Bet. 1990/91:TU4

Trafikutskottets betänkande

1990/91:TU04

Lag om tillfälliga bilförbud

Innehåll

Sammanfattning

Propositionen

Motionerna

Utskottet

4. Hemställan

Reservationer

1990/91

TU4

Sammanfattning

I betänkandet behandlas och tillstyrks en proposition med

förslag till en lag om bemyndigande för regeringen att meddela

föreskrifter som ger en kommun rätt att tillfälligt förbjuda

person- och lastbilstrafik inom vissa områden i situationer då

luftföroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa.

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer,

bemyndigas också enligt förslaget meddela närmare föreskrifter

om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om

hur föroreningarna skall mätas.

I två m-motioner yrkas avslag på propositionen med

framhållande av bl.a. att personbilstrafiken utgör ett allt

mindre miljöproblem i takt med att antalet bilar med katalysator

för avgasrening ökar. Utskottet avstyrker yrkandena.

M-ledamöterna reserverar sig.

I en v-motion föreslås att kommunerna utan bemyndigande av

regeringen skall kunna meddela föreskrifter om tillfälliga

bilförbud och att kommunerna själva skall kunna fastställa de

villkor som skall gälla för att ett förbud skall kunna komma i

fråga. Utskottet avstyrker motionen. V-ledamoten reserverar sig.

Mp-ledamoten behandlar frågan i ett särskilt yttrande.

Utskottet avstyrker också en mp-motion, enligt vilken

regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till

miljökvalitetsnormer för luftföroreningar. Mp-ledamoten

reserverar sig.

Slutligen avstyrker utskottet yrkanden i en m- och en

fp-motion om att regeringen skall återkomma till riksdagen med

förslag till kompletteringar av det nu framlagda förslaget.

Kompletteringarna skulle innebära föreskrifter om åtgärder mot

luftföroreningar från bl.a. värmeanläggningar, sopförbränning

och vissa industrier. M- och fp-ledamöterna reserverar sig.

Propositionen

Regeringen (kommunikationsdepartementet) föreslår i

proposition 1989/90:143 att riksdagen antar ett förslag till en

lag om tillfälliga bilförbud.

Vidare bereds riksdagen tillfälle att ta del av vad i

propositionen under avsnitt 3 har anförts om den ytterligare

författningsregleringen.

Lagförslaget har tagits in som bilaga 2 till detta

betänkande.

I propositionen föreslås en lag om bemyndigande för regeringen

att meddela föreskrifter som ger en kommun rätt att tillfälligt

förbjuda person- och lastbilstrafik inom vissa områden i

situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot

människors hälsa.

För bestämmande och kontroll av när luftföroreningar utgör

akuta hälsorisker föreslås att regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer skall utfärda närmare föreskrifter.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1991.

Motionerna

1989/90:T51 av Roy Ottosson m.fl. (mp) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag till ett system med

bindande miljökvalitetsnormer i enlighet med vad som anförts i

motionen.

1989/90:T52 av Kenth Skårvik m.fl. (fp) vari yrkas att

riksdagen hos regeringen begär förslag om kompletterande

åtgärder i enlighet med vad som anförts i motionen.

1989/90:T53 av Jan Sandberg (m) vari yrkas att riksdagen

beslutar avslå regeringens proposition.

1989/90:T54 av Rolf Clarkson m.fl. (m) vari yrkas att

riksdagen uppdrar åt regeringen att återkomma till riksdagen

med ett komplett förslag, avsett att ersätta det nu framlagda,

som behandlar de verkliga problemen i form av bl.a. utsläpp från

värmeanläggningar, sopförbränning och industrier.

1989/90:T55 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas att

riksdagen beslutar att 1 § förslaget till lag om tillfälliga

bilförbud skall ha följande lydelse:

Kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot

trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen,

om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för

dem som vistas där.

Yttrande från annat utskott

Konstitutionsutskottet har avgivit ett yttrande

(1989/90:KU10y) över propositionen och två av motionerna.

Yttrandet har tagits in som bilaga 1 till detta betänkande.

Utskottet

1. Propositionen

I propositionen föreslås en lag om tillfälliga bilförbud inom

vissa områden vid svåra luftföroreningar. Lagen innehåller tre

paragrafer och föreslås träda i kraft den 1 januari 1991. Enligt

1§ får regeringen eller efter regeringens bemyndigande en

kommun meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med

person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om

luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem

som vistas där. I 2§ bemyndigas regeringen att meddela närmare

föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta

hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. Regeringen

får enligt paragrafen också överlåta åt förvaltningsmyndighet

att meddela sådana föreskrifter. Om någon kör ett fordon i strid

mot förbud enligt lagen, får polisen enligt 3§ hindra fortsatt

färd.

Propositionens lagförslag föregicks av ett lagförslag som --

till skillnad från det nu föreliggande -- hade granskats av

lagrådet. Lagförslagen är utformade på helt olika sätt. Det

förslag som remitterades till lagrådet består av 24 paragrafer.

Förslaget innebär att kommunen tillfälligt får förbjuda trafik

med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen

(förbudsområden), om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta

hälsorisker för dem som vistas där. Kommunfullmäktige skall anta

en beredskapsplan, som skall ange förbudsområdena och de

åtgärder som kommunen skall vidta för att lindra de negativa

effekterna av ett förbud. Beredskapsplanen skall vidare ange

förbudets omfattning och vilken trafik som, utöver vad som

följer av lagen, skall undantas från förbudet. En av

förutsättningarna för att meddela förbud är att kommunen har

antagit en beredskapsplan.

