Högsta domstolen, mål P 2334-23

s. 1 Sida 1 av 9 i domstolens handling

• HÖGSTA DOMSTOLENS BESLUT · meddelat i Stockholm den 17 november 2023
• Mål nr · Ö 7708-22

PARTER

I Klagande Liljeholmsbadets vänner, 802410-1860 c/o MS

Motpart Stockholms kommun Box 8312 104 20 Stockholm

Ombud: Stadsadvokat MSa

II Klagande Stockholms kommun Box 8312 104 20 Stockholm

Ombud: Stadsadvokat MSa

s. 2 Sida 2 av 9 i domstolens handling

Motparter 1. Samfundet S:t Erik, 802003-3950 Köpmangatan 5 111 31 Stockholm

2. Svenska byggnadsvårdsföreningen, 802007-2008 Box 6442 113 82 Stockholm

SAKEN Klagorätt avseende beslut om rivningslov

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Svea hovrätts, Mark- och miljööverdomstolen, beslut 2022-11-14 i mål P 992-22

HÖGSTA DOMSTOLENS AVGÖRANDE

Högsta domstolen avslår överklagandet från Stockholms kommun.

Högsta domstolen upphäver Mark- och miljööverdomstolens beslut att avvisa Liljeholmsbadets vänners överklagande och återförvisar målet i den delen till länsstyrelsen för fortsatt behandling.

YRKANDEN I HÖGSTA DOMSTOLEN

Liljeholmsbadets vänner har yrkat att Högsta domstolen ska upphäva Mark- och miljööverdomstolens beslut att fastställa länsstyrelsens beslut att avvisa föreningens överklagande.

s. 3 Sida 3 av 9 i domstolens handling

Stockholms kommun har yrkat att Högsta domstolen ska fastställa länsstyrelsens beslut att avvisa Samfundet S:t Eriks och Svenska byggnadsvårdsföreningens överklaganden.

Stockholms kommun har motsatt sig att Mark- och miljööverdomstolens beslut ändras beträffande Liljeholmsbadets vänner.

Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen har motsatt sig att Mark- och miljööverdomstolens beslut ändras.

SKÄL

Bakgrund

1. Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms stad beslutade den 22 juni 2021 att bevilja rivningslov beträffande badhuset Liljeholmsbadet på fastigheten S 1:23.

2. Liljeholmsbadet är beläget inom ett område som har pekats ut som riksintresse. Dessutom är fastigheten markerad med grönt på Stadsmuseets kulturhistoriska klassificeringskarta, vilket betyder att fastigheten med bebyggelse är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

3. Stadsbyggnadsnämndens beslut överklagades av bland annat Liljeholmsbadets vänner, Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårds- föreningen. Länsstyrelsen avvisade överklagandena eftersom föreningarna inte ansågs ha klagorätt.

4. Mark- och miljödomstolen upphävde länsstyrelsens beslut i den del det avsåg avvisande av överklagandena från de tre föreningarna och återförvisade målet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

s. 4 Sida 4 av 9 i domstolens handling

5. Mark- och miljööverdomstolen har fastställt länsstyrelsens beslut att avvisa överklagandet från Liljeholmsbadets vänner, men avslagit överklagandet i övrigt.

6. Mark- och miljööverdomstolen har gjort bedömningen att beslutet om rivningslov omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen1. Mot den bakgrunden har domstolen tolkat 42 § förvaltningslagen (2017:900) i ljuset av konventionens krav på tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

7. Mark- och miljööverdomstolen har funnit att Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen uppfyller kraven i 16 kap. 13 § miljöbalken och att de har klagorätt. När det gäller Liljeholmsbadets vänner har domstolen däremot gjort bedömningen att föreningen inte uppfyller dessa krav och därför saknar klagorätt.

Vad målet gäller

8. Målet i Högsta domstolen gäller frågan om Liljeholmsbadets vänner, Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen har rätt att överklaga kommunens beslut om rivningslov.

