i lag, liksom att det nationella

348

s. 349 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

rättssystemet tillhandahåller verkningsfulla mekanismer för att säkerställa

att de på detta sätt uppställda begränsningarna efterlevs.

Mot den här bakgrunden har jag under arbetet med utvärderingen

av handlingsplanen haft anledning att också reflektera över den

roll som en effektiv ordinär rättslig tillsyn har för upprätthållandet

av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Den

frågan har också aktualiserats på olika sätt under de dialogmöten

som jag genomfört som en del av utvärderingsprocessen.

Inom vissa samhällsområden där dessa grundläggande rättigheter

aktualiseras i särskilt hög grad saknas i dag organisatoriskt fristående

ordinära tillsynsorgan. Inom andra kan det ifrågasättas om

den rättsligt inriktade granskningen spelar en tillräckligt framträdande

roll. Några sådana områden, liksom vissa andra närliggande

frågor, ska därför diskuteras i det följande.

Myndighetsbeslut inom dessa områden kan i betydande omfattning

göras till föremål för rättslig prövning genom överklagande till

domstol. Förekomsten av en sådan rätt till domstolsprövning utgör

visserligen i sig en rättssäkerhetsgaranti och det skulle därför i och

för sig kunna ifrågasättas om det föreligger något behov av ytterligare

tillsyn.

För att det ändå gör det talar emellertid med styrka bl.a. att

många av de individer mot vilka tvångsåtgärder tillämpas, t.ex.

inom psykiatrin eller missbruksvården, befinner sig i ett mycket

utsatt läge och inte alltid kan förväntas ha förmågan själva vidta de

åtgärder som krävs för att ett överklagande ska komma till stånd.

En person kan också de facto betas sin rätt att överklaga genom att

en myndighet underlåter att i vederbörlig ordning fatta ett formligt,

överklagbart, beslut. Att detta är ett problem också i praktiken

har framhållits av JO, som t.ex. i sin ämbetsberättelse för perioden

1 juli 2008 – 30 juni 2009 konstaterar att det i samband med inspektioner

vid institutioner för psykiatrisk tvångsvård inte sällan framkommer

att patienter som nekats permission inte fått ett beslut i

saken.111

Härtill kommer att en rättslig granskning efter överklagande

uteslutande är reaktiv till sin karaktär och inriktad på varje enskilt

fall för sig. En aktiv tillsyn, genomförd av ett oberoende organ, ger

på ett helt annat sätt en möjlighet både att upptäcka fel och brister

som annars förblivit dolda, och att sammanställa resultaten från

granskningar av flera enskilda fall till en mer sammanhängande bild.

111 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22.

349

Några särskilda sakområden

s. 350 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Som jag närmare redovisar nedan finns det sammanfattningsvis

enligt min mening anledning för regeringen att inom ramen för sitt

fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter, vidta åtgärder

som syftar till att inom vissa områden tillskapa eller förstärka

en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad tillsyn.

Tillsynsbegreppet

Vad som inryms i begreppet tillsyn är många gånger oklart. Ett förslag

till närmare definition lämnades av Tillsynsutredningen,112 som

bl.a. hade i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras

till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument

som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt

fattade beslut.

I sitt slutbetänkande113 konstaterade utredningen att statlig tillsyn

borde avgränsas till avse i lag angivna uppdrag till offentliga

organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden

så att dessa uppfyller författningsreglerade krav, samt att vid behov

verka för rättelse. Den av utredningen föreslagna definitionen förutsatte

vidare att tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående

från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt

uppdrag oberoende och självständigt. Detta krav innebar enligt utredningen

bl.a. att tillsynsorganet inte ska vara en del av den organisation

som är föremål för tillsyn, och inte heller ska ha möjlighet

att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel,

t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultatmål för verksamheten.114

Regeringen har i en skrivelse till riksdagen115 nyligen redovisat

sina generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara

utformad. I skrivelsen konstaterar regeringen bl.a. att tillsynen för

att bli mer effektiv och rättssäker bör vara tydligare och mer enhetlig.

Begreppet tillsyn bör enligt regeringen vidare främst användas

för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera

om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra

bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder

som syftar till att åstadkomma rättelse.

112 Dir. 2000:62.

113 SOU 2004:100.

114 SOU 2004:100, s. 51-52, 55.

115 Skr. 2009/10:79.

350

s. 351 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Enligt regeringen bör dock det av Tillsynsutredningen föreslagna

kravet på oberoende granskning inte uppställas, eftersom detta

kan ställa alltför höga krav på åtskillnad mellan verksamhet och

granskare. I de fall det bedöms finnas skäl för att statliga myndigheter

eller kommuner ska ansvara för både drift och tillsyn av en

verksamhet, bör enligt regeringen tillsynsorganets självständighet

garanteras genom en tydlig åtskillnad av ansvaret för drift och tillsyn

inom organisationen.116

För min del anser jag det angeläget att framhålla att en inte oväsentlig

del av det som traditionellt betecknats som tillsyn består av

en kontroll av om de fastlagda målen för den granskade verksamheten

uppnås och om anvisade medel används på ett tillfredsställande

sätt. Här rör det sig således om en granskning som i första hand är

inriktad på att kontrollera verkställigheten av statsmakternas beslut

och på att tillgodose intresset av en effektivt fungerande förvaltning.

Denna granskning skiljer sig sålunda från en rättsligt inriktad

granskning som i första hand avser frågan om en viss verksamhet

bedrivs rättsenligt och i överensstämmelse med krav på rättssäkerhet

för den enskilde.117

Denna senare form av tillsyn – som otvivelaktigt ryms inom den

anvisning för hur begreppet tillsyn bör användas, som regeringen

redovisat i den nyss nämnda skrivelsen till riksdagen – kan ytterst

sägas syfta till att upprätthålla den i en rättsstat grundläggande legalitetsprincipen.

För att fylla sin funktion måste den väsentligen

inriktas på en granskning av hur enskilda ärenden hanteras. I det

följande är det denna typ av tillsyn som ska behandlas.

Tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer

Behovet av en självständig, rättsligt inriktad och regelbunden tillsyn

är givetvis särskilt stor inom verksamhetsområden där myndigheter

tilldelats långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga

förhållanden genom frihetsberövanden eller andra former

av tvångsanvändning. Den enskilda människans situation i förhållande

till staten präglas här av en påtaglig utsatthet, och det finns

därför från rättssäkerhetssynpunkt särskilt starka skäl att vidta åtgärder

för att säkerställa att gällande lagstiftning tillämpas korrekt

och att gränserna för samhällets maktbefogenheter inte överskrids.

116 Skr 2009/10:79, s. 1, 16 f.

117 Om denna distinktion, se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 211.

351

Några särskilda sakområden

s. 352 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Exempel på sådana områden är bl.a.:

• polisens och åklagarnas verksamhet,

• kriminalvårdens verksamhet,

• förvar av utlänningar i enlighet med utlänningslagens bestämmelser,

• omhändertagande av unga och missbrukare för vård i enlighet

med lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)

respektive lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), samt

• psykiatrisk tvångsvård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård

(LPT) respektive lagen om rättspsykiatrisk vård (LRV).

I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för i vilken mån det

i dag finns oberoende, ordinära tillsynsorgan inom dessa områden.

Polisen

Polisväsendet är indelat i en central och en lokal nivå. Enligt 4 §

polislagen (1984:387) utgör på lokal nivå varje län ett polisdistrikt

och i varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för

polisverksamheten inom distriktet.

Enligt 7 § polislagen är Rikspolisstyrelsen central förvaltningsmyndighet

för polisväsendet och har i denna egenskap till uppgift

att utöva tillsyn över polisen. Härutöver ska Rikspolisstyrelsen

verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisen.

Tillsynen över det lokala polisväsendet utövas således av en

myndighet som, åtminstone formellt organisatoriskt, är skild från

den verksamheten. Någon fristående ordinär tillsyn över Rikspolisstyrelsens

verksamhet finns däremot inte.

Av 2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion

för Rikspolisstyrelsen framgår att styrelsen i sin tillsynsverksamhet

särskilt ska beakta att polisverksamheten bedrivs i enlighet med de

prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lagt fast

för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättsäkerhetens

krav samt att förvaltningen inom polisen fungerar väl.

Om verksamheten inte når upp till de på detta sätt angivna målen

ska Rikspolisstyrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller

på annat sätt verka för en förbättring. Rikspolisstyrelsen ska också

vid behov anmäla förhållandet till regeringen.

352

s. 353 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Åklagarväsendet

Sedan den 1 januari 2005 gäller att den centrala förvaltningsmyndigheten

Riksåklagaren och de tidigare sex regionala åklagarmyndigheterna

har avvecklats och bildat en enda ny myndighet, Åklagarmyndigheten.

Någon organisatoriskt fristående ordinär tillsyn

över åklagarväsendet finns inte. Däremot utövas en intern kontroll

över verksamheten inom Åklagarmyndigheten.

Enligt 7 kap. 2 § rättegångsbalken är riksåklagaren högste åklagare

under regeringen och har ansvaret för och leder åklagarväsendet

i landet. Riksåklagaren är myndighetschef för Åklagarmyndigheten.

Åklagarmyndigheten är central förvaltningsmyndighet för hela

åklagarväsendet. Av 1 a § åklagarförordningen (2004:1265) framgår

att Åklagarmyndigheten ska verka för samordning och effektivitet

inom åklagarväsendet i syfte att upprätthålla en enhetlig och sammanhållen

åklagarverksamhet i landet. Riksåklagaren ska enligt 2 §

åklagarförordningen verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet

vid åklagarnas rättstillämpning.

Under riksåklagaren har överåklagare vid nationella utvecklingscentra

getts ett särskilt ansvar för rättslig utveckling samt rättslig

kontroll inom deras respektive ansvarsområden. Vid Åklagarmyndigheten

ska det nämligen, enligt 5 § förordningen (2007:971) med

instruktion för Åklagarmyndigheten, finnas utvecklingscentra som

inom särskilda ansvarsområden ansvarar för kontroll, analys och

utveckling av åklagarverksamheten.

För Åklagarmyndigheten gäller dessutom bestämmelserna i bl.a.

3 och 4 §§ myndighetsförordningen (2007:515). Det innebär att

chefen för myndigheten – i det här fallet alltså riksåklagaren – ska

se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt,

samt att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll

som fungerar på ett betryggande sätt.

En särskild form av rättslig kontroll som utövas inom åklagarväsendet

utgörs av överprövningsverksamheten. Systemet med överprövningar

anses vara en grundläggande del av åklagarväsendets

interna system för uppföljning och kontroll av kvaliteten i åklagarbeslut

. Rätten att överpröva ett åklagarbeslut är ett utflöde av bestämmelserna

i 7 kap. 2 och 5 §§ rättegångsbalken. Förfarandet är

dock inte direkt författningsreglerat utan har utvecklats i praxis.118

118 Se Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo) kommentaren till 7 kap. 5 §.

353

Några särskilda sakområden

s. 354 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

En överordnad åklagare kan inte bestämma hur en underordnad

åklagare ska besluta i ett enskilt ärende. Riksåklagaren, överåklagare

och vice överåklagare får däremot enligt 7 kap. 5 § rättegångsbalken

överta uppgifter som ska utföras av lägre åklagare. Ett sådant övertagande

innebär att den högre åklagaren träder in i den lägre åklagarens

ställe och övertar ansvaret för åklagaruppgiften.

Alla åklagarbeslut inom ramen för ett straffprocessuellt förfarande

kan på detta sätt bli föremål för överprövning. Som exempel

kan nämnas beslut i åtalsfrågor och beslut att inte inleda eller att

lägga ned en förundersökning. Även beslut i tvångsmedelsfrågor

kan på så vis överprövas.

Kriminalvården

Ansvaret för den verksamhet som bedrivs vid fängelser och häkten

var tidigare uppdelad mellan en central förvaltningsmyndighet, Kriminalvårdsstyrelsen,

och 35 lokala kriminalvårdsmyndigheter. Den

1 januari 2006 omorganiserades verksamheten och bedrivs numera

inom ramen för en enda myndighet med namnet Kriminalvården.

Någon organisatoriskt fristående ordinär tillsyn över kriminalvården

finns därmed inte längre.

Av 1 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården

framgår att myndigheten ansvarar för att verkställa utdömda

påföljder, bedriva häktesverksamhet samt att utföra personutredningar

i brottmål.

I den proposition som låg till grund för den s.k. enmyndighetsreformen

framhöll regeringen att frågan om tillsyn i den nya verksamheten

var mycket viktig. Bestämmelser om hur en sådan –

myndighetsintern – tillsyn skulle vara utformad borde därför, enligt

regeringen, föras in i den nya myndighetens instruktion eller

annan förordning.119 Någon sådan närmare reglering av Kriminalvårdens

myndighetsinterna verksamhetskontroll finns dock inte i

myndighetens instruktion. I likhet med vad som gäller för övriga

förvaltningsmyndigheter under regeringen enligt 4 § 4 myndighetsförordningen

(2007:515) är emellertid kriminalvårdens ledning

skyldig att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning

och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.

119 Prop. 2004/05:176, s. 52.

354

s. 355 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Personer som hålls i förvar med stöd av utlänningslagen

Som jag redovisat i avsnitt 7.1.3 får, enligt bestämmelser i utlänningslagen

(2005:716), en utlänning under vissa i lagen angivna förutsättningar

frihetsberövas genom att tas i förvar. Sålunda får t.ex. en utlänning,

enligt 10 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen, tas i förvar

om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt

att stanna i Sverige ska kunna genomföras, om det är sannolikt att

utlänningen kommer att avvisas eller utvisas med stöd av vissa i lagen

angivna bestämmelser, eller om det är fråga om att verkställa

ett beslut om avvisning eller utvisning.

Enligt 10 kap. 12–17 §§ utlänningslagen fattas beslut om att ta

någon i förvar, såvitt nu är av huvudsakligt intresse, av antingen en

polismyndighet eller av Migrationsverket.

En utlänning som hålls i förvar ska, enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen

som huvudregel vistas i lokaler som har ordnats särskilt

för det ändamålet. Migrationsverket har ansvaret för sådana lokaler.

Migrationsverket har även, enligt samma bestämmelse, ansvaret för

behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar.

Enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen får Migrationsverket dock i

vissa fall besluta att någon som hålls i förvar i stället ska placeras i

kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen i

dessa fall gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. För nu

relevanta situationer gäller som förutsättning för en sådan placering,

att det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen

att den som är tagen i förvar hålls avskild och att det inte är möjligt

av säkerhetsskäl att personen i fråga vistas avskild i vanliga förvarslokaler.

Beslut om att någon ska tas i förvar eller placeras i kriminalvårdsanstalt,

häkte eller polisarrest, får, enligt 14 kap. 9-10 §§ utlänningslagen

, överklagas till migrationsdomstol.

Något oberoende organ med uppgift att utöva ordinär rättslig

tillsyn över behandlingen av personer som tagits i förvar med stöd

av utlänningslagen finns inte.

355

Några särskilda sakområden

s. 356 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård

Tillsynen över hälso- och sjukvården regleras i patientsäkerhetslagen

(2010:659). I lagens portalstadgande i 1 kap. 1 § anges att lagen syftar

till att främja hög patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården och

därmed jämförlig verksamhet.

Hälso- och sjukvården och dess personal står, enligt 7 kap. 1 § patientsäkerhetslagen,

under tillsyn av Socialstyrelsen. Uppdraget omfattar

även tillsyn över sådan vård som ges med stöd av lagen (1991:1128)

om psykiatrisk tvångsvård respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk

vård.

Med tillsyn avses, enligt 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen, granskning

av att hälso- och sjukvårdens verksamhet och personal uppfyller

krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har

meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Tillsynen ska, enligt

7 kap. 3 § tredje stycket och lagens 3 kap., främst inriktas på granskning

av att vårdgivaren fullgör sin i lagen föreskrivna skyldighet att

bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete.

Detta innebär i sin tur i huvudsak att vårdgivaren ska planera,

leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att kravet

på god vård upprätthålls, vidta de åtgärder som behövs för att

förebygga att patienter drabbas av vårdskador samt utreda händelser

som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada.120

Enligt 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen ska Socialstyrelsen också

utöva tillsyn över säkerheten vid sjukvårdsinrättningar för psykiatrisk

tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård liksom vid enheter för

rättspsykiatrisk undersökning.

Enligt 7 kap. 10 § patientsäkerhetslagen ska Socialstyrelsen, som

en del av sin tillsynsverksamhet, pröva klagomål mot hälso- och

sjukvården och dess personal. Socialstyrelsen får, enligt lagens

7 kap. 18 §, i ett beslut med anledning av ett sådant klagomål uttala

sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller

hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift

eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. Av bestämmelsen

i 7 kap. 19 § patientsäkerhetslagen framgår att Socialstyrelsen

därutöver har möjlighet att på eget initiativ inleda en utredning mot

en vårdgivare eller mot hälso- och sjukvårdspersonal, s.k. initiativärenden.

Socialstyrelsen, eller den som styrelsen förordnar, har

även, enligt 7 kap. 21 § samma lag, rätt att inspektera en verksamhet

som står under dess tillsyn.

120 3 kap. 1–3 §§ patientsäkerhetslagen.

356

s. 357 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om

psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård.121 Här föreskrivs

bl.a., i 2 kap. 4 §, att verksamhetschefen fortlöpande ska ansvara för

att det finns rutiner som säkerställer att inskränkningar i en patients

rätt att inneha viss egendom, ta emot eller skicka försändelser,

ta emot besök och använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel

kontakta utomstående endast görs med stöd av lag. Verksamhetschefen

ska också enligt 2 kap. 5 § följa upp att vården ges i överensstämmelse

med lagen om psykiatrisk tvångsvård och lagen om

rättspsykiatrisk vård. Uppföljningen ska säkerställa att patienternas

inflytande och lagstadgade rättigheter i vården tillgodoses samt att

andra personers säkerhet och fysiska eller psykiska hälsa inte riskeras.

Verksamhetschefen ska även, som ett led i uppföljningen, se till

att verksamheten regelbundet granskas. Granskningen ska utföras

av någon annan än företrädare för verksamheten eller dess sjukvårdshuvudman.

Statens institutionsstyrelses institutioner för tvångsvård

Sådan tvångsvård som bedrivs enligt lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga (LVU) respektive lagen (1988:870)

om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) sker vid särskilda institutioner

vanligen benämnda ”särskilda ungdomshem” respektive

”LVM-hem”. Statens institutionsstyrelse ansvarar, enligt 6 kap. 3 §

socialtjänstlagen (2001:453) och 1 § förordningen (2007:1132) med

instruktion för Statens institutionsstyrelse, för verksamheten vid

dessa hem. Vid de s.k. särskilda ungdomshemmen sker också verkställighet

av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet

av sluten ungdomsvård (LSU).

Även tillsynen över den verksamhet som bedrivs vid dessa institutioner

utfördes tidigare av Statens institutionsstyrelse. Genom

författningsändringar som trädde ikraft den 1 januari 2010 har tillsynen

över denna verksamhet numera, enligt 6 kap. 3 § och 13 kap.

1 § socialtjänstlagen, överförts till Socialstyrelsen.

Socialstyrelsens tillsyn omfattar, enligt 13 kap. 2 § socialtjänstlagen,

granskning av att verksamheten uppfyller krav och mål enligt

lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med

stöd av sådana föreskrifter. Socialstyrelsen ska vidare, inom ramen

för sin tillsyn, lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister

121 SOSFS 2008:18.

357

Några särskilda sakområden

s. 358 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter

som erhålls genom tillsynen och informera och ge råd till allmänheten.

I de fall Socialstyrelsen finner skäl för granskning kan tillsynen

ske både som verksamhetstillsyn och som individtillsyn. Med individtillsyn

avses tillsyn som tar sikte på enskilda ärenden.122

Slutsatser och rekommendationer

Även frånsett det absoluta förbudet mot tortyr och annan grym,

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som regeringen

alltså framhållit särskilt i handlingsplanens åtgärd 102, utgör,

som redan understrukits, rätten till frihet, personlig säkerhet

och skydd mot godtyckliga frihetsberövanden en hörnsten i det

internationella systemet till skydd för enskildas mänskliga rättigheter.123

Mot den bakgrunden är det uppenbart att statens utövning

av sitt s.k. våldsmonopol genom frihetsberövanden och andra former

av tvångsingripanden måste vara föremål för en regelbunden,

effektiv och trovärdig granskning utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv.

Det finns enligt min mening skäl att ifrågasätta om det behovet

är fullt ut tillgodosett i dag.

Som framgått ovan saknas inom detta område en organisatoriskt

fristående ordinär rättslig tillsyn över flera verksamheter där myndigheterna

har ingripande och långtgående befogenheter att tillgripa

tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden. I andra fall är tillsynen

visserligen formellt fristående men i betydande utsträckning

inriktad på annat än just rättssäkerheten och respekten för enskildas

mänskliga rättigheter.

En invändning som kan göras, och ibland görs, mot denna beskrivning

är givetvis att såväl Justitieombudsmännen (JO) som Justitiekanslern

(JK) har till uppgift att granska de här aktuella verksamheterna.

JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn över tilllämpningen

i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar.124

I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges

att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig

verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt

fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och för122

Prop. 2008/09:160, s. 111 f.

123 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, art. 3; FN:s konvention om

medborgerliga och politiska rättigheter, art. 9; Europakonventionen, art. 5.

124 12 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen.

358

s. 359 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

valtningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar saklighet och opartiskhet

och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter

inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen

ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.

JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns

tillsyn och innebär, såvitt nu är relevant, att JK ska utöva tillsyn

över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och

andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen

omfattar bl.a. statliga och kommunala myndigheter samt domstolar.

Såväl JO som JK har alltså visserligen tillsyn över att bl.a. statliga

myndigheter efterlever lagar och andra författningar. Det bör

emellertid uppmärksammas att den tillsyn som JO och JK utövar är

tänkt att fungera som en komplement till den tillsyn som utövas av

ordinära organ, inte som en ersättning för sådan tillsyn.

JO har också vid flera tillfällen betonat betydelsen av denna extraordinära

särställning. Exempelvis har förre chefsJO Mats Melin

framhållit125 att vid riksdagsbehandlingen av 1975 års JO-instruktion

beskrevs JO:s roll bl.a. på följande sätt:

JO:s huvuduppgift är […] att tillvarata den enskildes intresse av en

lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida […]

JO-ämbetet är och [bör] i framtiden […] förbli ett organ av extraordinär

natur för medborgarnas rättssäkerhet och […] institutionen [är]

sålunda inte […] avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning

som ankommer på andra organ i samhället […] [T]illgången till en

utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande

institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende

och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas

verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för

rättsordningen. Denna självständighet – som gäller även gentemot

riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden

– är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse.126

ChefsJO underströk i det sammanhanget för sin del att denna riksdagens

grundläggande karakteristik av JO-ämbetet fortfarande är

giltig och att det därför är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter.

JO är, och ska vara, en extraordinär institution som

är oberoende av övriga statsorgan också på så sätt att JO i princip

125 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20.

126 Bet. 1975/76:KU22, s. 48–49.

359

Några särskilda sakområden

s. 360 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

har fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning och vad

tillsynen ska inriktas på.

Samtidigt har JO betonat betydelsen av att det – såväl från principiella

utgångspunkter som med hänsyn till JO:s och JK:s, i förhållande

till sina mycket vida uppdrag, begränsade resurser – också

finns en ordinär, kontinuerlig tillsyn, i stället för att denna helt eller

i huvudsak ska vila på dessa båda extraordinära tillsynsorgan.127

JO har vidare vid flera tillfällen under det senaste åren framhållit

att JO, när en sådan ordinär tillsyn finns, bättre kan fungera som

det extraordinära organ som institutionen är tänkt att vara. JO kan

då också stärka sin verkningskraft genom att utöva ”tillsyn över

tillsynen”.128

Jag delar den uppfattning som bl.a. JO sålunda vid olika tillfällen

har gett uttryck för. I sammanhanget finns det också anledning att

påminna om att tyngdpunkten i JO:s arbete ligger i att pröva klagomål

från enskilda. Under verksamhetsåret 2009/2010 inkom över

7 300 klagomål och andra framställningar från enskilda till JO.129

Denna klagomålshantering har kontinuerligt växt mycket kraftigt

under en längre följd av år och gör att det är svårt för JO att upprätthålla

sin inspektionsverksamhet i den omfattning som vore

önskvärt inom ramen för sin extraordinära tillsynsuppgift.130 Det

finns inte heller några tecken på att den ständiga ökningen av ärendetillströmningen

inte skulle fortsätta.

Det är således i praktiken helt omöjligt att tänka sig att JO skulle

kunna utöva en löpande tillsyn ens över de för de mänskliga rättigheterna

mest centrala samhällsverksamheter som behandlas här.

Som jag ser det måste regeringen, och ytterst lagstiftaren, välja; antingen

tillskapas ett eller flera ordinära tillsynsorgan på vissa särskilt

betydelsefulla verksamhetsområden, eller så förändras JO:s

uppgifter i grunden, så att de då också omfattar en sådan ordinär

tillsyn. För det sistnämnda krävs enligt min mening, som framgått,

förutom författningsändringar också att JO tillförs mycket betydande

ytterligare resurser.

För min del rekommenderar jag den förstnämnda ordningen.

Det ställningstagandet förändras inte av det faktum att JO, efter

förslag i budgetpropositionen för 2011, tillförts resurser för att

kunna utföra uppgifter som nationellt besöksorgan enligt tilläggs127

Jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 217.

128 Se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 17 f.

129 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 16.

130 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20.

360

s. 361 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym,

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (se vidare

om denna uppgift sist i detta avsnitt).

Det finns i vårt land 55 fängelser, med cirka 5 000 intagna, 31

häkten med 7 filialer, ett stort antal arrestlokaler vid olika enheter

inom polisen, ca 3 000 vårdplatser för sluten psykiatrisk vård fördelade

på inemot 80 enheter inom samtliga landsting, ett 40-tal institutioner

för vård av unga och missbrukare i Statens institutionsstyrelsens

regi, samt inemot 200 platser vid Migrationsverkets fem

olika förvarsenheter.131 Även med det nämnda resurstillskottet till

JO – jämfört med år 2010 på omkring 5 miljoner kr för år 2011, 9,5

miljoner för år 2012, 10,8 miljoner för år 2013 och 11,7 miljoner

för år 2014 – är det svårt att se hur JO:s tillsyn över alla dessa verksamheter

ska kunna vara annat än extraordinär, om än förstärkt

jämfört med nuvarande tillsynsmöjligheter. Härtill kommer att den

ordinära tillsyn som jag här behandlar omfattar inte bara institutioner

där människor hålls frihetsberövade utan också t.ex. Polisens

och åklagarväsendets brottsutredande verksamhet i allmänhet.

En ordinär, regelbunden, organisatoriskt fristående och rättsligt inriktad

tillsyn bör anordnas inom vissa särskilt viktiga områden

Jag menar alltså att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa

att det finns en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående

och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga samhällsområden

där det saknas sådana tillsynsorgan i dag. Vid bedömningen

av vilka verksamheter som bör omfattas av ett eller flera sådana

organs tillsynsansvar bör rent allmänt uppmärksammas sådana

samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får in särskilt många

klagomål, eller där dessa organ i sin granskning uppmärksammat

särskilt frekventa eller allvarliga problem. Härutöver bör i vart fall

de verksamheter som särskilt behandlas i det följande vara föremål

för en effektiv sådan ordinär tillsyn.

Behovet av förtydliganden när det gäller säkerställandet av de

mänskliga rättigheterna genom författningsändringar, både i fråga

om sådana författningar som allmänt tar sikte på myndighetsstyrning

och i fråga om sådana författningar som har särskilt stor materiell

betydelse för de mänskliga rättigheterna, behandlas närmare i

avsnitten 4.3.1 och 4.3.3.

131 Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 1, s. 30.

361

Några särskilda sakområden

s. 362 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Åklagarväsendet och Polisen

Som redogjorts för under avsnitt 7.1.1 tillsatte regeringen år 2000

en parlamentariskt sammansatt kommitté för att undersöka den

ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet.132 I sitt betänkande

konstaterade utredningen att den tillsyn som då utövades

över såväl polis som åklagare hade vissa brister. Utredningen fann

emellertid att det saknades tillräckliga skäl för, och tvärtom fanns

betydande nackdelar med, att inrätta ett särskilt, fristående tillsynsorgan

med uppgift att utöva tillsyn över polisen och åklagarnas

brottsutredningsverksamhet. Utredningen hänvisade i denna del

bl.a. till statsfinansiella skäl, liksom till att inrättandet av ett sådant

organ skulle förändra strukturen inom polisen och åklagarväsendet

på ett sådant sätt att myndigheterna skulle ha att beakta auktoritativa

uttalanden om sin verksamhet från ytterligare ett organ – något

som framstod som en nackdel för verksamheten.133

Dåvarande chefsJO Claes Eklundh riktade i JO:s remissyttrande

mycket stark kritik mot utredningens ställningstaganden.134 Han

anförde där bl.a. att det är nödvändigt att myndigheternas rättstillämpning

i det enskilda fallet kan bli föremål för kvalificerad

granskning i form av en effektiv rättslig tillsyn. Vidare underströk

han att en sådan tillsyn, med hänsyn till de långtgående befogenheter

att ingripa i enskildas förhållanden som tilldelats polisen och

åklagarna, är av särskilt stor betydelse på dessa verksamhetsområden;

en effektiv rättslig tillsyn är, anförde JO, i själva verket en

nödvändig förutsättning för att medborgarna ska ha förtroende för

verksamheten. Systemet måste ha en sådan utformning att det inte i

sig ger något utrymme för misstro. Jag delar de synpunkter som JO

då framförde.

När det gäller åklagarväsendet finns numera, som tidigare redovisats,

ingen ordinär organisatoriskt fristående tillsyn. Däremot

finns det vissa mekanismer för intern kontroll inom myndigheten.

JO konstaterade redan före 2005 års sammanslagning av åklagarväsendet

till en enda myndighet, att den kontroll som överåklagarna

då bedrev väsentligen var att betrakta som ett inslag i mål och

resultatstyrningen samt att den verksamhet som framstod som

kärnan i Riksåklagarens tillsynsverksamhet närmast kunde betecknas

som en på statistik och annan allmän information grundad kon132

Dir. 2000:101.

133 SOU 2003:41, s. 174 ff., s. 185 f.

134 JO:s ämbetsberättelse 2004/05, s. 107.

362

s. 363 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

troll av åklagarverksamhetens effektivitet, produktivitet och måluppfyllelse

i övrigt.