I sitt yttrande konstaterade lagrådet att uppbyggnaden av

lagförslaget förutsätter att kommunernas beslut rörande förbud

blir att anse som förvaltningsbeslut och inte som normgivning.

Under denna förutsättning kan riksdagen enligt lagrådet stödja

sig på 8 kap. 5§ regeringsformen, som avser föreskrifter

rörande bl.a. kommunernas befogenheter och åligganden. Blir det

däremot fråga om normgivning, måste riksdagen enligt 8 kap. 3, 7

och 11§§ regeringsformen i stället bemyndiga regeringen att

utfärda föreskrifter i ämnet samt medge att regeringen överlåter

åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser.

Lagrådet avstyrkte den utformning lagen hade fått i remissen.

Vid sin bedömning utgick lagrådet från uttalanden som gjordes i

förarbetena till regeringsformen om innebörden av kravet på att

en norm skall ha en generell tillämpbarhet. Lagrådet hänvisade

därvid till ett uttalande av departementschefen enligt vilket en

lag får anses uppfylla dessa förutsättningar, "om den exempelvis

avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av

handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt

berör en i allmänna termer bestämd krets av personer". Enligt

lagrådet var det ofrånkomligt att de i ärendet aktuella

förbudsbesluten utgör normgivning i regeringsformens mening

enligt det citerade motivuttalandet. I fråga om

beredskapsplanerna pekade lagrådet på att de bl.a. förutsätts i

väsentliga hänseenden bestämma den personkrets som kommer att

beröras av förbudet. Lagrådet fann att även beredskapsplanerna

innefattar normgivning. Lagrådets slutsats blev att

lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I det

läget ansåg lagrådet att det inte var meningsfullt att närmare

granska lagförslaget.

Propositionen innehåller en tämligen omfattande

argumentering för den ståndpunkt som intogs i lagrådsremissen

(s. 4--6). Departementschefens slutsats är att lagrådets

ståndpunkt i frågan om huruvida de aktuella besluten utgör

normgivning eller är att betrakta som förvaltningsbeslut är

alltför kategorisk. Enligt hans mening ger regeringsformen och

hittillsvarande praxis på området utrymme för båda tolkningarna,

och han menar att man alltså inte kan säga att den ena

tolkningen överensstämmer med regeringsformen, medan den andra

inte gör det. Han har emellertid ändå stannat för att i detta

ärende godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär att

lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I en ny

lag som bygger på lagrådets uppfattning behövs enligt

departementschefen endast några få paragrafer med erforderliga

bemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse om rätt för

polisman att hindra fortsatt färd, om någon har överträtt ett

bilförbud; övriga föreskrifter kan meddelas i förordning.

De föreskrifter som avses meddelas i förordning bör enligt

propositionen i huvudsak motsvara 3--21§§ samt 23 och 24§§ i

det till lagrådet remitterade lagförslaget, vilket jämte

lagrådets yttrande är fogat till propositionen (bilagorna 4 och

5). Enligt föredragande departementschefen bör det av

föreskrifterna bl.a. framgå att rätten att tillgripa bilförbud

inledningsvis begränsas till Göteborgs kommun. På s. 18--26 i

propositionen lämnas en redogörelse för ett antal särskilda

frågor som enligt departementschefen bör beaktas när

föreskrifter med stöd av lagens bemyndiganden skall utformas.

Vidare berörs i denna del av propositionen mera allmänt hur de

tillfälliga bilförbuden bör hanteras i kommunerna. Redogörelsen

lämnas under följande rubriker: Förbudsområden och undantag från

förbud, Beredskapsplan, Samrådsförfarande och utställande av

planförslag, Biltrafikförbudets kungörande och utmärkande,

Överklaganden och Resursfrågor.

När det gäller frågan om det nya lagförslaget bör remitteras

till lagrådet framhåller departementschefen att de bestämmelser

som endast innehåller bemyndiganden inte faller inom lagrådets

granskningsområde. Bestämmelsen om polismans rätt att hindra

fortsatt färd finner han vara av sådan beskaffenhet att

lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

2. Yttrande av konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har yttrat sig över propositionen och

två av motionerna, T52 (fp) och T54 (m). I båda dessa motioner

framhålls bl.a. att propositionens lagförslag borde ha granskats

av lagrådet. I den förstnämnda motionen framhålls vidare att

trafikutskottet bör inhämta lagrådets yttrande.

Konstitutionsutskottet, som begränsar sitt yttrande till

frågor som direkt berör utskottets beredningsområde, framhåller

att den författningstekniska lösning som på lagrådets inrådan

föreslås i propositionen väl överensstämmer med det sätt som

regleringar brukar genomföras på trafikens område.

Konstitutionsutskottet har inga erinringar mot propositionens

lagförslag.

Vad gäller frågan om lagrådets yttrande bör inhämtas över

propositionens lagförslag framhåller konstitutionsutskottet,

liksom regeringen, att 1 och 2§§ i förslaget faller utanför

lagrådets i regeringsformen bestämda granskningsområde. I

sammanhanget bör också beaktas -- fortsätter utskottet -- att

paragraferna har utformats i överensstämmelse med lagrådets

synpunkter. Beträffande bestämmelsen i 3§ i lagförslaget om

polisens rätt att hindra fortsatt färd anser

konstitutionsutskottet, i likhet med vad som anförs i

propositionen, att en förnyad lagrådsgranskning inte är

erforderlig för ärendets fortsatta beredning.

