Prop. 1989/90:143

Regeringens proposition 1989/90:143

om lag om tillfälliga bilförbud

Regeringen
förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet
den 29 mars 1990 för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragandens
hemställan.

På
regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Georg
Andersson

Propositionens huvudsakliga innehåll

1
propositionen föreslås en lag om bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter
som ger en kommun rätt att tillfälligt förbjuda person- och lastbilstrafik inom
vissa områden i situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot
människors hälsa.

För
bestämmande och kontroU av när luftföroreningar utgör akuta hälsorisker
föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer .skall
utfärda närmare föreskrifter.

Den
nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1991.

Riksdagen
1989/90. 1 saml Nr 143

Prop. 1989/90:143

Förslag till Prop. 1989/90:143

Lag om tillfälliga bilförbud Härigenom föreskrivs följande.

1
§ Regeringen eller efter
regeringens bemyndigande en kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt
förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om
luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas
där.

2
§ Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka
luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall
mätas.

3
§ Om någon kör ett fordon i
strid mot ett förbud enligt denna lag, får polisen hindra fortsatt färd.

Denna
lag träder i kraft den I januari 1991.

Kommunikationsdepartementet Prop. 1989/90:143

Utdrag
ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 1990

Närvarande:
statsministem Carlsson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, S. Andersson,
Göransson, Dahl, R. Carlsson, Hellström, Johansson, G.Andersson, Lönnqvist, Thalén,
Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink

Föredragande:
statsrådet G. Andersson

Proposition om lag om tillfälliga bilförbud

1 Inledning

1.1 Utredningsarbete m. m.

I
maj 1988 tillkallade min företrädare med stöd av regeringens bemyndigande en
särskild kommitté med uppdrag att ta fram ett samlat underlag för begränsning
av trafikens hälso- och miljöeffekter i storstadsområdena (Dir. 1988:20).
Uppdraget utformades mot bakgmnd av de bedömningar som gjordes i den
trafikpolitiska propositionen år 1988 (prop. 1987/88:50 s. 79).

Som
ledamöter förordnades fr.o.m. samma dag ambassadören Göte Svenson, ordförande,
riksdagsledamoten Görel Bohlin, kommunalrådet Anna Brandoné, civilingenjören
Sören Eriksson, riksdagsledamoten Sören Lekberg, kommunalrådet Lennart Olsson,
läraren Birgitta Rang, landstingsrådet Bosse Ringholm och riksdagsledamoten
Rune Thorén samt fr. o. m. år 1989 redaktören Åke Askensten. Kommittén antog
namnet storstadstrafikkommittén.

1
september 1988 utvidgades utredningsuppdraget och kommittén fick tiU uppgift
att med förtur utreda vilka lagändringar som behövs för att kommunerna skall
kunna fatta beslut om åtgärder som förbjuder eller inskränker biltrafiken vid
speciellt svåra luftföroreningssituationer (Dir. 1988:55).

I
december 1988 överlämnade kommittén delbetänkandet (SOU 1988:62)
Storstadstrafik 1 - TiUfälligt förbud mot biUrafik vid särskiU svåra
luftföroreningar. Kommittén har dämtöver i mars 1989 överlämnat en
sammanställning av bakgrundsmaterial (SOU 1989:15) Storstadstrafik 2,ijuni 1989
delbetänkandet (SOU 1989:43) Storstadstrafik 3 - Bilavgifter och i oktober 1989
en sammanstäUning av ytterligare bakgmndsmaterial (SOU 1989:79) Storstadstrafik
4. Kommittén har nyligen avgett sitt slutbetänkande (SOU 1990:16)
Storstadstrafik 5.

Denna proposition gmndas på kommitténs första delbetänkande Storstadstrafik
1. En sammanfattning av innehållet i betänkandet och utredningens lagförslag
bör fogas till protokollet i detta ärende som bilagor I och 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställningav remissyttrandena,
som också innehåller en förteckning över remissinstanserna, bör fogas till
protokollet i detta ärende som bilaga 3.

1.2 Lagrådsgranskning Prop. 1989/90:143

Regeringen
beslöt den 30 november 1989 att inhämta lagrådets yttrande över ett inom
kommunikationsdepartementet upprättat förslag till lag om rätt att tillfälligt
förbjuda biltrafik. Förslaget, som byggde på att kommunernas beslut om
tillfälliga förbud och om att anta beredskapsplaner var att betrakta som beslut
i enskilda fall (förvaltningsbeslut), innefattade en fullständig reglering i
lag av tillfälliga bilförbud. Det remitterade förslaget bör fogas till
protokollet i detta ärende; som bilaga 4.

Lagrådet yttrade sig över förslaget den 15 december 1989. Yttrandet
bör fogas till protokollet som bilaga 5.

Av
yttrandet framgår sammanfattningsvis att lagrådet ansett att kommunernas
beslut att tillfälligt förbjuda biltrafik och att anta beredskapsplaner inte är
att betrakta som förvaltningsbeslut utan utgör normgivning i regeringsformens
mening. Till följd härav kan riksdagen inte direkt till en kommun överiåta
befogenheten att fatta sådana beslut. I stället måste riksdagen enligt 8 kap.
3, 7 och 11 §§ regeringsformen bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter
och därvid medge att regeringen får överlåta befogenheterna till kommunema.
Med hänsyn till denna ståndpunkt, som enligt lagrådet medför att lagförslagets
grundläggande konstruktion måste göras om, har lagrådet avstått från en närmare
granskning av lagförslaget.

Lagrådet
har till stöd för sin uppfattning åberopat vad det föredragande statsrådet i
samband med propositionen om en ny regeringsform uttalade om innebörden av
kravet att en norm skall ha generell tillämpbarhet (prop. 1973:90 s. 204).
Enligt detta uttalande får en lag anses uppfylla nämnda krav om den exempelvis
avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om
den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd
krets av personer.

Föregen
del får jag anföra följande. Det av lagrådet åberopade uttalandet hänför sig
till frågan om lagbegreppets innebörd, närmare bestämt till frågan om det bör
vara möjligt för riksdagen att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen
anges avse endast ett visst konkret fall. Det föredragande statsrådet ansåg, till
skillnad från gmndlagberedningen, att detta inte borde vara möjligt. Enligt
föredraganden kunde det visserligen undantagsvis vara nödvändigt att genom lag
ge föreskrifter som blir tillämpliga endast i fråga om enstaka fall. Även i en
sådan situation måste emeUertid lagen vara generellt utformad.

Den
omständigheten att en lag eller annan föreskrift måste utformas så att den
uppfyller kravet på generell tillämpbarhet är enligt min mening inte i sig avgörande
för gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut.

Var
den gränsen skall dras är inte helt klart (jfr Holmberg Stjernquist,

Gmndlagarna, 1980, s. 242). Vissa beslut intar otvivelaktigt en mellanställ

ning och beträffande dessa finns det skäl som talar för både den ena och den

andra uppfattningen (jfr Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års

regeringsform, 1989, s. 38). Frågan huruvida ett sådant beslut är att hänföra

till den ena eller andra kategorien måste avgöras efter en sammanvägning av

olika faktorer, varvid även intresset av att åstadkomma en ändamålsenlig

reglering bör vägas in. 4

Den omständigheten att ett
beslut riktar sig till allmänheten eller en viss Prop. 1989/90:143 kategori av
allmänheten talar i och för sig för att fråga är om ett normbeslut. I motsatt
riktning kan emellertid tala exempelvis den omständigheten att beslutet är
lokalt begränsat (jfr prop. 1975/76:112 s. 64). Som exempel på beslut av det
slaget som har ansetts utgöra förvaltningsbeslut kan nämnas beslut om antagande
av olika planer enligt plan-och bygglagen (1987:10). Som framhålls i det
remitterade förslaget kan i vissa fall det förhållandet att beslutet bara avser
en kort tidrymd tala för att det bör ses som ett förvaltningsbeslut och därför
falla utanför författningsbegreppet (jfr prop. 1975/76:112 s. 68).

Jag
vill i detta sammanhang också erinra om att regeringsrätten prövat frågan humvida
ett beslut av Stockholms kommuns miljö- och hälsoskyddsnämnd att förbjuda gatumusik
inom delar av Gamla stan i Stockholm utgjorde normgivning eller beslut i
särskilt fall (RÅ 1986: !08). Enligt regeringsrätten hade beslutet en rad
begränsningar som gav det karaktär av beslut i särskilt fall. Beslutet hade
också inslag av generell karaktär därigenom att det gällde alla som önskade
utföra gatumusik inom det angivna området. Regeringsrätten fann emdlertid att
karaktären av beslut i särskilt fall övervägde.

Vidare
vill jag peka på att beslut om att tillfälligt helt spärra av betydande områden
för allmänheten t.ex. vid en kränkning av vårt territorium (skyddsobjekt)
enligt förslaget i prop. 1989/90:54 om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.
har ansetts vara förvaltningsbeslut, en ståndpunkt som också godtagits av
lagrådet. 1 det ärendet har även konstitutionsutskottet i yttrande den 22 febmari
1990 till försvarsutskottet ställt sig bakom denna tolkning (1989/90:KU4y).

Beslut
om förbud enligt 1 § i det remitterade förslaget har inslag av generell
karaktär genom att det riktar sig till i princip alla som vill köra bil inom
ett visst område. Men beslutet har också begränsningar som ger det karaktären
av beslut i ett särskilt faU. Bl. a. är beslut av detta slag avsedda att gälla endast
under någon eller några dagar. Vidare kommer besluten i det fåtal kommuner där
de kan bli aktuella sannolikt inte att aktualiseras mer än högst någon gång per
år. De är också lokalt begränsade. Beslutens närmare innehåll, t. ex. när det
gäller frågan vilken trafik som skall tillåtas, kan dessutom komma att ändras
under en förbudsperiod beroende på hur den aktuella luftföroreningssituationen
utvecklar sig, något som också ger förbuden karaktären av beslut i särskilda
fall.

TiU
detta kommer att fömtsättningarna för att meddela förbud liksom de för
medborgarna ingripande verkningarna av ett förbud följer av lagen eller av
tillämpningsföreskrifter till denna. Vad kommunens beslut går ut på är därför
närmast ett konstaterande av att vid en viss tidpunkt luftförorening-ama nått
den nivå där förbudet får utlösas, låt vara att kommunen i det läget kan avstå
från förbud eller låta förbudet få mindre omfattning än vad lagen ger utrymme
för. Även denna omständighet bör tas med vid bedömningen.

Vad
sedan gäller beslut om beredskapsplaner anförde jag i samband med

lagrådsremissen att ledning för bedömningen av frågan vilken konstitutio

nell natur en beredskapsplan skall anses ha kan hämtas ur förarbetena till

lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (prop. 5

1975/76:112, KU 51).
Riksdagen lämnade vid antagandet av den lagen utan Prop. 1989/90:143 erinran
uttalanden av den dåvaramde justitieministern att tiU författning inte bör
hänföras beslut av typen beslut om naturreservat eller naturvårdsområde,
beslut om förbud mot byggande, schaktning m. m. enligt byggnadslagstiftningen
eller annan lagstiftning eller beslut om skyddsområde för gmndvattentillgång
enligt den då gällande vattenlagen (s. 64). I sammanhanget anförde jag också
att detailjplan och områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10)
inte ansetts som normer (se Didön m.fl.. Plan- och bygglagen. En kommentar, s.
96).

Vidare
erinrade jag om att beredskapsplanen skall ligga tiU gmnd för de
informationsåtgärder och annat som kommunen skall vidta i en situation då föroreningarna
närmar sig förbudsnivån. Beredskapsplanen riktar sig således i stor del till
olika kommunala beslutsfattare.

Mot
bakgmnd av bl. a. vad jag nu redovisat uttalade jag i lagrådsremissen att jag
närmast var benägen att anse att beredskapsplanen inte utgjorde en norm.

Lagrådet
har ansett att det finns en gmndläggande skillnad mellan beredskapsplanerna
och de beslut och planer som diskuteras i remissen, i det att de förra men inte
de senare skulle i väsentliga hänseenden bestämma den personkrets som berörs av
ett förhudsbeslut. Även beredskapsplanema innefattar därför enligt lagrådets
mening normgivning.

För
egen del kan jag inte se att det finns någon avgörande skillnad i det av lagrådet
åberopade hänseendet mellan beredskapsplaner och övriga beslut och planer som
nämns i lagrådsremissen. Även de sistnämnda kan innehålla bestämningar av den
personkrets som berörs av ett beslut. Sådana bestämningar skulle för övrigt
närmast tala för att fråga är om förvaltningsbeslut. Lagrådets ståndpunkt
beträffande beslut om fastställelse av beredskapsplanerna avviker från det
synsätt som i allmänhet har anlagts beträffande plan-fastställdser, nämligen
att sådana beslut betraktas som förvaltningsbeslut och inte som normbeslut.

Jag
anser sålunda att lagrådets ståndpunkt i frågan om de aktuella besluten utgör normgivning
eller om de är att betrakta som förvaltningsbeslut är alltför kategorisk.
Enligt min mening ger regeringsformen och hittillsvarande praxis på området
utrymme för båda tolkningama. Man kan alltså inte säga att den ena tolkningen
överensstämmer med regeringsformen medan den andra inte gör det.

Jag
har emellertid ändå stannat för att i detta ärende godta lagrådets ståndpunkt.
Detta innebär, som lagrådet framhållit, att lagförslagets gmndläggande konstmktion
måste göras om. Även med den lösningen kan syftet med en lagstiftning på
området tillgodoses fullt ut. I en ny lag som bygger på lagrådets uppfattning
behövs endast några få paragrafer med erforderliga bemyndiganden för regeringen
samt en bestämmelse om rätt för polisman att hindra fortsatt färd om någon har
överträtt ett bilförbud. De föreskrifter i övrigt som behövs kan meddelas i
förordning. Dessa föreskrifter bör i huvudsak motsvara 3-21 samt 24 och 25 §§ i
det remitterade lagförslaget. Enligt min mening bör dock rätten att tillgripa
bilförbud åtminstone inledningsvis begränsas till Göteborgs kommun.

Jag
övergår nu till en närmare redogörelse för skälen bakom förslaget och 6

hur
bilförbuden är tänkta att genomföras i praktiken. Min redogörelse byg- Prop.
1989/90:143 ger på innehållet i regeringsprotokollet till beslutet om
lagrådsremiss den 30 november 1989.

2 Allmän motivering

2.1 Biltrafikens utsläpp och hälsorisker — vidtagna
åtgärder utomlands

Utsläppen
från dagens biltrafik utgör ett hot mot människors hälsa och välbefinnande.
Biltrafikens utsläpp är särskilt allvarliga i tätorter. Utsläppen sker här
ofta i eller nära de miljöer där människor vistas och den s. k. utspädningen är
i regel mindre i tätorterna än på andra ställen på grund.av att husen fungerar
som vindskydd. I en normal tätortskärna bidrar bilavgaserna med omkring 60 %
av utsläppen av kväveoxider och kolväten. 1 gatumiljön är bilarnas andel av
utsläppen betydligt större.

Biltrafikens
andel av de totala utsläppen i Stockholm och Göteborg år 1985 framgår av
nedanstående tabell. Siffrorna anges i tusen ton och är hämtade från storstadstrafikkommitténs
sammanställning av bakgmndsmaterial (SOU 1989:15).

Stockholms Göteborgs

stad stad

Totalt Från Totalt Från

trafi- trafi-

ken ken

Kväveoxider

19

12

11

6,5

Kolväten

19

17

19

19

Kolmonoxid

140

140

48

46

Svaveldioxid

18

0,7

13

0,4

Kväveoxider,
kolväten samt deras omvandlingsprodukter och partiklar är särskilt farliga för
människor.

Kväveoxider
består av bl. a. kvävedioxider och kvävemonoxider. Kvävedioxid är en gulbmn
gas med irriterande lukt. Kvävemonoxid saknar färg och lukt. Gasen bildas vid
all förbränning, främst vid reaktionen mellan luftens syre och kväve. I luften
oxideras kvävemonoxiden till kvävedioxid. Av de kväveoxider som släpps ut av
biltrafiken kommer för närvarande omkring en tredjedel från dieseldrivna
fordon. Kväveoxider påverkar i huvudsak andningsorganen. Höga halter av
kvävedioxid i luften verkar retande på slemhinnor samt anses öka mottagligheten
för infektioner och medföra större risk för effekter av andra luftföroreningar.
Särskilt drabbade är astmatiker, barn, gamla samt personer med hjärt- och
kärlsjukdomar och nedsatt lungkapacitet.

Kolväten
förekommer i olika former. Flera av dessa har i vissa koncentrationer visat
sig ha cancerframkallande egenskaper. Andra kan under vissa fömtsättningar
påverka det centrala nervsystemet, irritera slemhinnorna i framför allt ögon
och övre luftvägar. Därtill kommer att vissa kolväten luktar illa. Kolväten kan
omvandlas i luften, särskilt under inverkan av

solljus. Denna omvandling
kan i sin tur medföra att kolvätenas reaktions- Prop. 1989/90:143 benägenhet
ökar och de blir därigenom ännu allvarligare från hälsosynpunkt. Den
allvarligaste effekten av omvandlingen är att kolvätena tillsammans med
kväveoxider under inverkan av solljus bildar fotokemiska oxi-danter, främst
ozon, vilket påverkar andningsorganen på ungefär samma sätt som kvävedioxid.