Visserligen finns nu en bestämmelse i 2 § åklagarförordningen

(2004:1265) som tar sikte på att myndighetens ledning, Riksåklagaren,

ska verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid

åklagarnas rättstillämpning. Och de utvecklingscentra som, enligt

5 § i Åklagarmyndighetens instruktion, ska finnas inom särskilda

ansvarsområden på central nivå, ansvarar för kontroll, analys och utveckling

av åklagarverksamheten. Även med beaktande härav, aktualiserar

sammanslagningen år 2005 av åklagarväsendet till en enda myndighet,

i än högre grad än tidigare behovet av en oberoende ordinär

och rättsligt inriktad tillsyn över åklagarverksamheten.

För polisväsendets del ska visserligen sådan tillsyn utövas av den

centrala förvaltningsmyndigheten på området, Rikspolisstyrelsen,

som alltså organisatoriskt är skild från de lokala polismyndigheterna.

Jag har tidigare, i mina slutsatser och rekommendationer i avsnitt

7.1.1 i fråga om utredningar av anmälningar om brott begångna

av poliser, ifrågasatt att en sådan ordning skulle vara tillräcklig

för att upprätthålla det förtroende för rättssäkerheten från allmänhetens

sida som är nödvändigt. Den tveksamheten gäller även i fråga

om tillsynen generellt över polisväsendet.

Rikspolisstyrelsen ska, enligt sin instruktion,135 i sin tillsynsverksamhet

särskilt beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse

med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och

regeringen har lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt

och uppfyller rättssäkerhetens krav, och att förvaltningen

inom Polisen fungerar väl.

Som JO tidigare funnit anledning att särskilt påpeka,136 avser

Rikspolisstyrelsens tillsyn i stor utsträckning annat än rättssäkerhetsfrågor.

När sådana frågor behandlas görs det, enligt vad JO ansett

sig kunna konstatera, normalt inte med inriktning på handläggningen

av enskilda ärenden, även om det ibland förekommer

utredningar av enstaka händelser som tilldragit sig allmän uppmärksamhet.

Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet har alltså väsentligen

en annan funktion än att från rättsliga utgångspunkter

granska hur polisen sköter sina åligganden med avseende på enskildas

rättigheter.

Sammanfattningsvis framstår den nuvarande ordinära, rättsligt

inriktade tillsynen över polisens och åklagarmyndighetens verk135

2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen.

136 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 212 f.

363

Några särskilda sakområden

s. 364 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

samhet som otillräcklig. Uppgiften att utöva en sådan tillsyn bör

enligt min mening läggas på ett sådant organisatoriskt fristående

tillsynsorgan som jag här har rekommenderat bör inrättas.

Också i det här sammanhanget finns det anledning att uppmärksamma

den översyn av Polisens organisation som regeringen beslutade

om i juli 2010137 och som jag behandlat i avsnitt 7.1.1 om polisens

internutredningar. Om resultatet av den utredningen skulle bli

att Polisen bör omorganiseras till en enda myndighet, aktualiseras i

än högre grad än nu frågan om en organisatoriskt fristående tillsyn

av polisens verksamhet. Såvitt gäller tillsynen över polisväsendet

finns det därför enligt min mening skäl för regeringen att överväga

att ge tilläggsdirektiv till utredningen att ta med den frågan i sina

överväganden om den framtida polisorganisationen.

Kriminalvården

Något från Kriminalvården oberoende organ med uppgift att utöva

ordinär tillsyn över myndighetens verksamhet finns inte. Behovet

av en sådan fristående tillsynsorganisation har bl.a. uppmärksammats

av Statskontoret i en år 2003 lämnad rapport om kriminalvårdens

verksamhet.138 Statskontoret konstaterade att den dåvarande

tillsynsverksamheten inom Kriminalvården inte var tillräcklig.

Statskontoret argumenterade därför för att ett fristående tillsynsorgan

för Kriminalvården borde inrättas. Dess huvuduppgifter

skulle vara att granska att de lagar och föreskrifter som reglerar

Kriminalvårdens verksamhet efterlevs och att granska händelser

som rör hot och våld mot de intagna eller mot anställda i deras

kriminalvårdande funktion.

Frågan har därefter behandlats av utredningen Kriminalvårdens

effektivitet, som i sitt slutbetänkande också föreslog att en särskild

tillsynsmyndighet för Kriminalvården skulle inrättas.139

Utredningen menade för sin del att starka skäl talade för att inrätta

en tillsynsmyndighet för Kriminalvården. En sådan lösning

skulle överensstämma med den svenska förvaltningstraditionen och

avlasta de organ, främst JO, som ska utöva den extraordinära tillsynen.

Det tyngst vägande skälet för tillskapandet av en sådan extern

och oberoende tillsynsfunktion var emellertid värnandet om de in137

Dir. 2010:75.

138 Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontorets rapport 2003:20, s. 305 ff.

139 SOU 2009:80, s. 95 ff.

364

s. 365 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

tagnas rättssäkerhet. En starkare tillsyn kunde enligt utredningens

uppfattning därutöver även förväntas leda till större öppenhet och

högre förtroende för Kriminalvården. Det noterades i betänkandet

att regeringen huvudsakligen är hänvisad till Kriminalvårdens uppgifter

och analyser när regeringen ska bedöma myndighetens verksamhet.

De ligger i sakens natur, menade utredningen, att information

som lämnas om den egna verksamheten inte alltid omfattar

samtliga relevanta uppgifter som uppdragsgivaren kan behöva för

att göra objektiva bedömningar. Även detta talade för att en extern

och oberoende instans borde utöva tillsyn över Kriminalvårdens

verksamhet.

Även förre chefsJO Mats Melin har framhållit det anmärkningsvärda

i att det, i förhållande till behandlingen av frihetsberövande –

ett område där staten utövar tvång mot enskilda och där insynen i

vad som sker är, och måste vara, starkt begränsad – saknas en oberoende,

reguljär tillsyn. JO föreslog också en översyn inriktad på

hur en sådan tillsyn skulle kunna anordnas.140

Trots flertalet påpekanden i saken från bl.a. JO, Statskontoret

och fristående utredare finns alltjämt, i motsats till vad som gäller

inom många andra områden, inte något oberoende organ med uppgift

att systematiskt och löpande utöva tillsyn över Kriminalvårdens

verksamhet. Att denna ordning alltjämt består är, enligt min

uppfattning, närmast ägnat att förundra. Det är så inte minst mot

bakgrund av vad regeringen själv anförde i samband med att Socialstyrelsen

gavs ett tillsynsansvar över Statens institutionsstyrelses

(SiS) verksamhet vid dess institutioner för tvångsvård. Som redovisas

närmare i det följande konstaterade regeringen då att en trovärdig

tillsyn var särskilt viktig när det gällde tvångsvård och ansåg

därför att en oberoende tillsyn av SiS verksamhet vid dess institutioner

måste utövas av en instans utanför myndigheten.141

Den fristående tillsyn av Kriminalvårdens verksamhet som idag

bedrivs utförs alltså i praktiken av JO. Det är enligt min mening

mycket otillfredsställande. Antalet klagomål till JO mot Kriminalvården

har ökat markant under en följd av år.142 Inom JO:s verksamhetsområde

2 – som omfattar granskning av kriminalvården,

socialförsäkringen, överförmyndarna, försvaret, frågor om bl.a. offentlig

upphandling, Diskrimineringsombudsmannen och Allmänna

reklamationsnämnden – inkom 2 252 klagomålsärenden under

140 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 21. Jfr JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 21.

141 Prop. 2008/09:160, s. 102 f.

142 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 18.

365

Några särskilda sakområden

s. 366 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

verksamhetsåret 2009-2010. Av dessa utgjorde omkring 1 200 ärenden,

över 50 procent, klagomål som rör kriminalvården.

I praktiken är det, som redan påpekats, helt omöjligt att tänka

sig att JO skulle kunna utöva en regelbunden tillsyn ens över de för

de mänskliga rättigheterna mest centrala samhällsverksamheter

som det nu är fråga om. Den extraordinära tillsynsverksamhet som

i dag, i huvudsak i form av prövning en enskilda klagomålsärenden,

bedrivs av JO inom detta område utgör inte något hållbart argument

mot tillskapandet av ett fristående organ för tillsyn över Kriminalvården.

Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening

läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan

som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas.

Det är enligt min mening vidare lämpligt att tillsynsansvaret

över Kriminalvården, på det sätt som föreslagits av såväl Statskontoret

som utredningen Kriminalvårdens effektivitet, omfattar allvarliga

incidenter i form av t.ex. hot eller våld mellan intagna och hur

sådana incidenter har hanterats av myndigheten (se särskilt om den

frågan i avsnitt 7.1.4).

Personer som tas i förvar med stöd av utlänningslagen

Jag har i avsnitt 7.1.3 diskuterat möjligheterna att fatta beslut om

att ta personer i förvar med stöd av utlänningslagen och behandlingen

av sådana personer. Här ska nu i stället behandlas frågan om

tillsyn över sådan verksamhet. För att underlätta läsningen av enskilda

avsnitt har jag valt att låta vissa upprepningar förekomma här

av vad jag redovisat också i det tidigare avsnittet.

Med undantag för Socialstyrelsens tillsyn över den medicinska

verksamheten vid förvaren, finns, som nämnts, inte något organisatoriskt

oberoende organ för ordinär rättslig tillsyn över behandlingen

av människor som tas i förvar med stöd av utlänningslagen.

Frågan om inrättande av ett sådant tillsynsorgan berördes endast

kortfattat i Förvarsutredningens143 delbetänkande Återvändandedirektivet

och svensk rätt:144

Vad som avses med ett effektivt övervakningssystem preciseras inte i

direktivet. Vilka krav som ställs på Sverige i detta avseende är därför

ganska oklart. I svensk rätt finns flera instanser, såsom JO och JK,

som utövar tillsyn över de myndigheter som verkställer beslut om av143

Dir. 2009:1.

144 SOU 2009:60, s. 95.

366

s. 367 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

visning eller utvisning. Dessa instanser är oberoende i förhållande till

de verkställande myndigheterna och i förhållande till statsmakten. Mot

den bakgrunden anser utredningen att svensk rätt får anses uppfylla

kravet i [direktivet]. Några författningsförslag lämnas därför inte i

denna del.

I övrigt har det eventuella behovet av en sådan tillsyn, såvitt jag

kunnat konstatera, inte gjorts till föremål för några överväganden

som redovisats i det offentliga trycket.

Det finns, som redan nämnts, skäl att påminna om att de människor

som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen

, inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är

misstänkta för brott. I själva verket är det fråga om människor som,

oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få tillstånd

att stanna i Sverige, använt sig av en folkrättsligt skyddad mänsklig

rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka asyl.

En stat har i och för sig, enligt konventionsbaserade regler om

mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person frihetsberövad för att

förhindra att denna kommer in i landet eller som ett led i ett förfarande

för att utvisa eller avvisa henne eller honom efter vederbörlig

prövning av rätten att uppehålla sig på statens territorium.145 Den

folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande rätten

till frihet och personlig säkerhet, liksom till skydd mot godtyckliga

frihetsberövanden gäller emellertid till förmån för alla personer

som befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess

jurisdiktion.146 Härav följer att frihetsberövanden av personer som

exempelvis väntar på att beslut om avvisning eller utvisning ska

verkställas (s.k. verkställighetsförvar) inte bör kunna komma i fråga

annat än om detta verkligen är nödvändigt.

Detta förhållande återspeglas i viss mån, om än bara delvis och

indirekt, i gällande bestämmelser i utlänningslagen. Sålunda framgår

av 1 kap. 8 § utlänningslagen att lagen ska tillämpas så att en

utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i

varje enskilt fall. Enligt 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen

får vidare ett beslut om verkställighetsförvar meddelas endast om

det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga

omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars

kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.

Enligt 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen får en utlänning stäl145

Se t.ex. Europakonventionen, art. 5.1 f.

146 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; Europakonventionen,

art. 1.

367

Några särskilda sakområden

s. 368 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

las under uppsikt i stället för att tas i förvar. Detta innebär att utlänningen

är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten

på orten eller hos Migrationsverket. I ett beslut om uppsikt

får utlänningen också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller annan

legitimationshandling. Det redovisade får anses innebära att

möjligheten att ta någon i förvar får användas bara om det inte är

tillräckligt att han eller hon i stället ställs under uppsikt.

FN:s tortyrkommitté har emellertid i samband med sin granskning

av hur Sverige lever upp till sina skyldigheter enligt FNkonventionen

mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande

behandling eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut

om förvar tvärtom är vanligt förekommande och kritiserat att det

inte finns någon absolut tidsgräns för hur länge en person kan hållas

kvar i sådant förvar. Kommittén var också kritisk till att personer

som hålls i förvar och som kan utgöra en fara för sig själva eller

andra placeras i häkte.

I sina rekommendationer till den svenska regeringen framförde

kommittén sammanfattningsvis att effektiva åtgärder bör vidtas för

att säkerställa att beslut om förvar meddelas endast i undantagsfall,

sedan mindre ingripande åtgärder prövats och då endast för så kort

tid som möjligt. Vidare påpekade kommittén att personer som tagits

i förvar och som är i behov av vård inte bör placeras i häkte; i

stället borde andra placeringsmöjligheter komma i fråga som är mer

anpassade till dessa personers särskilda behov.147

Det är alltså här, som redan framhållits, fråga om synnerligen

ingripande åtgärder på ett av de mest centrala rättighetsområdena

inom ramen för det internationella systemet till skydd för de

mänskliga rättigheterna, rätten till frihet och personlig säkerhet

liksom till skydd mot godtyckliga begränsningar av dessa friheter.

Åtgärderna riktas mot personer som inte är vare sig misstänkta eller

dömda för brott och frihetsberövandet kan i vissa fall pågå under

lång tid. I de fall då vistelse i en särskilt iordningsställd förvarslokal

inte anses vara möjlig på grund av att en förvarstagen person

exempelvis kan befaras utgöra en allvarlig fara för sig själv eller för

andra, beror detta ofta på psykiska ohälsotillstånd med koppling till

en närmast desperat önskan att inte avvisas eller utvisas ur landet.

Och – inte minst – ett beslut om förvar eller om placering i kriminalvårdsanstalt,

häkte eller i polisarrest kan visserligen överklagas,

men till skillnad från vad som är fallet med andra typer av frihets147

Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,

4 juni 2008.

368

s. 369 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

berövanden fattas sådana beslut av en förvaltningsmyndighet utan

skyldighet att självmant inom viss tid underställa sitt beslut prövning

av en oberoende domstol.

Det finns mot bakgrund av det redovisade, enligt min mening,

mycket starka skäl för att tillskapa en oberoende tillsyn över myndigheternas

användning av möjligheten att besluta om förvar, liksom

över behandlingen av förvarstagna personer, inklusive placering

i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest. Den slutsatsen

kvarstår enligt min mening även om förvarsutredningens förslag –

att beslut i förvarsfrågor ska fattas av domstol148 – skulle bli verklighet.

Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening

läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan som jag

tidigare här har rekommenderat bör inrättas.

Behovet av författningsändringar när det gäller förvar av personer

enligt utlänningslagen har diskuterats särskilt i avsnitt 7.1.3.

Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård

Tillsynen över den tvångsvård som bedrivs inom hälso- och sjukvården

med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård regleras, som

tidigare beskrivits, i patientsäkerhetslagen (2010:659). Tillsynen

utövas enligt 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen av Socialstyrelsen. På

detta område finns alltså en organisatoriskt fristående tillsyn över

verksamheten.

Med tillsyn avses granskning av att hälso- och sjukvårdens verksamhet

och personal uppfyller krav och mål enligt lagar och andra

föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.

Av bestämmelsen framgår emellertid också att tillsynen

främst ska inriktas på granskning av att vårdgivaren fullgör sin i

lagen föreskrivna skyldighet att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete

i enlighet med vad som föreskrivs om ett sådant i

3 kap. patientsäkerhetslagen. Med detta menas i sin tur mera konkret

en tillsyn över att vårdgivaren förebygger, förhindrar och begränsar

effekterna av vårdskador.

Det åvilar rent allmänt också, enligt dessa bestämmelser, vårdgivaren

att planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som

leder till att det allmänna kravet i hälso- och sjukvårdslagen på god

vård upprätthålls. I begreppet god vård innefattas bl.a. att vården

148 SOU 2011:17.

369

Några särskilda sakområden

s. 370 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ska vara av god kvalitet, ha en god hygienisk standard, tillgodose

patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig

, bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen

samt tillgodose patientens behov av kontinuitet

och säkerhet i vården.149

Några lagstadgade tillsynsregler som särskilt tar sikte på rättssäkerheten

inom tvångspsykiatrin finns däremot inte. Tillsynen bedrivs

i stället enligt samma regler som för hälso- och sjukvården i

allmänhet, med ett undantag. Detta undantag hänför sig dock, enligt

vad som framgår av 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen, till frågan

om säkerheten vid sjukvårdsinrättningar där det får ges vård enligt lagen

(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om

rättspsykiatrisk vård samt vid enheter för rättspsykiatrisk undersökning.

Under sitt besök i Sverige år 2009 uppmärksammade Europarådets

tortyrkommitté, CPT, bl.a. användningen av tvångsåtgärder i

samband med psykiatrisk vård. Kommittén noterade i denna del att

det vid inrättningar för psykiatrisk vård som den besökt under sin

vistelse i Sverige inte fördes något samlat register för dokumentation

av all användning av fysiskt tvång för att begränsa patienters

rörelseförmåga eller av avskiljning av patienter.

Kommittén framhöll att det var axiomatiskt att existensen av ett

systematiskt dokumentationssystem skulle göra det möjligt att effektivt

följa och utöva tillsyn över all användning av denna typ av

tvångsåtgärder, liksom att erhålla en fullständig bild av deras användning

inom psykiatrin. CPT fann också anledning att framhålla

betydelsen av att tillsynen över institutioner för psykiatrisk vård

också innefattar ofta återkommande inspektioner, även oanmälda

sådana.

Kommittén uppmanade mot bakgrund av sina iakttagelser den

svenska regeringen att inrätta en oberoende tillsynsmekanism för

inspektioner av psykiatriska vårdinrättningar som uppfyller kommitténs

krav.150

I sitt svar till kommittén på denna punkt redovisade den svenska

regeringen endast viss information om den tillsyn som bedrivs

149 Prop. 2009/10:210, s. 194.

150 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European

Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

(CPT) from 9 to 18 June, CPT/INF (2009) 34, st. 114.

370

s. 371 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

inom detta område, dock utan att egentligen beröra kärnan i de

synpunkter som kommittén lämnat.151

Justitieombudsmannen (JO) Kerstin André har också funnit anledning

att ägna särskild uppmärksamhet åt tillämpningen av regelsystemet

för den tvångspsykiatriska vården där myndighetsutövningen

innefattar frihetsberövande av enskilda och rätt att tillgripa

tvångsåtgärder. I JO:s ämbetsberättelse 2009/10 framhåller hon att

det är av yttersta vikt från rättssäkerhetssynpunkt att bestämmelserna

i den lagstiftningen används på ett korrekt sätt.152 Hon redovisar

där också bl.a. följande.

Anmälningarna mot de psykiatriska vårdinrättningarna är emellertid

förhållandevis få, vilket leder till att den parlamentariska kontrollen av

att lagarna efterlevs i allt väsentligt får fullgöras genom inspektionsverksamhet.

Det är för övrigt ett av de områden där det är särskilt oroväckande

att tid och resurser inte räcker till för en inspektionsverksamhet

av tillräcklig omfattning. Det kan visserligen hävdas att rättssäkerhetskravet

är uppfyllt genom att flertalet beslut som fattas inom

tvångspsykiatrin kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta

förutsätter emellertid att sådana beslut också fattas i vederbörlig ordning.

Det är inte alls ovanligt, för att ta ett enkelt exempel, att det

framkommer vid patientsamtal i samband med en inspektion att patienter

som har nekats permission inte fått ett beslut i saken. De berövas

därmed rätten att överklaga. Vid praktiskt taget varje inspektion uppkommer

sådana och även andra mera övergripande frågor av rättssäkerhetskaraktär,

inte minst vad gäller användningen av olika tvångsåtgärder.

[…]Det kan […] också noteras att anmälningar mot den reguljära

tillsynsmyndigheten inom hälso- och sjukvården, Socialstyrelsen,

inte är helt ovanliga. Anmälningarna kan röra t.ex. långsam handläggning

av ett tillsynsärende, att tillräcklig utredning inte föreligger eller

att tillsynsbeslutet är oriktigt.

Visserligen ingår alltså i Socialstyrelsens tillsyn över den psykiatriska

tvångsvården och den rättspsykiatriska vården rent allmänt att

verksamheten uppfyller författningsreglerade krav, och även att

den bedrivs med respekt för patientens självbestämmande och integritet,

krav som är av avgörande betydelse för en vård som bedrivs

med tvång. Likväl är tydligt, bl.a. genom JO:s – i och för sig

av resursskäl helt otillräckliga – inspektionsverksamhet inom detta

område, att det finns tydliga brister av rättssäkerhetskaraktär inom

tvångsvården.

151 Response of the Swedish Government to the Report of the European Committee for the Prevention

of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to

Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 34.

152 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22.

371

Några särskilda sakområden

s. 372 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Jag har inte haft någon möjlighet att själv undersöka hur Socialstyrelsens

tillsyn över de här verksamheterna bedrivs i praktiken,

och har inte heller i övrigt underlag för några kritiska slutsatser om

den saken. Klart är emellertid att den rättsliga regleringen av tillsynen

över tvångsvården i huvudsak är inriktad på andra förhållanden

än de som berör enskildas rättssäkerhet. Det är enligt min mening i

sig en tydlig brist. Det förhållandet förändras inte på något avgörande

sätt av att Socialstyrelsen, som tidigare redovisats, själv utfärdat

föreskrifter och allmänna råd bl.a. om att det ska finnas rutiner

som säkerställer att inskränkningar i en patients rätt att inneha

viss egendom, ta emot eller skicka försändelser, ta emot besök och

använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel kontakta utomstående

endast får göras med stöd av lag.

Enligt min mening är det, som också Europarådets tortyrkommitté

påpekat, helt nödvändigt att tillsynen över psykiatrisk tvångsvård

och rättspsykiatrisk vård också har ett tydligt fokus, både i författningsreglering

och i praktiken, på enskildas rättssäkerhet, inte

minst när det gäller sådan användning av tvångsmedel som kommittén

tagit upp i samband med sin granskning av Sverige. Det kan

diskuteras om den typen av tillsyn ska bedrivas av samma organ

som främst har till uppgift att granska tillhandahållandet av en god

vård utifrån i huvudsak medicinska utgångspunkter, eller om denna

tillsyn i stället bör bedrivas av någon annan. Regeringen bör därför

enligt min uppfattning noga överväga om tillsynen i de nu aktuella

avseendena ska ligga kvar på Socialstyrelsen eller om den i stället

ska läggas på ett sådant organisatoriskt fristående organ för rättsligt

inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas.

Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i den frågan

bör bestämmelserna om tillsyn över den psykiatriska tvångsvården

och den rättspsykiatriska vården förtydligas så att det klart framgår

att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter

utgör en central del av denna tillsyn.

Statens institutionsstyrelses institutioner för tvångsvård

Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar, som redovisats ovan, för

den verksamhet som bedrivs vid särskilda ungdomshem och LVMhem

enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av

unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

372

s. 373 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

(LVM) och lagen (1998:603)om verkställighet av sluten ungdomsvård

(LSU). Efter den reform som trädde i kraft den 1 januari 2010

utövar Socialstyrelsen tillsyn över denna verksamhet, i stället för

som tidigare SiS själv. På detta område finns alltså numera en organisatoriskt

fristående tillsyn.

Bakgrunden till den genomförda förändringen var en av Riksdagens

revisorer genomförd granskning av Statens institutionsstyrelse,

bl.a. med avseende på uppföljningen och kontrollen av verksamheten.

I sin rapport153 framhöll revisorerna att SiS dubbla ansvar

för såväl drift och utveckling av verksamheten som tillsyn innebar

ett trovärdighetsproblem. Revisorerna konstaterade också att

en trovärdig tillsyn är särskilt viktigt när det gäller tvångsvård, eftersom

det är en verksamhet med begränsad insyn och där socialt

utsatta människor i hög grad är utlämnade till myndigheters agerande.

En oberoende och trovärdig tillsyn av verksamheten måste

enligt revisorerna utföras av en instans utanför myndigheten

I ett remissyttrande över rapporten redovisade SiS som sin uppfattning

att det var möjligt att organisera tillsynsverksamheten så

att driften och planeringen av verksamheten inte blandades samman

med tillsynen, liksom att hålla distans mellan tillsynsobjekt

och tillsynsorgan. SiS noterade vidare att tillsynen över Kriminalvården

hade stora likheter med den tillsyn som utövades inom SiS,

och att ett sådant tillsynssystem var vanligt även inom andra delar

av statsförvaltningen.

Riksdagen uttalade emellertid med anledning av riksdagsrevisorernas

rapport i ett tillkännagivande154 till regeringen, att den borde

utreda hur tillsynen av Statens institutionsstyrelse kunde göras organisatoriskt

och ekonomiskt oberoende av myndigheten. Med anledning

av riksdagens tillkännagivande tillkallades år 2004 en särskild

utredare155 med uppdrag att se över och överväga förändringar

i organisationen av och ansvarsfördelningen för den statliga tillsynen

inom socialtjänstens område. I uppdraget ingick även att lämna

förslag på hur tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner

kunde organiseras. Utredningen antog namnet Utredningen

om tillsynen inom socialtjänsten. I sitt slutbetänkande Samordnad

och tydlig tillsyn av Socialtjänsten156 föreslog utredningen att tillsy153

Med tvång och god vilja – vad gör Statens Institutionsstyrelse?, Riksdagens revisorers rapport

2002/03:1.

154 Bet. 2002/03:SoU13, rskr. 2002/03:171.

155 Dir. 2004:178.

156 SOU 2007:82.

373

Några särskilda sakområden

s. 374 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

nen av Statens institutionsstyrelse skulle vara en uppgift för Socialstyrelsen.

I den proposition som låg till grund för den förändring som

numera alltså också genomförts,157 konstaterade regeringen att utvecklingen

pekar på att regering och riksdag inom allt fler områden

(t.ex. inom socialförsäkrings- och skolområdet) strävar efter att

skapa en organisatoriskt oberoende tillsyn. Liksom riksdagens revisorer

ansåg regeringen att den omständigheten att en myndighet

har ansvaret för tillsyn över sin egen verksamhet innebär ett hinder

för oberoende, och också svårigheter att inom organisationen skapa

en från övrig verksamhet fristående tillsynsfunktion. SiS dubbla

roller i detta avseende innebar enligt regeringens uppfattning därför

ett trovärdighetsproblem. Regeringen, som delade såväl riksdagens

revisorers som utredningens uppfattning att en trovärdig tillsyn var

särskilt viktig när det gällde tvångsvård, ansåg därför att en oberoende

tillsyn över Statens institutionsstyrelses institutioner måste

utövas av en instans utanför myndigheten.158

Tillsynen utövas nu, enligt 6 kap. 3 § och 13 kap. 1 § socialtjänstlagen,

av Socialstyrelsen. Socialstyrelsens tillsyn omfattar, enligt

13 kap. 2 § socialtjänstlagen, granskning av att verksamheten

uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut

som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter.

I Justitieombudsmannens (JO) ämbetsberättelse 2009/10159 noterade

JO Kerstin André att de ärenden inom hennes ansvarsområde

som tenderar att öka år från år i första hand är ärenden som rör

tvångsomhändertaganden av barn enligt LVU. Hon framhöll där

bl.a. följande.

En korrekt tillämpning av bestämmelserna i den tvångslagstiftning som

finns på socialtjänstens område är givetvis av särskilt stor vikt från rättssäkerhetssynpunkt

. I ämbetsberättelsen för verksamhetsåret 2007/2008

uppehöll jag mig i min redovisning till stor del vid de bestämmelser

som gäller enligt LVU och pekade på de konsekvenser som brister i

tillämpningen av vissa regler kan leda till. Det hade då förekommit ett

antal fall där ungdomar, till följd av formella fel, i praktiken hade

kommit att utsättas för olaga frihetsberövande. […]

I ämbetsberättelsen 2007/08160 redovisade hon bl.a. följande.

157 Prop. 2008/09:160.

158 Prop. 2008/09:160, s. 102 f.

159 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 23.

160 JO:s ämbetsberättelse 2007/08, s. 18 ff.

374

s. 375 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Vid vård enligt LVU gäller särskilda föreskrifter i lagen som ger socialnämnderna

vidsträckta befogenheter att besluta om t.ex. hur vården

skall ordnas och var den unge skall vistas under vårdtiden samt om begränsningar

i umgänget med vårdnadshavare. Nämnden har också rätt

att besluta om t.ex. läkarundersökning, polishandräckning och flyttningsförbud.

Den som har omhändertagits för vård på grund av eget

beteende och som behöver särskilt noggrann tillsyn kan placeras i ett

särskilt ungdomshem. Det är Statens institutionsstyrelse som är huvudman

för dessa hem. Det finns bestämmelser i LVU om Institutionsstyrelsens

rätt att i olika avseenden begränsa intagnas rörelsefrihet

och att tillgripa tvångsåtgärder av i huvudsak samma slag som tilllämpas

inom kriminalvården. Ett omhändertagande för vård enligt

LVU kan således vara mycket ingripande för den enskilde. Detta ställer

höga krav på en rättssäker handläggning. Mitt helhetsintryck,

grundat på vad som har kunnat iakttas i min granskningsverksamhet,

är att tillämpningen av regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar

väl. Detta hindrar inte att jag också har uppmärksammat fall där det

har förekommit allvarliga fel som inte kan hänföras till enstaka misstag,

vilket [vore] illa nog, utan förekommer i en omfattning som enligt

min mening inte kan accepteras.

Även i ämbetsberättelsen 2010/11161 återkommer JO till brister i

fråga om rättssäkerheten inom LVU-området. JO påminner här om

att:

[e]n betydande del av anmälningarna på socialtjänstens område rör tilllämpningen

av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga,

LVU. [...] Genom [LVU] ges myndigheterna mycket vidsträckta maktbefogenheter

, och kraven på en rättssäker handläggning måste ställas högt.

Formella brister i handläggningen av ärenden som rör tvångsvård kan få

långtgående konsekvenser för den enskilde. Ytterst kan det röra sig

om olaga frihetsberövande. Genom åren har jag i mina inledande redovisningar

uppehållit mig en hel del vid tillämpningen av framför allt

LVU [...] I nära nog varje ämbetsberättelse under senare år har också

särskilt allvarliga fall redovisats vilka har föranlett att förundersökning

angående misstänkt tjänstefel har inletts.

Som JO understrukit är det naturligtvis helt oacceptabelt att någon

är frihetsberövad eller utsatt för tvångsåtgärder utan att det finns

rättslig grund för det. Och det står i strid med såväl vår egen lagstiftning

som internationella konventioner om enskildas mänskliga

rättigheter.