3. Trafikutskottets ställningstaganden

Trafikutskottet, för sin del, gör ingen annan bedömning än

konstitutionsutskottet i de frågor som dess yttrande avser.

I motion T53 (m) yrkas avslag på propositionen.

I motion T54 (m) yrkas, såvitt nu är i fråga, att riksdagen

uppdrar åt regeringen att återkomma till riksdagen med ett

komplett förslag som ersätter det nu framlagda.

I den förstnämnda motionen framhålls att biltrafiken blir

ett allt mindre miljöproblem i takt med att andelen nya

personbilar, försedda med utrustning för avgasrening, dag för

dag ökar. De siffror om utsläpp från biltrafiken i Stockholm och

Göteborg som återges i propositionen och som bildar underlag för

regeringens förslag är från år 1985 och därmed inte aktuella.

Motionärerna finner det vidare anmärkningsvärt att busstrafik

enligt regeringens intentioner skall tillåtas vid ett bilförbud.

En modern personbil med katalysator släpper ut 0,32g kväveoxid

per personkilometer, medan en linjebuss i medeltal släpper ut

1,4g per personkilometer. För att komma till rätta med

vägtrafikens miljöproblem krävs andra åtgärder än den av

regeringen föreslagna, betonar motionärerna. Sålunda bör en

snabbare förnyelse av bilparken stimuleras. Vidare måste ett

miljövänligt kollektivt trafiksystem fungera så väl att det blir

attraktivt för bilresenärerna. Förbud och tvång måste undvikas.

Därför måste också låsningar i form av offentliga monopol och

brist på kundanpassning m.m. försvinna.

Även i motion T54 (m) framhålls att bilavgasernas andel av

luftföroreningarna stadigt minskar i takt med att de

katalysatorrenade bilarna blir fler och fler. Propositionens

förslag kommer knappast att få någon effekt -- säger

motionärerna -- vare sig till det bättre eller sämre. Likafullt

kan det få oönskade konsekvenser på så sätt att allmänheten

förleds att tro att verkningsfulla åtgärder faktiskt har

vidtagits. Det föreliggande förslaget måste betraktas som

ofullständigt snarare än felaktigt.

Departementschefen hänvisar till en faktaredovisning på

s.7--11 i propositionen och framhåller att den allmänna

kännedom som vi i dag har om trafikens andel av de totala

utsläppen av luftföroreningarna och dessa föroreningars negativa

inverkan på människors hälsa måste anses utgöra tillräckligt

underlag för hans förslag till åtgärder. Utskottet delar denna

uppfattning och finner det för sin del angeläget att lagregler

införs som gör det möjligt att införa tillfälliga och lokalt

begränsade bilförbud. Det i propositionen framlagda lagförslaget

synes väl ägnat att tjäna som utgångspunkt för överväganden om

den närmare utformningen av en sådan lagstiftning. Utskottet kan

sålunda inte ställa sig bakom kraven på ett avslag på

propositionen, varför yrkandena härom avstyrks. I likhet med

departementschefen vill utskottet understryka att ett

tillfälligt bilförbud endast bör få tillgripas i direkta

nödsituationer.

Departementschefen framhåller att katalytisk avgasrening och

skärpta avgaskrav för lastbilar och bussar kommer att få stora

positiva effekter. De totala utsläppen är dock beroende av en

mängd faktorer såsom trafikutvecklingen och omsättningen på

fordon samt hur den nya tekniken för avgasrening sköts och

underhålls. Det kan inte uteslutas -- fortsätter

departementschefen -- att en lagstiftning som ger möjlighet att

besluta om tillfälliga bilförbud kan behövas också en bit in på

2000-talet, även om den huvudsakligen är motiverad av att man

under 1990-talet skall kunna möta särskilt svåra

luftföroreningar vid enstaka tillfällen. Utskottet instämmer i

dessa uttalanden.

I motion T55 (vpk) framställs ett yrkande om utformningen av

det av regeringen framlagda lagförslaget. Motionärerna vill

att inte bara Göteborgs kommun utan alla kommuner, som så

önskar, skall kunna utfärda tillfälliga bilförbud. Vidare vill

motionärerna att alla kommuner själva skall ha rätt att

fastställa de villkor som skall gälla för att ett förbud skall

kunna komma i fråga. 1§ bör enligt motionen ha följande

lydelse:

Kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt förbud

mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av

kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta

hälsorisker för dem som vistas där.

Lagrådet har, som nämnts inledningsvis, med hänvisning till

regeringsformen avstyrkt ett lagförslag som, i likhet med

motionens, innebar att riksdagen bemyndigade kommunerna att

besluta om tillfälliga bilförbud. Regeringen har i det

lagförslag den nu framlägger beaktat lagrådets kritik. En kommun

kan sålunda enligt 1§ i det nu föreliggande regeringsförslaget

meddela föreskrifter om tillfälliga bilförbud endast efter

regeringens bemyndigande. Utskottet har ingen annan uppfattning

i frågan än lagrådet.

Vidare finner utskottet det för sin del angeläget att

likvärdiga kriterier används i olika delar av landet vid

bedömningen när luftföroreningar innebär akuta risker för

människors hälsa. Utformningen av 2 § i det av regeringen nu

framlagda lagförslaget synes väl ägnad att säkerställa att så

sker. Kravet i v-motionen, att alla kommuner själva skall ha

rätt att bestämma de grundläggande förutsättningar som skall

gälla för att ett tillfälligt bilförbud skall kunna komma i

fråga, synes även innebära ett krav på att 2 § skall utgå.