Kolmono.xid
'ar en gas som saknar lukt och färg. Gasen bildas vid förbränning då
lufttillförseln är otillräcklig. Nästan all kolmonoxid i tätortsluften kommer
från bilar. Kolmonoxid som inandas fäster sig vid blodets hemo-globin och
blockerar dess förmåga att ta upp och transportera syre. Kolmonoxid kan
därigenom minska människors prestationsförmåga, orsaka huvudvärk och
komplikationer i hjärtats funktion. Personer med hjärt- och kärlsjukdomar är
speciellt känsliga.

Förbränning
av fossila bränslen är den främsta orsaken till utsläppen av svaveldioxid.
Trafiken svarar för en mindre del av de totala utsläppen, även om dieseldrivna
fordon kan ge betydande lokala bidrag i vissa tätorter. Svaveldioxid är en
färglös gas med stickande lukt som påverkar i huvudsak andningsorganen. Om man
är utsatt för höga halter under lång tid ökar risken, för kronisk bronkit och
luftvägsinfektioner. Erfarenheter från Europas storstäder visar att mycket
höga halter av svaveldioxid kan leda till akut överdödlighet i lung- och
luftvägssjukdomar.

Den
stora delen av partiklar i tätortsluft kommer från utsläpp från dieseldrivna
fordon. Dessutom frigörs partiklar genom vägtrafikens slitage på vägbanan,
däck, bromsband och bromsbackar. Stoftpartiklar kan uppträda i både fast och
flytande form. Partiklar består till största dden av sot, organiska föreningar
och olika metaller. Partiklar kan bära ämnen som bidrar till andningssvårigheter
och ökar riskerna för olika infektioner och cancer.

De
riktvärden som en arbetsgrupp inom Världshälsoorganisationen (WHO)
rekommenderat för kväveoxid i luften överskrids i dag tidvis på gator och vägar
med omfattande biltrafik. I t.ex. Stockholm överskrids riktvärdena för
kväveoxid vid mer än 10 tillfallen per år på sammanlagt 11 km och vid 2—10
tillfallen per år på 33 km av innerstadens gator. Flera kolväteföreningar och
deras omvandlingsprodukter har uppmätts i halter som ökar riskerna för cancer.
Mätningar av partikelhalter vid gator med mycket trafik har i bland visat sådana
värden som kan medföra andningssvårigheter och slemhinneretningar.

Utöver
utsläppen från trafiken och andra källor bestäms luftföroreningshalterna på en
viss ort av väderförhållandena, såsom vindriktning och temperatur, och av det
geografiska läget.

Vindriktningen
har betydelse för hur föroreningarna sprids och därmed vilka områden som
drabbas. Vindhastigheten påverkar föroreningarnas utspädning. Ju mer det
blåser, desto större blir utspädningen och ansamlingen av utsläppen minskar.
Höga föroreningshalter uppträder därför oftast när det är lugnt. Ett annat
vindfenomen som bidrar till att öka hälsoriskerna är den s. k. omlandsbrisen
som uppståir runt den täta, uppvärmda bebyggelsen i regionkärnan. Luften
"sugs" då in mot centrum och föroreningshalterna ökar i de centrala
delarna.

Luftföroreningar
kan spridas mycket långt och Sverige utsätts därigenom 8

för
föroreningar på grund av utsläpp som sker i andra länder. Närdetråder Prop.
1989/90:143 stabila väderförhållanden över stora delar av Europa och förorenad
luft transporteras till Sverige från kontinenten blir situationen särskilt
allvarlig.

Utomhustemperaturen
styr uppvärmningsbehovet som i sin tur påverkar utsläppen från t. ex.
panncentraler. Kalla bilmotorer släpper ut mer föroreningar än uppvärmda.
Luftens temperaturvariationer i höjdled har stor betydelse för föroreningarnas
möjligheter att blandas med renare luft. Den s. k. omblandningen är i regel god
när temperaturen avtar med stigande höjd. Om temperaturen däremot ökar med
höjden — s.k. inversion — försämras möjligheten till omblandning. Ett luftskikt
med relativt sett varmare luft kan då lägga sig som ett "lock" över
kallare luftmassor närmast marken. Föroreningar som släpps ut i marknivå
stannar kvar under locket och föroreningshalterna ökar hela tiden. Inversion
uppträder oftare under våren och sommaren än under vintem. Inversioner som
leder till svåra luftföroreningar uppstår dock främst vintertid beroende på att
det då ofta bmkar vara klart, vindstilla och högtryck. Under våren och sommaren
bildas inversioner på kvällen. Dessa lättar emellertid redan på morgonen då
solen går upp och luften blir varm. På vintern däremot, när solen går upp sent
och ned tidigt, blir det inte tillräckligt varmt för att
"inversionslocket" skall hinna "brytas upp". När det är
extremt kallt förvärras situationen ytteriigare.

Dessa
förhållanden innebär att vissa orter är mer utsatta eUer känsligare än andra.
Göteborg t. ex. har en topografi och ett klimat som främst på vintern påverkar
koncentrationen av luftföroreningarna. Varm luft lägger sig då under något
eller några dygn som ett spärrskikt över kallare luft i de lågt liggande
delarna av centrala Göteborg och de närliggande dalgångama. Detta har hänt i
genomsnitt 25 gånger per år de senaste 15 åren. Mycket höga halter har uppstått
i genomsnitt en gång per år. Halterna av föroreningarna i luften kan då bli så
höga att det uppstår akuta hälsorisker för många människor.

Av
Storgöteborgs omkring 370 000 yrkesverksamma invånare har omkring 150 000 sina
arbetsplatser inom inversionsområdet. A v de som arbetar inom området bor 110
000 i Göteborg och övriga 40 000 i omlandet. Omkring 180 000 bor i
inversionsområdet.

Allmänt
kan man säga att hälsoriskerna ökar i förhållande till luftföroreningarnas svårhetsgrad.
Ju högre och långvarigare exponeringen är desto högre blir hälsoriskerna. TiU
saken hör också att vissa människor, särskilt astmatiker, vissa allergiker,
barn och rökare är känsligare än andra. En betydande del av landets befolkning,
omkring 2 — 3 %, lider av astma och kronisk bronkit. Andelen personer med rinit
(allergisk och icke-allergisk snuva) uppgår till 10 — 20 %. Förekomsten av astma
och allergier har enligt den medicinska litteraturen nästan fördubblats under
den senaste tioårsperioden. Antalet personer med ökad känslighet för olika
miljöföroreningar har uppskattats till totalt 1,2—1,5 milj., vilka vid förhöjda
luftföroreningshalter löper risk att få ökade besvär av lättare eller svårare
slag.

När
det gäller s. k. sena effekter har cancerkommittén i sitt betänkande

(SOU 1984:67) Cancer uppskattat att mellan 100 och 1 000 cancerfaU varje

år orsakas av luftföroreningar, varav en betydande del på gmnd av bilavga- 9

ser
i kombination med rökning. Senare forskningsresultat anger antalet Prop.
1989/90:143 sådana cancerfall till 500—2 000 per år. Tätorternas höga halter av
föroreningar tros vara en bidragande orsak till att den genomsnittliga
livslängden är något kortare i tätorterna än på landsbygden.

Det
utvidgade utredningsuppdraget som jag i september 1988 gav storstadstrafikkommittén
skall ses mot bakgmnd av de fakta jag nu har redovisat. Luftföroreningarna i
vissa av våra större städer är så allvarliga att de under vissa tider orsakar
akuta hälsobesvär hos stora gmpper människor. FörhåUandena har särskilt
uppmärksammats i Göteborg. Vittnesmålen därifrån är många om svårigheter att
periodvis, särskilt vintertid, vistas utomhus i vissa utsatta områden. Det är
också Göteborgs kommun som främst har initierat frågan om rätt för kommuner som
är drabbade av svåra luftföroreningar att fatta beslut om åtgärder i krislägen.
Man har därvid anfört bl. a. att de erfarenheter som gjorts i andra länder bör
tas till vara.

Bestämmelser
om inskränkningar av biltrafik vid svåra luftföroreningar finns i dag bl. a. i
Västtyskland, HoUand och USA.

I
Västtyskland finns sedan år 1974 en federal lag om skydd mot emissioner.
Lagens syfte är att skydda människor, djur och växter från skadlig påverkan
från den omgivande miljön. Lagen innehåller bl. a. bestämmelser om att
biltrafiken får förbjudas vid svåra luftföroreningar. Med stöd av det
bemyndigande som lagen innehåller har flera delstater utfärdat s. k. smog-förordningar.
Enligt förordningarna föreligger inversion när lufttemperaturen i ett
luftskikt minst 700 meter över jordytan stiger med höjden, vindhastigheten på
marknivå varit mindre än 3 meter per sekund under mer än 12 timmar och det inte
är uteslutet att denna väderlek varar mer än 24 timmar. För faststäUande av
temperaturen i det övre luftskiktet får delstaten hjälp av den västtyska
motsvarigheten till SMHl.

Om
det vid inversioner förekommer olika angivna mängder av svaveldioxid,
kvävedioxid och koloxid under viss tid, skall den federala myndigheten agera
på visst sätt. Om föroreningshalterna inte är alltför stora, skall myndigheten
varna allmänheten (varningsnivå). Varningen fyller två syften — att få till
stånd en frivillig begränsning av biltrafiken och förbereda innevånarna på ett
förbud. Vid varningsnivån förbjuds avfallsförbränning och eldande i öppna
spisar. Simhallar stängs och värmekraftverken går över till att elda med svavelfattigt
bränsle. Industrin förbereder sig för ett förbud. Vidare rekommenderar man
innevånarna att begränsa bilkörning. Allmänheten upplyses om att vamingsnivå
gäller genom radio, TV och tidningar.

Om
vamingarna inte har haft någon effekt utan luftföroreningama stiger
ytterligare, införs förbud mot biltrafik inom vissa i förväg bestämda områden
(larmnivå). I Västberlin motsvaras detta område (spärrområdet) av hela staden.
1 Hamburg finns två sådana spärrområden — ett på var sida av den genomgående
europavägen E 6.1 Västberlin och Hamburg gäller vid larmnivå att spärrområdet
är avstängt för biltrafik meUan kl. 06.00—10.00 och 15.00 — 20.00.
Förordningarna medger dock avstängning dygnet mnt om föroreningssituationen
skulle förvärras ytterligare. Vissa fordon, t. ex. eldrivna bilar, bilar med s.
k. reglerad trevägskatalysator och fordon som används för vissa speciella
ändamål, får köra trots att det råder förbud.

10

Sådana
fordon är utmärkta med en dekal eller försedda med ett tillståndsbevis.

I Västberlin utfärdades
förbud mot biltrafik under tre dagar vintern 1987. Utsläppen från trafiken
minskade då med 90 % vad gäller koloxid och bly samt med 60 % vad gäller
kväveoxid och partiklar.

1 USA är motsvarande
lagstiftning mot emissioner i första hand inriktad mot att begränsa utsläppen
från fasta anläggningar. När det gäller biltrafiken strävar man i första hand
att få till stånd en frivillig minskning av utsläppen genom samåkning m. m.

Prop.1989/90:143

2.2 Förslag till åtgärder

Mitt fiirslag:
Genom en särskild lag bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter som ger
en kommun möjlighet att tillfälligt förbjuda person- och lastbilstrafik inom
vissa områden i situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot
människors hälsa.

Utredningens
förslag, liksom det tidigare till lagrådet remitterade förslaget, har som
framgår av vad jag tidigare anfört (avsnitt 1.2) en annan lagteknisk lösning
än den jag nu har vak. Utredningens förslag och det remitterade förslaget
innefattade en nära nog fullständig lagreglering av frågor som nu avses bli
reglerade i förordning. I sak har utredningen föreslagit att förbudet skall
omfatta alla motordrivna fordon, dvs. — fömtom personbilar och lastbilar — bl.
a. också bussar, motorcyklar, mopeder, traktorer, motorredskap och
terrängmotorfordon.

Remissinstanserna:
Flertalet remissinstanser är positiva till eller motsätter sig inte att
biltrafik skall få förbjudas vid svåra luftföroreningar. En del remissinstanser
är emellertid kritiska mot kommitténs förslag och menar att frågan måste
beredas och övervägas betydligt mera ingående innan den kan leda till
lagstiftning. Sådana och liknande synpunkter framförs av bl.a. riksåklagaren,
vägverket och koncessionsnämnden för miljöskydd. Vad man främst vänder sig emot
är att utredningen inte gmndligare har utrett konsekvenserna i olika hänseenden
av tillfälliga förbud mot biltrafik samt att frågor om gränsvärden och
mätmetoder samt många praktiska problem lämnats obesvarade. Någon av de
kritiska remissinstanserna menar att det inte finns ett tiUräckligt underlag
för att bedöma om det är påkallat med någon ändring eller komplettering av
gällande lagstiftning. Några remissinstanser ifrågasätter behovet av åtgärder
med hänvisning till det efter hand ökande antalet fordon med avgasrenande utmstning.

Skälen
för mitt förslag: Som framgår av betänkandet ger gällande bestämmelser endast
begränsade möjligheter att lokaU tillfälligt hindra biltrafikens utsläpp av fariiga
avgaser. De åtgärder som ligger inom det nuvarande regelverkets ram är sådana
som har till syfte att få till stånd en mer permanent förändring av trafiken —
främst s. k. trafiksanering och hastighetsbegränsningar. Dessa åtgärder är
inte kopplade till en akut miljöbelastning.

För
egen del finner jag det angeläget att det liksom i Västtyskland tillskapas en
extraordinär möjlighet att skydda människors hälsa i situationer med extremt
besvärliga luftföroreningar av tillfällig natur. Eftersom det är bil-

11

trafiken som står för den
största dden av utsläppen i de områden som är Prop. 1989/90:143 särskilt
utsatta är det nödvändigt att åtgärderna riktas just mot den. Genom att
tillfälligt begränsa biltrafiken uppnår man ett snabbt och påtagligt resultat.
Vid inversioner hindrar man ytterligare tillskott till föroreningarna.

Det
är endast ett fåtal remissinstanser som mer uttalat ifrågasätter behovet av
åtgärder med den inriktning jag nu föreslår. Gentemot dessa vill jag framhålla
att den allmänna kännedom som vi i dag har om trafikens andel av de totala
utsläppen av luftförorenmgarna och dessa föroreningars negativa inverkan på
människors hälsa måste anses utgöra tillräckligt underlag för mitt förslag till
åtgärder. Jag vill i den frågan hänvisa till den faktaredovisningjag nyss
lämnat (avsnitt 2.1).

Den
katalytiska avgasreningen och de skärpta avgaskraven för lastbilar och bussar
kommer att få stora positiva effekter. De totala utsläppen är dock beroende av
en mängd faktorer såsom trafikutvecklingen och omsättningen på fordon samt hur
den nya tekniken för avgasrening sköts och underhålls. Det kan inte uteslutas
att en lagstiftning som ger möjlighet att besluta om tillfälliga bilförbud kan
behövas också en bit in på 2000-talet, även om den huvudsakligen är motiverad
av att man under 1990-talet skall kunna möta särskilt svåra luftföroreningar
vid enstaka tillfällen.

Några
remissinstanser har framhållit behovet av ytterligare utredning av de negativa konsekvensema
av ett förbud. I princip kan jag hålla med de remissinstanser som pekat på att
den snabbanalys som utredningen låtit göra borde ha utvidgats. När det gäller
de lokala och i viss mån regionala negativa konsekvensema av ett förbud fömtsätter
jag att dessa blir belysta i samband med det noggranna planeringsarbete som
måste göras innan det kan bli tal om att meddela något fijrbud. Det är alltså
inte bara de positiva hälsoeffekterna av ett tillfälligt förbud som skall
beaktas. Också de negativa konsekvensema — inte minst från ekonomisk synpunkt
för kommunens och regionens invånare samt näringsliv — bör ingå som ett moment
i den bedömning som måste göras i varje enskild kommun inför ett beslut om att
utnyttja möjligheten att tillfälligt förbjuda biltrafik vid svåra luftföroreningar.

Gentemot
de remissinstanser som föreslagit fortsatt utredningsarbete i syfte att utreda
de negativa konsekvensema av ett förbud viU jag framhålla följande. Ett förbud
på en gata eller väg eller inom ett större område där det i andra fall är
tillåtet att köra bil kommer självfallet att innebära uppoffringar av olika
slag även om förbudet bara gäller ett eller annat dygn. Dessa uppoffringars
sammantagna omfattning och värde går emellertid knappast att fastställa oavsett
vilka utredningsresurser man sätter till. Det går bara att konstatera att
uppoffringarna är det pris som många måste betala för att inte äventyra vissa
särskilt utsatta människors hälsa under en period med svåra luftföroreningar.