Även om JO:s allmänna intryck att tillämpningen av

regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar väl är riktigt, visar

redan den mycket sporadiska inspektionsverksamhet av detta område

som JO:s omfattande klagomålshantering och begränsade re161

JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 23 f.

375

Några särskilda sakområden

s. 376 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

surser ändå tillåter, på att här finns brister som inte är hänförliga

till enstaka misstag.

Även Barnombudsmannen (BO) har framfört allvarlig kritik

mot brister i rättssäkerheten för barn som med stöd av LVU vårdas

på särskilda ungdomshem. Vid en granskning av drygt 450 beslut

om s.k. avskiljning som fattats under perioden den 1 juli 2008 till

den 31 december 2008 konstaterade BO att denna åtgärd används

på ett sätt som inte är förenligt med vare sig artikel 37 i FN:s konvention

om barnens rättigheter om bl.a. frihetsberövande av barn,

svensk lagstiftning eller de riktlinjer som Statens institutionsstyrelse

satt upp för de särskilda ungdomshemmen. De slutsatser BO

drog från sin granskning var att avskiljning i flera fall användes rutinmässigt

eller som bestraffning för icke önskvärt beteende, eller

att personalen provocerat den unge så att han eller hon blivit aggressiv

vilket sedan lett till avskiljning. Det fanns även exempel på

unga som hade ångest och befann sig i kris och som avskiljdes istället

för att få adekvat behandling.

I en år 2009 överlämnad skrivelse till regeringen framhöll BO att

det var angeläget att vidta åtgärder för att garantera rättsäkerheten

för barn på särskilda ungdomshem. BO rekommenderade i denna

del bl.a. att tillsynen över de särskilda ungdomshemmen skulle

skärpas, med tätare, längre och fler oanmälda inspektioner, liksom

att ett oberoende barnombud borde inrättas med uppgift att företräda

omhändertagna barns och ungas intressen.162

Här, som i övrigt när det gäller frihetsberövade personer, är betydelsen

av en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad

tillsyn särskilt stor. Sedan den 1 januari 2010 har tillsynen

flyttats över till Socialstyrelsen. Regeringen bör, när det gått en tid,

genomföra en utvärdering av hur denna tillsyn fungerat i praktiken

när det gäller SiS institutioner. En sådan utvärdering bör ta sikte på

att säkerställa en tillsyn som är rättsligt inriktad och som omfattar

också ofta återkommande inspektioner av dessa institutioner, även

oanmälda sådana.

I det sammanhanget finns det också anledning att ta ställning till

om den tillsyn som särskilt har till syfte att trygga rättssäkerheten

för de som frihetsberövats eller annars är utsatta för tvångsåtgärder,

bör utföras tillsammans med den delen av tillsynen som avser

att den vård som ges är av god kvalitet, eller om den i stället bör

samordnas hos ett sådant organisatoriskt fristående organ för rätts162

Barnombudsmannens skrivelse Kompletterande synpunkter till Barnombudsmannens tidigare

skrivelse Förbjud isolering av barn och unga, 2009-06-24, BO:s dnr 9.2:0138/09.

376

s. 377 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

ligt inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör

inrättas.

Inom ramen för en sådan utvärdering finns det också anledning

att överväga, i linje med vad BO föreslagit, om ett särskilt Barnombud

bör inrättas inom den myndighet som ska ha ansvar för en sådan

tillsyn över SiS institutioner, med behörighet att företräda enskilda

barn vars rättigheter trätts för när. Motsvarande funktion

finns i dag på skolområdet i form av Barn- och elevombudet inom

Skolinspektionen.

Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i dessa frågor

bör bestämmelserna om tillsyn över också LVU-, LVM- och

LSU-vården förtydligas så att det klart framgår att en rättsligt inriktad

kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter utgör en

central del av denna tillsyn.

Särskilt om JO:s roll som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet

till FN:s tortyrkonvention

Här har hittills behandlats några olika samhällsområden där upprätthållandet

av grundläggande mänskliga rättigheter är av särskilt

stor betydelse främst mot bakgrund av att myndigheter har tilldelats

långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga förhållanden

genom frihetsberövanden eller andra former av tvångsanvändning.

I sammanhanget finns det skäl att också, utöver vad som

kortfattat redan sagts om detta tidigare i detta avsnitt, något beröra

det övergripande konventionsbaserade kravet på att det i vårt land

ska finnas ett nationellt besöksorgan för att förebygga tortyr och

annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Den 18 december 2002 antog FN:s generalförsamling ett fakultativt

protokoll (OPCAT) till FN:s konvention mot tortyr och

annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Protokollet syftar till att stärka möjligheterna att förebygga

tortyr. Dess väsentliga innehåll är att såväl internationella som nationella

oberoende organ ska ges möjlighet att regelbundet besöka

platser där personer hålls frihetsberövade.

I OPCAT-protokollet föreskrivs bl.a. att stater inom ett år från

sin anslutning ska inrätta, utse eller vidmakthålla ett eller flera nationella

besöksorgan, National Preventive Mechanism, (NPM) för

att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande

377

Några särskilda sakområden

s. 378 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

behandling. Ett sådant nationellt besöksorgan ska bl.a. ges möjlighet

att regelbundet granska behandlingen av frihetsberövade personer

på de platser där de hålls i förvar och att avge rekommendationer

till berörda myndigheter.

I den proposition som låg till grund för riksdagens beslut om

godkännande av protokollet redovisade regeringen som sin uppfattning

att det i Sverige redan fanns ett väl fungerande system för

kontroll av att myndigheter och de tjänstemän som utövar myndighetsutövning

fullgör sina skyldigheter på ett korrekt sätt. Regeringen

konstaterade bl.a. att det av protokollet inte framgick vad

som avsågs med ”regelbundna” besök, men att den inspektionsverksamhet

som JO och JK bedriver fick anses mer än väl uppfylla

protokollets krav.163 Regeringen tillade emellertid i det sammanhanget

att, om det skulle visa sig att den verksamhet som JO och

JK bedriver inte är tillräcklig för att Sverige ska anses uppfylla sina

åtaganden, nya överväganden fick göras, liksom att det framöver

också kunde finnas anledning att ha högre ambitioner än vad protokollet

föreskriver.

Frågan huruvida JO:s och JK:s verksamhet kunnat anses vara ett

verksamt medel för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden

enligt protokollet har inte varit okontroversiell, och såväl JO som

FN:s kommitté mot tortyr och dess underkommitté för förebyggande

av tortyr, har under de senaste åren framhållit att frågan om

JO:s och JK:s ställning som nationellt besöksorgan enligt protokollet

borde göras till föremål för ytterligare överväganden.164

JO har för sin del informerat riksdagen om att man inte har resurser

för en sådan intensiv och omfattande besöksverksamhet som

förväntas av ett nationellt besöksorgan enligt protokollet, liksom

om att vissa betänkligheter med hänsyn till JO:s konstitutionella

oberoende kan anföras mot att ge JO reguljära tillsynsuppgifter av

detta slag. I ämbetsberättelsen 2008/09165 skrev dåvarande chefsJO

bl.a. följande.

Det är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter. JO är –

och ska vara – en extraordinär institution som är oberoende av övriga

statsorgan också på så sätt att JO i princip har fria händer att välja vad

som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. Att anse

163 Prop. 2004/05:107, s. 18 f.

164 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5,

4 juni 2008, st. 25; Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other

Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/5/SWE/R.1,

st. 34-42; JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 19 ff.

165 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20-21.

378

s. 379 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

JO utgöra en svensk NPM – med de krav på regelbunden tillsyn som

den uppgiften ställer – är inte väl förenligt med detta oberoende. […]

Ett annat problem är att JO:s inspektioner väsentligen är inriktade på

hur lagar och förordningar efterlevs. Vi anlitar således t.ex. inte biträde

av medicinsk och psykologisk expertis. Det innebär att vi knappast är

skickade att bedöma hur t.ex. långa häktningstider under vilka den intagne

är underkastad restriktioner påverkar en enskild häktad. En granskningsverksamhet

enligt protokollets intentioner borde rimligen beakta

också sådana förhållanden. […] Det finns således mycket goda skäl att

låta den översyn som förutskickades redan vid behandlingen av ärendet

om godkännande av det fakultativa protokollet snarast komma till

stånd. Översynen bör riktas in på att överväga hur en oberoende, reguljär

tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer skulle

kunna ordnas.

Även Konstitutionsutskottet (KU) har berört frågan. I KU:s yttrande

till Utrikesutskottet över regeringens proposition med förslag

till godkännande av OPCAT-protokollet redovisade Konstitutionsutskottet

de invändningar som JO haft mot att anförtros uppgiften

som nationellt besöksorgan, NPM. Utskottet underströk

vikten av att JO:s handlingsfrihet inte begränsas och konstaterade i

det sammanhanget att JO själv avgör vilka former den egna verksamheten

kräver. Slutligen uttalade KU att det vid en framtida

översyn kan finnas anledning för regeringen att åter överväga om

det är lämpligt att JO och JK fungerar som nationella NPM.166

Frågan har därefter, enligt vad JO angett,167 kommit alltmer i

fokus, bl.a. genom ett ökat internationellt tryck på JO att redovisa

sina aktiviteter som NPM och att delta i ett växande internationellt

samarbete mellan besöksorgan i många länder. Efter samråd med

KU:s presidium och med ombudsmännen i bl.a. Danmark och Finland

beslöt JO under våren 2010 att i sitt budgetunderlag för perioden

2011–2014 aktualisera frågan om ett uppdrag för JO att vara

NPM enligt OPCAT-protokollet. I budgetunderlaget föreslog JO

att ombudsmännen tillförs nödvändiga öronmärkta resurser för att

kunna utföra den uppgiften. Riksdagen har också, som redan

nämnts, beslutat att tillföra JO sådana ytterligare resurser som ombudsmännen

ansett nödvändiga för att fullgöra detta uppdrag. Siktet

är inställt på att verksamheten vid en nybildad enhet inom ombudsmannaexpeditionen

ska kunna påbörjas den 1 juli 2011.

JO har vidare under 2010 i en framställning till riksdagen föreslagit

att uppgiften för JO att vara nationellt besöksorgan enligt

166 Yttr. 2004/05:KU5y.

167 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 17.

379

Några särskilda sakområden

s. 380 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

OPCAT-protokollet ska lagregleras genom att ett tillägg om det

förs in i den s.k. JO-instruktionen.168 Den frågan är när detta skrivs

alltjämt föremål för beredning inom riksdagen.

JO:s uppgift att vara nationellt besöksorgan enligt OPCATprotokollet

måste, enligt min mening, ses som ett avsteg från den

grundläggande roll av parlamentariskt extraordinärt kontrollorgan

som JO haft under mer än 200 år, vilket kan ses som en oroande

tendens. JO synes emellertid, efter samråd med riksdagens konstitutionsutskott,

ha funnit uppdraget som NPM vara acceptabel. Jag

har därmed inte anledning att lämna några ytterligare rekommendationer

i den saken.

Som redan framgått anser jag dock att det finns anledning att

särskilt understryka att JO:s nya uppgift som NPM inte på något

avgörande sätt talar emot att ett eller flera organisatoriskt fristående

organ för ordinär, kontinuerlig och rättsligt inriktad tillsyn inrättas

på samhällsområden av särskilt stor betydelse för säkerställandet

av enskildas mänskliga rättigheter.

7.2 Diskriminering

7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande betydelse

Diskrimineringsförbudet utgör en av de mest grundläggande principerna

i, och löper som en röd tråd genom, hela det internationella

systemet med olika instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna, både på global och på regional

nivå. Det tar sin utgångspunkt i den grundläggande principen

om alla människors lika värde och rättigheter och är i den meningen

en spegelbild av artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de

mänskliga rättigheterna som lyder:

Alla människor äro födda fria och lika i värde och rättigheter. De har

utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i

en anda av gemenskap.

Den allmänna förklaringens syfte är att slå fast ett otvetydigt erkännande

av varje mänsklig varelses inneboende värde och värdighet

och av det faktum att var och en har lika och obestridliga rättigheter.

Om alla människor har samma värde och rättigheter kan

168 Framställning till riksdagen 2010/11:JO2.

380

s. 381 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

det inte heller accepteras att de rättigheter som anses följa med att

vara människa, gäller olika för olika människor.

Ibland framförs likväl att mänskliga rättigheter inte får hindra

utövandet av traditionella kulturella sedvänjor; inte minst brukar

det då handla om en från grundläggande MR-principer avvikande

syn på kvinnors och flickors, eller homosexuellas, ställning och rättigheter.

I sådana sammanhang framförs också återkommande påståenden

om att de internationella normerna skulle vara ”västerländska”

till sin natur och att de nu påtvingas människor från

”andra kulturer” med en annan syn utan att dessa haft något inflytande

på normernas utformning.

Dessa är argument som måste avvisas. I själva verket kom FN:s

grundläggande förklaring om de mänskliga rättigheterna till genom

ett mycket aktivt deltagande av företrädare även för befolkningarna

i t.ex. Asien och Mellanöstern.169 Och rättigheterna i förklaringen

gäller för alla människor, utan åtskillnad, och ska respekteras över

hela världen, oavsett land, kultur eller specifik situation. Häri ligger

de mänskliga rättigheternas universalitet, såsom den också bekräftats

under senare årtionden, främst i den deklaration, Wiendeklarationen,

som antogs av världens länder i samband med den världskonferens

som hölls i Wien år 1993 om det internationella arbetet

för de mänskliga rättigheterna.

I den deklarationen uttrycker FN:s medlemsstater högtidligen

bl.a. att:

”[w]hile the significance of national and regional particularities and various

historical, cultural and religious backgrounds must be borne in

mind, it is the duty of States, regardless of their political, economic and

cultural systems, to promote and protect all human rights and fundamental

freedoms.” 170

Det är således naturligt att den grundläggande principen om alla

människors lika värde och rättigheter i artikel 1 i den allmänna förklaringen

följs av ett uttryckligt diskrimineringsförbud redan i artikel

2 med följande innehåll.

Var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas

i denna förklaring utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras,

hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt

eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt.

169 Se bl.a. Joseph m.fl., The International Covenant on Civil and Political Rights – Cases,

Materials and Commentary, 2005.

170 Vienna Declaration and Program of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5.

381

Några särskilda sakområden

s. 382 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Den allmänna förklaringen var visserligen inte avsedd som ett rättsligt

bindande dokument men den utgör likväl en auktoritativ tolkning

av begreppet mänskliga rättigheter i FN-stadgan. Med tiden

har den allmänna deklarationen åtminstone i vissa delar också ansetts

åtnjuta status som internationell sedvanerätt171 eller till och

med, t.ex. när det gäller icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2,

som jus cogens, det vill säga en regel som är tvingande för alla stater.172

Vidare återkommer många av de rättigheter som upptas i den

allmänna förklaringen i senare antagna konventioner inom FNsystemet

som är rättsligt bindande för de stater som har anslutit sig

till dem. Diskrimineringsförbudet går även här som en röd tråd genom

hela systemet.

Det finns alltså anledning att särskilt uppehålla sig vid frågan om

åtgärder mot diskriminering inom ramen för ett systematiskt arbete

för de mänskliga rättigheterna.

7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på

diskriminering

Också regeringen underströk i den nationella handlingsplanen att

diskrimineringsförbudet är en central beståndsdel i de internationella

konventionerna om mänskliga rättigheter och att arbetet mot

diskriminering är en mycket högt prioriterad fråga.173

Jag har kunnat konstatera att handlingsplanen innehåller omkring

25 åtgärder som mer eller mindre specifikt handlar om arbetet

mot diskriminering. För några av dessa åtgärder kan det med

fog diskuteras, på sätt som görs närmare i avsnitt 3.3 ovan, om de

verkligen är åtgärder som hör hemma i en handlingsplan. Det rör

sig i en del fall om konstateranden av något som redan gjorts tidigare,

som att myndigheten Handisam inrättats, och i andra om sådana

närmast självklara noteringar som att regeringen ska överväga

resultatet av någon utredning som den tidigare tillsatt. Här finns

också det lakoniska konstaterandet att Grundlagsutredningen174 är

fri att pröva om det finns behov av att föreslå förändringar av

skyddet för grundläggande fri- och rättigheter.

171 Nowak, Introduction to the international human rights regime, 2003, s. 75 f.

172 Makkonen, ”Principen om icke-diskriminering i internationell rätt”, i Ett rättvisare samhälle

– internationella och svenska regler mot diskriminering, 2003, s. 48.

173 Handlingsplanen, s. 29.

174 Dir. 2004:96.

382

s. 383 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

I handlingsplanen finns också några åtgärder som, enligt vad

som framgår av Regeringskansliets egen uppföljning, inte tycks ha

genomförts, t.ex. att pröva möjligheterna att använda sig av indragning

av serveringstillstånd för krogar där diskriminering förekommit,

eller att Arbetsmiljöverkets kompetens i diskrimineringsfrågor

som en del av verkets tillsyn av arbetsmiljön ska fortsätta att utvecklas.

Regeringskansliets uppföljning visar emellertid också att flertalet

åtgärder som rör diskriminering har genomförts. Här återfinns

visserligen några åtgärder av mindre betydelse eller som getts en

diffus utformning, exempelvis att överväga behovet av att använda

s.k. diskrimineringstester på fler områden än arbetsmarknaden, att

tillsätta en intern arbetsgrupp i Regeringskansliet för frågor som

rör homo- och bisexuellas och transpersoners situation, eller att en

promemoria som också innehåller ett avsnitt om diskriminering på

bostadsmarknaden ska skickas ut på remiss.

Men här finns också skarpa åtaganden, som genomförandet av

en sammanslagning av diskrimineringslagarna och ombudsmannamyndigheterna

mot diskriminering, införandet av en könsneutral

äktenskapslagstiftning och ett förbud mot åldersdiskriminering i

arbetslivet, redovisningen av en uppföljning av den nationella handlingsplanen

för ”handikappolitiken” och ett uppdrag till Brottsförebyggande

rådet om kartläggning av våld mot personer med funktionsnedsättning,

liksom aviseringen av ett antal åtgärder för och

med romerna i Sverige.

Med tanke på handlingsplanens utformning, med ett stort antal

åtgärder på en mängd områden och av starkt varierande slag, får

utfallet på det här området enligt min mening sammantaget anses

vara positivt.

7.2.3 Diskrimineringsfrågorna i det fortsatta MR-arbetet

Rekommendationer:

• Regeringen bör inleda ett arbete med sikte på att Sverige så

snart som möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.

• Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen

(2008:567) bör ges en utformning som motsvarar den icke

383

Några särskilda sakområden

s. 384 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

uttömmande förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder

som finns i artikel 14 i Europakonventionen.

• Regeringen bör, när det gått ytterligare någon tid, genomföra

en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna tillämpar

diskrimineringslagens regel om diskrimineringsersättning

som huvudsaklig sanktion för överträdelser av lagen i stället

för skadestånd.

• Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att

vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med

funktionsnedsättning bör införas i diskrimineringslagen.

Den andra handlingsplanen har alltså haft diskrimineringsfrågorna

som ett fokus och, som nämnts, har ett flertal åtgärder i planen

med sikte på diskriminering också framgångsrikt genomförts. För

det fortsatta systematiska arbetet för de mänskliga rättigheterna

finns det anledning att fortlöpande följa upp och överväga behovet

av ytterligare åtgärder mot förekomsten av diskriminering i Sverige.

Några särskilda frågor bör, därutöver, också ägnas särskild uppmärksamhet

i det fortsatta arbetet.

Sveriges tillträde till protokoll 12 till Europakonventionen

I handlingsplanens åtgärd 4 åtar sig regeringen att under tidsperioden

för handlingsplanens giltighet

åter se över sin inställning i frågan om en anslutning till protokoll 12

till Europakonventionen om generellt diskrimineringsförbud, men

[regeringen] har inte för avsikt att i nuläget tillträda protokollet.

Av Regeringskansliets uppföljning av åtgärden är det svårt att dra

någon annan slutsats än att regeringen emellertid inte genomfört

någon egentlig översyn av sin inställning. Här redovisas bara, liksom

tidigare, att den inte har för avsikt att i nuläget tillträda protokollet.

Några skäl för det eller vilka resonemang som förts och som

lett till det ställningstagandet redovisas däremot inte. Jag menar att

de skäl som tidigare anförts mot att Sverige skulle tillträda protokoll

12 saknar bärighet.

Protokoll 12 är ett tilläggsprotokoll till konventionen. Det ändrar

således inte själva konventionens innehåll, vilket gäller oföränd384

s. 385 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

rat för alla konventionsstaterna. Protokollets tilläggsbestämmelser

gäller härutöver för de stater som tillträtt det.

Protokollet innehåller en enda artikel med materiellt innehåll –

artikel 1. Denna förbjuder dels all diskriminering vad avser åtnjutandet

av rättigheter som skyddas genom lag, dels diskriminering

av enskilda generellt från myndigheters sida. Protokollets diskrimineringsförbud

skiljer sig alltså, när det gäller tillämpningsområdet,

från diskrimineringsförbudet i artikel 14 i konventionen, vilket endast

gäller i förhållande till de rättigheter som skyddas i konventionen

. I övrigt överensstämmer protokollets diskrimineringsförbud

med det som redan gäller enligt artikel 14. Definitionen av vad som

avses med diskriminering är, som framgår av den förklarande rapporten

till protokollet, avsedd att vara identisk.175 Det är bl.a. samma

diskrimineringsgrunder som omfattas i båda instrumenten.

I handlingsplanen anförde regeringen som skäl för varför den

inte då avsåg att tillträda protokollet, att detta är mycket allmänt

hållet och har ett brett tillämpningsområde. Därför var det, enligt

regeringen, omöjligt att dra några säkra slutsatser om diskrimineringsförbudets

innebörd innan det har klargjorts genom Europadomstolens

praxis. Regeringen ansåg bl.a. att det var oklart i vilken

mån som positiv särbehandling är tillåten i förhållande till protokollets

diskrimineringsförbud, liksom vilket ansvar staten har för

diskriminering som privata aktörer gör sig skyldiga till, utöver

skyldigheten att lagstifta mot diskriminering. Regeringens uppfattning

var att Sverige ska ansluta sig till internationella instrument

först när det är klarlagt att de nya åtagandena kan följas. Avslutningsvis

menade regeringen att när tillräckligt med rättspraxis finns

kommer en systematisk genomgång av protokollets konsekvenser

för svensk del att behöva göras.

Enligt min mening är dessa svaga argument mot att tillträda protokollet.

Tilläggsprotokollets diskrimineringsförbud är en spegelbild

av den allmänna princip om alla människors lika värde och rättigheter

som ligger till grund för all internationell rätt om de

mänskliga rättigheterna, och som också inleder FN:s allmänna förklaring

om de mänskliga rättigheterna. I så motto utgör det alltså

inget nytt.

Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är levande

väsen och blir därför, och ska också vara, föremål för en dynamisk

tolkning. Europakonventionen, inklusive dess diskrimine175

Se den förklarande rapporten till protokoll 12, st. 18.

385

Några särskilda sakområden

s. 386 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ringsförbud, måste enligt Europadomstolens konsekventa rättspraxis

tolkas och tillämpas i ljuset av samtida förhållanden. Innebörden

av de olika konventionsbestämmelserna kan på så sätt

komma att utvecklas och förändras över tid.

Att en internationell överenskommelse inte bör ingås förrän det

är klarlagt att åtagandena i den kan följas kan tyckas välbetänkt. I

den mån man härmed menar att det först måste säkerställas att man

i varje enskildhet när det gäller alla framtida möjliga tolkningar av

överenskommelsen lever upp till sådana åtaganden leder dock tanken

fel, särskilt när det gäller åtaganden till skydd för enskildas

mänskliga rättigheter. Något sådant absolut klarläggande går, mot

bakgrund av sådana åtagandens inneboende dynamiska karaktär,

aldrig att få. Av avgörande betydelse för om protokollet kan tillträdes

bör i stället anses vara om åtagandena är sådana att de bör följas

och om det finns några identifierbara konkreta hinder i den interna

rättsordningen som bör undanröjas innan protokollet i så fall tillträds.

Allt eftersom rättspraxis utvecklas får sedan eventuella ytterligare

förändringar i den svenska lagstiftningen eller tillämpningen

övervägas.

Det är också med denna utgångspunkt som konventionen själv

har behandlats. I den proposition som låg till grund för beslutet att

inkorporera Europakonventionen i svensk rätt, och alltså göra den

till direkt tillämplig svensk lag, redovisade regeringen bl.a. följande.

Vid tidpunkten för Sveriges anslutning till Europakonventionen ansågs

gällande svensk rätt stå i överensstämmelse med konventionens krav.

[…] I den utsträckning som det sedermera genom konventionsorganens

avgöranden konstaterats att svensk rätt på vissa punkter inte

motsvarat konventionens krav såsom dessa genom konventionsorganens

praxis kommit att preciseras till sin innebörd, har […] mer eller

mindre omfattande lagändringar skett. […] Dessa svenska reformer

kan betraktas som delar i en fortgående transformation av konventionen

till följd av att de krav den ställer successivt preciseras.176

Det finns anledning i sammanhanget att särskilt framhålla att samma

invändningar som regeringen anförde i handlingsplanen mot att

tillträda protokoll 12, tidigare anfördes också mot en inkorporering

av Europakonventionen som sådan i svensk rätt. I det sammanhanget

redovisade regeringen i den nyss nämnda propositionen

bl.a. följande.

Prop. 1993/94:117, s. 32 f.

386

s. 387 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Givetvis är det förenat med vissa svårigheter att med den svenska rätten

införliva en text […] som är stadd i en fortgående utveckling genom

konventionsorganens praxis. […] Det är emellertid regeringens

bestämda uppfattning att dessa svårigheter inte är av den vikten att de

hindrar oss från att […] låta Europakonventionen få full rättsverkan i

vårt land. […] Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en

inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande

fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen

i frågor som rör mänskliga rättigheter.177

Den grundläggande inställning till de mänskliga rättigheterna som

regeringen på detta sätt gav uttryck för i samband med Europakonventionens

inkorporering har enligt min mening samma bärighet

när det gäller protokoll 12.

Protokollets diskrimineringsförbud innebär dessutom, som redan

nämnts, inte något principiellt nytt utan reflekterar bara den

allmänna principen om alla människors lika värde och rättigheter.

Det motsvaras vidare i stort av folkrättsligt bindande åtaganden

som Sverige redan har gjort på andra sätt. Protokollets förbud mot

diskriminering vad gäller alla slags rättigheter som är lagreglerade

har sin motsvarighet i artikel 26 i FN:s konvention om medborgerliga

och politiska rättigheter, som har följande lydelse.

Alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering

av något slag. I detta avseende skall lagen förbjuda all diskriminering

och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd

mot all slags diskriminering, såsom på grund av ras, hudfärg, kön,

språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social

härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt.

Det skydd för alla människors likhet inför lagen, och lika rätt till

lagens skydd utan någon diskriminering, som uppställs här gäller

helt självständigt från konventionens övriga rättighetsgarantier.

Diskrimineringsförbudet är sålunda tillämpligt också i situationer

som inte alls handlar om sådana konkreta medborgerliga och politiska

rättigheter som i övrigt omnämns i konventionen.

Artikel 26 innehåller dubbla skyldigheter för konventionsstaterna.

Dels måste de avstå från att diskriminera vid lagstiftning och

lagtillämpning, dels har de en skyldighet att särskilt lagstifta mot

diskriminering och att säkerställa att skyddet mot diskriminering är

effektivt, också vad avser diskriminering från icke-statliga aktörers

sida.178

177 Prop. 1993/94:117, s. 34.

178 Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights, 2 rev. uppl., 2005, s. 607-608, 631.

387

Några särskilda sakområden

s. 388 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Sverige har alltså redan en folkrättslig förpliktelse av det slag

som protokoll 12 innebär. Genom artikel 2.2 i FN-konventionen

om medborgerliga och politiska rättigheter konkretiseras den förpliktelsen

till att avse en skyldighet att ”vidta erforderliga åtgärder

för att genom lagstiftning eller på annat sätt förverkliga” rättigheterna

i konventionen, bl.a. alltså den generella rätten till icke-diskriminering

enligt artikel 26.

Också den svenska grundlagen innehåller bestämmelser om rätten

till likabehandling. I 1 kap. 2 § regeringsformen stadgas att den

offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika

värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare

ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå

delaktighet och jämlikhet i samhället, dels motverka diskriminering

av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung

, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell

läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde

som person.

Bestämmelsen är ett s.k. program- eller målsättningsstadgande.

Det innebär att den inte har karaktären av rättsligt bindande föreskrift

. Enskilda kan alltså inte direkt stödja sig på bestämmelsen

inför myndigheter och domstolar i enskilda ärenden. Likväl ger den

uttryck för vissa fundamentala värderingar som är avsedda att vara

vägledande för all offentlig verksamhet.

Detta programstadgande kompletteras av 1 kap. 9 § regeringsformen,

som däremot är rättsligt bindande, enligt vilken domstolar

och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom

den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen och

iaktta saklighet och opartiskhet.

Även diskrimineringslagen (2008:567) innehåller ett förbud mot

diskriminering från det allmännas sida av mera generellt slag. I

2 kap. 17 § i den lagen föreskrivs följande.

Diskriminering är förbjuden när den som helt eller delvis omfattas av

lagen (1994:260) om offentlig anställning

1. bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan

sådan hjälp, eller

2. på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten.

Härtill ska också läggas att EU:s stadga för grundläggande rättigheter

också innehåller bestämmelser av det slag som diskrimineringsförbudet

i protokoll 12 utgör. Stadgan gäller för EU-institutionerna

och för unionens medlemsstater när de tillämpar unionsrätten.

388

s. 389 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

I artikel 20 i EU-stadgan anges att alla människor är lika inför

lagen. Av artikel 21.1 framgår att all diskriminering på grund av

bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag,

språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning,

tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder,

ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden. Av artikel

47 framgår vidare att var och en vars unionsrättsligt garanterade

fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel

inför en domstol.

Av artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen framgår att

stadgan har samma rättsliga värde som fördragen själva. Den är

därmed rättligt bindande för svenska myndigheter och domstolar

och har därmed också, rent allmänt, företräde före interna svenska

rättsregler vid lagtolkning och en eventuell lagkonflikt.