Utskottet kan för sin del inte ställa sig bakom motionärernas

krav.

Av det anförda följer att utskottet avstyrker motionen.

Regeringens lagförslag i här berörda delar och även i övrigt

tillstyrks.

I motion T51 (mp) framhålls att regeringens förslag inte

innehåller några miljökvalitetsnormer. Däremot föreslås --

säger motionärerna -- att kommunerna själva skall få besluta då

förbud skall tillämpas. Därmed öppnas fältet för ett avsevärt

godtycke. För att förhindra ett sådant godtycke föreslår

regeringen att förordning och föreskrifter utfärdas och att ett

omfattande samrådsförfarande kommer till stånd. Detta leder i

praktiken till att det blir svårt att tillämpa den nya

möjligheten till förbud mot biltrafik då miljön så motiverar.

Därmed tas också udden av förslaget. Motionärerna vill att

miljökvalitetsnormer skall införas för luftföroreningar. Sådana

normer skall ha karaktären av gränsvärden. Överskridanden skall

medföra ett straffsanktionerat tvång för kommunerna att vidta

direkta åtgärder i syfte att snabbt underskrida gränsvärdet.

Samtidigt måste kommunerna ges rätten att begränsa såväl

biltrafiken som andra utsläpp av luftföroreningar. Sådana andra

källor till luftföroreningar kan vara industrier och

energianläggningar. Regeringen bör skyndsamt återkomma med ett

sådant förslag till riksdagen.

2 § i regeringens lagförslag innebär att regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare

föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta

hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas. Syftet med

detta stadgande är, som nämnts, att säkerställa att likvärdiga

kriterier används vid bedömningen när luftföroreningar innebär

akuta risker för människors hälsa. Därmed torde också

motionärernas krav på miljökvalitetsnormer få anses till

väsentlig del tillgodosett.

Vad gäller kravet på att regeringen skall återkomma till

riksdagen med förslag om rätt för kommunerna att ingripa mot

andra luftföroreningar än biltrafikens vill utskottet hänvisa

till vad som sägs i propositionen om kommunernas arbetsuppgifter

på miljöområdet. Departementschefen framhåller att dessa

uppgifter under senare tid har breddats markant och att flera

kommuner genom sina miljö- och hälsoskyddsnämnder också påtagit

sig ett större ansvar än vad gällande lagstiftning många gånger

krävt. Nämnderna deltar aktivt i den fysiska riksplaneringen

samt undersöker och inventerar olika miljöproblem. De utarbetar

miljövårdsplaner, arbetar med remisser i miljöskyddsärenden,

samarbetar med länsstyrelsernas naturvårdsenheter samt tar ofta

på eget initiativ upp olika miljöfrågor. Denna utveckling har

varit positiv och inneburit att kommunerna numera utför en stor

del av samhällets miljövårdsarbete. Vidare erinras i

propositionen om att miljö- och hälsoskyddsnämnderna numera är

tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen (1969:387) i fråga

om verksamheter som är anmälningspliktiga och andra verksamheter

som inte kräver tillstånd. Möjlighet finns också för en kommun

att ta över tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter.

Även utskottet ser med tillfredsställelse på det kommunala

engagemanget i miljövårdsarbetet. Den nya lagen torde, som

departementschefen framhåller, skapa ökade förutsättningar för

en kommunal luftvårdsplanering och en förbättrad samordning av

plan- och miljövårdsfrågorna. Vad utskottet nu anfört synes även

det ägnat att i väsentlig mån tillgodose syftet med motionen.

Utskottet finner följaktligen inte någon riksdagens åtgärd

erforderlig med anledning av motionen och avstyrker densamma.

Vad departementschefen i motsvarande delar anfört om den

ytterligare författningsregleringen bör riksdagen enligt

utskottets mening lämna utan erinran.

I motionerna T52 (fp) och T54 (m) begärs förslag av

regeringen om vissa kompletterande åtgärder.

I den förstnämnda motionen säger sig motionärerna kunna

godta regeringens nu föreliggande förslag som ett första steg.

Förslaget är emellertid enligt motionärerna inte

tillfredsställande utformat och behöver därför kompletteras. Den

främsta invändningen är att förslaget är så krångligt att det

finns stor risk att det blir verkningslöst. Trafikförbud botar

ju dessutom bara symptomen, medan grundorsakerna måste åtgärdas

genom avgasrening av värmepannor, motorer m.m. och en vettig

trafikplanering.

I motion T54 (m) yrkas att riksdagen uppdrar åt regeringen

att återkomma till riksdagen med ett komplett förslag, som

ersätter det nu framlagda, och som behandlar de verkliga

problemen i form av bl.a. utsläpp från värmeanläggningar,

sopförbränning och industrier. Förslaget är utformat efter

internationella förebilder -- säger motionärerna -- som också

redovisas i propositionen. Det innehåller emellertid inte den

verkningsfulla delen av dessa åtgärder. Av någon anledning har

regeringen valt att lägga fram ett förslag som endast innehåller

de åtgärder som har den minsta effekten, om ens någon, och som i

andra länder vidtas först när andra mer verkningsfulla åtgärder

inte visat sig tillräckliga.