När
det sedan gäller frågor om föroreningshalter, mätmetoder och en del problem av
mer praktisk art återkommer jag till dessa senare i samband med att jag
behandlar de närmare fömtsättningarna för att förbud skall få meddelas och den
närmare regleringen i övrigt (se avsnitt 2.4 och 3).

Mitt
förslag innebär inte att den långsiktiga planeringen för en bättre

luftkvalitet som nu pågår på många håll skaU stanna av. Tillräckliga resurser 12

bör i första hand satsas
på åtgärder som ger en allmän och permanent sänkning av luftföroreningarna.
Sådana åtgärder kan genomföras bl.a. inom ramen för miljöskyddslagen
(1969:387). Storstadstrafikkommitténs övriga arbete har också gått ut på att ta
fram ett samlat underlag för sådana åtgärder. Ett tillfälligt bilförbud är
avsett endast för direkta nödsituationer.

Möjligheten att besluta om
tillfälliga förbud innebär inte heller någon begränsning av tillämpningsområdet
för lagstiftning med syfte att långsiktigt motverka luftföroreningar. Förbuden
är inte avsedda att ersätta åtgärder enligt t.ex. miljöskyddslagen eller
hälsoskyddslagen (1982:1080).

Utredningen har föreslagit
att förbudet skall omfatta motordrivna fordon, dvs. — förutom personbilar och
lastbilar — bl.a. också bussar, motorcyklar, mopeder, traktorer, motorredskap
och terrängfordon. För egen del anser jag att detta är att gå alltför långt.
Bussar torde i allra högsta grad behövas för att klara kollektivtrafikens behov
vid ett förbud. Antalet motorcyklar och mopeder och andra motordrivna fordon
som enligt utredningens förslag skall omfattas av ett förbud är antagligen så
litet att deras användning vid en föroreningssituation knappast torde påverka
luftkvaliteten. Därtill kommer att bruket av motorcyklar och mopeder inte är
särskilt stort under vintertid då det är särskilt aktuellt med ett förbud på
grund av risken för inversioner i vissa områden (jfr avsnitt 2.1). Jag anser därför
att förbudet kan inskränkas till att omfatta personbilar och lastbilar.

Prop.
1989/90:143

2.3 Beslutanderätten

Mitt förslag:
Beslutanderätten läggs på kommunerna som själva under vissa angivna fömtsättningar
får avgöra om de vill utnyttja möjligheten att förbjuda biltrafik. Avsikten är
att rätten att besluta om tillfälliga bilförbud åtminstone inledningsvis skall
tillkomma endast Göteborgs kommun.

Utredningens
fiirslag överensstämmer i princip med mitt.

Remissinstanserna: Omkring
hälften av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget att kommunerna
skall vara ansvarig myndighet utan erinran. Den andra hälften är mer eller
mindre kritisk mot utredningsförslaget och anser att det ar bättre om
länsstyrelsen blir beslutande myndighet. Bland de kritiska remissinstansema
framhåller flera som en nackdel med förslaget att olika regler för biUrafiken
kan komma att gälla vid en akut situation i ett sammanhängande geografiskt
område. Starka allmänna skäl talar enligt dessa instanser för att tillämpningen
av en förbudslag blir så enhetlig som möjligt.

Skälen
för mitt förslag: Kommunernas arbetsuppgifter på miljöområdet har under senare
tid breddats markant och flera kommuner har genom sina miljö- och
hälsoskyddsnämnder också påtagit sig ett större ansvar än vad gällande
lagstiftning många gånger krävt. Nämnderna ddtar aktivt i den fysiska
planeringen samt undersöker och inventerar olika miljöproblem. De utarbetar
miljövårdsplaner, arbetar med remisser i miljöskyddsärenden,

13

samarbetar med
länsstyrelsernas naturvårdsenheter samt tar ofta på eget Prop. 1989/90:143 initiativ
upp olika miljöfrågor. Denna utveckling har varit positiv och inneburit att
kommunerna numera utför en stor del av samhällets miljövårdsarbete. När det
gäller luftföroreningar har en dd särskilt utsatta kommuner under flera år
kontinuerligt mätt luftkvaliteten och därigenom skaffat sig goda kunskaper om
lokalt förekommande luftföroreningar. Det finns således redan i dag hos flera
kommuner en betydande erfarenhet av de frågor som här aktualiseras.

En
strävan från riksdag och regering under senare tid har också varit att ge kommunerna
en förstärkt roll och ett eget ansvar i miljöskyddsarbetet. Miljö- och
hälsoskyddsnämnderna är numera tiUsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen
(1969:387) i fråga om verksamheter som är anmälningspliktiga och andra
verksamheter som inte kräver tillstånd. Möjlighet finns också för en kommun att
ta över tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter.

Kommunerna
har också fått ett ökat ansvar för den lokala väghållningen i tätorterna. Det
trafikpolitiska beslutet år 1988 (prop. 1987/88:50, TU 21, rskr. 297) innebär
att ytterligare omkring 80 kommuner skall förordnas till väghållare enligt
väglagen (1971:948).

När
det gäller reglering av trafik har kommunerna genom vägtrafikkungörelsen (1972:603)
bemyndigats att genom särskilda trafikregler för en viss väg eller vägsträcka
eller för samtliga vägar inom ett visst område meddela lokala
trafikföreskrifter. Enligt lagen (1978:234) om trafiknämnd skall uppgiften
inom kommunen handhas av en trafiknämnd. Kommunen kan välja att inrätta en
särskild trafiknämnd eller uppdra åt någon annan nämnd att vara trafiknämnd.

Mot
bakgrund av denna redovisning konstaterarjag att det ligger väl i linje med
övriga strävanden på miljö- och trafikområdena från såväl riksdagen som
regeringen att låta kommunerna få besluta om tillfälliga förbud mot biltrafik.

Det
finns också andra skäl för att låta kommunerna få beslutanderätten. De
föroreningssituationer som påkallar förbud mot biltrafiken uppkommer ofta
lokalt, t. ex. inom ett inversionsområde eller i en storstadskärna. Förbudet
mot biltrafik har således karaktär av en lokal nödåtgärd. Lokala betingelser i
form av speciella topografiska och meteorologiska förhållanden i förening med t.ex.
väg- och gatunät samt industriutsläpp sätter också sin speciella lokala prägel
på problemet.

Genom
att ge kommunerna beslutanderätten ser jag också fördelar såsom

ökade förutsättningar för en kommunal luftvårdsplanering och en förbätt

rad samordning av plan- och miljövårdsfrågorna. Också när det gäller möj

ligheterna att lokalt påverka beslutsprocessen och besluten ser jag klara

fördelarmed att låta kommunerna besluta. Dessutom gynnar mitt förslagett

brett och aktivt kommunalt miljövårdsarbete nära medborgama. Mycket av

remisskritiken mot att ge kommunerna beslutanderätten hänger samman

med att utredningsförslaget innebär att kommunerna själva skall avgöra när

det föreligger så svåra luftföroreningar att trafiken bör förbjudas. Om man

i stället på ett mer konkret sätt än vad utredningen föreslagit i en förordning

anger vissa grundläggande förutsättningar för ett förbud och låter regeringen 14

eller
den myndighet regeringen bestämmer utfärda närmare föreskrifter för Prop.
1989/90:143 bestämmande av när luftföroreningar utgör akuta hälsorisker och
dessutom föreskriver ett omfattande samrådsförfarande kan jag i motsats till
vissa remissinstanser inte se att det finns några nackdelar med att lägga
beslutanderätten på kommunerna.

Sammanfattningsvis
anserjag övervägande skäl tala för att beslutanderätten läggs på kommunema och
att remissinstansernas farhågor med en sådan lösning är betydligt överdrivna. I
likhet med utredningen anserjag alltså att det skall vara en uppgift för varje
enskild kommun att avgöra om man vill utnyttja en rätt att tillfälligt förbjuda
biUrafik. Som jag nämnt tidigare bör den rätten inledningsvis tillkomma
Göteborgs kommun, där problemen visat sig vara stora. Inom många kommuner är
luftföroreningarna inte särskilt alarmerande och inom andra orsakas
föroreningarna av utsläpp från andra föroreningskällor. Vidare finns det
kommuner som önskar använda tillgängliga resurser i första hand för andra
typer av åtgärder som syftar till en mer generell sänkning av
föroreningshalterna. Kommuner som vill utnyttja en rätt att förbjuda biltrafik måste
vidare vara medvetna om att detta kräver att resurser anslås för bl. a. ett
omfattande samråds- och planeringsarbete och att tillämpningen kräver noggranna
överväganden och bedömningar i en mängd olika avseenden. Jag återkommer till
detta i samband med att jag behandlar frågan om beredskapsplaner (avsnitt 3.2
och 3.3).

I
likhet med utredningen anser jag att det inte är praktiskt möjligt för kommunfullmäktige
att besluta om förbud. Denna uppgift bör i stället anförtros någon kommunal
nämnd. Vilken nämnd som skall utses bör få beslutas av kommunfuUmäktige i
samband med att en beredskapsplan antas.

Med
hänsyn till att ett beslut om förbud troligen måste fattas inom en begränsad
tidsrymd är det inte alltid praktiskt möjligt att kaUa in hela nämnden.
Huvudprincipen är visserligen att en kommunal nämnd själv måste utöva sin
beslutanderätt och att den inte får överlåta denna till någon annan utan stöd
av författning. Av 3 kap. 12 § kommunallagen framgår emellertid att
kommunfullmäktige kan ge nämnden rätt att delegera vissa gmpper av ärenden.
Nämnden kan sedan själv besluta om att utnyttja rätten att delegera på så sätt
att den lämnar beslutanderätten till en särskild avdelning, bestående av
ledamöter eller suppleanter i nämnden, till en enskild ledamot eller suppleant
eller till en anställd hos kommunen.

15

2.4
Förutsättningar för att meddela förbud

Prop.
1989/90:143

Mitt förslag: För
bestämmande och kontroll av när luftföroreningar utgör akuta hälsorisker
utfärdar regeringen eUer den myndighet som regeringen bestämmer närmare
föreskrifter.

Utredningens
förslag: Utredningen har inte föreslagit några närmare förutsättningar för när
ett förbud skall få meddelas annat än att kommunen skall ha antagit en s. k. beredskapspilan.
Utredningens förslag innebär att det skall vara en uppgift för den enskilda
kommunen att utifrån de lokala förhållandena fastställa de kriterier på
luftföroreningssituationen som skall avgöra när förbud får utfärdas.

Remissinstanserna: Några
remissinstanser är inne på tanken att staten mer påtagligt än vad utredningen
föreslagit skall ange förutsättningarna för ett förbud. En del remissinstanser
motsätter sig eller är ytterst tveksamma till att kommunerna själva skall
avgöra när en särskilt svår luftföroreningssituation föreligger. En del av
dessa, bl.a. socialstyrelsen, anför att hälso-gränserna inte är beroende av
kommungränserna och att det är viktigt att likvärdiga kriterier gäller för
bedömningen av när en luftförorening är särskilt svår. Olika kommuners skilda
ambitionsnivåer kan inte ensamma få avgöra om och när det kan uppstå för
befolkningen negativa hälsoeffekter. Socialstyrelsen efterlyser en nationell
gränsvärdeslista. Länsstyrelsen i Stockholms län m. fl. menar att det behövs
nationella riktvärden för föro-reningsnivåema och att gemensamma bedömningsgmnder
bör utarbetas för hela landet. Göteborgs kommun uttrycker också önskemål om
rekommendationer beträffande medicinska gränsvärden. Länsstyrelsen i Malmöhus län
anser att skillnader i gränsvärden mellan olika kommuner kan skapa oro och
förvirring och dessutom minska beslutsmyndighetens trovärdighet. Några
remissinstanser pekar också på att det för närvarande saknas riktlinjer för
ett ändamålsenligt system att mäta luftkvaliteten i tätorter.

Skälen
för mitt förslag: I likhet med flera remissinstanser anserjag att det finns ett
behov av att likvärdiga kriterier används vid bedömningen när luftföroreningama
innebär akuta risker för människors hälsa. Utgångspunkten för avgörandet måste
vara akuta negativa hälsoeffekter fastställda utifrån medicinska och hälsomässiga
bedömningar. Mitt förslag innebär därför att regeringen eller den myndighet
regeringen bestämmer skall utfärda närmare föreskrifter om vilka
luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall
mätas.

Enligt
min mening bör också vissa andra generella fömtsättningar gälla för att en
kommun skall få förbjuda biltrafik. Först och främst måste det finnas en
betydande sannolikhet för att ett förbud mot biltrafik verkligen kommer att
leda till att situationen förbättras jämfört med om någon åtgärd inte
vidtagits. Jag fömtsätter därför att varje kommun på gmndval av de erfarenheter
som vunnits vid tidigare föroreningstillfaUen gör bedömningar av vilka
förbättringar av luftkvaliteten som kan uppnås genom ett tillfälligt stopp för
biltrafiken. Om man därvid konstaterar att några påtagliga förändringar
knappast kan åstadkommasgenom ett biltrafikförbud på gmnd av

16

att
föroreningarna har andra orsaker än utsläpp från trafiken, bör kommunen
självfallet inte besluta om ett sådant förbud.

Man
kan också tänka sig situationer där ett biltrafikförbud kan ha en positiv
effekt på så sätt att luftföroreningarna inte förvärras. Jag tänker då närmast
på de områden som är utsatta för inversioner. Inom ett inversionsområde skulle
ett förbud mot biltrafik innebära att föroreningssituationen inte förvärras.

Som
en andra väsentlig förutsättning för ett förbud bör, såsom utredningen också
varit inne på, gälla att de svåra luftföroreningarna kan förväntas bli
någorlunda långvariga. Föroreningsepisoder på några timmar bör enligt min
mening inte få föranleda förbud. Under så pass kort tid kan hälsoriskerna inte
anses vara sådana att några större befolkningsgmpper riskerar hälsan. Den
förväntade föroreningsperioden bör beräknas bestå under åtminstone ett dygn.
Jag utgår från att kommuner som vill utnyttja förbudsmöjligheten i samråd med
bl. a. SMHI utvecklar erforderlig teknik för denna typ av prognoser för
aktuella områden.

Såsom
utredningen har föreslagit bör förbud få meddelas endast om kommunen har
antagit en beredskapsplan för en förbudssituation. Jag behandlar senare mer
detaljerat beredskapsplanens syfte och innehåll (avsnitt 3.2).

Några remissinstanser tar
upp frågan om ersättning vid ett förbud. Enligt Göteborgs kommun måste ett
förbud ses som "force majeur". Om en kommun på gmnd av
luftföroreningssituationen anser sig tvingad att förbjuda biltrafik måste
enligt Göteborgs kommun var och en stå för sina egna kostnader. Något
ersättningskrav på kommunerna för eventuella ekonomiska konsekvenser kan enligt
kommunen inte bli aktuellt.

Jag
har i denna fråga ingen annan uppfattning än Göteborgs kommun. Lika lite som
ett beslut av länsstyrelsen enligt förordningen (1979:1082) om lokala
trafikföreskrifter i vissa fall att helt eller delvis förbjuda biltrafik på
vissa vägar eller inom vissa områden vid svåra väderförhållanden kan föranleda
skadeståndsskyldighet, bör ett beslut av kommunen att förbjuda biltrafik enligt
den föreslagna lagstiftningen föranleda skadeståndsskyldighet för kommunen.
Först om det är fråga om fel eller försummelse från kommunens sida aktualiseras
bestämmelsema i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) om skadeståndsansvar fördet
allmänna.

Prop.
1989/90:143

2.5 Överträdelse av förbud

Mitt förslag: En
polisman får rätt att hindra fortsatt färd om någon kör bil utan tillstånd inom
det område som omfattas av ett förbud. Bestämmelser om bötesstraff, högst 1 000
kr., för överträdelse av förbudet meddelas i förordning.

Utredningens förslag
överensstämmer med mitt frånsett att utredningen föreslagit att även behövliga
straffbestämmelser tas in i lagen.

Remissinstanserna: Endast
ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i dessa frågor. De godtar i huvudsak
utredningens förslag. Riksåklagaren väcker

17

2
Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 143

frågan om den sanktion som
utredningen föreslagit är tillräckligt ingri- Prop. 1989/90:143 pande. Han ser
dock fördelar med den föreslagna påföljden genom att ord-ni ngsbotssystemet
blir tillämpligt och menar att utfallet av den praktiska tillämpningen bör
avvaktas innan någon strängare påföljd bör komma i fråga. Rikspolisstyrelsen
anser att de eljest gällande parkerings- och stoppförbuden inte bör gälla vid
förbud mot biltrafik vid svåra luftföroreningar.

Skälen
för mitt förslag: För att ett förbud skall bli verkningsfullt krävs att överträdelser'föranleder
någon reaktion från samhällets sida. Som utredningen framhållit är de
reaktioner som kan komma i fråga böter och hindrande av fortsatt färd.