Härtill kommer att det i den förklarande rapporten till protokoll

12, som visserligen inte utgör någon auktoritativ uttolkning av protokollstexten

men som kan underlätta förståelsen av protokollets

bestämmelser, faktiskt också finns en beskrivning av innebörden av

protokollets vidgade tillämpningsområde jämfört med konventionens

artikel 14.179 Här framgår vad protokollets diskrimineringsförbud

omfattar, nämligen särskilt sådana situationer där någon

utsätts för diskriminering:

1. i fråga om åtnjutandet av en rättighet som direkt framgår av den

nationella rättsordningen,

2. i fråga om åtnjutandet av en rättighet som får anses uppkomma

till följd av skyldigheter som klart åvilar det allmänna enligt den

nationella rättsordningen, det vill säga där det enligt den nationella

rättsordningen finns en skyldighet för företrädare för det

allmänna att handla på ett visst sätt,

3. från det allmännas sida i utövandet av dess rätt till diskretionära

bedömningar (t.ex. när det gäller någons möjlighet att erhålla

ekonomiskt stöd), eller

4. i övrigt till följd av en handling eller en underlåtenhet att handla

från det allmännas sida.180

Det finns här också anledning att åter påminna om att den allmänna

avgränsning av vad som är att betrakta som diskriminering

enligt konventionen som finns väl utvecklad genom Europadom179

Se st. 22 ff. i den förklarande rapporten.

180 Min översättning.

389

Några särskilda sakområden

s. 390 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

stolens praxis, också gäller i förhållande till protokollets diskrimineringsförbud.

Eftersom i enlighet härmed inte varje åtskillnad i

behandling är att betrakta som diskriminering har det inte ansetts

nödvändigt att ta in särskilda bestämmelser om sådana avgränsningar

i protokollstexten.181

Två av regeringen mera konkret formulerade tveksamheter kom,

som framgått, också till uttryck i handlingsplanen. Regeringen ansåg

bl.a. att det var oklart i vilken mån som positiv särbehandling är

tillåten i förhållande till protokollets diskrimineringsförbud, liksom

vilket ansvar staten har för diskriminering som privata aktörer gör

sig skyldiga till, utöver skyldigheten att lagstifta mot diskriminering.

Det finns emellertid knappast större anledning till tveksamhet

inför protokoll 12 än inför konventionens eget diskrimineringsförbud

i artikel 14 när det gäller möjligheten att använda sig av positiv

särbehandling. Att sådan särbehandling kan vara tillåten torde följa

redan av Europadomstolens uttolkning av begreppet diskriminering

som sådant – vilket inte är annorlunda definierat i protokoll 12

än i konventionen.

Diskriminering utgörs sålunda av olika behandling av lika fall eller

lika behandling av olika fall, under förutsättning att en sådan

behandling saknar objektiv och saklig grund (“has no objective and

reasonable justification”), det vill säga om den inte tjänar något godtagbart

syfte (“legitimate aim”) eller om den inte står i rimlig proportion

till ett sådant syfte (“reasonable relationship of proportionality

between the means employed and the aim sought to be realised”)

.182

Att en åtgärd som utgör positiv särbehandling kan tjäna ett i

och för sig legitimt syfte (t.ex. att motverka eller kompensera för

negativa effekter av tidigare diskriminering av vissa grupper) torde

ofta stå klart. Under förutsättning att sådana åtgärders eventuella

negativa effekter för dem som inte kommer i åtnjutande av dem,

står i rimlig proportion till detta syfte bör de därför inte riskera att

träffas av diskrimineringsförbudet i artikel 14.

I inledningen till protokoll 12 finns också en tydlig hänvisning

med denna innebörd. Här sägs att protokollets signatärstater bekräftar

att principen om icke-diskriminering inte hindrar staterna

från att vidta åtgärder för att åstadkomma full jämlikhet i prakti181

Förklarande rapporten, st. 19.

182 Se, bland många avgöranden, bl.a. Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74.

390

s. 391 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

ken, så länge som det finns rimliga och objektivt godtagbara skäl

för sådana åtgärder:

Reaffirming that the principle of non-discrimination does not prevent States

Parties from taking measures in order to promote real and effective

equality, provided that there is an obljective and reasonable justification

for those measures, […]

I den förklarande rapporten till protokollet utvecklas också frågan

om möjligheterna till positiv särbehandling i ett särskilt avsnitt.

Här framgår tydligt att hänvisningen i inledningen till åtgärder för

att åstadkomma verklig jämlikhet i praktiken, omfattar åtgärder

som kan innebära positiv särbehandling. Här redovisas också att

sådana möjligheter, och i en del fall också skyldigheter, finns även

enligt andra instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna i

internationell rätt. Här klargörs att protokollet däremot inte medför

någon skyldighet att vidta sådana åtgärder:

The third recital of the preamble refers to measures taken in order to promote

full and effective equality and reaffirms that such measures shall not

be prohibited by the principle of non-discrimination, provided that there

is an objective and reasonable justification for them (this principle already

appears in certain existing international provisions: see, for example, Article

1, paragraph 4, of the International Convention on the Elimination

of All Forms of Racial Discrimination, Article 4, paragraph 1, of the

Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against

Women and, at the regional level, Article 4, paragraph 3, of the Framework

Convention for the Protection of National Minorities). The fact

that there are certain groups or categories of persons who are disadvantaged,

or the existence of de facto inequalities, may constitute justifications

for adopting measures providing for specific advantages in order to promote

equality, provided that the proportionality principle is respected. Indeed,

there are several international instruments obliging or encouraging

states to adopt positive measures (see, for example, Article 2, paragraph 2,

of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial

Discrimination, Article 4, paragraph 2, of the Framework Convention

for the Protection of National Minorities and Recommendation

No. R (85) 2 of the Committee of Ministers to member states on legal

protection against sex discrimination). However, the present Protocol

does not impose any obligation to adopt such measures. […]183

När det gäller frågan om vilket ansvar staten har för diskriminering

som privata aktörer gör sig skyldiga till, finns det först och främst

anledning att framhålla att statens ansvar avgränsas i det avseendet

redan enligt protokollets ordalydelse. Protokollets diskriminerings183

Förklarande rapporten, st. 16.

391

Några särskilda sakområden

s. 392 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

förbud omfattar sålunda endast, som redan nämnts, dels diskriminering

vad avser åtnjutandet av rättigheter som skyddas genom lag

(”rights set forth by law”), dels diskriminering av enskilda generellt

från myndigheters sida (”discriminated against by any public authority”).

Frågan ställer sig i grunden inte heller annorlunda när det gäller

protokoll 12 än i fråga om artikel 14 i konventionen. Båda är konstruerade

på samma sätt, nämligen som en skyldighet att säkerställa

rätten att inte utsättas för diskriminering. Något direkt ansvar för

diskriminerande handlingar företagna av icke-statliga aktörer följer

inte av den formuleringen. Däremot kan staten drabbas av ansvar

för en underlåtenhet att tillhandahålla skydd mot sådan diskriminering

eller om det skydd som tillhandahålls mot en viss typ av missgynnande

eller skadlig behandling från enskilda aktörers sida är utformat

på ett diskriminerande sätt. Det är vad som gäller också enligt

artikel 14 i konventionen.184

Det är för övrigt vad som gäller också för andra rättigheter som

skyddas av Europakonventionen, t.ex. rätten till liv (artikel 2) och

rätten till respekt för privat- och familjeliv (artikel 8). När det gäller

denna senare rättighet som är mycket vittomfattande finns en

utvecklad rättspraxis när det gäller statens negativa och positiva

skyldigheter.185 Europadomstolen har i det avseendet upprepade

gånger slagit fast att även om artikel 8 primärt syftar till att tillhandahålla

ett skydd för individen mot godtyckliga ingripanden från

det allmännas sida, så är inte statens ansvar begränsat till avstå från

sådana ingripanden. Därutöver kan det också finnas positiva skyldigheter,

som att vidta åtgärder ägnade att säkerställa respekten för

privat- och familjeliv även i förhållandet mellan enskilda individer.

Gränsen mellan en stats positiva och negativa skyldigheter lämpar

sig inte heller, enligt domstolen, för några försök till exakt definition.

I själva verket är dessa skyldigheter snarlika och i båda fallen

måste det göras en rimlig avvägning mellan eventuella konkurrerande

intressen och i båda fallen finns ett visst utrymme för statens

skönsmässiga bedömning.186

Frågan behandlas på motsvarande sätt också i den förklarande

rapporten till protokollet.187 Här framhålls alltså att protokollet

främst tar sikte på de fördragsslutande staternas negativa skyldig184

Se Karner ./. Österrike, appl. 40016/98.

185 Se t.ex. X och Y ./. Nederländerna, appl. 8978/80; Tysiac ./. Polen, appl. 5410/03; Evans ./. Storbritannien

(GC), appl. 6339/05.

186 Evans ./. Storbritannien (GC), appl. 6339/05.

187 Se den förklarande rapporten, st. 24-28.

392

s. 393 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

heter, det vill säga skyldigheten att inte diskriminera enskilda. Samtidigt

klargörs att även vissa positiva skyldigheter också kan omfattas,

t.ex. när det gäller en underlåtenhet att tillhandahålla ett effektivt

rättsligt skydd mot diskriminering från icke-statliga aktörers

sida. Här hänvisas också till rättspraxis i motsvarande frågor från

Europadomstolen när det gäller konventionens skydd.

I detta avseende görs också i den förklarande rapporten en särskild

distinktion (som i och för sig torde gälla på samma sätt när

det gäller konventionen) mellan diskriminering som uppkommer

inom den gemensamma samhällssfär som normalt är föremål för

lagstiftning av olika slag, t.ex. i arbetslivet eller när det gäller varor

och tjänster som erbjuds till allmänheten, å ena sidan, och vad som

förekommer inom ramen för privatlivet, å den andra. Protokollet är

avsett att i vissa fall kunna tillämpas på det förra området men inte

på det senare.

I allt väsentligt kan alltså konstateras att innehållet i protokoll

12 utgörs av åtaganden som Sverige redan gjort i andra sammanhang.

Protokollets främsta mervärde ligger därför i att dess efterföljd

av de svenska myndigheterna ytterst kan bli föremål för prövning

av Europadomstolen, som också är den yttersta uttolkaren av

protokollets innebörd, och att en sådan prövning kan påkallas genom

enskilda klagomål. Den betydelsen bör, ur ett systematiskt

MR-perspektiv, ses som något värdefullt, inte som något problematiskt.

Här finns återigen anledning att hänvisa till regeringens, enligt

min mening insiktsfulla, konstaterande i samband med inkorporeringen

av Europakonventionen:

Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorporering

bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och

rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som

rör mänskliga rättigheter.188

Den insikten bör vägleda även vid ett ställningstagande till Sveriges

tillträde till protokoll 12. Jag menar sammanfattningsvis att regeringen

bör inleda ett arbete med sikte på att Sverige så snart som

möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.

188 Prop. 1993/94:117, s. 34.

393

Några särskilda sakområden

s. 394 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

En ”öppen lista” över diskrimineringsgrunder i den svenska

diskrimineringslagen

Europakonventionen angående de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna trädde i kraft den 3 september 1953 då tio

medlemsstater, däribland Sverige, hade deponerat sina ratifikationsinstrument

. Konventionen är, som redan nämnts, av speciell betydelse

bland de internationella instrument till skydd för de mänskliga

rättigheterna som Sverige har tillträtt, i så måtto att den inte bara

binder Sverige som stat folkrättsligt utan även gäller som direkt

tillämplig lag i Sverige, i enlighet med lagen (1994:1219) om den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna. Som lag har den också en

särställning i det svenska rättssystemet genom grundlagsföreskriften

i 2 kap. 19 § regeringsformen, enligt vilken lagar och andra föreskrifter

inte får meddelas i strid med konventionen.

I artikel 14 återfinns konventionens diskrimineringsförbud med

följande lydelse.

Åtnjutandet av de fri- och rättigheter, som anges i denna konvention,

ska säkerställas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön,

ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt

eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet,

börd eller ställning i övrigt.

Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering. Artikel

14 kräver att konventionsstaterna säkerställer att de fri- och rättigheter

som omfattas av konventionens övriga artiklar kan åtnjutas av

alla utan diskriminering. Det innebär inte bara att staten ska avhålla

sig från att begränsa utövandet av rättigheterna utan också i viss

utsträckning en positiv förpliktelse att aktivt skydda deras utövande,

t.ex. mot inskränkningar eller begränsningar som sker i samspelet

mellan olika privata, icke-statliga aktörer.

Uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder är inte uttömmande.

Att de nämnda grunderna endast utgör exempel framgår

redan av artikelns ordalydelse genom att uppräkningen föregås

av det exemplifierande uttrycket ”utan åtskillnad av något slag, såsom

…”, samt av att uppräkningen avslutas med den allmänt hållna

kategorin ”ställning i övrigt”.

Det är också den tolkning som Europadomstolen gett uttryck

för. I ett mål om diskriminering när det gäller disciplinstraff för

officerare respektive meniga soldater, uttalade domstolen att olika

394

s. 395 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

ättning.

behandling på grund av rang eller grad kan utgöra diskriminering i

strid med artikel 14.189 Domstolen har också klargjort att artikel 14

omfattar förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning.190

Detsamma gäller transsexualism.191 Även funktionsnedsättning

och ålder kan utgöra förbjudna diskrimineringsgrunder.

Det framgår t.ex. av att det, i den förklarande rapporten till protokoll

12 till konventionen i fråga om att uttryckligen lägga till bl.a.

dessa diskrimineringsgrunder till uppräkningen i artikel 14, anfördes

att det saknades anledning till det, eftersom uppräkningen hursomhelst

bara är exemplifierande. I målet Glor ./. Schweiz192 hänvisade

domstolen också, i fråga om en påstådd kränkning av diskrimineringsförbudet,

uttryckligen till att de schweiziska myndigheterna

i visst avseende hade behandlat personer i jämförbara situationer

på olika sätt beroende på olika grad av funktionsneds

I domen i målet Clift ./. Storbritannien193 slog domstolen också

fast att uttrycket ”ställning i övrigt” ska ges en vid tolkning, och att

varje undantag från diskrimineringsförbudets skydd måste tolkas

snävt, inte minst mot bakgrund av att konventionens syfte är att

säkerställa konventionsrättigheterna, inte på ett skenbart och teoretiskt

utan på ett reellt och effektivt sätt.

Det finns också skäl att påminna om att domstolen tillämpar en

”dynamisk” tolkning av konventionens bestämmelser, inklusive

diskrimineringsförbudet i artikel 14, det vill säga konventionen tolkas

i ljuset av den tid och det sammanhang som är aktuellt i det enskilda

fallet. Så kan alltså utrymmet för en konventionsstats

skönsmässiga bedömningar när det gäller att göra åtskillnad på en

viss grund eller att tillåta att sådan åtskillnad görs, förändras över

tid, eller variera från ett sammanhang till ett annat.194

Till skillnad från Europakonventionens diskrimineringsförbud

innehåller den svenska diskrimineringslagen (2008:567) en uttömmande

uppräkning av vilka diskrimineringsgrunder som omfattas

av lagens skydd. Den omfattar kön, könsöverskridande identitet

eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,

funktionshinder, sexuell läggning och ålder. En talan om

diskriminering som inte hänför sig till någon av dessa uttryckligen

189 Engel m.fl. mot Nederländerna, appl. 5100/71 m.fl.

190 Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96.

191 P.V. ./. Spanien, appl. 35159/09.

192 Appl. 13444/04.

193 Appl. 7205/07.

194 Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72; Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76; Goodwin ./.

Storbritannien (GC), appl. 28957/95.

395

Några särskilda sakområden

s. 396 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

uppräknade grunder går alltså inte att föra med stöd av diskrimineringslagen,

även om den aktuella diskrimineringsgrunden skulle

omfattas av Europakonventionens skydd.

Samtidigt gäller alltså Europakonventionens diskrimineringsförbud

i artikel 14 i sig själv som direkt tillämplig svensk lag. I

rättsfallet NJA 2005 s. 462 prövade Högsta domstolen (HD) frågan

om ideellt skadestånd vid kränkning av rätten enligt artikel 6.1 i

Europakonventionen till rättegång inom skälig tid. Sedan HD konstaterat

att skadestånd för ideell skada utan samband med personskada

inte kunde utgå enligt skadeståndslagen, uttalade domstolen

att det kunde innebära ett konventionsbrott om den skadelidande i

ett fall av det aktuella slaget ställdes utan rättsmedel, varför övervägande

skäl fick anses tala för att ideellt skadestånd skulle kunna

dömas ut uteslutande med stöd av konventionen. I rättsfallet NJA

2007 s. 584 kom HD vidare fram till att den principen skulle gälla

för överträdelser av alla de rättigheter som omfattas av konventionen.

Och av NJA 2009 s. 463 följer att principen också omfattar

talan mot en kommun.

Den genom HD:s rättspraxis etablerade principen innebär sålunda

att det allmänna, även utan särskilt stöd i svensk intern rätt,

kan åläggas att betala ideellt skadestånd för kränkning av rättigheter

enligt Europakonventionen i den mån det behövs för att Sverige

ska uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen.

Konsekvenserna av att diskrimineringslagens diskrimineringsförbud

innehåller en uttömmande lista över skyddade diskrimineringsgrunder

medan Europakonventions skyddsbestämmelse är

öppen och ska tolkas dynamiskt är flera. Några av dem ska behandlas

i det följande.

Högsta domstolen har visserligen genom den redovisade rättsprincipen

skapat ett rättsmedel för de diskrimineringssituationer

där ingen intern svensk rättsregel annars vore tillämplig. Emellertid

är detta rättsmedel närmast att betrakta som extraordinärt. Det är

för det första ett rättsmedel som inte är synligt i svensk lag; det är

ju tvärtom tillskapat av HD i avsaknad av svenska internrättsliga

bestämmelser. För det andra förutsätter användningen av detta

rättsmedel en ”omväg över Strasbourg”. För att HD:s princip ska

vara tillämplig krävs ju att detta behövs för att Sverige ska uppfylla

sina förpliktelser enligt Europakonventionen. Det innebär att en

domstol, och därmed också ytterst varje enskild person som har att

överväga sina möjligheter till framgång med en talan i domstol, alltid

måste göra en bedömning av om det, i ljuset av Europadomsto396

s. 397 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

lens rättspraxis, skulle strida mot Sveriges konventionsåtaganden

att inte ”släppa fram” en talan om sådan diskriminering.

Två fall av samma typ av osaklig särbehandling blir därmed också

föremål för prövning enligt rättsregler med olika innehåll beroende

på diskrimineringsgrund, trots att båda grunderna är skyddade

i svensk lag om än den ena i diskrimineringslagen och den andra

i Europakonventionen.

En tydlig konsekvens är att osaklig särbehandling från en enskild

aktörs sida i vissa fall kan angripas med stöd av diskrimineringslagen,

nämligen om särbehandlingen har samband med en

grund som finns omnämnd där, men i andra fall inte kan angripas

alls därför att diskrimineringsgrunden ”bara” omfattas av Europakonventionens

diskrimineringsförbud. Rätten att föra talan enbart

med stöd av Europakonventionen gäller nämligen, enligt HD:s

princip, bara gentemot det allmänna, inte mot enskilda, icke-statliga,

aktörer.195 Visserligen kan i det sistnämnda fallet i stället eventuellt

föras en talan mot staten för att den har underlåtit att tillhandahålla

ett effektivt rättsmedel för denna typ av diskrimineringssituationer.

Men det blir ju då i materiellt hänseende en helt annan

process.

Ytterligare en konsekvens av skillnaden mellan den svenska interna

diskrimineringslagen och Europakonventionen, trots att båda

gäller som svensk lag, är att den som utsatts för diskriminering på

en grund som omfattas av diskrimineringslagen kan få hjälp med

att söka få en rättelse till stånd, och ytterst med att föra sin talan i

domstol, antingen genom Diskrimineringsombudsmannen (DO)

eller genom en facklig eller annan intresseorganisation. Om DO

för talan utan framgång riskerar vidare den enskilda inte att behöva

stå för rättegångskostnaderna. En talan bara med stöd av Europakonventionen

får den enskilde däremot föra själv.

Slutligen kan även den gottgörelse som en diskrimineringstvist

kan leda till som kompensation för den enskilda också komma att

skilja sig, beroende på om den aktuella diskrimineringsgrunden

omfattas av diskrimineringslagen eller endast av Europakonventionen.

I det förstnämnda fallet kan klaganden tilldömas en diskrimineringsersättning

enligt 5 kap. 1 § diskrimineringslagen. I det andra

blir det fråga om skadestånd. Diskrimineringsersättning är allmänt

sett avsedd att utgå med högre belopp än skadestånd enligt skadeståndslagen.196

195 NJA 2007 s. 747.

196 Prop. 2007/08:95, s. 391.

397

Några särskilda sakområden

s. 398 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Enligt min mening är skillnaderna, beroende på diskrimineringsgrund,

när det gäller möjligheten att effektivt ta till vara sin rätt för

den som anser sig ha utsatts för diskriminering, inte sakligt försvarbara.

Även Europakonventionens förbud mot diskriminering på sådana

grunder som inte omnämns i den svenska diskrimineringslagen

gäller alltså, som nämnts, som direkt tillämplig svensk lag. Och

artikel 13 i konventionen ställer krav på att var och en, vars i konventionen

angivna fri- och rättigheter kränkts, ska ha tillgång till

ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Av den bestämmelsen,

och i enlighet med den s.k. subsidiaritetsprincipen,

följer att det är nationella myndigheter och domstolar som har det

primära ansvaret för genomförandet av Europakonventionens rättigheter.197

Att tillgången till ett effektivt nationellt rättsmedel i

Sverige mot överträdelser av diskrimineringsförbudet i konventionens

artikel 14 skiljer sig åt mellan olika diskrimineringsgrunder

som omfattas av konventionen, beroende på om de härutöver också

omfattas av det rent internrättsliga svenska diskrimineringsförbudet

i diskrimineringslagen eller inte, är knappast heller principiellt

och folkrättsligt försvarbart.

Mot bakgrund av det som redovisats här, är det min bedömning

att regeringen snarast bör påbörja ett arbete i syfte att ge diskrimineringsförbudet

i den svenska diskrimineringslagen (2008:567) en

utformning som motsvarar den icke uttömmande förteckning över

förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel 14 i Europakonventionen

Uppföljning av införandet i diskrimineringslagen av regler om

diskrimineringsersättning i stället för skadestånd

Den 1 januari 2009 trädde diskrimineringslagen (2008:567) i kraft.

Den ersatte då sju olika lagar mot diskriminering, nämligen jämställdhetslagen

(1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering

i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan

trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i

arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud

mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning,

197 Se bl.a. van Dijk m.fl., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights,

4 uppl., 2006, s. 126 och Pellonpää, Europeiska människorättskonventionen, 2007, s. 139.

398

s. 399 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen

(2003:307) om förbud mot diskriminering, samt även, såvitt

avser frågor om diskriminering, lagen (2006:67) om förbud mot

diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.

Enligt 1 kap. 1 § diskrimineringslagen har lagen till ändamål att

motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter

och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck,

etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,

funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Lagen är tvingande,

vilket innebär att ett avtal som inskränker någons rättigheter eller

skyldigheter enligt lagen är utan verkan i den delen.

Diskrimineringslagen gäller för arbetslivet i vid mening, utbildningsverksamhet,

arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling

utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet,

yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer,

varor, tjänster och bostäder, allmän sammankomst och offentlig

tillställning, hälso- och sjukvård, socialtjänsten, socialförsäkringen,

arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värn- och civilplikt

samt i vissa avseenden för alla dem som har offentlig anställning.

Gemensamt för de tidigare lagarna mot diskriminering var att de

som huvudsanktion mot överträdelser angav att den som var att

betrakta som ansvarig för överträdelsen skulle betala skadestånd för

den kränkning som överträdelsen innebar. Av uttalanden i förarbetena

till de aktuella skadeståndsbestämmelserna framgick att ersättningen

skulle sättas högre än vad som var vanligt i arbetsrättsliga

tvister.198 Skadestånden i sådana tvister angavs i sin tur allmänt

sätt ligga högre än i mål om skadestånd på grund av brott.199 Av

detta följer, som också Högsta domstolen konstaterat, att skadeståndsbeloppen

i diskrimineringsmål har förutsatts ligga på en

högre nivå än vad som gäller för kränkningsersättning enligt skadeståndslagen.200

Som skäl för de högre skadeståndsnivåerna i diskrimineringsfall

anfördes i de nämnda förarbetsuttalandena bl.a. utvecklingen i Sverige

och internationellt mot en ökad medvetenhet om att rätten till

likabehandling är en mänsklig rättighet. Brott mot diskrimineringslagstiftningen

skulle därför ses som en allvarlig kränkning.

De svenska bestämmelserna om förbud mot diskriminering har

även en särställning på så sätt att de genomför två EU-direktiv i

198 Se t.ex. prop. 1999/2000:143, s. 58 och prop. 2002/03:65, s. 159 f.

199 Prop. 2002/03:65, s. 159.

200 NJA 2006 s. 170.

399

Några särskilda sakområden

s. 400 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

svensk rätt, nämligen direktivet (2000/43/EG) om genomförandet

av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller

etniska ursprung (etniska direktivet) och direktivet (2000/78/EG)

om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet).

Båda direktiven föreskriver att sanktionerna i

den nationella lagstiftningen för brott mot diskrimineringsförbuden

också måste vara effektiva och avskräckande.201

Det synsätt på skadeståndsnivåerna i diskrimineringsmål som

alltså kom till uttryck i förarbetena till de tidigare gällande diskrimineringslagarna,

liksom unionsrättens krav på effektiva och avskräckande

sanktioner i sådana mål, fick emellertid inte avsedd efterföljd

vid prövning i domstol. I ett mål om diskriminering, som

rörde ett par bestående av två kvinnor som avvisats från en restaurang

av skäl som hade samband med deras sexuella läggning, uttalade

Högsta domstolen att skadeståndsnivåerna vid brott mot diskrimineringslagstiftningen

inte utan särskilt lagstöd (min kursivering) borde

fjärmas alltför mycket från de ersättningsnivåer som gäller när skadestånd

döms ut enligt skadeståndslagen i jämförbara fall.202 Mot

den bakgrunden sänkte HD det skadestånd som hovrätten dömt ut

i målet, från 50 000 kr till endast 15 000 kr.

HD:s uttalande gjordes utan något synbart beaktande av det

nyss nämnda unionsrättsliga kravet på en effektiv och avskräckande

sanktion. Inte heller tycks HD ha beaktat att det i diskrimineringsmål,

till skillnad från i de flesta fall då kränkningsersättning

döms ut enligt skadeståndslagen, inte samtidigt förekommer någon

straffrättslig påföljd som har den preventiva funktionen.

För tillskapa ett sådant särskilt lagstöd som HD alltså ansåg nödvändigt

för att döma ut högre ersättningar i diskrimineringsmål, infördes

i och med diskrimineringslagens tillkomst den 1 januari 2009

diskrimineringsersättning i stället för skadestånd som huvudsaklig

civilrättslig sanktion mot diskriminering. 5 kap. 1 § diskrimineringslagen

lyder på följande sätt.

Den som bryter mot förbuden mot diskriminering eller som inte uppfyller

sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier

eller sexuella trakasserier enligt denna lag ska betala diskrimineringsersättning

för den kränkning överträdelsen innebär. När ersättningen

bestäms ska särskilt syftet att motverka sådana överträdelser av lagen

beaktas.

201 Artikel 15 i det etniska direktivet och artikel 17 i arbetslivsdirektivet.

202 NJA 2006 s. 170.

400

s. 401 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

I förarbetena till denna bestämmelse anförde regeringen bl.a. följande.

Regeringen anser att […] kopplingar till den allmänna skadeståndsrätten

är mindre lämpliga eftersom kränkningsersättning vid diskriminering

fyller delvis andra ändamål än skadestånd vid brott. För att tydliggöra

att påföljden vid överträdelser av den nya diskrimineringslagen

också ska avskräcka från diskriminering bör […] en ny form av påföljd

införas i lagen. Denna påföljd bör benämnas diskrimineringsersättning.

Diskrimineringsersättningen ska både utgöra ersättning för den

kränkning som överträdelsen innebär och avskräcka från diskriminering.

[…] Syftet med en ny påföljd […] är att domstolarna fortsättningsvis

inte ska göra direkta jämförelser med de ersättningsnivåer

som tillämpas i mål om kränkningsersättning enligt skadeståndslagen.203

Det är sannolikt ännu för tidigt att göra någon bedömning av i vilken

utsträckning som införandet av diskrimineringsersättning som

den huvudsakliga civilrättsliga påföljden för brott mot diskrimineringslagstiftningen

också lett till en höjning av ersättningsbeloppen

i praktiken, även om det finns exempel från domstolarna som talar i

en annan riktning.204

Det är enligt min mening angeläget att den genomförda ändringen

i diskrimineringslagstiftningen i syfte att höja ersättningsnivåerna

vid överträdelser av diskrimineringslagen, får ett tydligt genomslag

också i den praktiska rättstillämpningen. Regeringen bör

därför, när det gått ytterligare någon tid sedan diskrimineringslagens

(2008:567) ikraftträdande, genomföra en uppföljning och utvärdering

av om reformen fått avsedd effekt.

Ett effektivt nationellt rättsmedel mot bristande tillgänglighet

som diskriminering

En konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

antogs av FN:s generalförsamling den 13 december 2006. Detta

utgjorde en fortsättning på arbetet inom FN för att få till stånd

internationella regler om rättigheter för personer med funktionsnedsättning,

ett arbete som tidigare hade resulterat i FN:s s.k.

standardregler. Konventionen öppnades för undertecknande den

30 mars 2007 då bl.a. Sverige undertecknade den. Till konventionen

203 Prop. 2007/08:95, s. 391.

204 Se Helsingborgs tingsrätts dom den 25 januari 2011 i mål T 6821-09.

401

Några särskilda sakområden

s. 402 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

finns också ett fakultativt protokoll som innebär att enskilda personer

har möjlighet att framföra klagomål till FN:s internationella

kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning

om de anser att deras rättigheter enligt konventionen trätts för när.

Sverige undertecknade protokollet samtidigt som konventionen.

Efter behandling av propositionen Mänskliga rättigheter för personer

med funktionsnedsättning godkände riksdagen konventionen

och protokollet.205 Sverige ratificerade konventionen och det fakultativa

protokollet den 15 december 2008206och båda trädde för Sveriges

del i kraft den 14 januari 2009.

Konventionen gäller inte direkt som lag i Sverige. Däremot ska

domstolar och myndigheter, enligt principen om fördragskonform

tolkning, tillämpa svensk lag så att den, så långt det är möjligt,

stämmer överens med konventionen.

I konventionens artikel 4 anges de allmänna åtagandena och i

denna artikels punkt 1 slås det fast att konventionsstaterna åtar sig

att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter

och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning

utan diskriminering av något slag på grund av

funktionsnedsättning.