I propositionen betonas att regeringens förslag inte innebär

att den långsiktiga planeringen för en bättre luftkvalitet som

nu pågår på många håll skall stanna av. Tillräckliga resurser

bör i första hand satsas på åtgärder som ger en allmän och

permanent sänkning av luftföroreningarna. Sådana åtgärder kan

genomföras bl.a. inom ramen för miljöskyddslagen (1969:387). Det

uttredningsarbete som propositionen grundas på har också gått ut

på att ta fram ett samlat underlag för sådana åtgärder.

Möjligheten att besluta om tillfälliga förbud innebär inte

heller någon begränsning av tillämpningsområdet för lagstiftning

med syfte att långsiktigt motverka luftföroreningar. Förbuden är

inte avsedda att ersätta åtgärder enligt t.ex. miljöskyddslagen

eller hälsoskyddslagen (1982:1080).

Departementschefen framhåller särskilt att ett tillfälligt

bilförbud är avsett endast för direkta nödsituationer. Vidare

är, som nämnts, syftet med 2 § i regeringens lagförslag att

likvärdiga kriterier skall användas vid bedömningen när

luftföroreningarna innebär akuta risker för människors hälsa.

För att ett förbud skall kunna komma i fråga måste det finnas en

betydande sannolikhet för att detta verkligen leder till att

situationen förbättras, jämfört med om någon åtgärd inte

vidtagits. Departementschefen förutsätter att varje kommun på

grundval av de erfarenheter som vunnits vid tidigare

föroreningstillfällen gör bedömningar av vilka förbättringar av

luftkvaliteten som kan uppnås genom ett tillfälligt stopp för

biltrafiken. Om man därvid konstaterar att några påtagliga

förändringar knappast kan åstadkommas genom ett biltrafikförbud,

på grund av att föroreningarna har andra orsaker än utsläpp från

trafiken, bör kommunerna självfallet inte besluta om sådant

förbud.

Som en andra väsentlig förutsättning för ett tillfälligt

bilförbud bör gälla -- fortsätter departementschefen -- att de

svåra luftföroreningarna kan förväntas bli någorlunda

långvariga. Förbud bör vidare få meddelas endast om kommunen

antagit en beredskapsplan där förbudsområdena anges. När

kommunen har antagit en beredskapsplan krävs en viss

informationsinsats. De allmänna kraven på informationen bör

preciseras i förordning. I ett föroreningsläge när det finns

anledning att befara att ett förbud är förestående

(varningsläge) är det viktigt att det finns ett schema för vilka

informationsåtgärder som skall vidtas. Detta schema bör framgå

av beredskapsplanen. Informationens syfte är i första hand att

undvika att sådana föroreningshalter som utlöser ett förbud

skall uppkomma. Informationen måste gå ut på att förmå främst

privatbilisterna att minska sitt bilåkande. Vidare bör

informationen uppmana till samåkning, ökat resande med

kollektivtrafik och undvikande av bilåkande under högtrafik.

Utskottet vill för sin del understryka vikten av att den nya

lagen tillämpas mot den bakgrund och med de villkor som sålunda

angivits. Med detta ställningstagande ser utskottet för sin del

inget behov av att regeringen kompletterar förslagen i

propositionen på sätt som begärs i fp- och m-motionerna.

Utskottet avstyrker därför yrkandena i dessa båda motioner och

tillstyrker att riksdagen lämnar utan erinran vad

departementschefen anfört, i motsvarande delar, om den

ytterligare författningsregleringen.

Slutligen tillstyrker utskottet att riksdagen lämnar utan

erinran vad departementschefen anfört om den ytterligare

författningsregleringen i de delar som inte har berörts ovan.

4. Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:T53 och 1989/90:T54 i

denna del,

res. 1 (m)

2. beträffande utformningen av regeringens lagförslag

att riksdagen med avslag på motion 1989/90:T55 antar det i

propositionen framlagda förslaget till lag om tillfälliga

bilförbud,

res. 2 (v)

3. beträffande miljökvalitetsnormer

att riksdagen med avslag på motion 1989/90:T51 lämnar utan

erinran vad i propositionen anförts om den fortsatta

författningsregleringen i motsvarande del,

res. 3 (mp)

4. beträffande förslag av regeringen om vissa kompletterande

åtgärder

att riksdagen med avslag på motionerna 1989/90:T52 och

1989/90:T54 i denna del lämnar utan erinran vad i propositionen

anförts om den fortsatta författningsregleringen i motsvarande

del,

res. 4 (m, fp)

5. beträffande den ytterligare författningsregleringen i

övrigt

att riksdagen lämnar utan erinran vad i propositionen anförts

om den ytterligare författningsregleringen i de delar det inte

omfattas av utskottets hemställan ovan.

Stockholm den 23 oktober 1990

På trafikutskottets vägnar

Birger Rosqvist

Närvarande: Birger Rosqvist (s), Ove Karlsson (s), Olle

Östrand (s), Kenth Skårvik (fp), Sven-Gösta Signell (s), Görel

Bohlin (m), Rune Johansson (s), Sten-Ove Sundström (s), Sten

Andersson i Malmö (m), Hugo Bergdahl (fp), Rune Thorén (c),

Viola Claesson (v), Roy Ottosson (mp), Jarl Lander (s), Yngve

Wernersson (s), Tom Heyman (m) och Eva Rydén (c).