Rivningslov

9. Inom områden med detaljplan krävs rivningslov för att riva en byggnad, om kommunen inte har bestämt annat i planen. Rivningslov ska ges för en åtgärd som avser en byggnad som inte omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser eller som inte bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. Vid prövningen av rivningslov ska hänsyn tas till både allmänna och

Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i besluts- processer och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århus den 25 juni 1998. Se SÖ 2005:28.

s. 5 Sida 5 av 9 i domstolens handling

enskilda intressen. (Se 2 kap. 1 § samt 9 kap. 10 och 34 §§ plan- och bygglagen, 2010:900.)

10. Om rivningslov vägras och det medför en skada som är betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten har fastighetens ägare rätt till ersättning av kommunen. För det fall det vägrade rivningslovet innebär att användningen av fastigheten synnerligen försvåras är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in fastigheten. (Se 14 kap. 7 och 13 §§ plan- och bygglagen.)

Organisationers rätt att överklaga ett rivningslov

11. Av hänvisningen i 13 kap. 8 § plan- och bygglagen följer att beslut om rivningslov får överklagas enligt 42 § förvaltningslagen. Det innebär att den som beslutet angår har klagorätt, om beslutet har gått honom eller henne emot.

12. Vid sidan av denna klagorätt finns i 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen särskilda regler som ger sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken en rätt att klaga på vissa beslut enligt lagen. Rivningslov omfattas inte av 13 kap. 12 och 13 §§, men paragraferna reglerar inte uttömmande miljöorganisationers rätt att klaga på beslut som berör miljön och naturskyddet. Utöver den rätt som följer av dessa paragrafer kan klagorätt följa av 42 § förvaltningslagen tolkad i ljuset av Århuskonventionen.

13. Enligt artikel 9.3 i konventionen ska varje ansluten stat se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölag- stiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Det finns ingen tydlig avgränsning när det gäller de beslut som omfattas av klagorätten och den är inte begränsad till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar

s. 6 Sida 6 av 9 i domstolens handling

miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den bestämmelse som är aktuell på något sätt är relaterad till miljön. (Jfr ”Bygglovet i Svartrå” NJA 2020 s. 190 p. 22.)

14. Högsta domstolen har konstaterat att kulturmiljön hör till miljörätten och att 42 § förvaltningslagen bör ges en tolkning som innebär att organisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen, och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken, har klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön (se ”Snäckan 8” NJA 2020 s. 641 p. 19). Vidare har det ansetts att sådana organisationer även har rätt att överklaga beslut om bygglov inom detaljplanelagt område under förutsättning att beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön (MÖD 2020:46).

15. Vid beslut om rivningslov ska det göras en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. När avvägningen görs ska det beaktas om byggnaden bör bevaras på grund av dess eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. (Se p. 9.)

16. Detta innebär att det vid beslut om rivningslov, liksom vid detaljplane- beslut och beslut om bygglov, kan bli aktuellt att beakta hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

17. Vad nu sagts medför att 42 § förvaltningslagen bör ges en tolkning som innebär att organisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken, har klagorätt i fråga om beslut om rivningslov, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

s. 7 Sida 7 av 9 i domstolens handling

18. Talerätten för miljöorganisationer enligt 16 kap. 13 § vilar på tanken att de företräder allmänhetens engagemang i miljöfrågor. Genom rätten att överklaga tas detta engagemang till vara och miljöorganisationerna får möjlighet att bevaka de allmänna intressena av skydd för natur och miljö. Natur- eller miljöskyddsintresset ska därför vara det huvudsakliga skälet till att organisationen existerar. Vidare ska den ha verkat för de angivna intressena och ha ett tillräckligt stöd från allmänheten. Det är organisationen som ska visa att den uppfyller kriterierna och det kan då vara av betydelse vad som anges i organisationens stadgar och verksamhetsberättelser samt vad som i övrigt framkommer om organisationens verksamhet. (Se prop. 2009/10:184 s. 66 ff. och 76, jfr även ”Taggen Vindpark” NJA 2012 s. 921 p. 13–15 och ”Kommittén rädda Västerdalsälven” NJA 2020 s. 845 p. 9–16.)