Enligt
min mening bör en överträdelse av ett förbud närmast ses som en sådan
trafikförseelse som kan sonas med böter, högst I 000 kr. Jag vill här hänvisa
till vad som gäller enligt vägtrafikkungörelsen (1972:603) där numera s. k.
penningböter är huvudregeln (se prop. 1986/87:34, TU 9, rskr. 75). Som bl. a.
riksåklagaren varit inne på kan förseelserna då beivras genom ordningsbot.
Föreskrifter härom kan meddelas i förordning.

Ett
annat sätt att få förbudet verkningsfullt är att polisen hindrar fortsatt färd
inom ett förbudsområde. Detta torde lämpligen ske genom att polismannen tar
ifrån föraren bilnycklarna. Befogenheten att hindra fortsatt färd kräver en
uttrycklig bestämmelse i lag.

3 Utformningen av föreskrifter med stöd av lagens bemyndiganden

I
det följande kommer jag att ta upp några särskilda frågor som bör beaktas när
föreskrifter med stöd av lagens bemyndiganden skall utformas. Jag berör därvid
också mera aUmänt hur de tillfälliga bilförbuden bör hanteras i kommunerna.

3.1 Förbudsområden och undantag från förbud

Ett
förbudsområde bör utformas så att den genomgående trafiken inte onödigtvis
hindras. Jag vill i detta sammanhang särskilt hänvisa till de bedömningar som
min företrädare gjorde i den trafikpolitiska propositionen år 1988 om bilismen
och lastbilstrafikens betydelse i olika hänseenden (prop. 1987/88:50 s.
160-164). Bara några dagars förbud mot biUrafik på någon viktig genomfartsled
kan förorsaka stora ekonomiska skador för t.ex. en tillverkningsindustri med modema
metoder för material- och produktions-styming. Det kan inte heller begäras att
en enskild kommun också skall behöva överväga vilka negativa konsekvenser ett
förbud kan få för enskilda och näringsliv som har sitt verksamhetsområde långt
utanför kommungränsen — kanske i en helt annan del av landet.

Även
om ett förbud mot biltrafik har meddelats bör gator och vägar inom

ett förbudsområde få användas av polis- och tullpersonal, personal vid kust

bevakningen, läkare, distriktssköterskor, barnmorskor eller veterinärer i

deras yrkesutövning, för transport av sjuka personer till och från läkare eller

sjukvårdinrättning, handikapptransporter, av statlig brandkår eller kom- 18

munal
räddningstjänst, i väghållningsarbete eller liknande arbete på eller Prop.
1989/90:143 vid vägen, och i andra trängande fall.

När
det gäller undantag för vissa kategorier av bilar anser jag liksom utredningen
att sådana undantag bör få bestämmas av kommunen. De kategorier det kan bli
aktuellt att göra undantag för kan vara t. ex. taxibilar, skolskjutsar,
distributionsbilar till dagligvamhandeln och lastbilar för transporter till
eller från en på orten viktig industri. Man kan också tänka sig att förbudet
utformas på det sättet att det omfattar endast privata personbilar, dvs.
personbilar som inte körs i yrkesmässig trafik. Det kan också bli aktuellt att
särskilt angivna gmpper undantas. Det är viktigt att kommunen utformar förbuden
på ett för allmänheten begripligt sätt.

Rätten
att i förväg göra undantag från förbudet kan kommunen utnyttja till att själv
välja ambitionsnivå för hur mycket trafik som kan accepteras i en
förbudssituation och vilka konsekvenser för samhället i övrigt som är godtagbara.
Undantagen kan tidsbegränsas eller förenas med andra särskilda villkor.

När
det gäller undantagen för enskilda fall och vilka bedömningsgrunder som därvid
skall tillämpas bör utgångspunkten vara att så få undantag som möjligt skall
meddelas.

3.2 Beredskapsplan

Ett
förbud mot biltrafik får inte komma som en överraskning för kommuninvånarna.
Förbudsområdena skall därför vara fastställda i förväg och invånarna skall
vara informerade. 1 likhet med utredningen anserjag att förbudsområdena bör anges
i en beredskapsplan. Det bör i princip vara möjligt att meddela förbud för
samtliga vägar och gator inom ett eller flera områden. Därvid bör givetvis
genomfartstrafikens behov beaktas (avsnitt 3.1).

Såsom
utredningen funnit kan det vara lämpligt att ange flera förbudsområden.
Därigenom kan kommunen i en farlig situation beroende på luftföroreningarnas allvarlighetsgrad
och spridning välja i vilket område förbud bör gälla. För att beredskapsplanen
inte skall bli alltför omfattande och svårtolkad för allmänheten bör emellertid
antalet förbudsområden vara begränsat. Vidare bör förbudsområdena anges på ett
för allmänheten lättfattligt sätt.

Storleken
och den exakta bestämningen av förbudsområdet är av stor betydelse för hur stor
påverkan ett förbud får för samhällslivet. Ju större området är, desto större
negativa effekter kan förväntas. Ett förbudsområde bör inte vara alltför litet
om ett förbud skall få avsedd effekt. När kommunen bestämmer ett förbudsområde
bör självfallet erfarenheterna från tidigare situationer med besvärliga
luftföroreningar tas till vara. Kunskaper om var luftföroreningar bmkar
lokaliseras skall naturligtvis utnyttjas.

När
kommunen har antagit en beredskapsplan krävs en viss informations

insats. De allmänna kraven på informationen bör lämpligen preciseras i

förordning. I den mån ytterligare information är önskvärd finns det ingen

ting som hindrar att beredskapsplanen behandlar hur detta skall ske. Någon

särskild föreskrift härom torde enligt min mening knappast behövas. Läns- 19

styrelsen,
polismyndigheten, trafikliuvudmän, kollektivtrafikföretag och in- Prop.
1989/90:143 tilliggande kommuner får förutsättas ha varit så inblandade i
planeringsarbetet att de i de flesta faU är väl in<;atta i frågan.

I
ett föroreningsläge när det finns anledning att befara att ett förbud är förestående
(vamingsläge) är det viktigt att det finns ett fastlagt schema för vilka
informationsåtgärder som skall vidtas. Detta schema bör framgå av
beredskapsplanen. Informationen till allmänheten och samarbetet med radio och
TV bör vara noga planerat. Informationen går ut på att varna och att förbereda
alla på ett förbud.

Det
är viktigt att informationen uppfattas såsom allvarligt menad. Alla måste
förstå att det föreligger en uppenbar risk för ett biUrafikförbud om inte trafiken
minskar omgående. Informationens syfte är i första hand att undvika att sådana
föroreningshalter som utlöser ett förbud skall uppkomma. I ett varningsläge bör
regelbunden information ges via lokalradion och i regionala nyhetsprogram i
TV. Det är också tänkbart att bilisterna informeras med hjälp av elektroniska
informationstavlor längs de större trafikledema. Informationen måste gå ut på
att fijrmå främst privatbilisterna att minska sitt bilåkande. Informationen bör
vidare uppmana till samåkning, ökat resande med kollektivtrafik och undvikande
av bilåkande under högtrafik.

Jag
är medveten om att det krävs ett stort mått av "miljömognad" hos kommuninnevånarna
för att sådan information skall få effekt. Beredskapsplanens existens och
hotet om ett biUrafikförbud kommer emdlertid enligt min bedömning att medföra
att en sådan mognad uppstår och förstärks. Många människor kommer säkerligen
att inse det allvarliga i situationen och hörsamma uppmaningama. En
beredskapsplan har också det vidare syftet att skapa en miljömedvetenhet hos
befolkningen i särskilt utsatta områden och genom i första hand friviUiga
åtgärder få till stånd förbättringar av luftkvaliteten när detta behövs.

Fömtom
informationsåtgärder bör planen beskriva vilka andra åtgärder kommunen skall
vidta när ett förbud är nära förestående. Kommunen kan t.ex. utfärda generella
dispenser från gällande parkeringsföreskrifter inom vissa områden och tillåta
gratis parkering på lämpliga parkeringsplatser utanför förbudsområdena. Jag
avser att återkomma till regeringen med förslag till författningsändringar som
möjliggör detta.

Redan
inför ett varningsläge bör kommunen i samråd med kollektivtrafikföretagen ha
planerat hur kollektivtrafiken kan förstärkas. Dessa företag måste fortast
möjligt få fram extra fordon och förare. Näringslivet måste ha förberett
nedskärningar i driften. Genom planering i samband med utarbetandet av
beredskapsplanen kan företag t. ex. ha vidtagit åtgärder som underiättar för
vissa anställda att arbeta i bostaden eller att ha s.k. flextid. Vidare bör
företagen ha planerat för att minska de egna transporterna samt medverkat till
att organisera samåkning. I ett varningsläge fömtsätts att vissa sådana
planerade åtgärder vidtas och att andra förbereds för att kunna genomföras vid
ett förbud. Vad jag nu har sagt om näringslivet gäller självfallet också
statlig och kommunal verksamhet och vad jag har sagt om information m. m. i
ett vamingsläge gäller givetvis också i en förbudssituation.

En
beredskapsplan kan tänkas innehålla två olika åtgärdsnivåer inför en

förbudssituation. I det första steget kan biltrafiken förbjudas endast mellan 20

vissa angivna klockslag
eller avse endast t. ex. personbilar. I ett andra steg, Prop. 1989/90:143 när
luftföroreningar når extremt höga värden, kan förbudet vara heltäckande och
omfatta t. ex. både person- och lastbilar under hela dygnet. En sådan ordning
kräver emellertid ytterligare omfattande planering hos kommunen och alla andra
som berörs av ett förbud. Ett utvidgat förbud kräver också mer information och
skyltning eftersom risken för missuppfattningar om förbudets omfattning ökar.
Kommunerna bör därför noga överväga om det behövs olika åtgärdsnivåer.

Det
bör enligt min mening stå varje kommun fritt att själv välja gränsvärden för
när information tiU allmänheten skall ges, dvs. när vamingsläget skall anses
inträda. Värdena, som bör framgå av beredskapsplanen, torde bestämmas med
utgångspunkt i de som gäller för ett förbud och en bedömning av hur
föroreningssituationen kan utvecklas. Vidare måste beaktas hur lång tid det kan
ta innan utfärdade varningar kan tänkas få effekt.

Som
framgår av vad jag anfört tidigare bör beredskapsplanen också ange vilka
personbilar och lastbilar som genereUt skall undantas från förbudet.

Enligt
min mening är det viktigt att beredskapsplanen kontinuerligt hålls ä jour.
Samhället genomgår ständigt förändringar och beredskapsplanen måste hela tiden
anpassas till nya förhållanden. Det samrådsförfarande och utställande av
förslag till beredskapsplan som jag strax skall behandla bör därför äga mm inte
bara innan en plan antas utan också innan den ändras.

3.3 Samrådsförfarande och utställande av planförslag

Enligt
utredningen bör kommunen innan en beredskapsplan antas samråda med berörda
myndigheter, organisationer och företag som väsentligt kommer att beröras av
ett förbud. Därvid bör utredas vilka eventuella friviUiga inskränkningar i
utsläppen som kan göras vid svåra luftföroreningar. Förslaget till
beredskapsplan bör vidare stäUas, ut för att allmänheten skall få tillfälle att
ge synpunkter på förslaget.

Vid
remissbehandlingen har de flesta remissinstanserna understmkit behovet av ett
samrådsförfarande. De har i regel inte haft något att erinra mot att förslaget
till beredskapsplan ställs ut.

För
egen del vill jag framhålla att ett förbud mot biltrafik i en storstad påverkaren
mängd områden i samhällslivet lokalt och regionalt. Betydande stömingar kan
förmodas uppkomma inom så gott som samtliga områden. Det kan inte uteslutas att
ett lokalt förbud också får nationella konsekvenser.

Dessa
störningar måste redovisas i kommunens beslutsunderlag. Företags- och samhällsekonomiska
konsekvenser måste beaktas och ställas mot de positiva hälsoeffekterna av ett
biltrafikförbud. Det är väsentligt att alla effekter kommer med i den analys
som kommunen skall göra innan det kan bli aktuellt att besluta om en
beredskapsplan. Det blir ytterst en bedömningsfråga om nackdelama är
acceptabla i förhållande till vad man kan uppnå genom ett förbud. Ett
samrådsförfarande syftar till att få fram ett så bra beslutsunderlag som
möjligt.

Inom
transportsektom finns i dag en väl utvecklad metod för att få fram

samhäUsekonomiska beslutsunderlag som kommunerna bör kunna an

vända sig av. Inom hälso- och sjukvårdsområdet är det sannoUkt svårare att 21

göra
liknande bedömningar. Även på det området bör emellertid redan Prop.
1989/90:143 vunna erfarenheter kunna tas till vara och metoderna utvecklas.

Fömtom
samhällsekonomiska bedömningar bör företagsekonomiska och kommunalekonomiska
bedömningar ingå i beslutsunderlaget. När det gäller de företagsekonomiska
bedömningarna är det viktigt att understryka att också faktorer som personalens
hälsa bör beaktas och inte bara företagets kostnader och intäkter. I den
kommunalekonomiska bedömningen bör tas med sådana effekter som påverkar
kommunens finanser.

Kommunens
skyldighet att samråda med olika berörda bör framgå direkt av förordning.
Utredningen har föreslagit obligatorisk samrådsskyldighet med länsstyrelsen,
huvudman som avses i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv
persontrafik (trafikhuvudman), polismyndighet, kommuner som berörs av planen,
statens naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket och vägverket. För egen dd anser
jag att obligatoriskt samråd med trafiksäkerhetsverket och statens naturvårdsverk
inte behövs. Jag utgår från att det finns tillräcklig kompetens när det gäller
trafiksäkerhetsfrågorna inom de kommuner som kan tänkas vilja anta en
beredskapsplan. Inom länsstyrelsema finns också miljövårdskompetens. Därför
behövs knappast obligatorisk samrådsskyldighet med naturvårdsverket.

Även
landstingskommunen bör tas med i samrådsförfarandet. Ett lämpligt organ för
detta samråd kan vara den hälso- och sjukvårdsnämnd som avses i 10 § hälso- och
sjukvårdslagen (1982:783). Samrådet bör i första hand syfta till att få fram
underlag som gör det möjligt att beräkna hur många av kommuninvånarna som
påverkas vid svåra föroreningar och hur allvarliga besvären bmkar vara.

Samrådet
med de kommuner som genom sitt läge kommer att beröras av planen är viktigt.
Samrådet får en särskild betydelse om en grannkommun där svåra luftföroreningar
förekommer inte har för avsikt att upprätta en beredskapsplan. De kommuner som
vill använda sig av biltrafikförbud bör också innan beredskapsplanen antas vara
skyldiga att samråda med andra som har ett väsentligt intresse av hur planen
utformas. Jag avser då liksom utredningen större industrier eller företrädare
för lokala industriföreningar men också företrädare för statlig cich kommunal
verksamhet, såsom postverket och televerket, kommunala bolag och skolor m. fl.
Dessa kan ha synpunkter på t. ex. avgränsningen av förbudsområdet och
tidpunkterna för ett förbud.

Samrådet
syftar också allmänt till utbyte av information och synpunkter. Ett sådant
samråd kan leda fram till att andra åtgärder än biltrafikförbud bör övervägas.
Jag tänker mig sålunda att t. ex. ett industriföretag frivilligt kan erbjuda
sig att stänga en starkt luftförorenande anläggning under en föroreningsperiod
mot att kommunen inte använder sig av den möjlighet att kunna förbjuda
biltrafik som den fijreslagna lagstiftningen innebär. Samrådet blir härigenom
också ett fomm for diskussion om vilka frivilliga åtgärder som kan vidtas.

Jag
anser vidare att samrådet bör dokumenteras. Skälet härtill är främst att det
utarbetade beslutsunderlaget skall kunna kontrolleras.

Liksom
utredningen anserjag att det bör finnas möjlighet också för andra

än de som omfattas av kommunens; samrådsskyldighet att ge synpunkter på 22

planens
innehåll. Det kan t. ex. vara fråga om ideella föreningar och enskilda Prop.
1989/90:143 som inte ryms inom samrådskretsen. Kommunen bör därför vara skyldig
att ställa ut förslaget till beredskapsplan. De bestämmelser som gäller enligt
plan- och bygglagen (1987:10) för utställningsförfarandet beträffande detaljplan
kan lämpligen tjäna som förebild.

Utställningen
bör hållas i lokaler som är öppna under sådana tider att medborgarna kan ta del
av planförslaget. UtstäUningen kan ordnas på flera platser samtidigt. Det är
naturligtvis en fördel om förslaget kan ställas ut i de områden som berörs. Det
bör också finnas möjlighetför. allmänheten att någonstans ställa frågor om
planens innebörd.

Vad
jag nu har förordat om samråd bör också gälla i fråga om ändringar av beredskapsplanen.
Om det är fråga om ändringar av mindre omfattning bör samrådet kunna begränsas
och kommunen behöver inte heller ställa ut förslaget.

