Bet. 1993/94:FiU22

Finansutskottets betänkande

1993/94:FIU22

Förnyat förslag till lagstiftning om ingripande mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

(prop. 1993/94:222)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionens förslag

Motionsyrkandena

Utskottet

Hemställan

Reservationer

Bilaga 1

1993/94

FiU22

Sammanfattning

I propositionen framläggs ett av riksdagen tidigare avvisat

lagförslag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling.

Vid den tidigare behandlingen av detta ärende avstyrkte

utskottet den då aktuella propositionen med bl.a. motiveringen

att lagen innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den

kommunala självstyrelsen. Vid den förnyade behandlingen av

lagförslaget ansluter sig konstitutionsutskottet till Lagrådets

slutsats att den föreslagna lagen inte ger anledning till några

erinringar och konstaterar också att lagförslaget inte heller

strider mot bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen.

Finansutskottet ser det som synnerligen angeläget att öka

omvandlingstrycket i den offentliga sektorn och tillstyrker

därför lagförslaget.

Utskottets socialdemokratiska ledamöter reserverar sig mot

lagförslaget, och Vänsterpartiet avger en meningsyttring.

I tre motioner föreslås tvingande regler vid anbudsupphandling.

Utskottet avstyrker motionerna. Företrädaren för Ny demokrati

avger en reservation och Socialdemokraterna en

motiveringsreservation.

Inledning

I detta betänkande behandlar finansutskottet

dels proposition 1993/94:222 om förnyat förslag till

lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling,

dels de med anledning av propositionen väckta motionerna

1993/94:Fi16 av Göran Persson m.fl. (s),

1993/94:Fi17 av Birgitta Hambraeus (c),

1993/94:Fi18 av Johan Lönnroth m.fl. (v),

1993/94:Fi19 av Harriet Colliander m.fl. (nyd),

dels de under allmänna motionstiden väckta motionerna

1993/94:Fi503 av Göran Lennmarker (m) och

1993/94:Fi504 av Filip Fridolfsson m.fl. (m, fp, kds).

Yttranden från andra utskott

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet och

näringsutskottet tillfälle att avge yttrande över de förslag i

propositionen jämte motioner som rör resp. utskotts

beredningsområde.

Konstitutionsutskottets yttrande 1993/94:KU4y återfinns i

bilaga 2 till betänkandet.

Näringsutskottet hänvisar i ett protokollsutdrag till vad

företrädarna för resp. parti anförde hösten 1993 i yttrande

(1993/94:NU1y) över motsvarande proposition samt motioner (prop.

1993/94:35) och beslutar att inte avge något nytt yttrande i

ärendet. Yttrande NU1y återfinns i bilaga 3 till

betänkandet.

Skrivelser

Skrivelser i ärendet har inkommit från Svenska kommunförbundet

och Landstingsförbundet.

Propositionens förslag

Regeringen föreslår i proposition 1993/94:222

1. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig

upphandling,

2. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring

i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.

Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till

betänkandet.

Motionsyrkandena

Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling

1993/94:Fi16 av Göran Persson m.fl. (s) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1993/94:222.

1993/94:Fi17 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen

avslår regeringens proposition 1993/94:222 om ingripande mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.

1993/94:Fi18 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1993/94:222 Förnyat förslag till

lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling.

Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet

1993/94:Fi19 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas att

riksdagen genom lag omedelbart beslutar anta tvingande regler för

skyldighet att anordna anbudstävlingar i enlighet med vad som

anförts i motionen.

1993/94:Fi503 av Göran Lennmarker (m) vari yrkas att riksdagen

som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts

om utsträckning av reglerna om offentlig upphandling även till

offentlig verksamhet i egen regi.

1993/94:Fi504 av Filip Fridolfsson m.fl. (m, fp, kds) vari

yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om anbudsupphandling i den offentliga

verksamheten.

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen en ny lag om ingripande mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Förslaget,

som tidigare behandlats av riksdagen, avslogs hösten 1993 (prop.