I artikel 2 definieras diskriminering som varje åtskillnad, undantag

eller inskränkning på grund av funktionsnedsättning som har

till syfte eller verkan att inskränka eller omintetgöra erkännande,

åtnjutande, eller utövande på lika villkor som andra av alla mänskliga

rättigheter och grundläggande friheter på det politiska, ekonomiska,

sociala, kulturella och civila området eller på andra områden.

Av artikeln framgår vidare att förbudet mot diskriminering omfattar

alla former av diskriminering, inklusive underlåtenhet att vidta

åtgärder för skälig anpassning.

Enligt femte stycket i artikel 2 betyder skälig anpassning nödvändiga

och ändamålsenliga ändringar och anpassningar som inte

innebär en oproportionerlig eller omotiverad börda när så behövs i

ett enskilt fall för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning

på lika villkor som andra kan åtnjuta eller utöva alla

mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

I likhet med de andra FN-konventionerna om mänskliga rättigheter

finns det en kommitté som har till uppgift att övervaka efterlevnaden

av konventionen. Enligt artikel 35 ska konventionsstaterna

avge rapporter till Kommittén för rättigheter för personer med

205 Prop. 2008/09:28, bet. 2008/09SoU3, rskr. 2008/09:38.

206 SÖ 2008:26.

402

s. 403 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

funktionsnedsättning och enligt artikel 36 ska kommittén granska

rapporterna och lämna förslag och allmänna rekommendationer till

staterna.

Enligt artikel 1 i det fakultativa protokollet till konventionen är

kommittén behörig att ta emot och pröva framställningar från enskilda

individer som hävdar att de har blivit utsatta för en kränkning

av en stat som är part i protokollet (protokollspart) av bestämmelserna

i konventionen. Protokollsparten ska lämna förklaringar

till kommittén enligt artikel 3. Enligt artikel 5 i protokollet

ska kommittén, efter avslutad prövning, framföra sina eventuella

förslag och rekommendationer till den berörda protokollsparten

och sökanden. Om kommittén får information om allvarliga eller

systematiska kränkningar kan den utföra en undersökning enligt

ett särskilt förfarande som regleras i artiklarna 6 och 7.

Det finns ännu inte någon auktoritativ uttolkning från kommittén

av vad konventionsstaternas förpliktelser innebär i praktiken

t.ex. vad gäller skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet.

Konventionen innehåller även generella åtaganden när det gäller att

säkerställa att olika delar av samhället är tillgängligt för personer

med funktionsnedsättning.

Var gränsen går mellan förbudet mot diskriminering i form av

underlåtenhet att vidta skäliga anpassningsåtgärder och skyldigheten

att vidta åtgärder för att säkerställa generell tillgänglighet, är

inte särskilt tydligt. Att skälig anpassning tar sikte på åtgärder som

behövs ”i ett enskilt fall” kan tolkas som att brister i tillgänglighet

som följer av den allmänna utformningen av t.ex. den fysiska miljön,

inte skulle omfattas. Å andra sidan omfattas sådana åtgärder

som behövs för att säkerställa lika villkor för ”personer” med funktionsnedsättning,

vilket antyder att även åtgärder för att rätta till

allmänna brister i miljön omfattas av den här delen av diskrimineringsförbudet.

”Ett enskilt fall” kan för övrigt ta sikte antingen på

en viss lokal eller byggnad eller på en enskild person vid ett visst

givet tillfälle, eller för den delen både och. I slutänden torde det

avgörande för om brister i tillgänglighet som lett till missgynnande

effekter för någon enskild person ska betraktas som diskriminering

enligt konventionen eller inte, huvudsakligen bero på hur skälighetsbedömningen

faller ut, det vill säga om den åtgärd som behöver

vidtas för att undanröja otillgängligheten skulle innebära en oproportionerlig

eller omotiverad börda eller inte.

Jag har tidigare, som utredare inom dåvarande Integrations- och

jämställdhetsdepartementet, i en promemoria föreslagit att det i

403

Några särskilda sakområden

s. 404 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

diskrimineringslagen införs ett nytt förbud mot diskriminering i

form av underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder mot bristande tillgänglighet

för personer med funktionsnedsättning.207 I skälen för

förslaget har jag bl.a. hänvisat till FN-konventionen om rättigheter

för personer med funktionsnedsättning och dess krav på förbud

mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för

skälig anpassning.

Jag får här ta tillfället i akt och upprepa det förslaget. Förutom

de skäl som redovisats utförligt i den nämnda promemorian finns

det anledning att också påminna om möjligheten för enskilda personer

med funktionsnedsättning som anser sig ha drabbats av

diskriminering genom bristande tillgänglighet, att vända sig till FN:s

övervakningskommitté med sina klagomål mot Sverige i det avseendet.

Ansvaret för att se till att de i konventionen garanterade rättigheterna

säkerställs åvilar folkrättsligt den svenska regeringen och i

praktiken den svenska offentliga förvaltningen och rättskipningen.

Det är mot bakgrund av det förhållandet som bestämmelsen i artikel

2.d i det fakultativa protokollet till konventionen ska förstås.

Här stadgas att kommittén ska avvisa ett enskilt klagomål när alla

tillgängliga nationella rättsmedel inte har uttömts.

Konsekvensen av om det i svensk lagstiftning inte införs någon

bestämmelse som ger enskilda personer med funktionsnedsättning

ett effektivt skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet

blir att det inte kan anses finnas något sådant effektivt nationellt

rättsmedel som svenska klaganden först måste använda sig av

innan de vänder sig till FN-kommittén med sina klagomål. Därmed

kan kommittén komma att tvingas pröva alla sådana enskilda klagomål

mot Sverige. Det kan inte vara rimligt, vare sig utifrån det

faktum att Sverige har en förpliktelse att lojalt genomföra konventionen

i det nationella rättssystemet eller med hänsyn till FNkommitténs

möjligheter att bedriva ett effektivt övervakningsarbete.

207 Ds 2010:20 Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering.

404

s. 405 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

7.3 Romernas situation i Sverige

Rekommendationer:

• Oavsett regeringens ställningstagande till de enskilda förslagen

i Delegationen för romska frågors betänkande, måste vad

som redovisas där om romernas livsvillkor i Sverige bli utgångspunkt

för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad

ansträngning för att göra det möjligt för romer,

både kvinnor och män, flickor och pojkar, att delta på lika

villkor som andra på alla områden i det svenska samhället.

• En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan,

en nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat

– måste planeras och genomföras i nära och kontinuerlig

konsultation med och med ett aktivt deltagande från romerna

själva.

• Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas

situation i Sverige måste innehålla tydliga effektmål i olika

frågor, det vill säga en nulägesanalys och en precisering av

vilken förbättring som regeringen åtar sig att söka uppnå till

en viss angiven tidpunkt.

• Att den allra viktigaste faktorn för att långsiktigt åstadkomma

förbättrade levnadsvillkor för den romska befolkningen

är utbildning, tycks det råda närmast total enighet om. Att

sätta upp effektmål på det området och finna effektiva sätt

att uppnå dem måste därför ges högsta prioritet i det fortsatta

systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation.

• Den överenskommelse som jag i kapitel 5 föreslagit regeringen

att söka få till stånd med Sveriges Kommuner och Landsting,

SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala

och regionala nivån när det gäller det systematiska arbetet för

mänskliga rättigheter i Sverige, bör inkludera ett särskilt fokus

på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning.

• Ansvars- och finansieringsprincipen bör inte hindra att staten,

inom ramen för en sådan överenskommelse, ställer särskilda

stimulansmedel till kommunernas förfogande om det

på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta

område nås och det går att utforma utdelningen av sådana

405

Några särskilda sakområden

s. 406 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

särskilda stimulansmedel så att medlen verkligen fungerar

som en effektiv drivkraft för att nå de uppställda målen.

Som nämnts inledningsvis i det här kapitlet är romerna, enligt 2 §

lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, en

av de officiellt erkända nationella minoriteterna i Sverige. De har

därigenom också en särskild status som grupp i befolkningen. Den

markeras även genom att det i regeringsformen stadgas att etniska,

språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla

ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.208

Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en

handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad som

särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta

fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna

för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte

minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det

uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är

det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för

sådana grupper prioriteras.209 Det kan inte råda någon tvekan om

att den romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp.

Romerna i Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska

övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga

rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen den grupp

människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar,

diskriminering och andra former av utestängning på de flesta

samhällsområden.

I kartläggningsdelen av handlingsplanen redovisas att också internationella

övervakningsorgan, som FN:s kommitté mot rasdiskriminering,

Europarådets kommission mot rasism och intolerans

och Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, framfört

rekommendationer till den svenska regeringen för att förbättra romernas

situation och deras skydd mot diskriminering.210

Det finns alltså goda skäl att i det här sammanhanget beröra romernas

situation särskilt. Samtidigt är det uppenbart att det inte

inom ramen för ett sådant brett och övergripande uppdrag som den

här utvärderingen utgör, funnits möjlighet att gå på djupet med en

208 1 kap. 2 § regeringsformen.

209 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National

Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, 29 augusti

2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.

210 Handlingsplanen, s. 153, 162 f., 169, 174, 182 f.

406

s. 407 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

fråga av den omfattning och komplexitet som den om romernas

situation i det svenska samhället. Att försöka ge intryck av att jag

skulle kunna lämna väl underbyggda förslag till konkreta åtgärder

för att komma till rätta med utestängningen av romer i Sverige på

samhällslivets alla områden vore inte seriöst.

Detta framstår än tydligare när man betänker att Delegationen

för romska frågor under perioden december 2006 – juli 2010 haft det

specifika uppdraget att utreda romers situation i Sverige genom att

inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och

kunskaper som finns på området samt lämna förslag på hur romers

livsvillkor i samhället ska kunna förbättras.211 Delegationen lämnade

sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i Sverige till

regeringen i juli 2010.212

7.3.1 Romerna i handlingsplanen

Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter har innehållit

ett fåtal åtgärder som visserligen inte specifikt tagit sikte bara

på romernas situation men som tydligt berör den. På grundval av

vad som redovisas i Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen

tycks åtgärderna också i huvudsak ha genomförts.

I enlighet med åtgärd 38 har samrådet med representanter för de

nationella minoriteterna förstärkts i samband med att Sverige rapporterar

till Europarådet om efterlevnaden av rådets ramkonvention

om skydd för nationella minoriteter213 och Europeiska stadgan

om landsdels- eller minoritetsspråk.214

Regeringen har, när det gäller åtgärd 39, tagit initiativ till att hos

kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen om

åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse för arbete

som rör de nationella minoriteterna. Information om de nationella

minoriteterna och Sveriges åtaganden enligt konventionerna har

spritts till kommunerna. Genom den nya lagen (2009:724) om nationella

minoriteter och minoritetsspråk har också kommunala

myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats.

Vissa åtgärder har också, till följd av åtgärd 40, vidtagits för att

förbättra bl.a. romernas utbildningssituation; t.ex. ska modersmålsundervisning

i minoritetsspråken, däribland romani chib, er211

Dir. 2006:101, 2009:99.

212 SOU 2010:55.

213 SÖ 2000:2.

214 SÖ 2000:3.

407

Några särskilda sakområden

s. 408 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

bjudas även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i

hemmet. Kravet på att det ska vara minst fem elever som önskar

undervisning i språket för att en kommun ska vara skyldig att anordna

modersmålsundervisning har tagits bort för de nationella

minoritetsspråken och detsamma gäller begränsningen av sådan

undervisning till att omfatta högst sju läsår.

Enligt åtgärd 63 avsåg regeringen att:

[…] följa upp vilka insatser som har vidtagits av skolmyndigheterna

efter det att ett tydligare mål skrevs in i förskolans läroplan med avseende

på barn med annat modersmål än svenska samt att utvärdera hur

situationen har förändrats för dessa barn.

Av Regeringskansliets uppföljning framgår dock inte vad åtgärden

lett fram till när det gäller romska förskolebarns situation.

Det kan, mot bakgrund av romernas särskilt påtagliga underläge

när det gäller möjligheterna till ett jämlikt deltagande i det svenska

samhället, tyckas märkligt att handlingsplanen inte haft ett tydligare

fokus just på romernas situation och en högre ambitionsnivå för

den frågan. Det intrycket motverkas dock i viss mån av den visserligen

allmänt formulerade åtgärd 37, som ändå specifikt tar sikte på

just romernas situation:

Regeringen avser att från 2006 initiera ett antal nya åtgärder för och

med romer i Sverige. Åtgärderna syftar till att motverka diskriminering

och skapa kunskap, såväl bland myndigheter och kommuner som hos

romer, om livsvillkoren för romer i Sverige och hur dessa livsvillkor

kan förbättras.

Av handlingsplanens närmare beskrivning av syftet med denna åtgärd

framgår att regeringen avsåg att:

[…] nu ta ett samlat grepp för att driva på utvecklingen och förbättra

den romska befolkningens livsvillkor i Sverige. […] Bland åtgärderna

ingår en probleminventering i samråd med romer, samordning, kunskapsinsamling

och ett antal särskilda uppdrag till statliga myndigheter.

Arbetet ska ske med aktiv och öppen medverkan från romer […]

och med utgångspunkt i de åtaganden som Sverige har genom internationella

överenskommelser om mänskliga rättigheter.215

Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen visar att åtgärden

genomförts främst genom Delegationen för romska frågors

arbete. Som nämnts har delegationen slutfört sitt arbete och i juli

2010 lämnat ett betänkande till regeringen med en omfattande be215

Handlingsplanen, s. 52.

408

s. 409 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

skrivning av romernas livsvillkor i Sverige, samt förslag om en långsiktig

nationell strategi för att åstadkomma jämlika livsvillkor för

romer jämfört med majoritetsbefolkningen.

Härutöver har även andra generella minoritetsåtgärder vidtagits,

t.ex. inom ramen för den strategi för de nationella minoriteterna

som presenterades i regeringens proposition Från erkännande till

egenmakt.216 Genom 5 § i lagen (2009:724) om nationella minoriteter

och minoritetsspråk har en lagstadgad skyldighet införts för alla

förvaltningsmyndigheter att ge de nationella minoriteterna möjlighet

till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är

möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor.

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs också

att ”sedvanliga” samrådsmöten har hållits under handlingsplanens

genomförandeperiod, liksom att statsbidraget har höjts för organisationer

som företräder de nationella minoriteterna. Om detta avser

även representanter för den romska befolkningen framgår dock

inte uttryckligen.

Slutsatser och rekommendationer

Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort

en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har

jag inhämtat synpunkter från företrädare för ett antal romska organisationer

och verksamheter, huvudsakligen vid några olika dialogmöten.

Den bild som på detta sätt framkommit är att möjligheterna att

lämna synpunkter under handlingsplanens tillkomst av de flesta

uppfattats som ganska goda och framförallt att tillkomsten av Delegationen

för romska frågor utgjort ett viktigt steg framåt. Samtidigt

har man, tämligen samstämmigt, gett uttryck för en stark frustration

och besvikelse mera allmänt över att de samråds- och samverkanskontakter

som återkommande förekommit genom åren

mellan företrädare för den romska befolkningen och det allmänna,

mest haft karaktären av ”spel för gallerierna” och spelat så liten roll

i praktiken för att förbättra romers livssituation i Sverige.

Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare

för de nationella minoriteterna som lämnas i handlingsplanens åtgärd

38 framkommer också en bild, som är av ett samråd som varit

begränsat och inte särskilt samordnat eller systematiskt. Här be216

Prop. 2008/09:158.

409

Några särskilda sakområden

s. 410 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

skrivs t.ex. hur regeringen mellan 2000 och 2006 bjudit in till ett

årligt samrådsmöte med företrädare för alla de nationella minoriteterna.

I handlingsplanen aviserades emellertid samtidigt att detta

årliga möte fr.o.m. år 2006 skulle kompletteras med ”en serie” möten

mellan företrädare för regeringen och respektive nationell minoritetsgrupp.217

Om något mera kontinuerligt och samordnat

samråd mellan regeringen och företrädare för den romska befolkningen,

vid sidan av Delegationen för romska frågors arbete, kommit

att utvecklas går dock egentligen inte att utläsa av uppföljningen.

Här sägs bara att ”sedvanliga” samrådsmöten har hållits.

En samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning för romers

lika rättigheter och möjligheter

Delegationen för romska frågor beskriver i sitt betänkande den

romska befolkningens tydliga maktunderläge och klart sämre livsvillkor

på alla samhällsområden, inte minst när det gäller sådana

helt avgörande ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som

utbildning, arbete, bostad och bästa uppnåeliga hälsa.

Delegationen konstaterar sammanfattningsvis att romernas situation

är ovärdig ett demokratiskt välfärdssamhälle men att det samtidigt

inte finns några genvägar till jämlika villkor för romer. Situationen

kräver i stället en långsiktig, uthållig och målmedveten politik

– vad delegationen kallar en nationell strategi – för romer baserat

på romers rätt. Denna strategi ska, enligt delegationen, ha tre

övergripande mål, att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra

grupper, att häva romers maktunderläge och att reparera romers

tillit till majoritetssamhället och överbrygga förtroendeklyftan.218

Det är inte svårt att instämma i dessa övergripande slutsatser.

Oavsett hur regeringen kommer att ställa sig till de enskilda förslagen

i Delegationen för romska frågors betänkande, vore det förödande

om detta bara kom att ses som en rapport i raden av andra

om romers marginaliserade situation.

Det är enligt min mening i stället avgörande för den framtida

utvecklingen av romernas livsvillkor i Sverige att vad som redovisas

i betänkandet får bli utgångspunkt för något nytt – en samordnad,

långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning från framförallt det

allmännas sida för att göra det möjligt för romer – både kvinnor

217 Handlingsplanen, s. 52–53.

218 SOU 2010:55, s. 17 ff.

410

s. 411 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

och män, flickor och pojkar – att delta på lika villkor som andra på

alla områden i det svenska samhället.

En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan,

nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat – måste planeras

och genomföras i nära konsultation med och med ett aktivt

deltagande av personer som utsetts av romerna själva. Samtidigt är

det viktigt att också personer som har särskilda kunskaper och erfarenheter

av betydelse för att aktivt och målmedvetet driva utvecklingen

framåt involveras i det arbetet, även om de inte representerar

någon särskild grupp i befolkningen.

Det är, som redan framgått, enligt min mening uppenbart att

ansvaret för att få till stånd en samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad

ansträngning för romers lika rättigheter och möjligheter

– inte minst när det gäller att överbrygga misstron mot skola

och myndigheter, vilket är nödvändigt för att uppnå jämlikhet för

romer när det gäller t.ex. rätten till utbildning – i första hand och i

huvudsak ligger hos politiker och myndighetsföreträdare på både

den statliga och kommunala nivån.

Som framgått både i Delegationen för romska frågors betänkande

och under mina samråd kan dock även djupt förankrade uppfattningar

om tradition, status och om individens rättigheter och

möjligheter i förhållande till kollektivets betydelse, påverka arbetet

med att förverkliga ett jämlikt och självständigt romskt deltagande

i det svenska samhället. En målinriktad samverkansprocess för ett

sådant jämlikt deltagande måste rimligen handla också om sådant.

Med bibehållen respekt för enskildas och olika gruppers mänskliga

värdighet och rättigheter, bör det vara möjligt att tala om och

agera utifrån vad som främst måste vara de offentliga samhällsorganens

ansvar, men utan att väja för vad som också kan förväntas av

de enskilda människorna, både som individer och som grupp.

En problembeskrivning som återkommit i konsultationsprocessen

under utvärderingsarbetet är den att romer i stor utsträckning

befinner sig i en ond cirkel när det gäller ekonomiska, sociala och

kulturella rättigheter. Romer bor generellt sätt under sämre förhållanden

än befolkningsmajoriteten i genomsnitt. Även om de särskilda

svårigheter som råder för romer när de gäller rätten till utbildning

hänger samman främst med flera andra viktiga faktorer, så

får även bristande bostadsförhållanden ofta negativa konsekvenser

för möjligheterna att uppnå bra resultat i skolan. Att avbrutna studier

eller låga betygsnivåer i sin tur negativt påverkar möjligheterna

till högre utbildning liksom chanserna att få ett arbete är uppen411

Några särskilda sakområden

s. 412 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

bart. Och den som inte kan försörja sig genom eget arbete har påtagligt

sämre möjligheter att få tillgång till en bra bostad.

Fokus på rätten till utbildning

Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade

levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning

tycks det också råda närmast total enighet om. Den frågan måste

därför, som redan nämnts, prioriteras starkt i det fortsatta systematiska

MR-arbetet när det gäller romernas situation.

Romska barns och ungas särskilda svårigheter när det gäller rätten

till utbildning hänger samman med flera olika saker. I såväl Delegationen

för romska frågors betänkande som under de dialogmöten

som jag haft med företrädare för romska grupper, nämns bl.a.

avsaknaden av utbildningstradition och det faktum att en mycket

stor del av vuxna romer inte har någon eller bara mycket begränsad

egen utbildning. Även oron hos många romska föräldrar för att

”förlora barnen till majoritetssamhället” har tagits upp som en orsak.

Men här ges också en beskrivning av känslan av meningslöshet

när det gäller att gå i skola, om det ändå inte kommer att leda till

ett arbete på grund av den omfattande direkta eller indirekta

diskrimineringen på arbetsmarknaden.

Ett av de främsta hindren för att förbättra utbildningsnivån

bland romer anges vara den stora förtroendeklyfta som många romer

känner inför skolmyndigheter och företrädare för myndigheterna

överhuvudtaget. Den beror i sin tur på de mycket negativa

erfarenheter från sin egen skolgång som många vuxna romer bär

med sig, men kanske än mer på de konkreta erfarenheter som

många romska familjer har av att deras barn i skolan utsätts för etniska

trakasserier och andra former av utestängning från skolgemenskapen.

Även FN:s övervakningskommitté för ekonomiska, sociala och

kulturella rättigheter har uttryckt sin oro för den diskriminering

som romska barn utsätts för när det gäller tillgång till utbildning,

inklusive i form av mobbning och trakasserier i skolan.219 Kommittén

rekommenderade i det sammanhanget den svenska regeringen

att fortsätta att vidta effektiva och verkningsfulla åtgärder för att

öka romska barns deltagande i skolarbetet, bl.a. genom rekrytering

219 Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden

, E/C.12/SWE/CO/5, 1 december 2008, st. 25.

412

s. 413 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

av romsk personal i skolorna, liksom att vidta omedelbara åtgärder

för att komma till rätta med mobbning och andra trakasserier av

romska skolbarn.

I avsnitt 3.3.2 har jag som en generell rekommendation framfört

att en ny nationell MR-handlingsplan bör innehålla också effektmål.

Det innebär i korthet att handlingsplanen med avseende på ett

visst område bör innehålla en nulägesanalys och en precisering av

vilken förbättring av situationen på detta område som regeringen

åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt under handlingsplanens

löptid. Ett område där behovet av att arbeta systematiskt

på det viset framstår som en absolut nödvändighet är situationen

för romer i Sverige, allra främst kanske när det gäller rätten till

utbildning.

Samverkan mellan staten och kommunerna

Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna.

Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner.

Kommunerna har därför, som jag särskilt behandlat i kapitel 5, en

avgörande roll när det gäller att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden

om enskildas mänskliga rättigheter på ett flertal områden.

Jag har i det kapitlet föreslagit regeringen att söka få till stånd en formaliserad

överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting,

SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala

nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter

i Sverige. En sådan överenskommelse bör inkludera ett särskilt

fokus på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning.

Rätten också för romska barn och unga till en likvärdig tillgång

till utbildning för alla är inte något nytt åliggande för kommunerna.

Det ska naturligtvis inte heller, som princip, finansieras med några

särskilda medel. Den principen bör likväl inte hindra att staten,

inom ramen för en formaliserad överenskommelse med SKL om ett

systematiskt arbete för att säkerställa romers rätt till utbildning,

ställer särskilda stimulansmedel till kommunernas förfogande om

det på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta

område nås. Utdelningen av sådana särskilda stimulansmedel bör i

så fall utformas så att dessa verkligen fungerar som en effektiv drivkraft

för att nå de uppställda målen. Här kan finnas förebilder inom

andra områden, t.ex. när det gäller statens bidrag till landstingen

för att stimulera till en bättre vård för de mest sjuka äldre, där

413

Några särskilda sakområden

s. 414 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

pengarna delas ut till de landsting som aktivt deltar i användningen

av olika kvalitetsregister som möjliggör mätningar och jämförelser

av resultaten av landstingens insatser.220

7.4 Urfolket samerna

Rekommendationer:

• Förnyade och utökade ansträngningar krävs av regeringen i

syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik

till en betydelsefull del av det framtida systematiska

arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige.

• Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i

nära konsultation med och med aktivt deltagande från företrädare

för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter

och rekommendationer som regeringen får från internationella

övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna,

däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.

• En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse

med företrädare för det samiska folket om en formaliserad

ordning för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör

deras livsbetingelser.

• En tydligt redovisad plan med angivna delmål för hur eventuella

hinder mot en ratifikation av ILO-konventionen nr 169

ska kunna undanröjas, däribland frågan om att få till stånd

gränsdragningar som tydliggör samernas traditionella renskötselområden,

bör ingå i urfolkspolitiken.

• Särskilda ansträngningar bör göras för att säkerställa att förhandlingarna

om en nordisk samekonvention genomförs på

ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande för

samerna själva, och att den tidsplan om fem år som uppställts

verkligen hålls.

Redan i en proposition till riksdagen år 1977 om insatser för samerna

slog regeringen fast följande.

220 Regeringsbeslut S2010/1130/ST (delvis).

414

s. 415 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Det bör […] klart uttalas att samerna utgör en etnisk minoritet i Sverige

, som, i sin egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land, intar

en särskild ställning både gentemot majoritetsbefolkningen och

andra minoritetsgrupper. […] Det ligger ett särskilt ansvar i att stödja

samiska organisationer och institutioner, och i att hävda ett samiskt

näringsunderlag […] för att den samiska kulturen över huvud taget

skall kunna bestå.221

Denna uppfattning har riksdagen sedan bekräftat vid ett flertal tillfällen,

bl.a. i samband med riksdagens godkännande av ratificeringen

av Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter

och ratificeringen av den europeiska stadgan om landsdels eller

minoritetsspråk.222

Sedan den 1 januari 2011 stadgas i 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen

bl.a. att:

[s]amiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter

att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska

främjas.

Genom denna ändring omnämns numera samerna särskilt i grundlagen

bland de nationella minoriteterna, och främjandet av möjligheterna

att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv

har vidare gjorts till en obligatorisk målsättning. Syftet med hänvisningen

till samiska folket är, enligt förarbetena till grundlagsbestämmelsen,

att tydliggöra samernas särställning och på så sätt ge

uttryck för att samerna inte bara är en minoritet utan även ett urfolk.223

Den folkrättsliga särställning som samerna sålunda har i sin

egenskap av urfolk gör att jag i det följande kommer att behandla

dem särskilt.

7.4.1 Samerna i handlingsplanen

I handlingsplanen finns ett knappt tiotal åtgärder som mera specifikt

berör urfolket samerna. En del av dessa rör också, som redovisats

i föregående avsnitt, också övriga nationella minoriteter. Av

vad som kan utläsas av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen

har hälften genomförts.

221 Prop. 1976/77:80, s. 107 f.

222 Bet. 1999/2000:KU6, s. 22.

223 Prop. 2009/10:80, s. 190.

415

Några särskilda sakområden

s. 416 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Förvaltningsområdet för samiska har utvidgats till ytterligare

kommuner (åtgärd 36). Samrådet med representanter för bl.a. samerna

har förstärkts i samband med att Sverige rapporterar till Europarådet

om efterlevnaden av rådets ramkonvention om skydd för

nationella minoriteter224 och Europeiska stadgan om landsdels- eller

minoritetsspråk225 (åtgärd 38). Regeringen har tagit initiativ till

att hos kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen

om åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse

för arbete som rör bl.a. urfolket samerna som nationell minoritet.

Information om de nationella minoriteterna och Sveriges åtaganden

enligt konventionerna har spritts till kommunerna. Genom den nya

lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk har

också kommunala myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats

(åtgärd 39). Vissa särskilda åtgärder har vidtagits för att förbättra

bl.a. samernas utbildningssituation (åtgärd 40).

Härutöver har även andra åtgärder vidtagits, t.ex. inom ramen

för den strategi för de nationella minoriteterna som presenterades i

regeringens proposition Från erkännande till egenmakt.226 Genom

5 § i den nyss nämnda lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk

har en lagstadgad skyldighet införts för alla förvaltningsmyndigheter

att ge samerna och övriga nationella minoriteter möjlighet

till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är

möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor.

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs också

att ”sedvanliga” samrådsmöten har hållits under handlingsplanens

genomförandeperiod och att statsbidraget har höjts för organisationer

som företräder de nationella minoriteterna.

Handlingsplanen har emellertid, även på detta område, innehållit

också ”åtgärder” av ett slag som det kan ifrågasättas om de verkligen

hör hemma i en handlingsplan, eftersom de endast beskriver

någonting som redan skett. Att sametinget hade föreslagits få utökat

ansvar för vissa myndighetsuppgifter är ett sådant exempel

(åtgärd 42). Att regeringen under hösten 2005 hade initierat medling

om vinterbete i Härjedalen är ett annat (åtgärd 43).

Här finns emellertid också åtgärder som inte tycks ha genomförts.

Framförallt gäller det frågan om ratificering av ILO:s konvention

nr 169 om bl.a. urfolks rättigheter,227 om vilken regeringen

224 SÖ 2000:2.

225 SÖ 2000:3.

226 Prop. 2008/09:158.

227 ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder, antagen

den 27 juni 1989.

416

s. 417 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

i handlingsplanen uppgav att den hade ambitionen att Sverige ska

ratificera konventionen ”så snart det låter sig göras” (åtgärd 41).

7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad urfolkspolitik

Handlingsplanen, uppföljningen av denna, liksom regeringens proposition

med en strategi för de nationella minoriteterna har, som

framgått, innehållit ett antal åtgärder som kan antas få betydelse för

främjandet av samernas rättigheter i Sverige.

Samtidigt har regeringen själv framhållit de särskilda problem

som urfolket samerna alltjämt lever med i Sverige. I sin rapport från

maj 2010 till FN:s råd för mänskliga rättigheter i samband med rådets

återkommande utvärdering av staternas åtaganden på MRområdet

(Universal Periodic Review, UPR) slog regeringen fast

bl.a. följande.

Samtidigt föreligger det fortfarande problem och utmaningar som

hindrar alla att till fullo komma i åtnjutande av mänskliga rättigheter

inom många områden. Ytterligare åtgärder behövs i kombination med

bekämpande av diskriminering och skydd av rättigheter för personer

med särskilda behov, eller som befinner sig i utsatta situationer.

Diskrimineringsombudsmannens erfarenhet, samt oberoende forskning,

ger vid handen att det råder diskriminering i det svenska samhället,

och att särskilt romer och samer är utsatta för diskriminering.228

Olika internationella övervakningsorgan har också lämnat synpunkter

och riktat rekommendationer till den svenska regeringen

när det gäller samernas situation.