För
att ett förbud skall bli verkningsfullt fordras tillgång tiU,statliga resurser,
t. ex. polis, och möjligheter till omprioriteringar av koUektivtrafiken i hela
länet. Sålunda kommer åtgärderna vid ett förbud inte att kunna begränsas till
en kommun och det kan uppstå situationer när det krävs en prioritering av
statliga och andra resurser mellan flera kommuner som samtidigt inför förbud.
För att åstadkomma den avsedda effekten och för att på bästa sätt kunna
utnyttja befintliga resurser fordras en samordnad riskbedömning och samordnade
åtgärder inom länet. Jag ser det därför som mycket viktigt att länsstyrelsen
och de intilliggande kommunema ges ett bety--dande inflytande dels när det
gäller frågan om någon beredskapsplan över huvud taget skall antas, dels när
det gäller utformningen av de kommunala beredskapsplanerna. Länsstyrelsen har
till uppgift att bevaka att dé regionala samordningsintressena tillgodoses.
Kommunerna får i samband med-samrådsförfarandet noga överväga om man berörs av
den förestående bCr redskapsplanen i den angränsande kommunen i en sådan
omfattning att man bör upprätta en egen beredskapsplan.

Beredskapsplanen
bör antas av kommunfullmäktige: I samband härmed' bör fullmäktige utse dels en
kommunal nämnd med uppgift att .vid behov, meddela biltrafikförbuden, dels en
kommunal nämnd med uppgift att pröva frågor om särskilda tiUstånd. De utsedda nämndema
får i sin tur, om fullmäktige medger det, delegera beslutanderätten. Samma
ordning bör gälla för hur biltrafikförbudet skall fattas och för hur det skall
upphora att gälla.

En
beredskapsplan som inte längre behövs bör upphävas. Beslut om detta* bör fattas
av kommunfullmäktige efter det att de som kommunen samrått med i samband med
planens tillkomst beretts tillfälle att yttra sig. Information om upphörande
av en beredskapsplan bör ges på samma sätt :som när planen antogs.

3.4 Biltrafikförbudets kungörande och utmärkande

Utredningen
har redovisat två alternativ för när ett beslut om biltrafik skall

börja gälla. Det ena alternativet innebär att beslutet-skall gälla omedelbart

när det fattas. Det andra altemativet innebär att den kommunala :nämnd

som har att fatta beslutet anger en viss tid när förbudet skall börja gälla. 23

För
egen del anser jag att endast det andra altemativet bör komma i fråga Prop.
1989/90:143 och att det bör föreskrivas att det måste gå minst två timmar från
beslutets kungörande till dess att det blir gällande. Skälet härför är att
kommuninnevånare och andra måste beredas tillfälle att ta sig ut med bilen ur
ett förbudsområde eller ordna med lämplig parkeringsplats inom området.

För
kungörande av lokala trafikföreskrifter finns särskilda bestämmelser i
vägtrafikkungörelsen (1972:603). Dessa bestämmelser kan inte tillämpas beträffande
sådana biUrafikförbud som föranleds av farliga luftföroreningar. Inte heller
kan det bli aktuellt att tiUkännage sådana beslut i någon författningssamling.
Den enda möjlighet som finns att snabbt få ett förbud kungjort är att få
beslutet uppläst i radio och TV. Som utredningen påpekat finns i enlighet med 6
§ 3 stycket radiolagen (1966:755) i programföretagen Sveriges Television AB,
Sveriges Radio AB och Sveriges Lokalradio AB avtal med staten föreskrivet en sk)'ldighet
att på begäran av en myndighet sända meddelanden till allmänheten.

Förbudet
bör också vara utmärkt genom vägmärken. Kostnadema för vägmärkena och deras
uppsättning får falla på kommunerna.

De
person- och lastbilar som får köra inom ett förbudsområde trots förbudet måste
vara utmärkta på visst sätt. Det kan vara lämpligt att de fordon som har
generella eller särskilda tillstånd förses med en särskild dekal eller annat
märke i vindmtan. Märket skall underlätta övervakning och kontroU men bör inte
ha någon särskild riittsverkan. Bilar som är försedda med märken skall således
inte behöva stoppas av polis för kontroll av tillståndet. På märket bör bilens
registreringsnummer anges i syfte att förhindra att märken flyttas från ett
fordon som har tillstånd till ett fordon som saknar tillstånd.

Någon
utmärkning behövs givetvis inte på fordon av vars yttre det klart framgår att
de får framföras trots förbudet, t. ex. "målade" polisbilar och ambulanser.

3.5 Överklaganden

Utredningen
har föreslagit att beredskapsplanen liksom förbudsbeslut skall få överklagas
genom kommunalbesvär och att beslut om särskilda tillstånd skall få överklagas
hos länsrätt och kammarrätt.

De
flesta remissinstanser som tillstyrker utredningens förslag i huvudfrågan har
i regel inget att erinra mot utredningens förslag om överklaganden. Några
remissinstanser har ansett att beredskapsplanen skaU få överprövas av
länsstyrelsen och regeringen i den ordning som i allmänhet gäller för allmänna
förvaltningsärenden. Länsstyrelsen i Örebro län har ifrågasatt det meningsfulla
i en rätt att få överklaga beslut om förbud eftersom förbudet sannolikt har
upphört innan någon överprövning hunnit ske.

För
egen del får jag anföra följande. Inom förvaUningsrätten skiljer man

mellan kommunalbesvär och överklaganden av förvaltningsbeslut. De båda

ordningama för att överklaga kan inte användas jämsides i samma sak. De

i kommunallagen meddelade reglema om kommunalbesvär gäller nämligen

bara om inte något annat är särskilt föreskrivet. Genom kommunalbesvär

kan man överklaga både beslut av fullmäktige och beslut av förvaUande 24

organ,
dvs. kommunstyrelsen och andra nämnder. Även beslut som fattats Prop.
1989/90:143 av arbetsutskott och tjänstemän m. fl. efter delegering från en
nämnd kan överklagas på detta sätt. En i 7 kap. 2 § kommunallagen upptagen
bestämmelse stadgar dock förbud mot besvär över nämndbeslut av rent förberedande
eller verkställande art.

Genom
överklagande av förvaltningsbeslut kan talan föras mot beslut av kommunala
organ i de fall en särskild överklagandeordning anges i någon specialförfattning.

Några
karaktäristiska drag för den ordning som gäller för överklagande av förvaUningsbeslutbörsärskiUframhållas.
Överklagningsinstitutet, somhar sitt urspmng i den statliga förvaltningen, harsom
främsta syfte att tillgodose den enskilda partens behov av rättsskydd. När en
sådan ordning för överklagande har anvisats som rättsmedel, har det som regel
varit fråga om utpräglad myndighetsutövning mot enskilda. Genom överklagandet kan
inte bara beslutets laglighet utan även dess lämplighet prövas. Myndigheten som
prövar överklagandet kan sätta ett nytt beslut i det överklagades ställe.

Kommunalbesvärsreglerna
finns i 7 kap. I § kommunaUagen. Vad som utmärker den kommunala besvärsprocessen
är till en början att alla kommunmedlemmar är besvärsberättigade och inte bara
sakägarna som vid överklagande av ett förvaltningsbeslut. Ett annat särdrag
gäller överprövningens innehåll. En prövning av beslutets lämplighet är i
princip utesluten, utan prövningen är begränsad tiU rättsfrågor.
Besvärsmyndigheten har inte rätt att sätta ett nytt beslut i stället för det
överklagade beslutet. Prövningen är nämligen kassatorisk, varmed förstås att
det överklagade beslutet bara kan upphävas. Genom rättsutvecklingen har
kommunalbesvär kommit att bli nästan uteslutande ett instmment för
kommunmedlemmarnas kontroll av den kommunala verksamheten från
offentligrättslig synpunkt. Huvudsyftet är alltså inte att värna om de
enskildas rättsskydd.

Ordningen
för att överklaga avgör om förvaltningslagen (1986:223) blir tiUämplig på den
kommunala myndighetens handläggning eller inte. FörvaUningslagen gäller
nämligen inte i alla delar ärenden hos kommunal myndighet, om ärendet avgörs
genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär (31 §).

I
likhet med vad som gäller för de flesta förvaltningsmål har det även i kommunalbesvärsmål
införts krav på prövningstillstånd för fullföljd av talan till
regeringsrätten. Kammarrätterna är prövningsinstans närmast under regeringsrätten.
Länsstyrelsernas tidigare befattning med kommunalbe-svärsmålen har numera
upphört.

1
gällande rätt är de restriktivt utformade kommunalbesvären i regel det enda
ordinära rättsmedlet vid överklagande av kommuners valda församlingars beslut.
Med tanke på den kommunala självstyrelsen är det inte godtagbart att en
statlig besvärsmyndighet ersätter ett beslut av en kommunal församling med ett heU
nytt beslut i sak.

Mot
bakgmnd av vad jag sålunda redovisat finner jag att övervägande skäl talar för
att beredskapsplanen inte skaU få överklagas på annat sätt än genom kommunalbesvär.

När
det gäller möjligheten att överklaga ett förbud ansluter jag mig till de

synpunkter som länsstyrelsen i Örebro län har fört fram. Enligt min mening 25

torde en möjlighet att
överklaga ett sådant beslut sakna mening. Innan Prop. 1989/90:143 frågan
har hunnit avgöras av en högre instans torde förbudet i de flesta fall ha
upphört att gälla. Jag anser således att ett beslut att meddela biltrafikförbud
inte skall få överklagas.

En
kommunal nämnds beslut om särskilda tillstånd bör däremot få överklagas. Det
är här fråga om myndighetsutövning mot enskild. Ett sådant förvaltningsbeslut
bör få överklagas för att tillgodose den enskildes behov av rättsskydd. Jag
delar utredningens uppfattning att länsstyrelsen och kammarrätten bör vara de
instanser som överprövar beslutet.

3.6 Resursfrågor

Om
en kommun vill använda sig av den nya möjligheten till tillfälliga förbud och
får rätt till detta kommer även en del statliga myndigheter att beröras. Vid
upprättandet av beredskapsplanen kommer sålunda länsstyrelserna att medverka.
Även polismyndigheterna och vägverket skall ges möjligheter att lämna
synpunkter på beredskapsplanen. Dessa myndigheters medverkan i dettas
sammanhang är emeUertid av tillfällig natur och i övrigt av så begränsad
omfattning att den utan vidare kan klaras inom ramen för nuvarande resurser.

Övervakningen
av ett förbud kräver medverkan av polismyndigheten: Förbudet innebär emellertid
samtidigt att polisens normala trafiköverva-kande uppgifter minskar. Några
ökade kostnader torde därför inte uppkomma för polismyndigheten. Detsamma
gäller i fråga om åklagare och domstolar.

Kommunfullmäktiges
beslut om antagande av beredskapsplanen skall kunna överklagas genom
kommunalbesvär hos kammarrätten. Vidare skall kommunens beslut om särskilda
tillstånd kunna överklagastill länsstyrelse och kammarrätt. Det måltillskott
det här kan röra sig om torde emellertid vara helt försumbart.

4 Ikraftträdande

Den
nya lagen bör träda i kraft den 1 januari 1991.

Antar
riksdagen lagförslaget, avser jag att snarast återkomma till regeringen med de
förslag till förordningar som behövs.

5 Upprättat lagförslag

I
enlighet med det anförda har inom kommunikationsdepartementet upprättats ett
förslag till lag om tillfälliga bilförbud.

När
det gäller frågan om detta nya förslag bör remitteras till lagrådet vill

jag framhålla att de bestämmelser i lagförslaget som endast innehåller be

myndiganden inte faller inom lagrådets granskningsområde. 1 och 2 §§ i det

nya förslaget är av den karaktären. När det gäller 3 § anserjag att förslaget
är

av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 26

6
Hemställan Prop. 1989/90:143

Med
hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen dels
föreslår riksdagen att anta förslaget till lag om tillfälliga bilförbud, dels
bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag i avsnitt 3 har anfört om

den ytterligare
författningsregleringen.

7 Beslut

Regeringen
ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom
proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den åtgärd och
det ändamål som han har hemställt om.

27

Sammanfattning av betänkandet pp- 1989/90:143

Bilaga
1 Vi har fått tiU uppgift att utarbeta förslag till ändrad eller ny
lagstiftning som

ger kommunema möjlighet
att tillfälligt förbjuda eller begränsa biltrafiken

när
luftföroreningssituationen är äpecidlt besvärande. Syftet torde vara att

skapa möjlighet att i
sådana situationer vidta extraordinära åtgärder för att

skydda människors hälsa.

I
detta betänkande lägger vi fram förslag till en lag om förbud mot trafik med
motordrivet fordon vid särskilt svåra luftföroreningar. Vidare redovisar vi
vissa synpunkter och ställningstaganden beträffande gränsvärden för
luftföroreningshalter samt för mätning och prognosticering av föroreningar i
luften. Ett förbud mot biltrafik kan komma att medföra vittgående olägenheter
för enskilda och samhället. Tiden har inte medgett att vi närmare analyserat
sådana konsekvenser. En förenklad beskrivning av tänkbara effekter är intagen
som bilaga till detta betänkande.

Den
föreslagna lagstiftningen innebär att en kommun skall få rätt att vid särskilt
svåra luftföroreningssituationer tillfälligt förbjuda trafik med motordrivet
fordon inom vissa områden. För att kommunen skall erhålla denna rätt krävs att
det inom kommunen har upprättats en beredskapsplan för särskilt svåra luftföroreningssiituationer.
Planen måste vara antagen av kommunfullmäktige. Av beredskaipsplanen skaU det
framgå vilka fömtsättningar beträffande föroreningshalter och väderläge som
skall föreligga för att en särskilt svår luftförorenings situation skaU anses
vara för handen. Det skall alltså ankomma på den enskilda kommunen att utifrån
de lokala förhåUandena faststäUa de kriterier på luftföroreningssituationen
och dess förutsedda utveckling som skall avgöra när förbud mot trafik med
motordrivet fordon kan utfärdas.

Av
beredskapsplanen skall vidare framgå de nödvändiga förberedelseåtgärderna och
huvuddragen av den organisation som krävs vid ett förbud. De vägar och gränsema
för de områden som kan omfattas av förbud skall vara angivna i planen. Planen
skall också uppta en beskrivning av vilka åtgärder som skall vidtas för att
lindra de negativa konsekvenserna av ett förbud.

Det
kan fömtsättas att undantag från ett förbud måste förekomma i viss
utsträckning. Planen skall därför uppta under vilka fömtsättningar undantag
skall medges. Genom att kommunen sålunda får bestämma hur undantag skall
beviljas ges den möjlighet att meddela såväl individuella som generella
undantag och kan på så sätt bl. a. reglera vilken omfattning ett förbud får på
den totala trafikvolymen. Det blir alltså möjligt för den enskilda kommunen att
tillämpa lagen med en betydande grad av flexibilitet.

Innan
kommunen fastställer innehållet i beredskapsplanen skall den vara

skyldig att ha omfattande samråd. Under planarbetet skall samråd ske med

andra kommuner som berörs och med länsstyrelser inom regionen. Sam

rådsskyldigheten gäller även mot trafikhuvudmän och polismyndighet. Vi

dare skall kommunen vara skyldig att samråda med statens naturvårdsverk,

trafiksäkerhetsverket och vägverket. För att bereda aUmänheten möjlighet

att påverka innehållet i planen skaU planförslaget ställas ut till offentlig

granskning. Avsikten med samrådsförfarandet och utställandet är bl.a. att

tillförsäkra kommunen det bästa möjliga beslutsunderiaget. Samrådsförfa- 28

randet skall dessutom
bidra till att skillnader mellan olika kommuner inom Prop. 1989/90:143

en region i fråga om gränsvärden m. m. i möjlig mån undviks. Bilaga 1

Enligt
lagförslaget skall en kommunal nämnd som kommunfullmäktige bestämmer ta
ställning till om de i planen angivna fömtsättningarna för ett förbud i ett visst
läge är uppfyllda och om så befinnes vara fallet besluta om förbud. Om
kommunfullmäktige beslutar det får nämnden uppdra åt ett utskott, en ledamot
eller en anställd hos kommunen att på nämndens vägnar fatta beslut om förbud.

Ett
förbud skall kungöras genom att det läses upp i radio eller TV. Vidare måste
förbudet utmärkas med vägmärken vid gränserna för det område där det skall
gälla.

Den
som överträder ett förbud kan dömas till böter. Fortsatt färd i strid mot ett
förbud skall hindras av polis.

29

Betänkandets lagförslag Prop. 1989/90:143

Bilaga 2 Förslag till

Lag om
förbud mot trafik med motordrivet fordon vid särskilt

svåra luftföroreningar

Härigenom
föreskrivs följande

1
§ Vid särskilt svåra luftföroreningssituationer får en kommun utan hinder av i
övrigt gällande bestämmelser besluta om tillfälligt förbud mot trafik med
motordrivet fordon på vissa vägar eller inom vissa områden av kommunen.