19. Mot denna bakgrund finns det inget som hindrar att en organisation som är inriktad på att företräda allmänhetens engagemang i endast en viss miljöfråga, t.ex. bevarandet av en särskild byggnad med ett högt kulturmiljö- värde, har klagorätt. Vad som är avgörande för bedömningen är om organisationen bevakar det allmänna intresset av skydd för natur och miljö samt att det är organisationens miljöskyddande verksamhet som har allmänhetens stöd (jfr ”Kommittén Rädda Västerdalsälven” p. 13).

Bedömningen i detta fall

20. Fastigheten där Liljeholmsbadet är beläget ligger inom ett område som har pekats ut som riksintresse. Dessutom är fastigheten markerad med grönt på Stadsmuseets kulturhistoriska klassificeringskarta, vilket betyder att fastigheten med bebyggelse är utpekad som särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Med hänsyn härtill och till vad som i övrigt har framkommit står det klart att beslutet om rivningslov aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

s. 8 Sida 8 av 9 i domstolens handling

21. Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen, som båda har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen, uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken. Beslutet angår därmed föreningarna och de har därför klagorätt med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen. Stockholms kommuns överklagande ska alltså avslås.

22. När det gäller Liljeholmsbadets vänner framgår sammanfattningsvis följande. Föreningen bildades 1992. Av stadgarna framgår att den har som målsättning att Liljeholmsbadet ska finnas kvar vid Hornstull och vara tillgängligt för allmänheten. Föreningen vill att badhusets värden som unik anläggning underhålls och förbättras samt att den genuina badkulturen utvecklas. Av stadgarna framgår vidare att föreningen vill informera och väcka opinion för badets bevarande. Enligt verksamhetsberättelsen för 2021 har föreningen över 500 medlemmar och den har vid olika tillfällen gjort egna utredningar och bildat opinion via namninsamlingar, demonstrationer, tidningsartiklar, opinionsmöten och uppvaktning av politiker.

23. Mot denna bakgrund får Liljeholmsbadets vänner anses ha visat att det är det allmänna kulturmiljöintresset att bevara Liljeholmsbadet som är det huvudsakliga skälet till att föreningen existerar, att den under drygt trettio år aktivt har verkat för detta intresse och att den har allmänhetens stöd.

24. Slutsatsen är att Liljeholmsbadets vänner har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken. Beslutet angår därmed föreningen och den har rätt att överklaga beslutet om rivningslov. Mark- och miljööverdomstolens beslut att avvisa föreningens överklagande ska därför upphävas.

25. Högsta domstolen upphäver alltså Mark- och miljööverdomstolens beslut att avvisa överklagandet från Liljeholmsbadets vänner och återförvisar målet i den delen till länsstyrelsen för fortsatt behandling.

s. 9 Sida 9 av 9 i domstolens handling

26. Det innebär att länsstyrelsen har att pröva överklagandena från Samfundet S:t Erik, Svenska byggnadsvårdsföreningen och Liljeholmsbadets vänner.

I avgörandet har deltagit justitieråden Agneta Bäcklund, Stefan Johansson (referent), Petter Asp, Stefan Reimer och Margareta Brattström Föredragande har varit justitiesekreteraren Heléne Åberg Benalal

s. 1 Sida 1 av 7 i domstolens handling

• HÖGSTA DOMSTOLENS BESLUT · meddelat i Stockholm den 17 november 2023
• Mål nr · P 2334-23

PARTER

Klagande 1. EH

2. ML

Motparter 1. Kommunstyrelsen i Tierps Kommun 815 80 Tierp

2. LB

3. RMB

Ombud för 2 och 3: Advokat CG

SAKEN Klagorätt avseende rivningslov

s. 2 Sida 2 av 7 i domstolens handling

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Svea hovrätts, Mark- och miljööverdomstolen, beslut 2023-03-16 i mål P 2983-22

HÖGSTA DOMSTOLENS AVGÖRANDE

Högsta domstolen avslår överklagandena.