Reservationer

1. Avslag på propositionen (mom. 1)

Görel Bohlin, Sten Andersson i Malmö och Tom Heyman (alla m)

anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar

med "Departementschefen hänvisar" och slutar med "dessa

uttalanden" bort ha följande lydelse:

Utskottet ansluter sig till de överväganden som enligt

motionerna T53 (m) och T54 (m) talar för att propositionen bör

avslås. Regeringens förslag avstyrks följaktligen, medan

motionsyrkandena tillstyrks.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande

lydelse:

1. beträffande avslag på propositionen

att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:T53 och

1989/90:T54 i denna del avslår propositionen,

2. Utformningen av regeringens lagförslag (mom. 2)

Viola Claesson (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar

med "Lagrådet har" och på s. 7 slutar med "övrigt tillstyrks"

bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att inte bara

Göteborgs kommun utan alla kommuner, som så önskar, skall kunna

utfärda tillfälliga bilförbud. Vidare finner utskottet, i likhet

med motionärerna, det angeläget att kommunerna själva skall ha

rätt att fastställa de villkor som skall gälla för att ett

tillfälligt bilförbud skall kunna komma i fråga.

Utskottets ställningstagande innebär att 1 § i regeringens

lagförslag bör få den av motionärerna föreslagna lydelsen. Det

innebär vidare att 2§ i regeringens lagförslag bör utgå.

Som en följd av utskottets ställningstagande bör riksdagen

anta den lydelse av Lag om tillfälliga bilförbud som under

beteckningen Reservantens förslag framgår av utskottets

hemställan under 2.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande

lydelse:

2. beträffande utformningen av regeringens lagförslag

att riksdagen med anledning av det i propositionen framlagda

lagförslaget och motion 1989/90:T55 antar följande som

Reservantens förslag betecknade förslag till lag om

tillfälliga bilförbud,

Regeringens förslag Reservantens förslag

Förslag till Lag om Förslag till lag Lag om

tillfälliga bilförbud tillfälliga bilförbud

Härigenom föreskrivs Härigenom föreskrivs

följande. följande.

1 § Regeringen eller efter 1 § Kommun får meddela

regeringens bemyndigande en föreskrifter om

kommun får meddela tillfälligt förbud mot

föreskrifter om trafik med person- och

tillfälligt förbud mot lastbilar inom vissa

trafik med person- och områden av kommunen, om

lastbilar inom vissa luftföroreningarna i

områden av kommunen, om kommunen innebär akuta

luftföroreningarna i hälsorisker för dem som

kommunen innebär akuta vistas där.

hälsorisker för dem som

vistas där.

2 § Regeringen eller den 2 § Om någon kör ett

myndighet som regeringen fordon i strid mot ett

bestämmer får meddela förbud enligt denna lag,

närmare föreskrifter om får polisen hindra fortsatt

vilka luftföroreningar som färd.

innebär akuta

hälsorisker och om hur

föroreningarna skall

mätas.

3 § Om någon kör ett

fordon i strid mot ett

förbud enligt denna lag,

får polisen hindra fortsatt

färd.

Denna lag träder i kraft Denna lag träder i kraft

den 1 januari 1991. den 1 januari 1991.

3. Miljökvalitetsnormer (mom. 3)

Roy Ottosson (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar

med "2 § i regeringens" och på s. 8 slutar med "utan erinran"

bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att

miljökvalitetsnormer skall införas för luftföroreningar av olika

slag -- bl.a. luftföroreningar från motorfordon. Sådana normer

skall ha karaktär av gränsvärden, vilkas överskridande skall

medföra ett straffsanktionerat tvång till direkta åtgärder i

syfte att snabbt underskrida värdet. Således bör kommunerna,

enligt utskottets mening, åläggas att uppfylla bestämda

miljökvalitetsnormer. Samtidigt måste de ges rätten att begränsa

såväl biltrafiken som andra väsentliga utsläpp av

luftföroreningar. Sådana andra källor till luftföroreningar kan

t.ex. vara industrier och energianläggningar.

Vid bestämmande av miljökvalitetsnormer är det vidare enligt

utskottets mening angeläget att hänsyn tas inte bara till akuta

hälsorisker utan också till långsiktiga hälso- och miljörisker.

Det innebär att normen skall sättas väsentligt lägre än vad

enbart en akut hälsorisk för fullt friska människor kan

motivera.

Regeringen bör skyndsamt återkomma med förslag till

riksdagen i enlighet med de riktlinjer som utskottet sålunda

angivit.

Med det anförda tillstyrker utskottet motionen.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande

lydelse:

3. beträffande miljökvalitetsnormer

att riksdagen med anledning av vad som anförs i propositionen

om den ytterligare författningsregleringen och med bifall till

motion 1989/90:T51 som sin mening ger regeringen till känna vad

utskottet härom anfört,

4. Förslag av regeringen om vissa kompletterande åtgärder

(mom.4)

Kenth Skårvik (fp), Görel Bohlin (m), Sten Andersson i Malmö

(m), Hugo Bergdahl (fp) och Tom Heyman (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar

med "I propositionen" och på s. 9 slutar med "ytterligare

författningsregleringen" bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att regeringen

snarast möjligt bör återkomma till riksdagen med förslag som

kompletterar det i detta ärende framlagda lagförslaget.

Utskottet förutsätter att ett sådant kompletterande förslag

underställs lagrådets granskning.