Förbud
får meddelas endast om kommunen har antagit en beredskapsplan för särskilt
svåra luftföroreningssituationer.

2 §
En beredskapsplan för särskilt svåra luftföroreningssituationer skall

behandla de gmndläggande förutsättningama för att förbud enligt denna lag

skall få meddelas, de nödvändiga förbereddseåtgärdema och huvuddragen

av den organisation som krävs vid förbud. 1 enlighet härmed skall planen

uppta bl. a.

a)
uppgift om de ämnen vars
koncentration i luften skall vara bestämmande för bedömningen av humvida en
särskilt svår luftföroreningssituation föreligger,

b)
vilket gränsvärde, som vid
denna bedömning skall gälla för respektive ämne, samt på vilket sätt, hur ofta
och på hur många ställen mätning a v dessa ämnen skall ske,

c)
vilket faktaunderlag som skall
ligga till gmnd för bedömningen av den aktuella vädersituationen och
utvecklingen av denna,

d) vilka
fömtsättningar som, v:id en sammantagen bedömning av väder

situationen och dennas utveckling samt de aktuella föroreningshalterna,

skall vara uppfyllda för att förbud skall få meddelas,

e) de
särskilda gator och vägar eller gränsema för det eller de områden där

förbud kan komma att gälla,

O
hur förberedande information till allmänheten, närliggande kommuner,
trafikhuvudmän, polisen och andra berörda myndigheter, m. fl. skall organiseras,

g)
beskrivning av åtgärder som skall vidtas för att lindra påfrestningama på
samhällslivet vid ett förbud,

h)
vilka organ inom kommunen som har ansvar för respektive åtgärd,

i)
vilken kommunal nämnd som enligt 8 § har att besluta om förbud,

j)
hur ett förbud skall komma till allmänhetens kännedom,

k)
under vilka fömtsättningar u ndantag som avses i 10 § andra stycket kan medges
samt

1)
vilken kommunal nämnd som enligt 10 § andra stycket har att pröva frågor om
undantag.

3
§ När ett förslag till beredskapisplan
upprättas skall kommunen samråda med de länsstyrelser, trafikhuvudmän,
polismyndigheter och kommuner som berörs av planen. Samråd skall också ske med
statens naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket och vägverket. Andra som har ett
väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.

4
§ Innan förslaget till
beredskapsplan antas, skaU det ställas ut tiU granskning under minst fyra
veckor. Den som vill lämna synpunkter på förslaget

skall göra detta
skriftligen under utstäUningstiden. 30

Kungörelse
om förslagets utställande skall före utställningstidens början Prop.
1989/90:143 anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen
Bilaga 2 skall framgå varutställningcn äger rum samt inom vilken tid, på vilket
sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas.

5 §
Bestämmelserna i 3 och 4 §§ gäller även i fråga om ändringar i bered

skapsplanen.

Om
ett förslag till ändring av beredskapsplanen är av endast begränsad omfattning
får kommunen begränsa samrådet och underiåta att ställa ut förslaget.

6
§ Beredskapsplanen antas av
kommunfullmäktige.

7
§ När kommunfullmäktige har
antagit beredskapsplanen skall den tillställas berörda grannkommuner,
länsstyrelser, trafikhuvudmän och polismyndigheter samt regeringen, statens
naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket och vägverket.

Information
om planen, innefattande uppgifter om vägar och områden där förbud enligt denna
lag kan komma att gälla, skall lämnas i ortstidning eller på annat motsvarande
sätt meddelas allmänheten.

8
§ Förbud eriligt denna lag
meddelas av den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer. Nämnden får,
om kommunfullmäktige beslutar det, uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller
suppleant eller åt en anställd hos kommunen att på nämndens vägnar fatta beslut
om förbud.

9
§ Beslut om att förbud skall
börja gälla skall kungöras genom att läsas upp i rundradio. Detsamma gäller för
beslut om att förbud skall upphöra. Under tiden ett förbud gäller skall det
vara utmärkt med vägmärken vid berörd väg eller vid gränserna för berört
område.

10 §
Även om förbud enligt denna lag gäller får trafik utföras

1.
av polis- och tullpersonal,
personal vid kustbevakningen, läkare, distriktssköterskor, barnmorskor eller
veterinärer i yrkesutövning,

2.
för transport av sjuka personer
till elstans och från läkare eller sjukvårdsanstalt,

3.
av statlig brandkår eller
kommunal räddningskår vid räddningstjänst,

4.
i väghållningsarbete eller
liknande arbete på eller vid vägen, eller

5.
i andra med I. — 4. jämförliga trängande fall.

Fråga
om ytterligare undantag prövas av den nämnd som kommunfullmäktige bestämmer.
Nämnden får, om kommunfullmäktige beslutar det, uppdra åt ett utskott, åt en
ledamot eller suppleant eller åt en anställd hos kommunen att besluta på
nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Undantag får
förenas med särskilda villkor.

11
§ Den som bryter mot ett förbud
enligt denna lag döms tiU böter, högst ettusen kronor, om gärningen inte är
belagd med straff i brottsbalken eller lagen (1951:649) om straff för vissa
trafikbrott.

12
§ Framförsfordonistridmotettförbudenligtdennalagskallpolisman
hindra fortsatt färd.

13
§ Kommunfullmäktiges beslut
enligt 6 § och en kommunal nämnds beslut enligt 8 § får överklagas enligt 7
kap. kommunallagen (1977:179).

31

14 § En kommunal nämnds
beslut enligt 10 § andra stycket får överklagas Prop. 1989/90:143

hos länsstyrelsen. Bilaga 2

Länsstyrelsen
beslut får överklagas hos kammarrätten.

Denna
lag träder i kraft den

32

Sammanställning av remissyttrandena Prop. 1989/90:143

Bilaga 3

1 Remissinstanserna

Efter
remiss har yttranden över betänkandet avgetts av:

Riksåklagaren,
rikspolisstyrelsen, överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), socialstyrelsen,
banverket, vägverket, trafiksäkerhetsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska
institut (SMHI), transportrådet, plan-och bostadsverket, statens
naturvårdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd, kammarrätten i Göteborg,
länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Örebro,
Västmanlands, Kopparbergs samt Västernorrlands län, delegationen för
miljöprojekt Göteborg, Göteborgs kommun, Göteborgsregionens kommunalförbund.
Göteborgsregionens Lokaltrafik AB, Handikappförbundens Centralkommitté, Kungl.
Automobil Klubben (KAK), Landsorganisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet,
Malmö kommun. Malmöhus Läns Trafik AB, Motormännens Riksförbund (M),
Stockholms stad, Stockholms läns landsting, AB Storstockholms Lokaltrafik,
Svenska busstrafikförbundet, Svenska kommunförbundet. Svenska LokaUrafikföreningen,
Svenska vägföreningen. Svenska Åkeriförbundet, Sydvästra Skånes
Kommunalförbund och Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Följande som beretts
tillfälle att avge yttrande har avstått: Centralorganisationen SACO/SR, Greenpeace,
länstrafiken i Älvsborgs län. Miljöförbundet, Motorförarnas
Helnykterhetsförbund, OK-Bilistema, Svenska Naturskyddsföreningen och Svenska
Taxiförbundet.

2 Remissyttrandena

2.1 Förslaget i allmänhet

Flertalet
remissinstanser är positiva till eller motsätter sig inte att biltrafik skall
få förbjudas vid svåra luftföroreningar. Endast ett fåtal remissinstanser avstyrker
förslaget med hänvisning till att det inte föreligger något behov av sådana
åtgärder. Några anser emellertid att flera praktiska frågor av olika slag bör
beredas och övervägas betydligt mer ingående innan en reglering införs.

Flera
remissinstanser som är positiva till förslaget framhåller nödvändigheten av
att genom långsiktig planering förbättra miljön och framhåller bl. a. att det
är främst genom sådant arbete som man hindrar att befolkningen exponeras för
höga luftföroreningar.

Socialstyrelsen
m. fl. remissinstanser anför att en lag om tillfälligt förbud mot biltrafik
inte får förhindra den långsiktiga planeringen för en bättre luftkvalitet.

SMHI
pekar på att den typ av tillfälliga åtgärder mot luftföroreningar som utredningen
föreslår inte kommer att lösa luftmiljöproblemen, vilket måste ske med
permanenta åtgärder.

Enligt
transportrådet bör den långsiktiga planeringen mot svårigheter av

det slag som här avses i första hand inriktas mot åtgärder vid käUan. Oavsett

vilka förberedande åtgärder som vidtas kan det dock inte uteslutas att situa- 33

3 Riksdagen
1989/90. 1 saml Nr 143

tioner
kan uppkomma där den enda rimliga åtgärden är att vidta kraftiga Prop.
1989/90:143 begränsningar av trafiken. För att skapa rätt förståelse hos
allmänheten och Bilaga 3 andra berörda för sådana åtgärder som förbud eller
kraftig begränsning av biltrafik torde det vara nödvändigt att man först har
vidtagit de möjliga långsiktiga åtgärder som motverkar effektema av en
svårbemästrad luftföroreningssituation. Vetskapen om att ett förbud kan komma
att utfärdas bör vara ett incitament för berörda företag och andra att vidta
åtgärder för att minska olägenheterna av ett sådant förbud.

Statens
naturvårdsverk pekar på att det varit kommitténs huvuduppgift att utreda och
föreslå styrmedel som varaktigt kan minska storstadstrafikens miljöstörningar.
Naturvårdsverket anser att det i första hand är denna typ av styrmedel som är
angelägen. Tillfälliga förbud bör ses som nödåtgärder som i vissa situationer
kan behöva tillgripas i avvaktan på att man med mer permanenta åtgärder
förbättrat miljösituationen så att risken för "särskilt svåra
luftföroreningssituationer" blir mycket liten.

Enligt
länsstyrelsen i Stockholms län krävs vid en situation med svåra
luftföroreningar en helhetsbedömning av möjliga åtgärder beträffande samtliga
relevanta emissionskällor. Länsstyrelsen anser det därför vara en brist att
inte kommitténs direktiv även omfattat möjlighet att införa restriktioner vad
gäller andra verksamheter som t. ex. industri- och energianläggningar.

Länsstyrelsen
i Göteborgs och Bohus län påtalar det allvarliga i att samhället försatt sig i
en sådan situation att en lag av denna typ ansetts nödvändig. Möjligheten att
tillfälligt förbjuda trafik får inte ersätta konkreta miljöförbättrande
åtgärder. Länsstyrelsen menar dock att i en situation där luften anses
hälsovådlig att inandas är det ekonomiska avbräcket av underordnat intresse.
Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att den möjlighet att snabbt stoppa
biltrafiken som förslaget innebär i vissa situationer kan vara nödvändigt.

LO,
som tillstyrker utredningens förslag, menar att förbud mot biltrafik endast bör
komma i fråga i nödsituationer, dvs. när halten av luftföroreningar medför
akut hälsofara.

Svenska kommunförbundet, som också tillstyrker förslaget, anser att
ett tillfälligt trafikförbud skall vara till för att avvärja ett kristillstånd
och kan endast komma att tillämpas vid något enstaka tillfälle och då under en kortare
tidsperiod. Liknande synpunkter framförs bl.a. av Svenska Lokaltrafikföreningen.

Bland
de remissinstanser som avstyrker eller är tveksamma tiU förslaget med
hänvisning till att frågan bör beredas och övervägas mer ingående märks
riksåklagaren, vägverket och koncessionsnämnden för miljöskydd.

Riksåklagaren
instämmer i allt väsentligt i vad överåklagaren vid åklagarmyndigheten i
Stockholm anfört såsom underremissinstans tiU riksåklagaren. Överåklagaren
anför bl. a. att ett försök att mer ingående klarlägga och analysera
olägenheterna med ett förbud borde ha varit en självklarhet innan ett förslag tiU
en förbudslagstiftning läggs fram. Omfattningen av de negativa verkningama av
ett trafikförbud och hur man söker begränsa detta kan antas få stor betydelse
för hur allmänheten uppfattar förbudet och

34

därmed
också för fömtsättningarna att uppnå en god efterlevnad med rim- Prop.
1989/90:143

liga övervakningsresurser. Bilaga 3

Vägverket
anser att lagförslaget inte är tillräckligt underbyggt av betänkandet.
Lösningen av alla de svåra problemen har i stället överlåtits till den enskilda
kommunen. Verket menar att betänkandet närmast har karaktär a v en
förtjänstfull förstudie. I utredningsuppdraget har ingått dels att överväga och
lämna förslag till gränsvärden för föroreningshalter samt hur dessa bör mätas
och prognostiseras, dels att belysa effekterna av förbud eller inskränkningar
i trafiken och föreslå åtgärder som så långt som möjligt minskar de negativa
verkningarna av ett beslut. Utredningen har inte enligt vägverket på ett tiUfredsställande
sätt kunnat fullgöra uppdraget i dessa avseenden vilket får bedömas mot den
korta tid som stått till förfogande. Ett gediget kunskapsunderlag är en fömtsättning
vid bedömningen om en föroreningsepisod bör föranleda särskilda åtgärder,
vilka åtgärder som är önskvärda och hur åtgärderna bör vidtas — allt avvägt mot
de kostnader åtgärderna skulle förorsaka den enskilde och samhället. Verket
menar att detta kunskapsunderlag saknas.

Koncessionsnämnden
för miljöskydd beklagar bl. a. från miljösynpunkt att förevarande utredning —
liksom andra utredningar på miljöområdet under senare år — måste arbeta under
sådan tidspress att utredningsarbetet av nödvändighet måste få karaktären av hafsverk.
Med hänsyn framför allt till att konsekvenserna i olika hänseenden av
tillfälliga förbud mot biltrafik inte är utredda finner nämnden att betänkandet
inte bör läggas till gmnd för någon ny lagstiftning. Sammanfattningsvis finner
nämnden att kommittén inom ramen för sitt huvuduppdrag bör fortsätta
utredningsarbetet om frågan om tillfälliga förbud mot biltrafik och
konsekvenserna av sådana förbud i olika hänseenden. Enligt nämnden bör därvid
övervägas om inte också andra åtgärder kan vidtas beträffande trafiken som
skulle kunna tillgodose det syfte som föranlett utredningsarbetet.

Bland
de remissinstanser som avstyrker förslaget med hänvisning till att den
föreslagna lagstiftningen inte behövs märks främst de motororganisationer som
yttrat sig.

M
anför bl. a. att det i Sverige hittills inte förekommit sådana luftföroreningssituationer
att det uppstått medicinska hälsorisker för stora befolkningsgmpper och att
utredningsförslaget mot den bakgmnden framstår som starkt överarbetat.

KAK
anser att det är tveksamt om de åtgärder förslaget innebär över huvud taget är
nödvändiga och pekar bl. a. på att trafiken i Berlin och Hamburg år 1987
endast behövde förbjudas under två respektive en dag.

En
del remissinstanser, bl. a. koncessionsnämnden för miljöskydd, ifrågasätter
behovet av lagstiftning mot bakgmnd av det efter hand aUt ökande antalet fordon
med katalytisk avgasrening.

KAK
anför att antalet fordon med katalytisk avgasrening ökat markant och att detta
inte berörts i betänkandet. Eftersom sådana fordon i ytterst ringa mån bidrar tiU
de aktuella föroreningssituationerna kan en eventueU lagstiftning och det därpå
följande planarbetet hos kommunerna inom kort vara bortkastat.

Också
M pekar på den snabba introduktionen av katalysatorbilarna och 35

anför
att nästan en fjärdedel av allt trafikarbete på personbilssidan i dag Prop.
1989/90:143 utförs av bilar med katalytisk avgasrening. Enligt M blir förslaget
om bil- Bilaga 3 förbud ur föroreningssynpunkt alltmer inadekvat för varje
dag som går. Ett snabbt utbyte av dieseldrivna kollektiv- och
distributionsfordon vore enligt M en effektivare väg mot bättre miljö än
tillfälliga bilförbud.

2.2
Förutsättningarna för ett förbild

Utredningsförslaget
innebär att det skall ankomma på den enskilda kommunen att utifrån de lokala
förhållandena fastställa de kriterier på luftföroreningssituationen och dess
förutsedda utveckling som skall avgöra när förbud mot biltrafik kan utfärdas.

Flera
remissinstanser anser att gemensamma riktvärden för förorenings-nivåer och bedömningsgmnder
bör utarbetas för hela landet. Bland dessa märks bl.a. socialstyrelsen,
vägverket, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Örebro
samt Västemorrlands län, Göteborgs kommun. Göteborgsregionens kommunalförbund,
KAK, Svenska Kommunförbundet och TCO.