YRKANDEN I HÖGSTA DOMSTOLEN

EH och ML har yrkat att Högsta domstolen ska undanröja avvisningsbesluten och återförvisa målet till Mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.

Tierps kommun samt LB och RMB har motsatt sig att Mark- och miljööverdomstolens beslut ändras.

SKÄL

Bakgrund

¶1. Kommunstyrelsen i Tierps kommun beviljade den 16 april 2021 LB och RMB dels rivningslov för rivning av ett befintligt kokhus, dels bygglov för nybyggnad av ett fritidshus på fastigheten H 8:160.

¶2. Beslutet överklagades till länsstyrelsen av bland annat EH och ML, som är ägare till var sin fastighet som gränsar till H 8:160. Länsstyrelsen upphävde beslutet. Som skäl anfördes att kokhuset borde bevaras på grund av byggnadens kulturhistoriska värde och att det därför saknades förutsättningar att ge rivningslov. Därmed saknades också förutsättningar för att bevilja bygglov.

s. 3 Sida 3 av 7 i domstolens handling

¶3. Efter att beslutet överklagats avvisade Mark- och miljödomstolen EHs och MLs talan i länsstyrelsen i den del deras respektive talan avsåg rivningslov, eftersom de inte ansågs ha klagorätt. Domstolen undanröjde länsstyrelsens beslut, fastställde kommunstyrelsens beslut att ge rivningslov och återförvisade målet till länsstyrelsen för förnyad prövning av frågan om bygglov.

¶4. Mark- och miljööverdomstolen har avslagit EHs och MLs överklaganden.

Vad målet gäller

¶5. Målet i Högsta domstolen gäller frågan om klagandena, som var och en äger en fastighet som gränsar till fastigheten H 8:160 i Tierps kommun, har rätt att överklaga kommunens beslut om rivningslov.

Rivningslov

¶6. Inom områden med detaljplan krävs rivningslov för att riva en byggnad, om kommunen inte har bestämt annat i planen. Rivningslov ska ges för en åtgärd som avser en byggnad som inte omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser eller som inte bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. Vid prövningen av rivningslov ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. (Se 2 kap. 1 § samt 9 kap. 10 och 34 §§ plan- och bygglagen, 2010:900.)

¶7. Om rivningslov vägras och det medför en skada som är betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten har fastighetens ägare rätt till ersättning av kommunen. För det fall det vägrade rivningslovet innebär att användningen av fastigheten synnerligen försvåras är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in fastigheten. (Se 14 kap. 7 och 13 §§ plan- och bygglagen.)

s. 4 Sida 4 av 7 i domstolens handling

Vem som har rätt att överklaga ett rivningslov

¶8. Av hänvisningen i 13 kap. 8 § plan- och bygglagen följer att ett beslut om rivningslov får överklagas enligt 42 § förvaltningslagen (2017:900). Det innebär att den som beslutet angår har klagorätt, om beslutet har gått honom eller henne emot.

¶9. Det har i rättspraxis uttalats att det är kommunen som bevakar frågan om de allmänna intressena av att bevara kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse bör väga tyngre än fastighetsägarens intresse av att använda fastigheten på det mest rationella sättet. I plan- och bygglagen eller dess förarbeten finns det inte heller något uttalat skyddssyfte som vid rivningslov skulle kunna ge grannar klagorätt enligt 42 § förvaltningslagen med hänvisning till kulturmiljöintresset. (Jfr RÅ 1993 ref. 14 och prop. 2014/15:122 s. 55 f.)

¶10. Enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen ska varje ansluten stat se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Det finns ingen tydlig avgränsning när det gäller de beslut som omfattas av klagorätten och den är inte begränsad till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den bestämmelse som är aktuell på något sätt är relaterad till miljön. (Jfr ”Bygglovet i Svartrå” NJA 2020 s. 190 p. 22.)