Det kompletterande lagförslaget bör, som motionärerna

framhåller, ta sikte på att på ett effektivt och varaktigt sätt

komma till rätta med allvarligare miljöproblem än vad de allt

talrikare katalysatorförsedda bilarna innebär. Sådana problem

skapas av utsläppen från t.ex. värmeanläggningar, sopförbränning

och industrier. I sammanhanget vill utskottet vidare understryka

vikten av en rationell trafikplanering.

Vad utskottet sålunda anfört -- och som innebär att

motionsyrkandena tillstyrks -- bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande

lydelse:

4. beträffande förslag av regeringen om vissa kompletterande

åtgärder

att riksdagen med anledning av vad som anförs i propositionen

om den ytterligare författningsregleringen samt med bifall till

motionerna 1989/90:T52 och 1989/90:T54 i denna del som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet härom anfört,

Särskilt yttrande

Utformningen av regeringens lagförslag (mom. 2)

Roy Ottosson (mp) anför:

Jag instämmer i åsikten att alla kommuner skall ges möjlighet

att ställa långtgående miljökrav. Alla kommuner bör därför ges

rätten att införa tillfälliga bilförbud av miljöskäl.

Vänsterpartiets förslag till hur detta skall ske kräver dock,

enligt lagrådet, en ändring i grundlagen. Jag anser att det

finns bättre och enklare sätt att ge kommunerna möjlighet att

införa bilförbud.

För att undvika ett godtycke som kan tillåta miljöfarligt

höga föroreningshalter måste miljökvalitetsnormer införas i

enlighet med vad som föreslås i miljöpartiets motion och

reservation i detta betänkande. Därutöver bör kommunerna ges

rätt att ytterligare skärpa kraven om de lokalt finner fog för

detta.

Konstitutionsutskottets yttrande

1989/90:KU10y

Bilaga 1

Lag om tillfälliga bilförbud

Till trafikutskottet

Trafikutskottet har den 8 maj 1990 beslutat att bereda

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition

1989/90:143 om lag om tillfälliga bilförbud samt de med

anledning av propositionen väckta motionerna T51--55.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de frågor

som direkt berör utskottets ansvarsområde. En sådan fråga tas

upp i motionerna T52 och T54.

Utskottet

Propositionen

I propositionen föreslås en lag om tillfälligt bilförbud.

Lagen innehåller tre paragrafer och föreslås träda i kraft den 1

januari 1991. Enligt 1§ får regeringen eller efter regeringens

bemyndigande en kommun meddela föreskrifter om tillfälligt

förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden

av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta

hälsorisker för den som vistas där. I 2 § bemyndigas regeringen

att meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som

innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas.

Regeringen får enligt paragrafen också överlåta åt

förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Om någon

kör ett fordon i strid mot förbud enligt lagen, får polisen

enligt 3 § hindra fortsatt färd.

Propositionens lagförslag föregicks av ett lagförslag som

granskades av lagrådet. Lagförslagen är utformade på helt olika

sätt. Det förslag som remitterades till lagrådet består av 24

paragrafer. Förslaget innebär att kommunen tillfälligt får

förbjuda trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av

kommunen (förbudsområden), om luftföroreningarna i kommunen

innebär akuta hälsorisker för dem som vistas i kommunen.

Kommunfullmäktige skall anta en beredskapsplan, som skall ange

förbudsområdena och de åtgärder som kommunen skall vidta för att

lindra de negativa effekterna av ett förbud. Beredskapsplanen

skall vidare ange förbudets omfattning och vilken trafik som,

utöver vad som följer av lagen, skall undantas från förbudet. En

av förutsättningarna för att meddela förbud är att kommunen har

antagit en beredskapsplan.

I sitt yttrande konstaterade lagrådet att uppbyggnaden av

lagförslaget förutsätter att kommunernas beslut rörande

tillfälliga förbud blir att anse inte som normgivning utan som

förvaltningsbeslut. Under denna förutsättning kan riksdagen

enligt lagrådet stödja sig på 8 kap. 5 § regeringsformen, som

avser föreskrifter rörande bl.a. kommunernas befogenheter och

åligganden. Blir det däremot fråga om normgivning, måste

riksdagen enligt 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen i stället

bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter i ämnet samt medge

att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun

att meddela bestämmelser.

Lagrådet avstyrkte den utformning lagen hade fått i

remissen. Vid sin bedömning utgick lagrådet från de uttalanden

som gjordes i förarbetena till regeringsformen om innebörden av

kravet på att en norm skall ha en generell tillämpbarhet.

Lagrådet hänvisade därvid till ett uttalande av

departementschefen enligt vilket en lag får anses uppfylla dessa

förutsättningar, "om den exempelvis avser situationer av ett

visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den

riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer

bestämd krets av personer". Enligt lagrådet var det ofrånkomligt

att de i ärendet aktuella förbudsbesluten utgör normgivning i

regeringsformens mening enligt det citerade motivuttalandet. I

fråga om beredskapsplanerna pekade lagrådet på att de bl.a.

förutsätts i väsentliga hänseenden bestämma den personkrets som

kommer att beröras av förbudet. Lagrådet fann att även

beredskapsplanerna innefattar normgivning. Lagrådets slutsats

blev att lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras

om. I det läget ansåg lagrådet att det inte var meningsfullt att

närmare granska lagförslaget.