Så har Europarådets kommission mot rasism och intolerans

(ECRI) rekommenderat regeringen att söka lösningar på tvistefrågor

om mark- och vattenrättigheter och om samernas delaktighet

och inflytande generellt i frågor som rör dem.229

Europarådets rådgivande kommitté om tillämpningen av ramkonventionen

om skydd för nationella minoriteter, liksom Europarådets

ministerkommitté, har också uttryckt bl.a. att det finns ett

trängande behov av att nå en harmonisk lösning och tydliggöra den

juridiska situationen när det gäller landrättigheter i områden som

traditionellt bebos av samer, med målet att uppnå harmoni mellan

228 Sveriges nationella rapport, FN:s råd för de mänskliga rättigheterna: allmän återkommande

utvärdering, session 8, maj 2010, st. 34.

229 Europakommissionen mot rasism och intolerans, Tredje rapporten om Sverige,

CRI(2005)26, 17 december 2004.

417

Några särskilda sakområden

s. 418 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

etniska grupper i området och att skydda ursprungsbefolkningens

kultur och identitet, samt att Sametingets roll bör utvidgas.230

FN:s särskilda urfolksrapportörs rapport 2011

FN:s särskilda rapportör för urfolks rättigheter har i en rapport

nyligen uttryckt sin tillfredsställelse över att de nordiska länderna i

allmänhet ägnar stor uppmärksamhet åt frågor om urfolks rättigheter,

jämfört med andra länder. Samtidigt understryker den särskilda

rapportören att det finns problemområden där det återstår mer att

göra för att säkerställa samernas rätt till självbestämmande och

möjligheter att uppnå sina gemensamma mål över nationsgränserna.231

Sålunda uttrycker FN-rapportören sin oro över att arbetet med

att utarbeta en nordisk samekonvention har tagit så lång tid. Att

detta förhållande är bekymmersamt har för övrigt även tagits upp

av övervakningskommittéerna för både FN-konventionen om ekonomiska,

sociala och kulturella rättigheter,232 och FN:s konvention

om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering.233 Vidare påpekar

rapportören behovet av att stärka Sametingets självständighet

som självstyrande organ, liksom dess möjligheter till verkligt inflytande

på allt beslutsfattande som påverkar det samiska folket. I det

sammanhanget rekommenderas regeringen att tillsammans med

Sametinget överväga flera områden där Sametinget kan ges ökad

eller t.o.m. ensam beslutanderätt. Sametingets dubbla roller, som

både folkvald församling och statlig förvaltningsmyndighet, menar

rapportören är särskilt problematiska, eftersom de innebär att tinget

i sin myndighetsroll kan tvingas genomföra beslut i konflikt med

vad det i sin roll som folkvald församling anser vara bäst för samerna.

230 ResCMN(2003)12, Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen

om skydd för nationella minoriteter, 10 december 2003; CM/ResCMN(2008)4, Europarådets

granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter

, 11 juni 2008.

231 Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms

of indigenous people, Addendum, The situation of the Sami people in the Sápmi region of Norway,

Sweden and Finland, Advanced Unedited version, A/HRC/18/XX/Add.Y, 12 januari

2011.

232 Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden,

E/C.12/SWE/CO/5, 1 december 2008, st. 15.

233 Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Sweden,

CERD/C/SWE/CO/18, 23 september 2008, st. 21.

418

s. 419 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

Rapportören har i sin rapport också särskilt tagit upp avsaknaden

i Sverige av en närmare reglering av konsultationsprocessen

mellan den svenska regeringen och Sametinget. Enligt FNrapportören

är en sådan särskilt reglerad ordning för samråd och

konsultation viktig för att åstadkomma verklig delaktighet för det

samiska folket i allt beslutsfattande som rör dem.

I FN-rapportörens rapport tas även särskilt upp samernas land och

vattenrättigheter. Här konstateras att det samiska folkets historia

utmärkts av att samerna stegvis fråntagits mark och andra

naturresurser, liksom av statens tidigare inställning att samernas

historiska användning av dessa resurser inte gett upphov till några

rättigheter för det samiska folket. Rapportören konstaterar härvidlag

att även om samers nyttjanderättigheter är rättsligt erkänd så får

dessa ofta i praktiken vika för andra, konkurrerande, intressen.

Och trots att svensk rätt i princip möjliggör även fastställande av

samisk äganderätt till sådan mark, har det i praktiken visat sig svårt

för det samiska folket att komma i åtnjutande av den rätten.

FN-rapportören påminner i det sammanhanget om att även

FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, som övervakar efterlevnaden

av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter,

har rekommenderat Sverige att lagstifta om mer flexibla bevisbörderegler

för tvister om samernas ägande- och nyttjanderättigheter

till mark, särskilt när det gäller sådan bevisning som samerna

inte själva primärt har någon kontroll över.234 I det sammanhanget

rekommenderar FN-rapportören också att ansträngningarna

ökas för att tydliggöra gränserna för samernas renskötselområden.

Slutligen tar FN:s urfolksrapportör också upp att samernas livsbetingelser

utsätts för betydande hot från konkurrerande intressen,

ofta uppmuntrade direkt av staten, som utvinning av naturresurser

eller andra infrastrukturprojekt, och att de nordiska ländernas lagstiftning

och andra åtgärder inte ger ett tillräckligt starkt skydd för

det samiska folkets intressen i de sammanhangen.

Slutsatser och rekommendationer

Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort

en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har

234 Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden CCPR/C/SWE/CO/6,

7 maj 2009, st. 21.

419

Några särskilda sakområden

s. 420 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

jag inhämtat synpunkter från Sametinget, Sameskolstyrelsen och

samiska organisationer dels skriftligen, dels vid några olika dialogmöten.

Som nämnts inledningsvis har jag även haft omfattande

kontakter med företrädare för de olika departementen inom Regeringskansliet.

Den bild som framkommit är delvis motstridig. Från samisk

sida har tämligen samstämmigt framförts att företrädare för samerna

inte hade någon reell möjlighet till inflytande över vare sig den

första eller den andra nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter.

Även samrådet från statens sida med företrädare för samiska

intressen rent generellt har kritiserats för att vara alltför begränsat

och alltför planlöst. Från Regeringskansliet har jag å andra

sidan fått en bild av att kontakterna mellan statens företrädare och

företrädare för samerna både varit, och är, mer frekventa och att

samrådet fungerar ganska bra, samtidigt som intrycket också är att

detta till helt övervägande del tycks ske på tjänstemannanivå.

Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare

för de nationella minoriteterna som lämnas redan i handlingsplanens

åtgärd 38, framkommer emellertid också en bild som är av ett

samråd som i vart fall tidigare varit mera begränsat och inte särskilt

samordnat eller systematiskt. Här beskrivs t.ex. hur regeringen

mellan 2000 och 2006 bjudit in till ett årligt samrådsmöte med företrädare

för alla de nationella minoriteterna. I handlingsplanen aviserades

emellertid samtidigt att detta årliga möte fr.o.m. år 2006 skulle

kompletteras med ”en serie” möten mellan företrädare för regeringen

och respektive nationell minoritetsgrupp.235 Härutöver sägs i

handlingsplanen angående regeringens konsultationer med företrädare

för t.ex. samerna, att sådana konsultationer ska förekomma

regelbundet i samband med Sveriges rapporter till Europarådet

samt vid uppföljningen av kritik och rekommendationer som lämnas

i dessa sammanhang.

Av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen framgår

att samrådet mellan regeringen och de nationella minoriteternas

företrädare också har utökats under handlingsplanens genomförandeperiod,

dels när det gäller den nämnda rapporteringen till Europarådet,

dels i samband med framtagandet av regeringens minoritetspolitiska

strategi, Från erkännande till egenmakt.236 Däremot går

det inte av uppföljningen att utläsa om, generellt, något mera kontinuerligt

och samordnat samråd mellan regeringen och samernas

235 Handlingsplanen, s. 52-53.

236 Prop. 2008/09:158.

420

s. 421 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

företrädare kommit att utvecklas. Här sägs bara att ”sedvanliga”

samrådsmöten har hållits med företrädare för de nationella minoriteterna.

Samerna är Sveriges enda urfolk. Den svenska nationalstatens

främsta representanter, riksdagen och regeringen, har, som redovisats

här, sedan i vart fall 35 år tillbaka officiellt erkänt att samerna

mot den bakgrunden också har rätt till en särställning, inte minst i

förhållande till majoritetsbefolkningen. Detta förhållande måste då

också – naturligtvis – få konsekvenser både för hur regeringen och

övriga representanter för den offentliga makten förhåller sig till

samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder som

vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken.

Det har inte varit möjligt för mig att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget

skaffa mig en tillräcklig grund för att uttala

mig om hur väl samernas mänskliga rättigheter i realiteten respekteras

inom olika specifika områden. I stället får jag begränsa mig till

några mera övergripande slutsatser och rekommendationer.

Jag konstaterade inledningsvis i det här avsnittet att ett antal åtgärder

vidtagits som kan antas få betydelse för samernas rättigheter

i Sverige. Samtidigt återstår utan tvivel åtskilligt att göra innan

statsmakten kan sägas föra en same- eller urfolkspolitik som i realiteten

motsvarar den särställning i förhållande till majoritetssamhället

som den svenska staten sedan årtionden officiellt har erkänt att

samerna har rätt till.

Jag menar sammanfattningsvis, att det framgent krävs förnyade

och utökade ansträngningar av regeringen i syfte att göra en samlad,

tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik till en betydelsefull

del av det framtida systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i

Sverige. Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i

nära konsultation med, och med ett aktivt deltagande från, företrädare

för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter

och rekommendationer som regeringen får från internationella

övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, däribland särskilt

FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.

Den proposition om samepolitiken som regeringen planerat att

lägga fram för riksdagen under våren 2010 har fått skjutas på framtiden,

enligt vad som sägs i Regeringskansliets uppföljning på

grund av den kritik som riktats mot innehållet i propositionen från

de berörda parternas sida. Även under mina samrådskontakter har

företrädare för samerna tagit upp att den planerade propositionen

var dålig och att den hade ett ”rent uppifrånperspektiv”. I vilken

421

Några särskilda sakområden

s. 422 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

utsträckning som kritiken varit befogad har jag inget underlag för

att uttala mig om, men redan det faktum att propositionen inte

kunnat läggas fram är ett tecken som tyder på att det existerande

samrådet inte varit tillräckligt välfungerande.

Bland de rekommendationer som riktades till Sverige inom ramen

för den återkommande utvärderingsprocessen, Universal Periodic

Review (UPR), inför FN:s råd om de mänskliga rättigheterna

och som regeringen accepterat, återfinns också att fortsätta att utveckla

effektiva mekanismer för en förbättrad dialog och konsultation

med det samiska folket på alla politikområden som berör dem,

inklusive lagstiftning.237

Den samlade, tydliga och rättighetsbaserade urfolkspolitik som

jag föreslagit bör ingå som en betydelsefull del i regeringens fortsatta

systematiska MR-arbete, måste, enligt min uppfattning, innefatta

också en överenskommelse med företrädare för det samiska

folket om en formaliserad ordning för hur samerna ska konsulteras

i alla frågor som rör deras livsbetingelser.

Tydligast framgår tillkortakommandena i fråga om en samlad

och tydlig, rättighetsbaserad, urfolkspolitik när det gäller samernas

rättsliga ställning i frågor om ägande- och nyttjanderättigheter till

land och vatten. Här finns mycket lite att hämta i handlingsplanen.

Det är också något som starkt understrukits från samerna själva

under utvärderingsprocessen. Så har man t.ex. särskilt pekat på att

Sametinget getts förvaltningsansvar för rennäringen från ett näringsrättsligt

perspektiv, medan de väsentliga frågorna om förvaltningsansvaret

för land och vatten i övrigt, ligger på länsstyrelsen.

Sverige har inte heller ratificerat ILO:s konvention nr 169 om

bl.a. urfolks rättigheter, med motiveringen att mark- och vattenfrågorna

i alltför stor utsträckning ännu inte har lösts. I den första

nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna i Sverige

som regeringen beslutade om i januari 2002, förklarade regeringen

att den arbetade med att undanröja hinder för en eventuell ratifikation

av ILO-konventionen.238 I det sammanhanget framhöll regeringen

bl.a. följand

De utredningar som för närvarande pågår måste avslutas innan en ratifikation

av ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk kan övervägas.

I betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige (SOU

1999:25) gör utredaren bedömningen att Sverige uppfyller konventio237

Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11,

16 juni 2010, st. 95 punkten 68.

238 Skr. 2001/02:83, s. 23 f.

422

s. 423 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

nens krav i de allra flesta avseenden. Frågan är dock om reglerna om

samernas rättigheter till mark uppfyller konventionens krav. Utredarens

bedömning är att Sverige kan ansluta sig till ILO:s konvention

[…], men att detta inte bör ske förrän ett antal åtgärder som rör samernas

rätt till mark blivit genomförda. Utredaren drar upp ett antal

riktlinjer för hur en svensk anslutning skulle kunna ske. För det första

måste den mark som samerna har rättigheter till enligt konventionen

identifieras. Det gäller dels mark som samerna i konventionens mening

traditionellt innehar, dels mark som de traditionellt har rätt att nyttja

tillsammans med andra brukare. […] Samerna kan förlora en del marker

som de i dag utnyttjar för renskötsel, bl.a. till följd av pågående

rättsprocesser. Det bör finnas möjlighet till ersättning från staten för

rättegångskostnader i principiellt viktiga mål rörande samernas markrättigheter

. […] Regeringen har för avsikt att under januari 2002 tillsätta

en kommission avseende gränsdragning med uppgift att tydligare

fastställa gränserna för renskötselområdet. Rennäringspolitiska kommittén

(Jo 1998:03) har utrett vilka förändringar i renskötselrätten

som kan komma att bli nödvändiga. Kommittén har även utrett frågan

om rätten till jakt och fiske. […].

I kartläggningsdelen i den nu aktuella handlingsplanen refererades

vad regeringen i dessa delar anfört i den första handlingsplanen enligt

följande.

I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna

sades att regeringen arbetade med att undanröja hinder för en eventuell

ratifikation av ILO:s konvention nr 169 samt att regeringen avsåg att

tillsätta en gränsdragningskommission för att identifiera gränser för

renskötselområdet. Utredningen om en gränsdragningskommission

för renskötselområdet (Jo 2002:01) tillsattes i januari 2002 och har under

våren 2006 redovisat sitt uppdrag. I april 2003 tillsattes också Jakt och

fiskerättsutredningen med uppdrag att närmare utreda omfattningen

av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske

inom lappmarkerna och renbetesfjällen. Utredningen har lämnat två

delbetänkanden och utredningens slutbetänkande överlämnades till regeringen

i januari 2006. […] Regeringens avsikt är alltjämt att så snart

det låter sig göras underställa riksdagen ILO:s konvention nr 169 för

ratifikation.

Det står dock klart att det inte kommer att bli möjligt att

fatta ett sådant beslut under innevarande mandatperiod.239

I den ”egentliga handlingsplansdelen” återupprepas i huvudsak

denna redovisning på nytt; här sägs åter att regeringens ambition är

att Sverige ska ratificera konventionen så fort det låter sig göras

men också att en anslutning till konventionen för Sveriges del medför

att olika rättigheter påverkas med avseende på ett markområde

239 Handlingsplanen, s. 167 f.

423

Några särskilda sakområden

s. 424 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

som motsvarar en tredjedel av Sveriges yta och att ett beslut i en

fråga av sådan betydelse inte kan ”hastas fram”.

Med all respekt för de omfattande och komplicerade frågeställningar

som otvivelaktigt är förknippade med en svensk ratifikation

av ILO-konventionen nr 169 när det gäller främst mark- och vattenanvändning,

så framstår ändå det sättet att beskriva den hittillsvarande

processen som lite märkligt, inte minst i ljuset av att arbetet

med en sådan ratifikation i dag, ytterligare fem år senare, inte

synes ha kommit så värst mycket längre.

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs heller

ingenting om planeringen av det fortsatta arbetet med att undanröja

hindren för ett svenskt tillträde till ILO-konventionen och inte

heller om det fortsatta arbetet med gränsdragningen för renskötselområden

efter den utredning som redovisade sitt betänkande

redan år 2006. Även FN:s särskilda rapportör för urfolksfrågor har

i sin rapport noterat att arbetet i den delen tycks ha avstannat och

har poängterat betydelsen av att Sverige t.ex. ökar sina ansträngningar

för att få till stånd sådana gränsdragningar som tydliggör

samernas traditionella renskötselområden.

Sådana ansträngningar bör också, enligt min mening, ingå i den

här föreslagna urfolkspolitiken som en del av en tydligt redovisad

plan med angivna delmål för hur eventuella hinder mot en ratifikation

av ILO-konventionen nr 169 ska kunna undanröjas. Ett sådant

arbete måste planeras och genomföras i nära samråd med företrädare

för samerna.

Det framgår också av den svenska regeringens redan nämnda

rapport i maj 2010 till FN:s råd för de mänskliga rättigheterna

inom ramen för UPR-processen, att regeringen till FN:s råd uppgett

att den fortsätter att arbeta på frågan om en ratificering av

ILO-konventionen. Här framhöll regeringen också att den ställt sig

bakom antagandet av FN:s förklaring om urfolks rättigheter.240

Förklaringen föreskriver bl.a., i artiklarna 26-28, att urfolk har rätt

till den mark och de naturresurser som de historiskt har ägt eller

nyttjat, liksom till att återfå dem eller få kompensation för sina förluster.

Bland de rekommendationer som Sverige fick ta emot under

granskningsprocessen inför MR-rådet, och som den svenska regeringen

också har accepterat, återfinns att, som ett prioriterat åtagande

, (min kursivering) fullfölja arbetet med att klargöra konsekven240

United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, A/61/L.67, 12 september

2007.

424

s. 425 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Några särskilda sakområden

425

serna av en ratificering av ILO-konventionen och att överväga en

sådan ratifikation, liksom att ta initiativ till att närmare utreda hur

samernas rätt till land och naturtillgångar ska kunna fastställas.241

Både FN-deklarationen, som Sverige alltså ställt sig bakom, och

åtagandena inför MR-rådet, förpliktar naturligtvis och bekräftar

behovet av att presentera en samlad, tydlig och rättighetsbaserad

urfolkspolitik.

Även arbetet med en nordisk samekonvention har dragit ut på

tiden, något som har varit föremål för FN:s övervakningsorgans

bekymrade uppmärksamhet vid flera tillfällen, senast från FN:s särskilda

urfolksrapportör. Enligt vad jag erfarit finns nu en plan för

nya förhandlingar om en sådan konvention, med start under år

2011 och med siktet inställt på att de ska vara slutförda inom loppet

av fem år. Det är positivt. Särskilda ansträngningar bör göras

för att säkerställa att förhandlingarna genomförs på ett sätt som

innebär ett reellt deltagande och inflytande för samerna själva och

att den tidsplan om fem år som uppställts verkligen kan hållas.

241 Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11,

16 juni, st. 95 punkterna 1, 2, 68 och 71.

8 Konsekvensbeskrivning

8.1 Konsekvenser för staten, kommuner och

landsting, företag och andra enskilda

Mitt uppdrag har varit att lämna rekommendationer som kan ge

regeringen underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor

om de mänskliga rättigheterna i Sverige. Däremot har det inte

omfattat att lämna färdiga förslag vare sig till författningsreglering

eller i övrigt. Betänkandet innehåller inte heller några sådana förslag.

Konsekvenserna i finansiellt hänseende av rekommendationerna

inför det fortsatta systematiska MR-arbetet beror i huvudsak på

den ambitionsnivå och den närmare utformning av olika åtgärder

som regeringen bestämmer sig för i det arbetet. Någon uppskattning

av eventuella kostnads- och intäktskonsekvenser är därför i de

flesta fall inte möjlig för mig att göra. I huvudsak torde det dock

röra sig om konsekvenser för staten och kommunerna, i viss mån

för landstingen, men däremot knappast i någon nämnvärd utsträckning

för vare sig företag eller andra enskilda.

Där det framstår som möjligt och meningsfullt gör jag i det följande

en grov uppskattning av nivån på de kostnader som kan uppkomma

till följd av några av mina rekommendationer.

En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet

Jag har i avsnitt 4.1 rekommenderat regeringen bl.a. att inrätta en

särskild MR-enhet i Regeringskansliet, med uppgiften att samordna

Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter i

Sverige. Det ansvaret ligger för närvarande på enheten för diskrimineringsfrågor

(DISK) i Arbetsmarknadsdepartementet. Enheten

hade i mars 2011, förutom enhetschef och assistent, 11 handläggare.

Av dessa arbetade motsvarande mindre än 3 årsarbetskrafter

427

Konsekvensbeskrivning

s. 428 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

specifikt med den del av enhetens ansvarsområde som gäller frågor

om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, varav en också ansvarar

för rent informationsarbete när det gäller regeringens webbplats

för mänskliga rättigheter.

Som jag redovisat är dessa resurser helt otillräckliga. Vilka resurser

som skulle behövas för att säkerställa en verkligt effektiv samordning

av Regeringskansliets MR-arbete är å andra sidan inte en

fråga om exakt vetenskap. För att upprätthålla en miniminivå på ett

sådant arbete av tillräcklig kvalitet krävs enligt min mening i vart

fall en bemanning i storleksordningen åtta till tolv årsarbetskrafter,

förutom en enhetschef och en assistent.

Kostnaden för motsvarande omkring tre av dessa, jämte enhetschefen

och assistenten, kan täckas genom att motsvarande resurser

förs över från nuvarande DISK-enheten vid Arbetsmarknadsdepartementet.

Liksom är fallet i dag bör även fortsättningsvis varje fackdepartement

bära ansvaret för att Sveriges internationella åtaganden om

mänskliga rättigheter förverkligas inom det egna ansvarsområdet.

De övriga frågor – andra än den om det nationella MR-arbetet –

som i dag ligger på DISK-enheten har beröringspunkter med flera

andra departements ansvarsområden. De skulle därför, tillsammans

med återstående årsarbetskrafter på DISK-enheten, kunna flyttas

över till andra enheter inom Regeringskansliet och samordnas med

de frågor som redan handläggs där. För att bara ta något exempel så

kunde lagstiftningsfrågor om diskriminering tyckas ha en naturlig

hemvist i Justitiedepartementet. Detsamma kan sägas om frågor

om rasism, homofobi och annan intolerans, i dessa senare fall närmast

då på demokratienheten. På så viss skulle förmodligen också

vissa samordningsvinster kunna göras.

Medel skulle då behöva tillföras den nya MR-enheten för ytterligare

mellan fem och nio årsarbetskrafter. Sammantaget torde de

tillkommande kostnaderna för att få till stånd full bemanning på

den nya MR-enheten kunna komma att uppgå till mellan fem och

åtta miljoner kronor.

I den utsträckning som det inte anses möjligt att täcka de kostnaderna

genom omfördelningar inom anslaget för Regeringskansliet,

bör motsvarande medel tillföras genom omfördelningar i övrigt

inom Utgiftsområde 1, Rikets styrelse, alternativt genom att nya

medel tillförs detta utgiftsområde i statsbudgeten.

428

s. 429 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Konsekvensbeskrivning

Utredning om inkorporering av MR-konventioner i svensk rätt

I avsnitt 6.2.3 har jag rekommenderat regeringen att låta utreda frågan

om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna än Europakonventionen

bör inkorporeras i svensk rätt, och att i samband

med det på nytt undersöka hur svenska domstolar förhåller sig i sin

rättstillämpning till olika konventioner om mänskliga rättigheter

som Sverige förbundit sig att följa.

Med utgångspunkt i att ordföranden, eller den särskilda utredaren,

inte skulle behöva arbeta på heltid med utredningen, att utredningen

bör ges ett och ett halvt år på sig för sitt uppdrag och att

den kan behöva en huvudsekreterare och en ytterligare sekreterare,

kan kostnaderna för en sådan utredning, inklusive eventuella resor,

möten med externa aktörer och tryckkostnader, beräknas till omkring

2 700 000 kr. Om utredningen ska vara parlamentariskt sammansatt

tillkommer ytterligare mellan 50 000 och 100 000 kr för

sammanträdesarvoden till dessa ledamöter samt några experter och

sakkunniga.

Ett nationellt organ för mänskliga rättigheterna i Sverige

I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit regeringen att påbörja arbetet med

att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja

säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet

med de s.k. Parisprinciperna, samt att ett sådant organ bör inrättas

som en ny myndighet under riksdagen, exempelvis i form av en

kommission för mänskliga rättigheter.

Med utgångspunkt i en driftskostnad för den nya myndigheten

på drygt en miljon kronor per årsarbetskraft skulle kostnaderna för

en rimligt bemannad MR-kommission kunna beräknas till mellan

40 och 60 miljoner kronor, beroende bl.a. på hur proportionerna

mellan antalet egna anställda medarbetare och externt anlitad expertis

för olika uppdrag kommer att se ut. Den nya myndigheten

bör finansieras genom ett nytt eget anslag i statsbudgeten inom

utgiftsområde 1, Rikets styrelse.

429

Konsekvensbeskrivning

s. 430 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Obligatorisk fortbildning för ordinarie domare.

I avsnitt 6.4.2 har jag rekommenderat regeringen att överväga om

det går att införa vissa krav på obligatorisk fortbildning också för

de ordinarie domarna, exempelvis med förebild i vad som gäller för

advokater. Medlemmar i Sveriges advokatsamfund är skyldiga att

delta i vidareutbildning under 18 timmar per år.

Om alla ordinarie domare deltog i fortbildning i den utsträckningen

skulle det innebära ett bortfall av arbetad tid motsvarande

personalkostnader på omkring 6 miljoner kr per år.

8.2 Den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen anges enligt 1 kap. 1 § regeringsformen

som ett instrument för att förverkliga folkstyrelsen. Någon

definition av vad som avses med kommunal självstyrelse ges dock

inte. Inte heller av förarbetena till bestämmelsen går det att utläsa

någon sådan definition.1 I 2 kap. 1 § kommunallagen sägs att kommuner

och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter

[…] som inte ska handhas av enbart staten, en annan kommun, ett

annat landsting eller någon annan. Inom den kommunala sektorn

kan alltså en fri beslutanderätt sägas vara garanterad, däremot inte

gränserna för sektorn. De ändringar i regeringsformen som trädde i

kraft den 1 januari 2011 innebär inte i grunden någon förändring

härvidlag.

Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de

samhällsuppgifter som direkt berör de enskilda medborgarnas

mänskliga rättigheter inom viktiga områden som skola, barn- och

äldreomsorg, stöd till personer med funktionsnedsättning, hälso och

sjukvård, socialtjänst m.m. Det ansvaret innefattar också att ge

effekt till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga

rättigheter, bl.a. genom fördragskonform lagtolkning.

Mina rekommendationer innebär inte några nya åligganden för

kommuner och landsting. De innebär inte heller någon förändring

såvitt avser den kommunala indelningen, beskattningsrätten, kommunernas

organisation eller befogenheter i övrigt. De kan sammanfattningsvis

inte anses ha någon direkt inverkan på den kommunala

självstyrelsen.

1 Prop. 1973:90, s. 188 ff.

430

s. 431 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Konsekvensbeskrivning

8.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män och

möjligheterna att nå de integrationspolitiska

målen

I avsnitt 3.3.2 har jag föreslagit regeringen att en kommande handlingsplan

eller motsvarande samlat dokument om det fortsatta systematiska

MR-arbetet bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv.

Ett sådant kan bidra till ett effektivare jämställdhetsarbete

på ett flertal områden i det svenska samhället. I övrigt har förslagen

i betänkandet inte någon direkt påverkan på jämställdheten

mellan kvinnor och män.

Jag har också, i avsnitt 7.3, lämnat rekommendationer om ett

samordnat, långsiktigt uthålligt och rättighetsbaserat arbete för

romers deltagande fullt ut på lika villkor som andra på alla områden

i det svenska samhällslivet. Syftet med ett sådant arbete är naturligtvis

att det ska resultera i ett sådant, jämfört med majoritetsbefolkningen

jämlikt, deltagande. I övrigt har förslaget inte någon

direkt påverkan på möjligheterna att nå de integrationspolitiska

målen.

8.4 Konsekvenser i övrigt som ska redovisas enligt

kommittéförordningen (1998:1474)

Jag har i avsnitt 7.1.1 föreslagit att regeringen bör följa upp och utvärdera

effekterna av den reform som trätt i kraft den 1 januari

2011 och som innebär bl.a. att utredningar av anmälningar om brott

eller annat felaktigt handlande från poliser i samband med arbetet

(s.k. internutredningar), handläggs vid Rikspolisstyrelsen i stället

för som tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Jag har där

också föreslagit att det bör tillskapas en ordning som innebär att

samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband

med ett polisingripande, eller då en sådan person annars varit omhändertagen

av polisen, blir föremål för ett obligatoriskt, självständigt

och skyndsamt utredningsförfarande, oavsett om misstanke

om brott föreligger eller inte.

Dessa båda rekommendationer kan i bästa fall på sikt få betydelse

för allmänhetens förtroende för polisens och åklagarväsendets

hantering av misstankar om brott eller andra olämpliga handlingar

begångna av anställda inom polisen. Det kan i sin tur få positiva

effekter på både brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

431

Konsekvensbeskrivning

s. 432 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

432

Förslagen i betänkandet bedöms i övrigt inte ha någon direkt

betydelse för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning

och offentlig service i olika delar av landet, eller för små

företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i

övrigt i förhållande till större företags.

Referenser

Litteratur

Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar

till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 3:e

uppl., Stockholm: Norstedts juridik, 2007.

van Dijk m.fl., Theory and Practice of the European Convention on

Human Rights, 4 uppl., Antwerpen: Intersentia, 2006.

Fitger, Peter, Rättegångsbalken, (15 augusti 2010) Zeteo.

Grimheden, Jonas, ”Sweden: Underestimation of Rights” i Jaichand,

Vinodh and Suksi, Markku, eds., 60 Years of the Universal

Declaration of Human Rights in Europe, Antwerpen: Intersentia,

2009.

Hellners, Trygve; Malmqvist, Bo, Förvaltningslagen med kommentarer

(31 maj 2010) Zeteo.

Holmberg, Erik; Stjernquist, Nils; Isberg, Magnus; Eliason, Marianne;

Regner, Göran, Grundlagarna, 2 uppl. Stockholm: Norstedts

juridik, 2006.

Joseph, Sarah; Schultz, Jenny; Castan, Melissa, The International

Covenant on Civil and Political Rights – Cases, Materials and

Commentary, Oxford: Oxford University Press, 2005.