¶11. Högsta domstolen har konstaterat att kulturmiljön hör till miljörätten och att 42 § förvaltningslagen bör ges en tolkning som innebär att organisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen, och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken, har klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller

s. 5 Sida 5 av 7 i domstolens handling

upphäva en detaljplan, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön (se ”Snäckan 8” NJA 2020 s. 641 p. 19). Vidare har det ansetts att sådana organisationer även har rätt att överklaga beslut om bygglov inom detaljplanelagt område under förutsättning att beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön (MÖD 2020:46).

¶12. Vid beslut om rivningslov ska det göras en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. När avvägningen görs ska det beaktas om byggnaden bör bevaras på grund av dess eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. (Se p. 6.)

¶13. Detta innebär att det vid beslut om rivningslov, liksom vid detaljplane- beslut och beslut om bygglov, kan bli aktuellt att beakta hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

¶14. Vad nu sagts medför att 42 § förvaltningslagen bör ges en tolkning som innebär att organisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken, har klagorätt i fråga om beslut om rivningslov, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

¶15. Frågan är om 42 § förvaltningslagen – tolkad i ljuset av Århuskonventionens krav och målsättningar – innebär att även grannar till en fastighet under motsvarande förutsättningar ska ha klagorätt i fråga om ett beslut om rivningslov.

¶16. Konventionsstaterna har enligt artikel 9.3 rätt att ställa upp kriterier i nationell rätt när det gäller att den berörda allmänheten ska ha ett tillräckligt intresse för att få överklaga. Det är då tillåtet att ställa upp ett krav på att den

s. 6 Sida 6 av 7 i domstolens handling

som ska få överklaga måste ha ett konkret, tydligt och individuellt intresse; detta under förutsättning att de nationella reglerna inte närmast helt undantar miljöorganisationer eller andra medlemmar av allmänheten från att klaga på sådana beslut som omfattas av artikeln. (Jfr den vägledning1 till konventionen som har utgetts av Århuskonventionens sekretariat, s. 198, efterlevnads- kommitténs uttalanden avseende Belgien i ACCC/C/2005/11 och Danmark i ACCC/C2006/18 samt ”Bygglovet i Svartrå” p. 21.)

¶17. Som framgår av punkten 13 kan ett beslut om rivningslov, om det aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön, överklagas av sådana organisationer som har till uppgift att ta tillvara kulturmiljöintressen. Härigenom garanteras att allmänhetens engagemang i kulturmiljöfrågor får genomslag. Mot denna bakgrund får det anses vara förenligt med Århuskonventionen att – såsom i svensk rätt – ställa upp ett krav på att ett beslut om rivningslov ska angå den enskilde för att han eller hon ska rätt att överklaga. En granne kan således inte grunda sin klagorätt enbart på att ett beslut om rivningslov aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön eftersom det är ett allmänt intresse.

Bedömningen i detta fall

¶18. Beslutet om att bevilja rivningslov avser ett kokhus som grannarna EH och ML anser bör bevaras på grund av dess kulturhistoriska värde. De har vidare anfört att en rivning angår dem i egenskap av fastighetsägare på så sätt att marknadsvärdet på deras fastigheter påverkas.

¶19. Vad EH och ML har anfört beträffande rivningslovets inverkan på kulturmiljön hänför sig till ett sådant allmänt intresse som inte kan anses

United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention, An Implementation Guide, 2 uppl., 2014.

s. 7 Sida 7 av 7 i domstolens handling

beröra dem i egenskap av ägare till en grannfastighet. Inte heller vad som i övrigt anförts leder till att de har rätt att överklaga beslutet.

¶20. Överklagandena ska alltså avslås.

I avgörandet har deltagit justitieråden Agneta Bäcklund, Stefan Johansson (referent), Petter Asp, Stefan Reimer och Margareta Brattström Föredragande har varit justitiesekreteraren Heléne Åberg Benalal