Propositionen innehåller en tämligen omfattande

argumentering för den ståndpunkt som intogs i lagrådsremissen

(prop. s. 4--6). Departementschefens slutsats är att lagrådets

ståndpunkt i frågan om huruvida de aktuella besluten utgör

normgivning eller är att betrakta som förvaltningsbeslut är

alltför kategorisk. Enligt hans mening ger regeringsformen och

hittillsvarande praxis på området utrymme för båda tolkningarna,

och han menar att man alltså inte kan säga att den ena

tolkningen överensstämmer med regeringsformen, medan den andra

inte gör det. Han har emellertid ändå stannat för att i detta

ärende godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär att

lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I en ny

lag som bygger på lagrådets uppfattning behövs enligt

departementschefen endast några få paragrafer med erforderliga

bemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse om rätt för

polisman att hindra fortsatt färd, om någon har överträtt ett

bilförbud; övriga föreskrifter kan meddelas i förordning.

När det gäller frågan om detta nya lagförslag bör remitteras

till lagrådet framhåller departementschefen att de bestämmelser

som endast innehåller bemyndiganden inte faller inom lagrådets

granskningsområde. Bestämmelsen om polismans rätt att

hindra fortsatt färd finner han vara av sådan beskaffenhet att

lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Motionerna

I motion T52 anför motionärerna att förslaget i propositionen

borde ha remitterats till lagrådet för ytterligare granskning.

De menar därför att lagrådets yttrande bör inhämtas av

trafikutskottet. Även i motion T54 anför motionärerna att det

nya lagförslaget borde ha granskats av lagrådet.

Utskottets bedömning

Regeringsformen innehåller inte några närmare bestämmelser om

hur myndigheterna kan få behörighet att fatta beslut i enskilda

fall (förvaltningsbeslut). Däremot finns det i 8 kap.

regeringsformen en ingående reglering av normgivningsmakten,

dvs. kompetensen att besluta om generella föreskrifter och

rätten att överlåta åt förvaltningsmyndigheter och åt kommuner

att meddela sådana föreskrifter. I lagstiftningsärenden är det

därför viktigt att avgöra om en viss beslutsordning avser

normgivning eller förvaltningsbeslut.

Utskottet har i ett yttrande över proposition 1989/90:54 om

skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. berört frågan om

huruvida en viss typ av beslut är att anse som normgivning eller

förvaltningsbeslut. Utskottet uttalade därvid att

gränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut inte är

helt klar och att detta förhållande underströks redan av

grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 101). Då det uppstår behov

av att reglera något som befinner sig i detta gränsskikt kan --

enligt vad utskottet anförde -- argument anföras såväl för att

regleringen skall ske genom normer som för att den skall

genomföras genom förvaltningsbeslut. Utskottet uttalade vidare

att vad som i sådana fall är rimligt och ändamålsenligt kan få

betydelse för valet mellan normgivning och förvaltningsbeslut

(1989/90:KU4y).

Att olika ståndpunkter har förekommit i detta ärende när det

gäller frågan om ett tillfälligt bilförbud skall regleras genom

normgivning eller förvaltningsbeslut kan tjäna som ett exempel

på vad utskottet anförde i sitt tidigare uttalande. Den lösning

som på lagrådets inrådan föreslås i propositionen innebär ett

bemyndigande för regeringen enligt 8 kap. 7 § första stycket 1

och 5 regeringsformen att meddela föreskrifter om ett sådant

förbud och ett medgivande enligt 11 § i samma kapitel att

överlåta åt förvaltningsmyndighet och kommun att meddela

bestämmelser i ämnet. Utskottet kan konstatera att denna lösning

väl överensstämmer med det sätt som regleringar brukar

genomföras på trafikens område. Utskottet har inga erinringar

mot propositionens lagförslag.

När det gäller frågan om lagrådets yttrande bör inhämtas

över propositionens lagförslag får utskottet anföra följande.

Bestämmelser om lagrådsgranskning finns i 8 kap. 18 §

regeringsformen. Andra stycket i den paragrafen anger de

lagstiftningsområden som granskningen omfattar. Ett allmänt

undantag gäller för lagförslag där lagrådets hörande skulle

sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. I stycket

nämns inte bemyndiganden enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 och

5 samt 11 § regeringsformen. Som anförs i propositionen faller

därför 1 och 2 §§ i lagförslaget utanför det sålunda bestämda

granskningsområdet. Utskottet finner därför att det inte krävs

något yttrande från lagrådet över dessa paragrafer på grund av

bestämmelsen i 8 kap. 18 § regeringsformen. I sammanhanget bör

också beaktas att paragraferna har utformats i överensstämmelse

med lagrådets synpunkter. Beträffande bestämmelsen i 3 § i

lagförslaget om polisens rätt att hindra fortsatt färd anser

utskottet i likhet med vad som anförs i propositionen att en

förnyad lagrådsgranskning inte är erforderlig för ärendets

fortsatta beredning.

Stockholm den 29 maj 1990

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina

Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Sture Thun (s), Hans Nyhage

(m), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood

(m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v),

Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Ingela Mårtensson

(fp), Birger Andersson (c) och Ingegerd Sahlström (s).

Propositionens lagförslag

Bilaga 2

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Propositionen 2

Motionerna 2

Yttrande från annat utskott 3

Utskottet 3

1. Propositionen 3

2. Yttrande av konstitutionsutskottet 5

3. Trafikutskottets ställningstaganden 5

4. Hemställan 10

Reservationer 11

Särskilt yttrande 14

Bilaga 1 Konstitutionsutskottets yttrande 1989/90:KU10y 15

Bilaga 2 Propositionens lagförslag 19