1993/94:35, bet. 1993/94:FiU5, rskr. 1993/94:84). Enligt

propositionen bör mot bakgrund av tillkommande erfarenheter

förslaget ännu en gång underställas riksdagen.

Avsikten med lagförslaget är att göra det möjligt att pröva och

förbjuda vissa konkurrenssnedvridande beteenden från offentliga

upphandlares sida. Förbud enligt lagen beslutas av

Marknadsdomstolen efter ansökan av i första hand

Konkurrensverket. Förbud får förenas med vite.

I propositionen sammanfattas innebörden av lagförslaget på

följande sätt.

Lagförslaget innebär inte en skyldighet att upphandla. I

stället handlar det om att, när den offentlige aktören själv

väljer att upphandla, motverka vissa beteenden som kan vara helt

oavsiktliga men som snedvrider förutsättningarna för konkurrens

vid upphandlingen.

Det får anses att den nya konkurrenslagen inte är användbar mot

dessa konkurrenssnedvridande beteenden från en offentlig

upphandlares sida. En helt annan sak är att denne offentlige

aktör som säljare i princip omfattas av konkurrenslagen.

De konkurrenssnedvridande beteenden som är aktuella kan

samtidigt tänkas strida mot lagen om offentlig upphandling

(1992:1528). Det är domstolarna som avgör hur det förhåller sig

på denna punkt. Den lagen är dock på sanktionssidan utformad för

att tillgodose det enskilda företagets rätt. Det krävs att

företaget väcker talan om länsrättsingripande och skadestånd,

vilket bedöms vara otillräckligt när det gäller att skydda

samhällsekonomins och konsumenternas intressen. Det finns inte

heller någon offentlig företrädare för dessa intressen.

Ett nytt, kompletterande system behövs. Skyddet specialutformas

som ett framåtriktat förbud vid vite som meddelas i varje enskilt

fall. Förbudets innebörd är bl.a. att det i framtiden är

otillåtet för den offentlige aktören att vid genomförande av

upphandling i anbudskonkurrens tillämpa ett visst, konkret

beskrivet beteende avseende upphandling som vid en samlad

bedömning är att anse som otillbörligt genom att det påtagligt

snedvrider förutsättningar för konkurrens vid upphandlingen.

Endast offentlig upphandling berörs. Konkurrenslagen gäller för

de privata företagens beteende på marknaden och för offentliga

aktörer när de är säljare, alltså inte som nu är aktuellt

upphandlare, dvs. köpare. Konkurrensverket ges i uppgift att

företräda de nu aktuella allmänna intressena även i fråga om den

nya lagen.

Både produktion som det allmänna själv bedriver och produktion

som utförs av annan (fristående företag eller eget bolag m.m.)

för det allmännas räkning omfattas.

Den föreslagna lagen gäller även i det fall upphandlaren inte

har någon egenregiverksamhet.

Att både lagen om offentlig upphandling och den nu föreslagna

lagen som nämnts kan bli tillämpliga på ett och samma beteende

bedöms inte möta hinder, vid en vägning av de fördelar som

sammantaget uppstår från allmän synpunkt.

I första hand Konkurrensverket får föra talan vid

Marknadsdomstolen. Om verket inte gör ansökan får talan föras

bl.a. av företag som berörs.

Lagen skall inte användas för centralstyrning. Den skall vara

en plattform som ger möjlighet för de berörda att finna lösningar

gemensamt på lokal nivå, efter den gräns som lagen anvisar för

vad som är otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling.

I propositionen redovisas en förteckning med exempel på

förfaranden vid anbudsupphandling som får betydelse för de

privata företagens möjligheter att konkurrera på lika villkor och

då framför allt i förhållande till upphandlarens

egenregiverksamhet. Exemplen på otillbörliga beteenden är

följande:

Anbudspaketet görs för stort för de privata företagen på den

lokala marknaden. Man packar ihop artskilda tjänster där själva

kombinationen blockerar bort de privata företagen som inte

samtidigt arbetar med båda tjänsterna, vilket däremot

egenregiverksamheten gör.