Makkonen, Timo, ”Principen om icke-diskriminering i internationell

rätt”, i Ett rättvisare samhälle – internationella och svenska

regler mot diskriminering, International Organization for Migration,

2003.

Nowak, Manfred, Introduction to the international human rights regime

, Leiden: Martinus Nijhoff, 2003.

433

Referenser

s. 434 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Nowak, Manfred, U.N. Covenant on Civil and Political Rights,

2 rev. uppl., Kehl: N.P. Engel, 2005.

Pellonpää, Matti, Europeiska människorättskonventionen, Helsingfors

: Talentum, 2007.

Sandberg, Kirsten, Barnkonventionen – lag eller inte? Reflektioner

från Norge, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo,

2009.

Søvig, Karl Harald, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer

i mötet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett. En utredning

gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet,

Bergen, 2009.

Wennergren, Bertil, Förvaltningsprocesslagen, m.m. – En kommentar

(1 juli 2009) Zeteo.

Offentligt tryck, m.m.

Betänkanden från riksdagens utskott m.m.

Bet. 1975/76:KU22. Konstitutionsutskottets betänkande med anledning

av förslag av riksdagens JO-utredning beträffande JOämbetets

uppgifter och organisation.

Bet. 1995/96:SoU4. Socialutskottets betänkande Barn och ungdom.

Bet. 1996/97:LU21. Lagutskottets betänkande Medverkan av Konsumentombudsmannen

i vissa konsumenttvister.

Bet. 1998/99:AU4. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Ny lagstiftning

mot diskriminering i arbetslivet.

Bet. 1999/2000:JuU11. Justitieutskottets betänkande Organisationsförändringar

inom rättsväsendet.

Bet. 1999/2000:KU6. Konstitutionsutskottets betänkande Nationella

minoriteter i Sverige.

Bet. 2001/02:SoU23. Socialutskottets betänkande Barnpolitiken -

arbetet med strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets

rättigheter.

Bet. 2002/03:SoU13. Socialutskottets betänkande Med tvång och

god vilja – vad gör Statens institutionsstyrelse?

Bet. 2008/09:KU23. Konstitutionsutskottets betänkande Lag om

nationella minoriteter och minoritetsspråk m.m.

434

s. 435 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Referenser

Bet. 2008/09:SoU3. Socialutskottets betänkande Mänskliga rättigheter

för personer med funktionsnedsättning.

Bet. 2009/10:JuU21. Justitieutskottets betänkande En ny fängelse och

häkteslagstiftning.

Yttr. 1995/96:KU2y. Konstitutionsutskottets yttrande FN:s konvention

om barnets rättigheter.

Yttr. 1998/99:KU2y. Konstitutionsutskottets yttrande Strategi för

att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige.

Yttr. 2004/05:KU5y. Konstitutionsutskottets yttrande Svenskt godkännande

av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr

m.m.

Framställning 2010/11:JO2. JO som nationellt besöksorgan enligt

OPCAT.

Justitieombudsmännens ämbetsberättelse m.m.

Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2000/01. Redogörelse

2000/01:JO1.

Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2004/05. Redogörelse

2004/05:JO1.

Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2007/08. Redogörelse

2007/08:JO1.

Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2008/09. Redogörelse

2008/09:JO1.

Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2009/10. Redogörelse

2009/10:JO1.

Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2010/11. Redogörelse

2010/11:JO1.

Justitieombudsmannens beslut 2010-11-19, dnr 5950-2009.

Propositioner och skrivelser, m.m.

Prop. 1971:30. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag

till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m.

Prop. 1973:90. Regeringens proposition med förslag till ny regeringsform

och ny riksdagsordning m.m.

435

Referenser

s. 436 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Prop. 1975/76:209. Regeringens proposition om ändring i regeringsformen

Prop. 1976/77:80. Regeringens proposition om insatser för samerna.

Prop. 1980/81:201. Regeringens proposition med förslag till ändring

i rättegångsbalken m.m.

Prop. 1985/86:80. Regeringens proposition om ny förvaltningslag.

Prop. 1993/94:117. Regeringens proposition Inkorporering av Europakonventionen

och andra fri- och rättighetsfrågor.

Prop. 1996/97:104. Regeringens proposition Medverkan av Konsumentombudsmannen

i vissa konsumenttvister.

Prop. 1997/98:104. Regeringens proposition Behandlingen av häktade

Prop. 1997/98:105. Regeringens proposition Det allmännas skadeståndsansvar

Prop. 1997/98:136. Regeringens proposition Statlig förvaltning i

medborgarnas tjänst.

Prop. 1997/98:180. Regeringens proposition Lag om förbud mot

diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning.

Prop. 1997/98:182. Regeringens proposition Strategi för att förverkliga

FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige.

Prop. 1999/2000:143. Regeringens proposition Ändringar i jämställdhetslagen

m.m.

Prop. 1999/2000:79. Regeringens proposition Från patient till medborgare

- en nationell handlingsplan för handikappolitiken.

Prop. 2000/01:20. Regeringens proposition Nationell handlingsplan

för att förebygga alkoholskador.

Prop. 2002/03:65. Regeringens proposition Ett utvidgat skydd mot

diskriminering.

Prop. 2004/05:107. Regeringens proposition Svenskt godkännande

av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr m.m.

Prop. 2004/05:176. Regeringens proposition Kriminalvården – en

myndighet.

Prop. 2007/08:47. Regeringens proposition Utvidgad rätt till biträde

vid förhör under förundersökning, m.m.

Prop. 2007/08:95. Regeringens proposition Ett starkare skydd mot

diskriminering.

436

s. 437 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Referenser

Prop. 2008/09:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för

2009.

Prop. 2008/09:28. Regeringens proposition Mänskliga rättigheter för

personer med funktionsnedsättning.

Prop. 2008/09:158. Regeringens proposition Från erkännande till

egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna.

Prop. 2008/09:160. Regeringens proposition Samordnad och tydlig

tillsyn av socialtjänsten.

Prop. 2009/10:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för

2010.

Prop. 2009/10:80. Regeringens proposition En reformerad grundlag.

Prop. 2009/10:135. Regeringens proposition En ny fängelse- och

häkteslagstiftning.

Prop. 2009/10:175. Regeringens proposition Offentlig förvaltning

för demokrati, delaktighet och tillväxt.

Prop. 2009/10:210. Regeringens proposition Patientsäkerhet och

tillsyn.

Prop. 2009/10:232. Regeringens proposition Strategi för att stärka

barnets rättigheter i Sverige.

Prop. 2010/11:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för

2011.

Skr. 2001/02:83. Regeringens skrivelse En nationell handlingsplan

för de mänskliga rättigheterna.

Skr. 2005/06:95. Regeringens skrivelse En nationell handlingsplan

för de mänskliga rättigheterna 2006-2009.

Skr. 2007/08:39. Regeringens skrivelse Handlingsplan för att bekämpa

mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck

samt våld i samkönade relationer.

Skr. 2007/08:89. Regeringens skrivelse Sveriges politik för en global

utveckling.

Skr. 2007/08:167. Regeringens skrivelse Handlingsplan mot prostitution

och människohandel för sexuella ändamål.

Skr. 2009/10:79. Regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv

tillsyn.

Skr. 2009/10:166. Regeringens skrivelse Uppföljning av den nationella

handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en

strategi framåt.

437

Referenser

s. 438 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Skr. 2009/10:233. Regeringens skrivelse Egenmakt mot utanförskap

– redovisning av regeringens strategi för integration.

Skr. 2009/10:248. Regeringens skrivelse En förnyad arbetsmiljöpolitik

med en nationell handlingsplan 2010-2015.

Regeringens kommittédirektiv

Dir. 1991:119. Utvidgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter

samt ökade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och

förvaltningsbeslut.

Dir. 1996:15. Barnkonventionen och svensk rätt.

Dir. 2000:62. Tydligare och effektivare statlig tillsyn.

Dir. 2000:95. Granskning av förfarandet vid brottsutredningen i samband

med Osmo Vallos dödsfall.

Dir. 2000:101. Tillsynen över polisen och åklagarväsendet m.m.

Dir. 2004:96. En samlad översyn av regeringsformen.

Dir. 2004:110. Granskning av rymningarna från kriminalvårdsanstalterna

Kumla, Hall och Norrtälje.

Dir. 2004:178. En stärkt och tydligare tillsyn inom socialtjänstens område

Dir. 2004:180. Fristående brottsutredningsorgan för anmälningar mot

polis och åklagare, m.m.

Dir. 2006:27. Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige.

Dir. 2006:101. Delegationen för romska frågor.

Dir. 2007:114. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter

i Sverige (Ju 2006:02).

Dir. 2008:19. Ett effektivt resursutnyttjande inom Kriminalvården.

Dir. 2008:92. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter

i Sverige (Ju 2006:02).

Dir. 2008:113. Tilläggsdirektiv till Utredningen Kriminalvårdens

effektivitet (Ju 2008:02).

Dir. 2009:1. Genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt

frågor om förvar.

Dir. 2009:40. Statens skadeståndsansvar vid överträdelser av Europakonventionen

Dir. 2009:83. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03).

438

s. 439 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Referenser

Dir. 2009:99. Tilläggsdirektiv till Delegationen för romska frågor

(Ju 2006:10).

Dir. 2009:118. Utvärdering av handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna

2006-2009.

Dir. 2009:125. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter

i Sverige (Ju 2006:02).

Dir. 2010:3. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03).

Dir. 2010:63. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03).

Dir. 2010:75. En ny organisation för polisen?

Dir. 2010:122. Tilläggsdirektiv till utredningen för utvärdering av

nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 20062009

(IJ 2009:03).

Statens Offentliga Utredningar (SOU)

SOU 1972:15. Ny regeringsform, ny riksdagsordning.

SOU 1974:100. Internationella överenskommelser och svensk rätt.

SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter.

SOU 1993:40. Fri- och rättighetsfrågor.

SOU 1997:116. Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention

om barnets rättigheter förverkligas i Sverige.

SOU 2002:37. Osmo Vallo – utredning om en utredning.

SOU 2003:41. Förstärkt granskning av polis och åklagare.

SOU 2003:74. Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen.

SOU 2004:23. Från verksförordning till myndighetsförordning.

SOU 2004:100. Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn.

SOU 2005:6. Säkert inlåst? En granskning av rymningarna från

Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004.

SOU 2006:17. Ny häkteslag.

SOU 2007:5. Summa summarum – en fristående myndighet för utredning

av anmälningar om brott av poliser och åklagare?

SOU 2007:82. Samordnad och tydlig tillsyn av Socialtjänsten.

SOU 2008:125. En reformerad grundlag.

SOU 2009:60. Återvändandedirektivet och svensk rätt.

439

Referenser

s. 440 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

SOU 2009:80. Kriminalvården – ledning och styrning.

SOU 2010:29. En ny förvaltningslag.

SOU 2010: 55. Romers rätt – en strategi för romer i Sverige.

SOU 2010:70. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.

SOU 2010:87. Skadestånd och Europakonventionen.

SOU 2011:17. Förvar.

Departementspromemorior

Ds 2007:9. Ett uppföljningssystem för barnpolitiken – slutrapport från

arbetsgruppen med uppgift att utveckla indikatorer för barnpolitiken.

Ds 2010:20. Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som

diskriminering.

Ds 2010:48. Utvärdering av lagen (1997:379) om försöksverksamhet

avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister.

Myndighetsföreskrifter

SOSFS 2008:18. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård.

Rapporter från myndigheter m.m.

Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den

nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet

(Ju2004/6673/D), Thomas Hammarberg och

Anna Nilsson.

Diskrimineringsombudsmannens årsredovisning 2009.

Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontoret, Rapport

2003:20.

Genomförandet av mänskliga rättigheter. Ansvar och möjligheter för

kommuner och regioner, Sveriges Kommuner och Landsting,

2010.

Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att

stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret,

Rapport 2009:4.

440

s. 441 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Referenser

Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete

på kommunal nivå, Nationella nätverket för mångfald och

mänskliga rättigheter (NMM), 2010.

Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna

i 2 kap. regeringsformen och i Europakonventionen, rapport

från Uppsala universitet, jur.dr. Karin Åhman, Juridiska institutionen,

juni 2003 (opublicerad).

Kompletterande synpunkter till Barnombudsmannens tidigare skrivelse

Förbjud isolering av barn och unga, Barnombudsmannens skrivelse

2009-06-24, BO:s dnr 9.2:0138/09.

Kriminalvårdens årsredovisningar 2006-2009.

Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter

2010-2012.

Med tvång och god vilja – vad gör Statens Institutionsstyrelse? Riksdagens

revisorer, Rapport 2002/03:1.

Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga

rättigheter, Slutrapport, Statskontoret 2008:15.

Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en

glimt av ett större sammanhang, Rapport från Myndigheten för

handikappolitisk samordning, 2009, dnr 2008/0212.

Redovisning av uppdrag, Arbetsgruppen för lika rättigheter och

möjligheter för homo- och bisexuella personer, promemoria

2007-12-05, rev. 2010-10-20, IJ2010/1772/DISK.

Redovisning av uppdrag till Rikspolisstyrelsen om en särskild organisation

för internutredningsverksamhet, 2009-05-15, Rikspolisstyrelsens

dnr RA-793-6695/08.

Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human

Rights Implementation, Background Paper, Integrations och

jämställdhetsdepartmentet, IJ/2007/2488/DISK.

Rights Works! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1: National

human rights action plans (NHRAP:s) and baseline studies, tillgänglig

på www.regeringen.se/sb/d/11087/a/119094.

Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande

, rapport från Justitiekanslern, november 1998.

Steg för steg till indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter,

studie utförd av Ramböll Management Consulting, Regeringskansliets

dnr A2011/1098/DISK.

441

Referenser

s. 442 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de mänskliga rättigheterna

, C. Johnsson m.fl., 2005 (opublicerad).

Uppföljning av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna

, april 2010, rapport utarbetad inom Regeringskansliet.

tillgänglig på:

www.manskligarattigheter.gov.se/dynamaster/file_archive/0802

11/943a8232f229e0c66c7a5ebcffa91bb9/Komplett%20uppf%F6

ljning%20av%20nationell%20handlingsplan%202008.pdf

Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, Högskoleverkets

rapport 2008:43 R.

Översyn av rättshjälpslagen – ett regeringsuppdrag, Domstolsverkets

rapportserie 2009:2.

Svensk domstolspraxis

NJA 1984 s. 903

NJA 1989 s. 131

NJA 1990 s. 636

NJA 1991 s. 188

NJA 1991 s. 512 I och II

NJA 1992 s. 363 I-III

NJA 1992 s. 513

NJA 1992 s. 532

NJA 1993 s. 111

NJA 1994 s. 657

NJA 2001 s. 344

NJA 2005 s. 462

NJA 2005 s. 805

NJA 2006 s. 170

NJA 2006 s. 467

NJA 2007 s. 295

NJA 2007 s. 584

NJA 2007 s. 747

NJA 2007 s. 805

NJA 2009 s. 463

442

s. 443 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Referenser

RÅ 1987 ref. 160

RÅ 1988 ref. 79

RÅ 2002 not. 195

Kammarrätten i Stockholms dom 11 juni 2009 i mål nr 1483-09

Helsingborgs tingsrätts dom den 25 januari 2011 i mål T 6821-09

Regeringsbeslut

Regeringsbeslut 2006-06-20, Ju2007/5942/DOM. Uppdrag till

Domstolsverket att utvärdera rättshjälpslagen.

Regeringsbeslut 2010-02-04, S2010/1130/ST (delvis). Bemyndigande

att underteckna en överenskommelse.

Regeringsbeslut 2010-05-27, III:5 S2010/4319/ST (delvis). Uppdrag

att ta fram förslag på delmål samt en struktur för uppföljning

inför en handikappolitisk strategi.

Regeringsbeslut 2010-06-23, S2010/4934/SF (delvis). Uppdrag att

beräkna indikatorer för att följa barns levnadsvillkor.

Regeringsbeslut 2010-07-01, Ju2010/5490/L4. Uppdrag att inordna

polisens internutredningsverksamhet inom Rikspolisstyrelsen.

EG-direktiv

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG om gemensamma

normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare

som vistas olagligt i medlemsstaterna, EUT L

348, 24.12.2008, s.98 (Celex 32008L0115).

Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet

av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras

eller etniska ursprung EGT L 180, 19.7.2000, s. 22–26 (Celex

32000L0043).

Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande

av en allmän ram för likabehandling EGT L 303,

2.12.2000, s. 16–22 (Celex 32000L0078).

443

Referenser

s. 444 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Övrigt

National Human Rights Institutions in the EU Member States,

Rapport från EU:s byrå för grundläggande rättigheter, 2010.

Rådets resolution av den 30 november 2009 om en färdplan för att

stärka misstänkta eller åtalade personers processuella rättigheter

vid straffrättsliga förfaranden, 2009/C 295/01.

Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas

tjänst och för deras skydd, Europeiska rådet, EUT 010/C

115/01.

Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan

om de grundläggande rättigheterna, Kommissionens meddelande

, KOM(2010) 573 slutlig.

Internationellt material

Sveriges internationella överenskommelser

SÖ (Sveriges internationella överenskommelser) 1952:35, Europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna, antagen den 4 november

1950.

SÖ 1971:40, FN:s internationella konvention om avskaffandet av

alla former av rasdiskriminering, antagen den 21 december

1965.

SÖ 1971:41, FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala

och kulturella rättigheter, antagen den 16 december 1966.

SÖ 1971:42, FN:s internationella konvention om medborgerliga och

politiska rättigheter, antagen den 16 december 1966.

SÖ 1975:1, Wienkonventionen om traktaträtten, antagen den 23 maj

1969.

SÖ 1980:8, FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering

av kvinnor, antagen den 18 december 1979.

SÖ 1986:1, FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen den

10 december 1984.

444

s. 445 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Referenser

SÖ 1988:37, Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen

den 26 november 1987.

SÖ 1990:20, FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen den

20 november 1989.

SÖ 2000:2, Ramkonvention om skydd för nationella minoriteter,

antagen den 1 februari 1995.

SÖ 2000:3, Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk, antagen

den 5 november 1992.

SÖ 2006:17, Fakultativt protokoll till konventionen den 10 december

1984 (SÖ 1986:1) mot tortyr och annan grym, omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning, antaget den 18 december

2002.

SÖ 2008:26, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

och fakultativt protokoll till konventionen om

rättigheter för personer med funktionsnedsättning, antagen den

13 december 2006.

Andra dokument från internationella organisationer

Förenta nationerna

Traktater, deklarationer och resolutioner m.m.

Förenta nationernas stadga, antagen i San Francisco den 26 juni

1945 och i kraft den 24 oktober 1945.

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (Universal

Declaration of Human Rights), antagen genom FN:s generalförsamlings

resolution GA 217 A (III) den 10 december 1948.

FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC), resolution 2/9, 21 juni

1946.

FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC), resolution 772 B

(XXX), 25 juli 1960.

FN:s generalförsamling, A/RES/48/134, Paris Principles, National

Institutions for the promotion and protection of human rights,

20 december 1993.

FN:s generalförsamling, A/61/L.67, United Nations Declaration on

the Rights of Indigenous Peoples, 12 september 2007.

445

Referenser

s. 446 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande

länder, antagen den 27 juni 1989.

World Conference on Human Rights, A/CONF.157/23, Vienna

Declaration and Programme of Action, 12 juli 1993.

FN:s övervakningsorgan för mänskliga rättigheter m.m.

FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/CO/4,

Concluding observations: Sweden, 12 juni 2009.

FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1,

Written replies by the Government of Sweden to the list of issues

(CRC/C/SWE/Q/4) prepared by the Committee on the Rights of

the Child in connection with the consideration of the fourth periodic

report of Sweden (CRC/C/SWE/4), 24 april 2009.

FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/GC/2002/2, General

Comment No. 2 (2002), The role of independent national human

rights institutions in the promotion and protection of the

rights of the child, 15 november 2002.

FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,

General Comment 3. The nature of States parties obligations (Art.

2, para. 1 of the Covenant), 14 december 1990.

FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,

E/C.12/1998/25, General Comment No. 10, The role of national

human rights institutions in the protection of economic, social and

cultural rights, 14 december 1998.

FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,

E/C.12/GC/20, General Comment No. 20. Non-Discrimination

in Economic, Social and Cultural Rights (art 2, para. 2), 2 juli

2009.

FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,

E/C.12/SWE/CO/5, Concluding observations of the Committee

on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden, 1 december

2008.

FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR/C/SWE/CO/6,

Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden

, 7 maj 2009.

446

s. 447 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Referenser

FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR/CO/74/SWE/Add.1,

Comments by the Government of Sweden on the concluding observations

of the Human Rights Committee, 14 maj 2003.

FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7,

Concluding observations of the Committee

on the Elimination of Discrimination against Women: Sweden,

8 april 2008.

FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, General

Recommendation No. 24 (article 12: Women and health),

1999.

FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering, A/48/18,

General Recommendation XVII, Establishment of national institutions

to facilitate implementation of the Convention, 25 mars

1993.

FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering,

CERD/C/SWE/CO/18, Concluding observations of the Committee

on the Elimination of Racial Discrimination, Sweden, 23 september

2008.

FN:s kommitté mot tortyr, CAT/C/SWE/CO/5, Concluding observations

of the Committee Against Torture, Sweden, 4 juni 2008.

FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr, CAT/OP/5/SWE/1/,

Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and

other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to

Sweden, 10 september 2008.

FN:s råd för de mänskliga rättigheterna, Report of the Working Group

on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11, 16 juni

2010.

FN:s råd för de mänskliga rättigheterna, National report submitted

in accordance with paragraph 15 (a) of the annex to Human Rights

Council resolution 5/1, Sweden, A/HRC/WG.6/8/SWE/1,

22 februari 2010.

FN:s särskilda rapportör för urfolks rättigheter,

A/HRC/18/XX/Add.Y, Report of the Special Rapporteur on the

situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous

people, Addendum, The situation of the Sami people in the Sápmi

region of Norway, Sweden and Finland, Advanced Unedited version

, 12 januari 2011.

447

Referenser

s. 448 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Övrigt

Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be

Submitted by States Parties to the International Human Rights

Treaties, Report of the Secretary-General, HRI/GEN/2/Rev.5,

29 maj 2008.

Handbook on National Human Rights Plans of Action, Office of the

High Commissioner for Human Rights, Professional Training

Series, No. 10, New York och Genève, 2002.

National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment

and Strengthening of National Institutions for the Promotion

and Protection of Human Rights, United Nations Centre for

Human Rights, Professional Training Series, No. 4, New York

och Genève, 1995.

National institutions for the promotion and protection of human

rights, Report of the Secretary-General, A/HRC/13/44, 15 januari

2010.

Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation

of Human Rights, Office of the High Commissioner for

Human Rights, HRI/MC/2008/3, 6 juni 2008.

Europarådet

Protokoll nr 12 (d. 4 nov. 2000) till konventionen om skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Förklarande rapport till Protokoll nr 12 (d. 4 nov. 2000) till konventionen

om skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna.

Europakommissionen mot rasism och intolerans (ECRI),

CRI(2005)26, Tredje rapporten om Sverige, 14 juni 2005.

Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter,

CommDH(2009)3, Recommendation on systematic work för implementing

human rights at the national level, 18 februari 2009.

Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter,

CommDH(2007)10, Memorandum to the Swedish Government,

Assessment of the progress made in implementing the 2004 recommendation

of the Council of Europe Commissioner for Human

Rights, 16 maj 2007.

448

s. 449 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Referenser

Europarådets kongress för lokala och regionala organ, The role of local

and regional authorities in the implemenation of human rights, resolution

296 (2010), rekommendation 280 (2010), 17 mars 1010.

Europarådets ministerkommitté, Resolution ResCMN(2003)12,

Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen

om skydd för nationella minoriteter, 10 december

2003.

Europarådets ministerkommitté, Resolution CM/ResCMN (2008)4,

Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen

om skydd för nationella minoriteter, 11 juni 2008.

Europarådets tortyrkommitté (CPT), CPT/INF (2004)32, Report

to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by

the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman

or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 27 January

to 5 February 2003.

Europarådets tortyrkommitté (CPT), CPT/INF (2009)34, Report

to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by

the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman

or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18

June 2009.

Europarådets tortyrkommitté (CPT), Response by the Swedish Government

to the report of the European Committee for the Prevention

of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment

(CPT) on its visit to Sweden from 9 to 18 June 2009,

CPT/INF (2010)18.

Domar från Europadomstolen för mänskliga rättigheter

Airey ./. Irland, appl. 6289/73, 9 oktober 1979.

Backes ./. Luxemburg, appl. 24261/05, 8 juli 2008.

Clift ./. Storbritannien, appl. 7205/07, 13 juli 2010.

Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76, 22 oktober 1981.

Engel m.fl. ./. Nederländerna, appl. 5100/71 m.fl., 8 juni 1976.

Evans ./. Storbritannien (GC), appl. 6339/05, 10 april 2007.

Glor ./. Schweiz, appl. 13444/04, 30 april 2009.

Goodwin ./. Storbritannien (GC), appl. 28957/95, 11 juli 2002.

P.V. ./. Spanien, appl. 35159/09, 30 november 2010.

449

Referenser

s. 450 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

450

Karner ./. Österrike, appl. 40016/98, 24 juli 2003.

Loizidou ./. Turkiet (GC), appl. 15318/89, 18 december 1996.

Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74, 13 juni 1979.

Melich och Beck ./. Tjeckien, appl. 35450/04, 24 juli 2008.

John Murray ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, 25 januari 1996.

Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96, 21 december

1999.

Sidabras och Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00,

27 juli 2004.

Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72, 25 april 1978.

Tysiac ./. Polen, appl. 5410/03, 20 mars 2007.

Wagner och J.M.W.L. ./. Luxemburg, appl. 76240/01, 28 juni 2007.

X och Y ./. Nederländerna, appl. 8978/80, 26 mars 1985.

Övrigt

Norge

Ot.prp. nr 3 1998-99 Om lov om styrking av menneskerettighetenes

stilling i norsk rett (menneskerettsloven).

Ot.prp. nr. 35 2004–2005 Om lov om endringer i likestillingsloven

mv. (Gjennomføring av Europaparlaments- og rådsdirektiv

2002/73/EF og innarbeiding av FN-konvensjonen om avskaffelse

av alle former for diskriminering av kvinner med tilleggsprotokoll i

norsk lov).

Ot.prp. nr. 93 2008–2009 Om lov om endringar i menneskerettsloven

mv. (inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen).

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Utvärdering av handlingsplanen för de

mänskliga rättigheterna 2006–2009

Dir.

2009:118

Beslut vid regeringssammanträde den 17 december 2009

Sammanfattning

En särskild utredare ska utvärdera regeringens nationella handlingsplan

för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95).

Utredaren ska utvärdera handlingsplanens genomförande och

resultat samt med utgångspunkt från utvärderingen lämna rekommendationer

inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga

rättigheter på nationell nivå. Utvärderingen ska även innehålla en

bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens

tillkomst samt dess utformning och innehåll.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2010.

Bakgrund

I slutdokumentet från FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter

i Wien 1993, uppmanas stater att anta nationella handlingsplaner

om mänskliga rättigheter för att bland annat stärka skyddet

för de mänskliga rättigheterna. Genom den första nationella handlingsplanen

för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83) lade

regeringen grunden för ett mer samlat synsätt på frågor om mänskliga

rättigheter i Sverige.

Handlingsplanen utvärderades 2005. Regeringen presenterade i

april 2006 den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga

rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Handlingsplanen innehåller

135 olika åtgärder som syftar till att stärka skyddet för de

mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Fokus i handlingsplanen

ligger på skydd mot diskriminering.

Åtgärderna syftar till att staten ska utveckla genomförandet av

de mänskliga rättigheterna i såväl den externa som interna verk451

Bilaga 1

opaginerad Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

samheten i uppfyllandet av Sveriges folkrättsliga åtaganden för de

mänskliga rättigheterna. Målet är att frågorna ska integreras i

myndigheternas verksamhet.

Exempel på åtgärder på nationell nivå är uppdrag till myndigheter

när det gäller frågor om mänskliga rättigheter. Vissa länsstyrelser

har t.ex. fått i uppdrag att utbilda sin personal i mänskliga

rättigheter, ta fram och genomföra handlingsplaner för mänskliga

rättigheter m.m. Detta arbete har under 2008 i vissa delar utvärderats

av Statskontoret.

Kommuner och landsting har en viktig roll och ett stort ansvar

för att Sverige fullföljer sina åtaganden när det gäller mänskliga

rättigheter och flera av åtgärderna i handlingsplanen fokuserar på

denna roll.

Den interdepartementala arbetsgrupp för mänskliga rättigheter

som inrättades 2006 (Arbetsgruppen för mänskliga rättigheter,

Ju2006:E, tidigare Ju2000:M) har enligt handlingsplanen bland annat i

uppgift att följa upp genomförandet av handlingsplanen och redovisa

detta i samband med att giltigheten löper ut årsskiftet

2009/2010. Denna redovisning kommer att bli en faktaredovisning

och kommer inte att innehålla någon värdering av åtgärderna och

hur dessa har genomförts.

Regeringen bjöd i enlighet med åtgärd 133 i handlingsplanen in

de referensgrupper som deltagit vid framtagningen av handlingsplanen

till ett halvtidsseminarium för att stämma av och diskutera

genomförandet av handlingsplanen.

Arbetet för regeringens långsiktiga mål, att uppnå full respekt

för de mänskliga rättigheterna i Sverige, måste pågå ständigt.

Utvecklingen av det internationella regelsystemet om de mänskliga

rättigheterna, liksom förändrade samhällsförhållanden på nationell

nivå, gör att också nya frågor och problem uppstår som kräver nya

åtgärder för att Sveriges internationella åtaganden om mänskliga

rättigheter ska uppnås.

Behovet av en utvärdering

Av FN:s handbok om nationella handlingsplaner för de mänskliga

rättigheterna framgår att en utvärdering av handlingsplanen bör

genomföras och att den inte bara bör granska och se om uppställda

mål och resultat har uppnåtts utan också se till handlingsplanens

bredare uppgift och uppdrag.

452

opaginerad Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Bilaga 1

Regeringen anordnade i december 2008 en internationell konferens

om systematiskt arbete med mänskliga rättigheter. I samband med

denna konferens lämnade Europarådets kommissionär för mänskliga

rättigheter en rad olika rekommendationer avseende systematiskt

arbete med mänskliga rättigheter. En av dessa rekommendationer

behandlar vikten av att genomföra en oberoende utvärdering av en

nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter.

Av den tidigare nämnda utvärderingen som utfördes av Statskontoret

framgår bl.a. att länsstyrelsernas arbete med att ta fram

handlingsplaner hos flertalet av länsstyrelserna inte tillräckligt

systematiskt följts upp för att man ska kunna avgöra i vilken mån

planerna har påverkat deras arbete med mänskliga rättigheter.