Socialstyrelsen
anför att hälsoeffekterna inte är beroende av kommungränser och att det därför
är viktigt att likvärdiga kriterier upprättas för bedömningen av när luftförorenirgarna
är särskilt svåra. De olika kommunernas skilda ambitionsnivåer kan inte
ensamma avgöra om för befolkningen negativa hälsoeffekter uppstår. En
gränsvärdeslista behöver därför upprättas nationellt varvid erfarenheter från
andra länder bör inhämtas. Vidare menar socialstyrelsen att metoder för att
mäta luftkvalitén i en tätort bör tas fram så att mätresuUaten blir jämförbara.
För att förhindra att ett tillfäUigt förbud mot biltrafik leder till onödig oro
och besvär hos befolkningen är det nödvändigt att beredskapsplanen utformas
med utgångspunkt från definierade hälsokriterier.

Också
vägverket framhåller betydelsen av att det centralt fastställs gränsvärden för
tillåtna luftföroreningar och tillhörande exponeringstider. Vidare måste
enligt verket göras en bedömning av hur mycket som är lokalt producerat och hur
mycket som importeras — endast den lokala andelen kan påverkas av ett
biltrafikförbud. Vidare måste episoderna prognostiseras med tillräcklig
framförhållning och avstämning ske mot lokala mätningar.

Länstyrelsen
i Göteborgs och Bohus län anser att regeringen skall ge riktlinjer till
ledning för kommunens beslut om de fömtsättningar (föroreningsämnen, halter av
dessa ämnen, varaktighet, mätmetoder m. m.) som enligt beredskapsplanen skall
gälla för att ett trafikförbud skall få meddelas.

SMHI
understryker vikten av att det byggs upp ett prognos- och övervakningssystem
och att det därvid etableras kontakt med institutet för att kommunen skall få
bästa möjliga prognosunderlag.

Statens
naturvårdsverk anser att man på goda gmnder kan ifrågasätta om

varje enskild kommun skall kunna ha en egen uppfattning om vad som skaU

avses med "en särskilt svår luftfijroreningssituation", Kriteriema
bör ju

vara satta med utgångspunkt i när effekter på människors hälsa kan förvän

tas och detta kan ju knappast variera mellan olika kommuner. Å andra

sidan, framhåller verket, kan en centraU definierad "larmnivå" göras 36

verkningslös
i beredskapsplanen genom att den kombineras med åtgärder Prop. 1989/90:143
som saknar effekt. De överväganden som görs i betänkandet beträffande
Bilaga 3 bedömningsgrunder och gränsvärden jämte riktvärden för luftkvalitet
bör kunna utgöra vägledning för kommunernas arbete.

2.3
Beslutande myndighet

I
frågan om vem som skall besluta om tillfälliga förbud är remissinstanserna oense.
Omkring hälften tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan erinran. Den
andra hälften är mer eller mindre kritiska mot att kommunerna skall bli
beslutande myndighet och anser i stället att beslutsbefogenheten skall ankomma
på länsstyrelserna. Många menar att länsstyrelsen under alla förhållanden bör
ha ett avgörande inflytande på besluten.

Svenska
kommunförbundet delar utredningens uppfattning att kommunerna är bäst skickade
att avgöra dessa frågor. Genom det tillsy nsans var som miljö- och
hälsoskyddsnämnden har och den övriga kompetensen som finns inom kommunen får
frågan en allsidig förankring genom den hanterings-ordning som föreslås.

Bland
de remissinstanser som anser att det skaU ankomma på länsstyrelsen att meddela
erforderliga förbud märks bl. a. riksåklagaren, trafiksäkerhetsverket, och
koncessionsnämnden för miljöskydd.

Riksåklagaren
anför att i de storstäder där regleringen kan komma att få praktisk tillämpning
förhåller sig det ofta så att kommunerna "går i och ur varandra". Man
kan därför räkna med att vid en akut situation flera förbudsplaner kan komma
att gälla för ett enda sammanhängande geografiskt område. Därvid skulle
skiftande fömtsättningar för och olika omfattningar av de rådande förbuden
kunna komma att gälla. Detta skulle i sin tur skapa oklarhet för den enskilde
om vad som faktiskt gäller i olika delar av det aktuella området. Svårigheterna
att i ett sådant läge övervaka efterlevnaden och beivra överträdelser av
förbuden är uppenbara. Detta talar enligt riksåklagarens mening starkt för att
det skall ankomma på länsstyrelsen, som är obunden av kommungränsema, att
upprätta och fastställa beredskapsplanerna och meddela erforderliga förbud.

Trafiksäkerhetsverket
menar att det framgår av utredningsmaterialet att ett förbud ger verkningar
långt utanför den kommun som meddelar förbudet. Särskilt svåra
luftföroreningssituationer är sällan bundna till en enda kommun. Vid ett förbud
behöver åtgärder vidtas långt utanför den kommun där trafiken förbjuds.
Beslutskompetensen måste bl. a. därför enligt verkets mening läggas på en
myndighet med ett geografiskt vidare kompetensområde än en kommuns. Länsstyrelserna
har redan i dag ett brett kompetensområde och skaU bl. a. handha
trafikregleringsfrågor. Länsstyrelserna har också i dag genom förordningen
(1979:1082) getts ett särskilt mandat att besluta om tillfälligt förbud mot
biltrafik om det behövs på grund av särskilt svåra väderförhållanden.

Enligt
koncessionsnämnden för miljöskydd talar övervägande skäl för att

anförtro länsstyrelsen beslutanderätten bl. a. med hänsyn tiU att flera kom

muner kan vara berörda av ett förbudsförfarande. Enligt nämnden är det

inte tillräckligt med det samrådsförfarande som utredningen föreslagit. 37

Enligt Malmöhus läns
Trafik AB ter det sig orimligt att varje enskild Prop. 1989/90:143 kommun ges
möjlighet att stoppa biltrafik - särskilt i Malmöområdet där - Bilaga 3 kommunerna
till ytan är mycket små. Enligt utredningens förslag skulle t. ex. Skånes
minsta kommun, Bjiirlöv, kunna besluta att stänga av all norrifrån kommande
trafik till Malmö, bl.a. riksväg E6 och E66.1 praktiken skulle detta innebära
att trafiken i hela Malmöregionen lamslogs. Samtidigt kan konstateras att en
mycket stor del av luftföroreningarna i Bjurlöv kommer från angränsande
områden varför luftföroreningsituationen i Bjurlöv i stort inte skulle
förbättras. Bolaget anser mot bakgmnd av det anförda att beslutanderätten bör
läggas på länsstyrelsen som får samråda med berörda kommuner.

Om
utredningsförslaget skulle antas förordar vägverket att undantag görs åtminstone
för Stockholms län så att rätten att meddela beslut där skaU ankomma på
länsstyrelsen. I Storstockholm är nämligen så många kommuner berörda att en
nödvändig samordning hos kommunerna av åtgärdema skulle bli svårgenomförbar.

Flera
remissinstanser som godtar utredningens förslag om att beslutanderätten skall
anförtros kommunerna menar att länsstyrelserna i ett eller annat avseende skall
involveras i beslutsprocessen.

Sålunda
pekar plan- och bostadsverket på att trafiken i storstadsregionerna är kommunövergripande
med framför aUt stor arbetspendling med bil. Det kan i dessa områden finnas
olika uppfattningar mellan kommunerna om miljösituationen, bedömningen av
gränsvärden för föroreningarna och omfattningen av bilförbudet. Lagen bör
därför enligt verkets mening kompletteras med regler för kommunövergripande
regional samordning med förslagsvis länsstyrelsen som samordningsinstans.

Statens naturvårdsverk föreslår att länsstyrelsen ges rätt att under
vissa angivna fömtsättningar liknande de som gäller för detaljplan i plan- och bygglagen
(1987:10) upphäva kommunernas beredskapsplaner. Liknande synpunkter framförs av
länsstyrelsen i Västmanlands län.

Länsstyrelsen
i Stockholms län anser att ansvaret för att fastställa den kommunala
beredskapsplanen bör åvila länsstyrelsen, som därigenom ges möjlighet att
bevaka de regionala samordningsintressena. Länsstyrelsen bör också i detta
sammanhang ha möjlighet att begära att en kommun upprättar en beredskapsplan om
kommunen berörs av en angränsande kommuns åtgärder. Länsstyrelsen pekar bl. a.
på att effekterna av ett beslut om förbud mot biltrafik i en kommun kan få
mycket omfattande konsekvenser i en annan kommun. För att genomföra ett förbud
fordras tillgång till statliga resurser som t.ex. polis och möjlighet tiU omprioritering
av kollektivtrafiken inom länet.

Länsstyrelsen
i Göteborgs och Bohus län anser att det i princip bör an

komma på kommunerna själva att bestämma ambitionsnivå och innehåll i

beredskapsplanerna. Statens inflytande bör begränsas på så sätt att rege

ringen ger riktlinjer till ledning för kommunens beslut om de fömtsättningar

som enligt beredskapsplanen skall gälla för att trafikförbud skall få medde

las. Vidare bör enligt länsstyrelsen finnas möjligheter för länsstyrelsen och

regeringen att överpröva beredskapsplanens materiella innehåll (se avsnitt

2.7). 38

5'/oc/c/;o/w5/ä/M/an(.?nnärinnepåtankenattläggaettsamordnatansvar
Prop, 1989/90:143 för kommunernas beredskapsplaner på länsstyrelsen eller ett
annat organ Bilaga 3 som omfattar hela regionen. För stockholmsregionen
diskuteras för närvarande inrättande av ett regionalt luftvårdsförbund som
också skulle kunna vara ett lämpligt samordningsorgan.

Många
remissinstanser som godtar utredningens förslag framhåller nödvändigheten av
samordning meUan kommunerna inom samma region.

Sålunda
anför Göteborgsregionens kommunalförbund att flera region-kommuner, t.ex.
dalgångsavsnitten i PartiUe och Mölndals kommuner, kommer att ha lika höga luftföroreningshaUer
som delar av det område som angetts som beredskapsområde i Göteborg. Skall
lagstiftningen utnyttjas i regionen bör en samordnad beredskapsplanläggning
ske.

Sydvästra
Skånes kommunalförbund anser att ett kommunalförbund bör få samma möjligheter
som en kommun, om de berörda kommunema så önskar, att upprätta en gemensam
beredskapsplan. Storstadsområdet i sydvästra Skåne med dess nio kommuner och
en halv milj. innevånare är geografiskt begränsat till en normalsvensk kommuns
yta. Beroendet av bilen inom området är större än i landets båda andra
storstadsområden.

Svenska
Lokaltrafikföreningen menar att beredskapsplanerna skall antas av
kommunfullmäktige men fastställas av regeringen. Situationer där små kommuner
med stor genomfartstrafik tillämpar hårdare riktlinjer än intill-liggande
storstadskommuner måste undvikas. Det är inte rimligt att en sådan liten kommun
skall kunna strypa trafiken till ett helt storstadsområde.

Svenska
vägföreningen anser att frågan om samordning av de kommunala planerna inom en
storstadsregion bör övervägas ytterligare, framför allt med tanke på att ett
beslut om trafikförbud måste fattas inom en starkt begränsad tidsrymd.
Föreningen frågar bl.a. hur man i ett krisläge snabbt skall kunna få fram
samstämmiga beslut och biltrafikförbud i alla berörda kommuner med varierande
organisationsformer eller olika politiska majoriteter. Vädersituationen kan
förändras snabbt och de obekväma besluten måste fattas inom ett antal timmar
och inte veckor.

2.4
Beredskapsplanen

De
allra flesta remissinstansema godtar utredningens förslag beträffande beredskapsplanen.
Många instanser betonar behovet av att planen upprättas i samråd med andra
berörda myndigheter och organisationer. Flera detaljsynpunkter framförs.

Riksåklagaren
understryker att det ur lagföringssynpunkt är viktigt att planen är klar i ddtaljerna
så att det inte för någon väg eller gata kan råda tvivel om humvida trafik är
tillåten eUer förbjuden i en förbudssituation. Enligt Landstingsförbundet är
det nödvändigt att samråd sker med berört landsting för att bl.a. klargöra hur
persontransporter till vårdinrättningar kan verkställas.

LO
pekar på att de problem som uppstår vid trafikförbud direkt påverkar

arbetsförhållandena för många yrkesgmpper och att samråd därför bör ske

mellan kommunerna och berörda arbetsmarknadsparter. 39

2.5
Undantag från förbudet Prop. 1989/90:143

Utredningsförslaget
innebär att generella undantag från förbudet skall gälla "flS för bl.
a. polis, tull, hälso- och sjukvårdpersonal, vårdtransporter, brandkår och vägarbetsfordon.
I övrigt skall kommunen få bestämma vilka generella och individuella undantag
som skall gälla vid en förbudssituation.

Riksåklagaren
ifrågasätter om de undantag som utredningen föreslår ger en tillräckligt vid-undantagskrets.
Det mest angelägna är ändå att hålla undan den stora träfikmassan. Däremot
förefaller allmän och viss privat nyttotrafik kunna generellt tillåtas: i
ganska stor utsträckning. Härigenom kan kanske en annars ganska omfattande dispensgivning
undvikas.

Trafiksäkerhetsverket,
LO, AB Storstockholms Lokaltrafik m.fl. fömtsätter att ett förbud inte skall gälla
kollektivtrafiken.

Länsstyrelsen
i Stockholms län menar att utgångspunkten måste vara att dispenser från
förbudet bör beviljas mycket restriktivt.

Länsstyrelsen
i Göteborgs och Bohus län anser att det är viktigt att undantagen redan i
beredskapsplanen görs tillräckligt omfattande. Möjligheten att efter en
prövning i det enskilda fäUet ge undantag måste av praktiska skäl reserveras
för alldeles speciella fall.

Handikappförbundens
Centralkommitté anför att ett generellt förbud mot biltrafik inte får drabba
färdtjänsten och handikappfordon.

Svenska
Vägföreningen pekarpåiitt man i Västtyskland undantagit fordon med katalytisk
avgasrening. Föreningen; frågar också hur man skall klara buss- och
distributionstrafiken med diseldrivna fordon och hur dessa fordon — som tUl
stor del skall bära den kollektiva trafiken — påverkar miljön.

Svenska
Åkeriförbundet anser att ett förbud rimligtvis inte bör drabba genomfartstrafiken
— dvs. trafiksom inte har något ärende till den aktuella orten. Kringfartsleder
utanför restriktionsområdet bör finnas. Trafik till och från och inom bilfarjehamnar
och terminaler för kombitrafik måste enligt förbundet få tillåtas också inom
förbudsområden.

2.6
De negativa eCTekterna av ett föirbud och möjligheterna att lindra dessa

Som
framgått är många remissinstanser kritiska mot utredningen för att de negativa effektema
av ett förbud inte belysts närmare. Flera anser att såväl ekonomiska som
praktiska konsekvenser måste utredas närmare.

Sålunda
saknar vägverket bl.a. klarlägganden av de ekonomiska effektema för enskilda
och samhället vid ett;förbud.

KAK
anser att följderna av en avstängning måste utredas vidare med frågeställningarna:
Vilka blir éffékterna''för näringslivet och offentlig verksamhet? Hur kommer
kollektivtrafiken att klara en avstängning? Vilka miljöeffekter uppstår i
området närmast den avspärrade zonen?

Göteborgsregionens
kommunalförbundkonsXaXerar att de åtgärder som kan vidtas med stöd av
lagstiftningen kan få ekonomiska följder för enskilda och företag genom
inkomst- och produktionsbortfall och ställer frågan om krav på ersättning kan
komma att ställas mot kommunema.

Svenska
vägföreningen frågar vem som skall bära de ekonomiska konse

kvenserna av en trafikavstängning - individ, företag eUer samhälle eller om 40

ingen
ersättning är tänkt att utgå. Liknande frågor framförs av Göteborgs- Prop.
1989/90:143

regionens kommunalförbund. Bilaga 3

Göteborgs
kommun menar att det inte kan bli aktueUt med några ersättningskrav mot
kommunerna vid förbud.

När
det gäller möjligheterna att mildra de negativa effekterna av ett för-budihänvisar
länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län till beräkningar som visaratt
kollektivtrafiken inte har någon möjlighet att öka sin kapacitet så att alla
resanden får,plats. Detta innebär att vissa verksamheter kan behöva stänga helt
och:att ändringar av arbetstider bör tillämpas generöst.

Göteborgsregionens
Lokaltrafik AB framhåller att kollektivtrafiken i Göteborg kortsiktigt
knappast kan klara mer än 10-20% resandeökning under högtrafik. KoUektivtrafiken
behöver öka med 600 - 700 % om samtliga personresor till och från Göteborg
skall ske kollektivt under högtrafik.

Malmöhus
Läns Trafik AB anser att en kapacitetshöjning av kollektivtrafiken på upp till
50 % kan skapas i Malmöregionen genom att bussar lånas in och vagnparken
disponeras om.

AB
Storstockholms Lokaltrafik anser att bolagets kapacitet bör kunna tillgodose
den ökade efterfrågan på kollektivtrafik vid ett tillfälligt förbud.
Trafikanterna skulle dock utsättas för mycket stora påfrestningar, främst i ■form
av ökade väntetider.

Svenska
busstrafikförbundet är berett att verka för tillfälligt nödvändiga resursförstärkningartill
kollektivtrafiken. Förbundet påpekar att möjlighetema till dettaikan hindras
av att tillgången på för ändamålet användbara bussar begränsas bl.a. av regler
om särskild utformning och utmstning av bussar för linjeträfik.

Svenska
lokaltrafikföreningen anför att nuvarande kapacitet hos trafikföretagen är
dimensionerad efter reseefterfrågan under msningstid och uppvisar ytterst
liten reservkapacitet.

Enligt
träfiksäkerhetsverket bör vid en förbudssituation den långdistanta trafiken
ledas in på vägar som går utanför förbudsområdet. Exempelvis bör vid förbud i
stockholmsområdet den långväga trafiken ledas över Strängnäs, Kvicksund eller
väster om Mälaren. Vägvisning över sådana alternativvägar bör förberedas. För
att undvika trafikstockningar bör trafik till förbudsområdet ges möjlighet att
stanna redan på långt håll.

Enligt
plan- och bosladsverkel bör föreskrivas ett varningsskede om åtta-tio timmar föratt
ge den enskilde innevånaren och näringslivet rådmm ■ inför en
förbudssituation.

Några
remissinstanser tar upp frågan om de psykologiska effekterna av ett förbud.

/C4A: pekar,
på att i den mån en avstängningkan leda till ett bättre fysiskt hälsoläge detta
bör vägas mot riskema för ökad psykisk obalans hos stora befolkningsgmpper.
Eftersom.det handlar om ett undantagstillstånd bör även dessa synpunkter vägas
in när det gäller att väga förslagets nackdelar mot dessTörddar.

41

2.7
Författningstekniska frågor och rätten att överklaga Prop.
1989/90:143

Kammarrätten
i Göteborganse att det bemyndigande som en kommun skaU ""B 3 få
enligt den föreslagna lagstiftningen är en föreskrift enligt 8 kap. 3 § regeringsformen.
Beslutet kommer t. ex. inom Göteborg att beröra en stor del av kommunens
centrala yta och en stor del av befolkningen inom kommunen. Det förhållandet
att beslutet är begränsat till tid och mm kan inte ändra denna bedömning.
Kammarrätten föreslår därför att den aktuella befogenheten i lagen ges som ett
bemyndigande till regeringen och att lagen kompletteras med en förordning med
ett motsvarande bemyndigande till kommunerna.

Riksåklagaren
ifrågasätter om det finns något behov av att göra den föreslagna lagens
straffbestämmelse subsidiär i förhåUande till brottsbalken och
trafikbrottslagen.

Rikspolisstyrelsen
framhåller att det bör finnas vägmärken som visar att ett förbud gäller. Vidare
understryker styrelsen vikten av att det i de lokala trafikföreskriftema anges
att när föi-bud mot trafik med motordrivet fordon råder fordon får ställas upp
även p<i plats där parkerings- eller stoppförbud råder. En sådan ordning
synes rikspolisstyrelsen särskilt angelägen i de större städema.

En
del remissinstanser tar också upp frågor om överprövning av de beslut utredningsförslaget
fömtsätter.

Länsstyrelsen
i Göteborgs och Bohus län anser att länsstyrelsen och regeringen bör ges
möjligheten att överpröva en beredskapsplans materiella innehåll. En sådan
överprövnings möjlighet kan vara motiverad då flera kommuners intressen i en
storstadsregion inte kunna samordnas på ett rimligt sätt. Samma kan
förhållandet vara då ett övergripande kommunikationsintresse inte
tillgodosetts. Länsstyrelsen anser således inte att man, såsom utredningen gjort,
bara kan hänvisa till besvärsmöjligheten enligt 7 kap. kommunallagen.

Länsstyrelsen
i Örebro län ifrågasätter om ett beslut om att förbjuda biltrafik över huvud
taget skall få överklagas. Eftersom ett förbud normalt kommer att bli relativt
kortvarigt kan det ifrågasättas om det är någon mening med rätten att
överklaga. Förbudet har sannolikt upphört innan en överprövning hinner ske. Om
en besvärsmöjlighet skall finnas synes det rimligare med förvaltningsbesvär,
eftersom kommunalbesvären endast kan avse beslutets laglighet.

Svenska
kommunförbudet anser att beslut om undantag utöver vad som lagen och bereskapsplanen
föreskriver också skall överklagas genom kommunalbesvär.

42

Lagrådsremissens lagförslag Prop. 1989/90:143

Bilaga 4 Förslag till

Lag om rätt att tillfälligt förbjuda biltrafik

Härigenom
föreskrivs följande.

Inledande
bestämmelser

1
§ Om luftföroreningarna i en
kommun innebär akuta hälsorisker för dem som vistas i kommunen, får kommunen
tillfälligt förbjuda trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av
kommunen (förbudsområden).

2
§ Regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om
bestämningen av vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur
föroreningarna skall mätas.

Förutsättningarna
för att meddela förbud

3
§ Förbud får meddelas endast om

1.
förbudet kan antas förhindra
att luftföroreningarna förvärras,

2.
luftföroreningarna kan antas
bestå under minst ett dygn,

3.
kommunen har antagit en
särskild beredskapsplan.

Ett
förbud skall omedelbart upphävas när det inte längre behövs.

Förbudsområdena

4
§ Förbudsområdena skall utformas så, att den genomgående trafiken inte
hindras i onödan.

Undantag
från förbudet

5
§ Även om förbud har meddelats får gator och vägar inom ett förbudsområde
användas

1. av
polis- och tullpersonal, personal vid kustbevakningen, läkare, dist

riktssköterskor, barnmorskor eller veterinärer i deras yrkesutövning,

2.
för transport av sjuka personer
till och från läkare eller sjukvårdsinrättning,

3.
av statlig brandkår eUer
kommunal räddningskår vid räddningstjänst,

4.
i väghållningsarbete eller
liknande arbete på eUer vid vägen, och

5.
i andra med 1 —4 jämförliga
trängande faU.

Frågor
om ytterligare undantag prövas av kommunen i enlighet med vad som föreskrivs i
6, 17 och 18 §§ . Ett undantag får förenas med särskilda villkor.

Beredskapsplanen

6
§ 1 beredskapsplanen skall
förbudsområdena anges och de åtgärder som kommunen skall vidta för att lindra
de negativa effektema av ett förbud. Vidare skall förbudets omfattning anges
och den trafik som utöver vad som föreskrivs i 5 § första stycket skall undantas
från förbudet.

7
§ Innan en beredskapsplan
antas skall kommunen samråda med

1.
vägverket, 43

2.
länsstyrdsen, Prop. 1989/90:143

3.
polismyndigheten. Bilaga 4

4.
landstingskommunen,

5.
sådan huvudman som avses i
lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudman),

6.
intilliggande kommuner.

Andra
myndigheter samt organisationer och företag som väsentligt kommer att beröras
av ett förbud skall ges tillfälle till samråd.

8 §
Vid samrådet skall kommunen redovisa motiven för ett förbud samt

de viktigaste följderna av det.

Resultatet
av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts skall
redovisas i en samrådsredogörelse.

9 §
Om samrådet leder fram till att en beredskapsplan bör upprättas, skall

kommunen utarbeta förslag till en sådan plan.

Utställandet

10 §
Innan beredskapsplanen får antas skaU kommunen ställa ut planför

slaget för granskning under minst tre veckor. Den som vill lämna synpunkter

på'förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden.

Kungörelse
om att förslaget ställs ut skall före utställningstidens början anslås på
kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå
var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem
synpunkter på förslaget skall lämnas.

Ändringar
i beredskapsplanen

11 §
Bestämmelserna i 6-10 §§ gäller även i fråga om ändringar i bered

skapsplanen. Om en ändring endast är av mindre omfattning, får kommu

nen begränsa samrådet och behöver inte ställa ut förslaget.

Vem
som antar beredskapsplanen och meddelar förbud

12 §
Beredskapsplanen skall antas av kommunfullmäktige. I samband

därmed skall fullmäktige bestämma vilken kommunal nämnd som skall

meddela förbuden.

Om
fullmäktige beslutar det, får den utsedda nämnden uppdra åt ett utskott, en
ledamot, en suppleant eller en anställd hos kommunen att besluta på nämndens
vägnar.

13 §
Den som får besluta om förbud får också besluta att förbudet skall

upphöra.

Information
om beredskapsplanen

14 §
Kommunen skall sända kopia av den antagna beredskapsplanen och

av samrådsredogörelsen till dem som kommunen har samrått med enligt 7 §.

Information
om planen skall lämnas till allmänheten genom annonser i ortstidningar eller på
annat lämpligt sätt.

Upphävande
av beredskapsplanen

15 §
Om en antagen beredskapsplan inte längre behövs, skall den upphä

vas. 44

Innan planen upphävs skall
de som kommunen samrått med i samband Prop. 1989/90:143

med planens tillkomst ges tillfälle att yUra sig. Bilaga 4

16
§ Beslut om att upphäva en beredskapsplan skall fattas av kommunfullmäktige.

Kopia
av beslutet skall skickas till dem som getts tillfälle att yttra sig.

Allmänheten
skall informeras om beslutet på det sätt som anges i 14 § andra stycket.

Särskilda
tillstånd

17 §
Frågor om tillstånd till biltrafik utöver vad som framgår av 5 § första

stycket och vad som har beslutats i beredskapsplanen prövas av den nämnd

som kommunfullmäktige utsett.

Om
kommunfullmäktige beslutar det, får den utsedda nämnden uppdra åt en ledamot,
en suppleant eller en anstäUd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar.

18 §
Särskilt tillstånd till biltrafik vid ett förbud får lämnas endast till den

som har ett särskilt behov av att använda bil.

Regeringen
eller efter regeringensbemyndigande en kommun får meddela föreskrifter om
sådana tillstånd.

Beslutets
kungörande m. m.

19
§ Beslut om förbud mot biUrafik
och beslut om förbudets upphörande skall kungöras genom att läsas upp i
rundradio. Kungörandet skall ske minst två timmar innan förbudet blir gällande.

20
§ Ett förbud mot biltrafik
enligt denna lag skall vara utmärkt med vägmärken när förbudet gäller.

Bilar
som trots förbudet får köra inom förbudsområdet skall vara försedda med ett
utifrån lätt synligt särskilt märke, om det inte av bilens yttre framgår att
den är undantagen från förbudet.

Ansvarsbestämmelser
m.m.

21
§ Den som bryter mot ett
förbud mot biltrafik enligt denna lag skall dömas till böter, högst ettusen
kronor.

22
§ Om ett fordon framförs i
strid mot ett förbud mot biUrafik, får polisman hindra fortsatt färd.

överklaganden

23 §
Kommunfullmäktiges beslut att anta eUer upphäva en beredskaps

plan får överklagas enligt 7 kap. kommunallagen (1977:179).

Beslut
att förbjuda biltrafik får inte överklagas.

24 §
Beslut om särskilt tillstånd får överklagas hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut får inte överklagas.

Denna
lag träder i kraft den I juli 1990.

45

LAGRÅDET Prop. 1989/90:143

Bilaga
5 Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1989-12-15

Närvarande:
fd. regeringsrådet Stig Nordlund, justitierådet Fredrik Sterzel,
regeringsrådet Björn Sjöberg.

Enligt
protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 1989 har regeringen på
hemställan av statsrädet Georg Andersson beslutat inhämta lagrådets yttrande
över förslag tiU hg om rätt att tillfälligt förbjuda biUrafik.

Förslaget
har inför lagrådet fön;dragits av hovrättsassessom Lars Haglind,

Förslaget
föranleder följande yttrande av lagrådet:

Lagförslagets
gmndläggande konstmktion innebär att kommunerna ges befogenhet att under vissa fömtsättningar
fatta beslut om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom
vissa områden. Bland beslutsför-utsättningama enligt 3 § märks att kommunen har
antagit en särskild beredskapsplan. Ett beslut kommer at t gälla för all
trafik utom sådan som anges i 5 § eller som undantas i beredskapsplanen enligt
6 § eller som ges särskilt tillstånd enligt 17 §.

Denna
uppbyggnad av lagförslaget fömtsätter att kommunemas beslut rörande tillfälliga
förbud blir att anse inte som normgivning utan som förvaUningsbeslut. Under
denna fömtsättning kan riksdagen stödja sig på 8 kap. 5 § regeringsformen, som
avser föreskrifter rörande bl. a. kommunernas befogenheter och åligganden.
Blir det däremot fråga om normgivning, måste riksdagen enligt 8 kap. 3, 7 och
11 §§ regeringsformen i stället bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter
i ämnet samt medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller
kommun att meddela bestämmelser.

Den
angivna frågan diskuteras särskilt i remissen mot bakgmnden av bl. a.
remissyttrandet i ärendet av kammarrätten i Göteborg som ansett fråga vara om normgivning.
Diskussionen i remissen ägnas så gott som uteslutande åt besluten om
beredskapsplaner; slutsatsen blir att de inte innebär normgivning. Beträffande
själva besluten om förbud mot biltrafik uttalas endast kortfattat, att de är
att anse som förvaltningsbeslut.

Utgångspunkten
för bedömningen av dessa frågor är de uttalanden som gjordes i förarbetena till
regeringsformen om innebörden av kravet på att en norm skall ha generell tillämpbarhet.
1 propositionen (1973:90 s. 204) anförde departementschefen att en lag får
anses uppfylla nämnda krav "om den exempelvis avser situationer av ett
visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till
eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer".

Det
är enligt lagrådets mening ofrånkomligt att de i detta fall aktuella

förbudsbesluten utgör normgivning i regeringsformens mening enligt det

citerade motivuttalandet. Denna bedömning stöds av doktrinen (främst

Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 2:a uppl.

1989 s. 35 O- Besluten kommer att direkt beröra en vid och allmänt bestämd

personkrets; de uppfyller för övrigt även de andra i motivuttalandet angivna 4

alternativa
kriteriema. Det kan tilläggas att beslutens innebörd får anses Prop.
1989/90:143 vara av ingripande art för dem som berörs, vilket understryker
vikten av att Bilaga 5 upprätthålla regeringsformens normbegrepp.

I
fråga om beredskapsplanerna måste uppmärksammas att de bl. a. förutsätts i
väsentliga avseenden bestämma den personkrets som kommer att beröras av ett
förbudsbeslut. Vad som sägs i den allmänna motiveringens avsnitt 2.5 och i
specialmotiveringen till 6 § klargör den praktiska betydelsen av detta. Nu
nämnda förhållande innebär en gmndläggande skillnad gentemot de beslut och
planer m. m. som diskuteras i remissen vid behandlingen av den konstitutionella
frågan. Även beredskapsplanerna innefattar därför enligt lagrådets mening normgivning.

Med
den ståndpunkt som lagrådet sålunda intagit faller ett väsentligt element i
lagförslaget. Dettas gmndläggande konstmktion måste göras om, även om vissa av
de närmare bestämmelserna kan behållas. En med regeringsformen
överensstämmande uppbyggnad innebär främst att regeringen måste medverka i
beslutsprocessen på ett väsentligen annat sätt än som är tänkt i remissen.
Redan därav följer att en ny konstmktion fömtsätter politiska
ställningstaganden som det inte ankommer på lagrådet att göra.

I
detta läge har lagrådet funnit att en närmare granskning av lagförslaget inte
är meningsfull. Lagrådet avstyrker detta i föreliggande utformning.

47

Innehåll Prop. 1989/90:143

Proposition
...................................................... 1

Propositionens
huvudsakliga innehåll....................... 1

Förslag till lag om
tillfälligt bilförbud ....................... 2

Utdrag ur protokoll vid
regeringssammanträde den 29 mars 1990 .. 3

1 Inledning ....................................................... 3

1.1 Utredningsarbete
m.m 3

1.2 Lagrådsgranskning
4

2 Allmän motivering............................................. 7

2.1
Biltrafikens utsläpp och
hälsorisker - vidtagna åtgärder utomlands 7

2.2
Förslag till åtgärder..................................... 11

2.3
Beslutanderätten........................................ ... 13

2.4
Fömtsättningar för att meddela
förbud............ ... 16

2.5
Överträdelse av förbud ............................... ... 17

3.................................................................. Utformningen
av föreskrifter med stöd av lagens be

myndiganden ................................................. 18

3.1
Förbudsområden och undantag
från förbud....... ... 18

3.2
Beredskapsplan........................................... ... 19

3.3
Samrådsförfarande och utställande
av planförslag 21

3.4
Biltrafikförbudets kungörande
och utmärkande ... 23

3.5
Överklaganden .......................................... ... 24

3.6
Resursfrågor............................................... ... 26

4
Ikraftträdande................................................. ... 26

5
Upprättat lagförslag......................................... ... 26

6
Hemställan ................................................... ... 27

7
Beslut ........................................................... ... 27

Bilagor

1
Sammanfattning av betänkandet......................... ... 28

2
Betänkandets lagförslag.................................... 30

3
Sammanställning av
remissyttrandena.................. ... 33

4
Lagrådsremissens lagförslag .............................. 43

5
Lagrådets yttrande ......................................... 46

Norstedts Tryckeri. Stocktiolm 1990 48