Resultatet från utvärderingen av den första handlingsplanen

kom att utgöra ett mycket värdefullt material vid utarbetandet av

den andra handlingsplanen. En ny utvärdering kommer att bidra till

öppenheten kring och förtroendet för regeringens arbete med

frågor om mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att även

genomföra en utvärdering av den andra nationella handlingsplanen.

Även själva processen med att formulera handlingsplanen är

viktig eftersom en väl genomförd probleminventering och prioriteringsdiskussion

kan bidra till ett intensifierat offentligt samtal

om mänskliga rättigheter, mobilisera olika aktörer kring prioriteringarna

på området samt bidra till bättre samordning av arbetet för

att uppnå det långsiktiga målet om full respekt för de mänskliga

rättigheterna i Sverige.

Det primära syftet med utvärderingen är att ge ett bra underlag

för regeringens fortsatta systematiska arbete med frågor om

mänskliga rättigheter.

Utförandet av uppdraget

En särskild utredare ska utvärdera regeringens nationella handlingsplan

för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95).

I uppdraget ingår följande delar:

- att utvärdera hur åtgärderna i handlingsplanen genomförts med

fokus på vilka metoder som använts samt val av aktörer,

- att utvärdera såväl handlingsplanens långsiktiga som kortsiktiga

resultat,

453

Bilaga 1

s. 457 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

454

- att undersöka hur bl.a. myndigheter har lagt upp arbetet med de

olika uppdragen om mänskliga rättigheter som följer av handlingsplanen,

och om dessa uppdrag har påverkat deras arbete

med frågorna,

- att bedöma vilka styrformer som får mest genomslag i arbetet

med att långsiktigt utveckla arbetet med dessa frågor, och

- att med utgångspunkt från utvärderingen dra slutsatser och lämna

rekommendationer inför regeringens fortsatta systematiska arbete

med mänskliga rättigheter på nationell nivå.

Goda exempel med relevans för handlingsplansarbete från andra

länder eller internationella organisationer på samarbetsmekanismer

mellan den statliga, regionala och lokala nivån kan vara av intresse.

Relevans, resurseffektivitet, ägandeskap, delaktighet, hållbarhet,

inverkan, räckvidd samt samordning är bedömningskriterier som

ska ingå i utvärderingsarbetet.

Utvärderingen ska även innehålla en bedömning av metod och

process i samband med handlingsplanens tillkomst samt av handlingsplanens

utformning och innehåll.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska se över vilka finansiella konsekvenser eventuella

förslag kan ge och även lämna förslag till finansiering.

Samverkan och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i arbetet samverka med relevanta aktörer inom

referensgrupperna, Sveriges Kommuner och Landsting samt de

som insatserna riktat sig mot. Utredaren ska också ha kontakt med

Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige.

Redovisning

Uppdraget ska redovisas skriftligen senast den 31 december 2010.

(Integrations- och jämställdhetsdepartementet)

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen för

utvärdering av handlingsplanen för de

mänskliga rättigheterna 2006–2009 (IJ

2009:03)

Dir.

2010:122

Beslut vid regeringssammanträde den 11 november 2010

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 17 december 2009 (dir.

2009:118) tillkallade chefen för Integrations- och jämställdhetsdepartementet

en särskild utredare med uppdrag att utvärdera

regeringens nationella handlingsplan för de mänskliga rättigheterna

2006-2009 (skr. 2005/06:95).

Enligt direktiven ska uppdraget redovisas senast den 31

december 2010.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska redovisas senast den

31 mars 2011.

(Integrations- och jämställdhetsdepartementet)

455

Bilaga 3

Mottagare av utredningens enkät om

handlingsplanen och dess

genomförande

Riksdagspartierna:

Centerpartiet

Folkpartiet liberalerna

Kristdemokraterna

Miljöpartiet de gröna

Moderata samlingspartiet

Socialdemokraterna

Vänsterpartiet

Ombudsmän samt JK:

Barnombudsmannen

Diskrimineringsombudsmannen

Justitiekanslern

Justitieombudsmannen

Rättsvårdande myndigheter m.fl.:

Brottsförebyggande rådet

Brottsoffermyndigheten

Domstolsverket

Ekobrottsmyndigheten

Kriminalvården

Rikspolisstyrelsen

Rättshjälpsmyndigheten

Rättsmedicinalverket

Sveriges advokatsamfund

Säkerhetspolisen

Åklagarmyndigheten

457

Bilaga 3

s. 458 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Övriga myndigheter:

Arbetsförmedlingen

Arbetsmiljöverket

Boverket

Datainspektionen

Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige

Delegationen för Romska frågor

Forum för levande historia

Försvarsmakten

Försäkringskassan

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd

Jordbruksverket

Kustbevakningen

Länsstyrelsen i Blekinge län

Länsstyrelsen i Dalarnas län

Länsstyrelsen i Gotlands län

Länsstyrelsen i Gävleborgs län

Länsstyrelsen i Hallands län

Länsstyrelsen i Jämtlands län

Länsstyrelsen i Jönköpings län

Länsstyrelsen i Kalmar län

Länsstyrelsen i Kronobergs län

Länsstyrelsen i Norrbottens län

Länsstyrelsen i Skåne län

Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsen i Södermanlands län

Länsstyrelsen i Uppsala län

Länsstyrelsen i Värmlands län

Länsstyrelsen i Västerbottens län

Länsstyrelsen i Västernorrlands län

Länsstyrelsen i Västmanlands län

Länsstyrelsen i Västra Götalands län

Länsstyrelsen i Örebro län

Länsstyrelsen i Östergötlands län

Migrationsverket

Myndigheten för internationella adoptionsfrågor

Myndigheten för handikappolitisk samordning

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Nämnden för statligt stöd till trossamfund

Riksantikvarieämbetet

Sameskolstyrelsen

458

s. 459 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Bilaga 3

Sametinget

Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete

Skolverket

Skolinspektionen

Barn och elevombudet

Socialstyrelsen

Specialpedagogiska skolmyndigheten

Statens Folkhälsoinstitut

Statens institutionsstyrelse

Statens kulturråd

Statskontoret

Svenska Unescorådet

Tullverket

Ungdomsstyrelsen

Valmyndigheten

Vägverket

Kommuner och landsting:

Borlänge kommun

Botkyrka kommun

Degerfors kommun

Eksjö kommun

Eskilstuna kommun

Gävle kommun

Göteborgs stad

Haninge kommun

Helsingborgs stad

Huddinge kommun

Järfälla kommun

Jönköpings kommun

Kalmar kommun

Karlstad kommun

Karlskoga kommun

Kiruna kommun

Kungsbacka kommun

Laxå kommun

Linköpings kommun

Lunds kommun

Malmö stad

Mölndals stad

Norrbottens läns landsting

459

Bilaga 3

s. 460 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Norrköpings kommun

Orsa kommun

Piteå kommun

Region Skåne

Sigtuna kommun

Skellefteå kommun

Solna Stad

Stockholms läns landsting

Stockholms stad

Strängnäs kommun

Sundbyberg Stad

Sundsvalls kommun

Sveriges kommuner och landsting

Södertälje kommun

Trelleborg

Umeå kommun

Uppsala kommun

Västerås Stad

Västra Götalandsregionen

Växjö kommun

Östersunds kommun

Österåkers kommun

Örebro kommun

Arbetsmarknadens parter:

Arbetsgivarverket

Landsorganisationen i Sverige

LO/TCO Rättsskydd

SKTF

Sveriges Akademikers Centralorganisation

Svenskt Näringsliv

Tjänstemännens Centralorganisation

Universitet och högskolor:

Centrala Studiestödsnämnden

Försvarshögskolan

Göteborgs universitet, Centrum för studier av mänskliga rättigheter

Göteborgs universitet, Museion

Göteborgs universitet, Nationella sekretariatet för genusforskning

Göteborgs universitet, Statsvetenskapliga institutionen

Hugo Valentin-centrum

460

s. 461 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Bilaga 3

Högskolan i Borås, Institutionen för pedagogik

Högskolan i Dalarna

Högskoleverket

Linköpings universitet, Institutionen för beteendevetenskap och

lärande

Lunds universitet, Centrum för teologi- och religionsvetenskap

Lunds universitet, Juridiska fakulteten

Lunds universitet, Enheten för rättssociologi

Malmö högskola, Internationell migration och etniska relationer

Polishögskolan

Raoul Wallenberg Institutet

Röda Korsets idé- och utbildningscentrum

Stockholms universitet, Juridiska fakultetsnämnden

Södertörns högskola

Teologiska högskolan

Umeå universitet, Juridiska institutionen

Uppsala universitet, Institutionen för lärarutbildning

Uppsala universitet, Juridiska fakulteten

Utrikespolitiska institutet

Verket för högskoleservice

Vetenskapsrådet

Växjö universitet

Örebro universitet, Akademin för juridik, psykologi och socialt arbete

Enskilda organisationer:

ActionAid

Advokater utan gränser

Adoptionscentrum

Afrosvenskarnas riksförbund

Albanska riksförbundet

Allserbisk-jugoslaviska Riksförbundet i Sverige

Amnesty International, svenska avdelningen

Anglikanska kyrkan

Antidiskrimineringsbyrån i Helsingborg MRO Diskanti

Antidiskrimineringsbyrån i Kalmar Län

Antidiskrimineringsbyrån Stockholm

Antidiskrimineringsbyrån Stockholm Syd

Antidiskrimineringsbyrån i Trollhättan

Antidiskrimineringsbyrån i Umeå och Västerbotten

Antidiskrimineringsbyrån i Värmland

Antidiskrimineringscenter Roma

461

Bilaga 3

s. 462 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Arbetarnas bildningsförbund

Armeniska apostoliska kyrkan i Sverige

Armeniska föreningen Ararat

Armeniska Riksförbundet i Sverige

Artister för fred

Assyriska Riksförbundet i Sverige

Azerbadjanska Riksförbundet i Sverige

Bangladesh riksförbund

Förenade Bangladesh Riksförbund

Barnens rätt i Samhället (BRIS)

Bibeltrogna vänner

Bolivianska Riksförbundet

Bosnien och Hercegovinas kvinnoriksförbund i Sverige

Bosnisk-Hercegovinska riksförbundet i Sverige

Bosnisk Svenska Kvinnoförbundet

Bulgarisk-ortodoxa kyrkan

Business and Professional Women, BPW Sweden

Byrån för lika rättigheter

Byrån mot diskriminering i Norrköping

Caritas Sverige

Centerkvinnorna

Centrum mot rasism

Centrum för rättvisa

Chilenska Riksförbundet

Civil Rights Defenders

Danska kyrkan i Sverige

Demensförbundet

Demokratiakademin

Diakonia

Diskrimineringsbyrån

Diskrimineringsbyrån i Uppsala

Eritriansk ortodoxa koptiska kyrkan

Eritrianska Riksförbundet

É Romani Glinda

Estnisk ortodoxa kyrkan

Estniska Evangelisk-lutherska kyrkan

Estniska Kommittén

Etiopisk-ortodoxa kyrkan

Etiopisk Riksförening i Sverige

Evangeliska Fosterlands-stiftelsen

Evangeliska Frikyrkan

462

s. 463 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Bilaga 3

Exit

Expo

FATIMA unionen

FIAN-SVERIGE

Finlandssvenskarnas Riksförbund

Finska ortodoxa församlingen i Sverige

Flyktingars och Asylkommittérnas riksråd

Folkets hus och Parker

Folkuniversitet

Fonden för mänskliga rättigheter

Forum för Fredstjänst

Forum för Frivilligt Socialt Arbete

Forum Kvinnor och Funktionshinder

Forum Syd

Fritidsforum

Frälsningsarmén

Frälsningsarméns socialtjänst

Förbundet funktionshindrade med läs- och skrivsvårigheter

Förbundet unga rörelsehindrade

Förenade Bangladesh Riksförbund

Förenade Islamiska Församlingar i Sverige

Föreningen fjärde världen

Föreningen för de neurosedynskadade

Föreningen för Utvecklingsfrågor

Föreningen Gaston Lobos

Föreningen Resandefolkets Riksorganisation

Föräldraföreningen för dyslektiska barn

Gaaltije, Sydsamiskt kulturcentrum

Grekisk-ortodoxa kyrkan Metropolitdömet

Grekiska Riksförbundet

Handikappförbunden (HSO)

Humanisterna

Humanitas Antidiskriminering Sörmland

Hyresgästernas Riksförbund

Iktyosföreningen

Immigranternas Centralförbund

Immigranternas Riksförbund

Individuell Människohjälp

International Roma Women Network

Internationella Företagarföreningen i Sverige

Internationella Juristkommissionen, svenska avdelningen

463

Bilaga 3

s. 464 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Internationella konstnärer i Sverige

Internationella Kvinnoförbundet

Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet

Internationella Kvinnoföreningen för Romni

IOGT-NTO-rörelsens internationella Institut

Irakiska Riksförbundet

Iransk-Svenska Solidaritetsföreningen

Iranska flyktingars riksförbund i Sverige

Iranska Föreningar riksförening

Iranska Riksförbundet i Sverige

Islamiska KulturcenterUnionen i Sverige

Isländska kyrkan i Sverige

Isländska Riksförbundet i Sverige

Italienska Riksförbundet

Iuris Humani Human Rights Consulting

Japanska Riksförbundet i Sverige

Judiska Centralrådet

Judiska Församlingarnas Centralråd

Jugoslaviska föreningen ”Ivo Andric”

KFUK-KFUMs riksförbund

Kommittén för försvaret av iranska kvinnors rättigheter

Koptisk-Ortodoxa kyrkan

Koreanska föreningen i Sverige

Kriminella revansch i samhället

Kristna Fredsrörelsen

Kroatiska Riksförbundet

Kurdiska föreningars råd i Sverige

Kurdiska Riksförbundet

Kurdiska Ungdomsförbundet

Kurdiska unionens riksförbund

Kurdistans Kvinnoförbund

Kvinna till Kvinna

Kvinnoforum

Kvinnor För Fred

Kvinnorättsforum

Landsförbundet Svenska Samer

Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer

Lettiska Centralrådet

Lettiska Evangelisk-lutherska kyrkan

Lettiska Hjälpkommittén

Liberala Kvinnor

464

s. 465 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Bilaga 3

Liberala Ungdomsförbundet

Liberia Dujar Association

Life and Peace Institute

Lions Club International

Lärarförbundet

Lärarnas Riksförbund

Makedonska-Ortodoxa kyrkan

Makedonska Riksförbundet i Sverige

Medborgarrättsrörelsen

Medborgarskolan

Metodistkyrkan i Sverige

Moderatkvinnorna

Nationella Centralförbundet Roma International

Naturskyddsföreningen

Nordisk förening för sjuka och barns behov

Nordiska Kommittén för Mänskliga rättigheter

Norska kyrkan i Sverige

Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet

Nätverket Fackligt Aktiva Invandrare

Olof Palmes Internationella Centrum

Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd

Palestinska arbetarförbundet

Palestinskt nätverk

Pensionärernas riksorganisation, PRO

Pingst – fria församlingar i samverkan

Polska Kombattanternas Förening i Sverige

Polska Kongressen i Sverige

Polsk-Svenska Kvinnoförbundet i Sverige

Portugisiska kvinnors organisation

Portugisiska Riksförbundet

Renägarförbundet

Resandefolkets Romanoa Riksförbund

Resande Romers Riksförening

Riksförbundet Finska Krigsbarn 1939-1945

Riksförbundet för Etiopier i Sverige

Riksförbundet för familjers rättigheter

Riksförbundet för hjälp åt narkotika och läkemedelsberoende

Riksförbundet för Polska Föreningar i Sverige

Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners

rättigheter

Riksförbundet för Sexuell Upplysning

465

Bilaga 3

s. 466 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar

Riksförbundet Hem och Samhälle

Riksförbundet Internationella Föreningar för Invandrarkvinnor

(RIFFI)

Riksförbundet Internationella romska och resande kvinnocenter

Riksförbundet PensionärsGemenskap

Riksförbundet Romer i Europa

Riksförbundet Roma International

Riksförbundet vuxendöva i Sverige

Riksföreningen Huelén-Chile

Riksidrottsförbundet

Riksorganisationen Same Ätnam

Riksorganisationer av Salvadoranska Föreningar

Riksorganisationen för Kvinnojourer i Sverige

Romernas riksförbund

Romersk-katolska kyrkan i Sverige

Romska Kulturförening Riksorganisation

Romska Ungdomsförbundet

Romskt Kulturcentrum

Rumänsk-ortodoxa kyrkan

Ryska ortodoxa kyrkan (Kristi Förklarings ortodoxa kyrka)

Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar

Rädda Barnen

Rädda Barnens ungdomsförbund

Röda Korset

Röda Korsets byrå mot diskriminering i Norrbotten

Röda Korsets byrå mot diskriminering i Västernorrland och Jämtland

Röda korsets byrå mot diskriminering på Gotland

Röda Korsets ungdomsförbund

S-kvinnor

Salvadoranska Riksförbundet

Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige

Sameföreningen i Stockholm

Samernas utbildningscentrum

Sáminuorra

Samiska rättsförbundet

Sensus studieförbund

Serbernas Riksförbund i Sverige

Serbisk-ortodoxa kyrkan

Serbiska Riksförbundet i Sverige

SISU Idrottsutbildarna

466

s. 467 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Bilaga 3

Sjundedags Adventistsamfundet

Skolor Mot Rasism

Slovenska Riksförbundet i Sverige

Sociala Missionen

Somaliland riksförbund

Somaliska Hakaba för kultur och utvecklingsfirma

Somaliska riksförbundet i Sverige

Somaliska rådgivningsbyrån

Spanska Riksförbundet

Stiftarna av Independent Living i Sverige

Stiftelsen Mälardalens kvinnolobby

Stockholms FN-förening

Stockholms katolska stift

Stockholms Stadsmission

Studiefrämjandet

Studieförbundet Bilda

Studieförbundet Vuxenskolan

Sudanesiska riksförbundet

Svensk-Chilenska vänskapsförbundet

Svensk flyktinghjälp

Svenska Alliansmissionen

Svenska Bahá’i-samfundet

Svenska Baptistsamfundet

Svenska Flyktingrådet

Svenska FN-förbundet

Svenska Fredskommittén

Svenska Handikapporganisationers Internationella Biståndsförening

Svenska Irankommittén

Svenska Islamiska Församlingarna

Svenska Islamiska Samfundet

Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer

Svenska Kommunalpensionärers Förbund

Svenska Kyrkan

Svenska Migränförbundet

Svenska Missionskyrkan

Svenska ortodoxa prosteriet

Svenska PEN

Svenska Samernas Riksförbund

Svenska Tornedalingars Riksförbund

Svenska Ångestsyndromförbundet

Sverigeesternas riksförbund

467

Bilaga 3

s. 468 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

468

Sverigefinländarnas Delegation

Sverigefinska Riksförbundet

Sverigefinska Ungdomsförbundet

Sverigefinska Synskadadeföreningen

Sveriges Civilförsvarsförbund

Sveriges Dövas Riksförbund

Sveriges Elevråds Centralorganisationen

Sveriges Förenade Studentkårer

Sveriges Ingermanländska Riksförbund

Sveriges internationella författarförening

Sveriges Kristna Råd

Sveriges Kristna Socialdemokraters förbund

Sveriges Kvinno- och tjejjourers Riksförbund

Sveriges Kvinnolobby

Sveriges Mansjourers Riksförbund

Sveriges Muslimska Förbund

Sveriges Muslimska Råd

Sveriges Pensionärsförbund

Sveriges Pensionärers Riksförbund

Sveriges Stamningsföreningars Riksförbund

Sverigeunionen av Soroptimistklubbar

Swedish Water House

Synskadades Riksförbund

Syrianska Assyriska riksförbundet i Sverige

Syrianska Riksförbundet i Sverige

Syrisk Ortodoxa Patriarkatets Ställföreträdarskapet i Sverige

Syrisk ortodoxa ärkestiftet i Sverige och övriga Skandinavien

Tjeckoslovakiska Föreningarnas Riksförbund

Turkiska ungdomsförbundet

Unga Örnars Riksförbund

Ungerska protestantiska kyrkan

Ungerska Riksförbundet

UNICEF Sverige

UNIFEM Sverige

Verdandi

Värnpliktsrådet

Victor Jara Riksförening

Örebro Rättighetscentrum mot diskriminering

Österns assyriska kyrka

Bilaga 4

Principles relating to the Status of

National Institutions (The Paris

Principles)

Adopted by General Assembly resolution 48/134 of

20 December 1993

Competence and responsibilities

1. A national institution shall be vested with competence to promote

and protect human rights.

2. A national institution shall be given as broad a mandate as possible,

which shall be clearly set forth in a constitutional or legislative text,

specifying its composition and its sphere of competence.

3. A national institution shall, inter alia, have the following respon–

sibilities:

a) To submit to the Government, Parliament and any other

competent body, on an advisory basis either at the request of the

authorities concerned or through the exercise of its power to

hear a matter without higher referral, opinions,

recommendations, proposals and reports on any matters

concerning the promotion and protection of human rights;

the national institution may decide to publicize them; these

opinions, recommendations, proposals and reports, as well as

any prerogative of the national institution, shall relate to the

following areas:

i) Any legislative or administrative provisions, as well as

provisions relating to judicial organizations, intended to

preserve and extend the protection of human rights; in that

connection, the national institution shall examine the

469

Bilaga 4

s. 470 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

legislation and administrative provisions in force, as well

as bills and proposals, and shall make such

recommendations as it deems appropriate in order to

ensure that these provisions conform to the fundamental

principles of human rights; it shall, if necessary,

recommend the adoption of new legislation, the

amendment of legislation in force and the adoption or

amendment of administrative measures;

ii)Any situation of violation of human rights which it

decides to take up;

iii)The preparation of reports on the national situation with

regard to human rights in general, and on more specific

matters;

iv) Drawing the attention of the Government to situations in

any part of the country where human rights are violated

and making proposals to it for initiatives to put an end to

such situations and, where necessary, expressing an

opinion on the positions and reactions of the

Government;

b) To promote and ensure the harmonization of national

legislation, regulations and practices with the international

human rights instruments to which the State is a party, and

their effective implementation;

c) To encourage ratification of the above-mentioned

instruments or accession to those instruments, and to ensure

their implementation;

d) To contribute to the reports which States are required to

submit to United Nations bodies and committees, and to

regional institutions, pursuant to their treaty obligations and,

where necessary, to express an opinion on the subject, with

due respect for their independence;

e) To cooperate with the United Nations and any other

orgnization in the United Nations system, the regional

institutions and the national institutions of other countries that

are competent in the areas of the protection and promotion of

human rights;

470

s. 471 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Bilaga 4

f) To assist in the formulation of programmes for the teaching

of, and research into, human rights and to take part in their

execution in schools, universities and professional circles;

g) To publicize human rights and efforts to combat all forms of

discrimination, in particular racial discrimination, by

increasing public awareness, especially through information

and education and by making use of all press organs.

Composition and guarantees of independence and pluralism

1. The composition of the national institution and the appointment

of its members, whether by means of an election or otherwise, shall

be established in accordance with a procedure which affords all

necessary guarantees to ensure the pluralist representation of

the social forces (of civilian society) involved in the protection

and promotion of human rights, particularly by powers which

will enable effective cooperation to be established with, or

through the presence of, representatives of:

a) Non-governmental organizations responsible for human rights

and efforts to combat racial discrimination, trade unions,

concerned social and professional organizations, for example,

associations of lawyers, doctors, journalists and eminent

scientists;

b) Trends in philosophical or religious thought;

c) Universities and qualified experts;

d) Parliament;

e) Government departments (if these are included, their

representa–tives should participate in the deliberations only in

an advisory capacity).

2. The national institution shall have an infrastructure which is

suited to the smooth conduct of its activities, in particular

adequate funding. The purpose of this funding should be to

enable it to have its own staff and premises, in order to be

independent of the Government and not be subject to financial

control which might affect its independence.

471

Bilaga 4

s. 472 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29

3. In order to ensure a stable mandate for the members of the

national institution, without which there can be no real

independence, their appointment shall be effected by an official act

which shall establish the specific duration of the mandate. This

mandate may be renewable, provided that the pluralism of the

institutions membership is ensured.

Methods of operation

Within the framework of its operation, the national institution

shall:

a) Freely consider any questions falling within its competence,

whether they are submitted by the Government or taken up by

it without referral to a higher authority, on the proposal of its

members or of any petitioner,

b) Hear any person and obtain any information and any documents

necessary for assessing situations falling within its competence;

c) Address public opinion directly or through any press organ,

particularly in order to publicize its opinions and recommendations;

d) Meet on a regular basis and whenever necessary in the presence

of all its members after they have been duly concerned;

e) Establish working groups from among its members as

necessary, and set up local or regional sections to assist it in

discharging its functions;

f) Maintain consultation with the other bodies, whether

jurisdictional or otherwise, responsible for the promotion and

protection of human rights (in particular, ombudsmen,

mediators and similar institutions);

g) In view of the fundamental role played by the nongovernmental

organizations in expanding the work of the

national institutions, develop relations with the nongovernmental

organizations devoted to promoting and protecting

human rights, to economic and social development, to combating

racism, to protecting particularly vulnerable groups (especially

children, migrant workers, refugees, physically and mentally

disabled persons) or to specialized areas.

472

s. 473 Kontrollera mot PDF

SOU 2011:29 Bilaga 4

473

Additional principles concerning the status of

commissions with quasi-jurisdictional competence

A national institution may be authorized to hear and consider

complaints and petitions concerning individual situations. Cases

may be brought before it by individuals, their representatives, third

parties, non-governmental organizations, associations of trade unions

or any other representative organizations. In such circumstances, and

without prejudice to the principles stated above concerning the

other powers of the commissions, the functions entrusted to them

may be based on the following principles:

a) Seeking an amicable settlement through conciliation or, within

the limits prescribed by the law, through binding decisions or,

where necessary, on the basis of confidentiality;

b) Informing the party who filed the petition of his rights, in

particular the remedies available to him, and promoting his

access to them;

c) Hearing any complaints or petitions or transmitting them to

any other competent authority within the limits prescribed by

the law;

d) Making recommendations to the competent authorities, especially

by proposing amendments or reforms of the laws, regulations and

administrative practices, especially if they have created the

difficulties encountered by the persons filing the petitions in order

to assert their rights.

Statens offentliga utredningar 2011

Kronologisk förteckning

1. Svart på vitt – om jämställdhet i akademin.

2. Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet

och omfördelning med incitament till

arbete. Fi.

3. Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. S.

4. Genomförande av EU:s regelverk om inre

vattenvägar i svensk rätt. N.

5. Bemanningsdirektivets genomförande i

Sverige. A.

6. Missbruket, Kunskapen, Vården.

Missbruksutredningens forskningsbilaga.

7. Transporter av frihetsberövade. Ju.

8. Den framtida gymnasiesärskolan

– en likvärdig utbildning för ungdomar

med utvecklingsstörning. U.

9. Barnen som samhället svek.

Åtgärder med anledning av övergrepp och

allvarliga försummelser i samhällsvården.

10. Antidopning Sverige.

En ny väg för arbetet mot dopning. Ku.

11. Långtidsutredningen 2011. Huvud betänkande.

Fi.

12. Medfinansiering av transportinfrastruktur

– utvärdering av förhandlingsarbetet

jämte överväganden om brukaravgifter

och lånevillkor. N.

13. Uppföljning av signalspaningslagen. Fö.

14. Kunskapsläget på kärnavfalls området

2011 – geologin, barriärerna,

alternativen. M.

15. Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. S.

16. Allmän skyldighet att hjälpa nödställda?

Ju.

17. Förvar. Ju.

18. Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. M.

19. Tid för snabb flexibel inlärning. U.

20. Dataskydd vid europeiskt polisiärt och

straffrättsligt samarbete.

Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas

befattning med hemliga uppgifter. Ju.

21. Utrikesförvaltning i världsklass. UD.

22. Spirit of Innovation. UD.

23. Revision av livsmedelskedjans kontroll myndigheter

. L.

24. Sänkt restaurang- och cateringmoms. Fi.

25. Utökat polissamarbete i Norden och EU.

Ju.

26. Studiemedel för gränslös kunskap. U.

27. Så enkelt som möjligt för så många som

möjligt. – En bit på väg. N.

28. Cirkulär migration och utveckling

– förslag och framåtblick. Ju.

29. Samlat, genomtänkt och uthålligt?

En utvärdering av regeringens nationella

handlingsplan för mänskliga rättigheter

2006–2009. + Lättläst + Daisy + Punkt skrift.

2011_SOU register S-format.indd 2 2011-03-21 14:31:23

Statens offentliga utredningar 2011

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Transporter av frihetsberövade. [7]

Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? [16]

Förvar. [17]

Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt

samarbete.

Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas

befattning med hemliga uppgifter. [20]

Utökat polissamarbete i Norden och EU. [25]

Cirkulär migration och utveckling

– förslag och framåtblick. [28]

Utrikesdepartementet

Utrikesförvaltning i världsklass. [21]

Spirit of Innovation. [22]

Försvarsdepartementet

Uppföljning av signalspaningslagen. [13]

Socialdepartementet

Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. [3]

Missbruket, Kunskapen, Vården.

Missbruksutredningens forskningsbilaga.

[6]

Barnen som samhället svek.

Åtgärder med anledning av övergrepp och

allvarliga försummelser i samhällsvården.

[9]

Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. [15]

Finansdepartementet

Välfärdsstaten i arbete.

Inkomsttrygghet och omfördelning med

incitament till arbete. [2]

Långtidsutredningen 2011. Huvudbetänkande.

[11]

Sänkt restaurang- och cateringmoms. [24]

Utbildningsdepartementet

Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. [1]

Den framtida gymnasiesärskolan

– en likvärdig utbildning för ungdomar

med utvecklingsstörning. [8]

Tid för snabb flexibel inlärning. [19]

Studiemedel för gränslös kunskap. [26]

Landsbygdsdepartementet

Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter

. [23]

Miljödepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2011

– geologin, barriärerna, alternativen. [14]

Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. [18]

Näringsdepartementet

Genomförande av EU:s regelverk om inre

vattenvägar i svensk rätt. [4]

Medfinansiering av transportinfrastruktur

– utvärdering av förhandlingsarbetet

jämte överväganden om brukaravgifter

och lånevillkor. [12]

Så enkelt som möjligt för så många som

möjligt. – En bit på väg. [27]

Kulturdepartementet

Antidopning Sverige.

En ny väg för arbetet mot dopning. [10]

Arbetsmarknadsdepartementet

Bemanningsdirektivets genomförande i

Sverige. [5]

Samlat, genomtänkt och uthålligt?

En utvärdering av regeringens nationella

handlingsplan för mänskliga rättigheter

2006–2009. + Lättläst + Daisy + Punkt skrift.

[29]

2011_SOU register S-format.indd 3 2011-03-21 14:31:23