Bristfällig information ges i förfrågningsunderlaget, så att

tidsnöd uppstår för de privata företagen -- i ett läge där

egenregin är väl förberedd. Onödigt stora krav ställs på att

anbudsgivaren skall lämna en stor mängd upplysningar på mycket

detaljerad nivå, en mängd som det kostar mycket att ta fram.

Krav ställs på att dyra investeringar skall ha gjorts före

anbudstävlingen. Anbudsunderlaget finns inte i nog många

exemplar. Krav ställs på att vinnande företag skall köpa

egenregitillgångar. Privat vinnare vägras få disponera lokaler,

fordon eller annat som egenregin haft tillgång till.

Man bjuder bara in privata företag med bristfälliga resurser

för uppgiften eller enbart svaga privata företag, respektive

endast dyra sådana. Endast okända privata företag får vara med

medan man underlåter att inbjuda befintliga välkända,

resursstarka eller framgångsrika privata företag.

Man för under hand fram till de privata företagen budskap som

kan frånta dem viljan att satsa tid och resurser på att delta i

anbudstävlingen. Som exempel kan tas budskap om att de egentligen

nog inte är lämpliga för uppgiften, att de sannolikt kommer att

förlora eller att de har bjudits in endast därför att den

offentlige upphandlaren känt sig tvungen.

Upphandlaren tar hänsyn till faktorer såsom vilka

anställningsvillkor entreprenören tillämpar för sin personal,

huruvida den är anställd eller uppdragsgivare, ursprungsland för

produkter som entreprenören använder i sitt arbete och om

entreprenören har eller inte har finansiellt stöd från en

institution som upphandlaren vill eller inte vill stödja.

Obefogade krav på att de privata företagen skall ställa

bankgaranti sätts upp.

De privata företagen får betala avgift för att få delta i

anbudstävlingen. Avgiften för specifikationer sätts för att ge

bidrag till kostnaderna för att utarbeta dem i stället för att

utgöra kostnaden för att framställa en kopia. Kommunen väger in

kostnader om egenregiverksamheten förlorar, utan saklig grund.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.

Utskottet

Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling

I tre motioner yrkas avslag på propositionen.

I motion Fi16 av Göran Persson m.fl. (s) begärs att

riksdagen avslår propositionen med hänvisning till att några nya

och relevanta motiv för ett ändrat ställningstagande inte

redovisas i propositionen.

I motion Fi17 av Birgitta Hambraeus (c) föreslås att

riksdagen avslår propositionen. Propositionen innebär enligt

motionären en alltför stark statlig styrning av kommunerna och en

inskränkning av den kommunala självstyrelsen.

I motion Fi18 av Johan Lönnroth m.fl. (v) föreslås att

riksdagen avslår propositionen. Regeringen återkommer nu med

precis samma förslag som riksdagen tidigare avslagit utan att

förebära några nya skäl, anser motionärerna.

Konstitutionsutskottet och näringsutskottet har beretts

tillfälle att yttra sig i detta ärende.

Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande

(1993/94:KU4y) att man gjort en relativt detaljerad genomgång i

relevanta delar av hur lagförslaget förhåller sig till dels

grunderna för den kommunala självstyrelsen, dels

Europakonventionen om kommunal självstyrelse.

Konstitutionsutskottet konstaterar att Lagrådets granskning i den

del som berör den föreslagna lagregleringens förhållande till

grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur inte har

givit anledning till några erinringar. I yttrandet konstateras

också att regeringen, med referens till grundlagspropositionen

(prop. 1973:90 s. 90 f.), bedömt att en lagstiftning med den

innebörd det aktuella lagförslaget har inte strider mot

bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen.

Konstitutionsutskottet gör för sin del samma bedömning som

regeringen vad avser lagförslagets förenlighet med grundläggande

bestämmelser om kommunernas och landstingens självbestämmande i

olika hänseenden.

I en avvikande mening till yttrandet vidhåller de

socialdemokratiska ledamöterna att lagen innebär ett allvarligt

ingrepp i den kommunala självstyrelsen och avstyrker därför

propositionen. Vänsterpartiet framför samma uppfattning i en

meningsyttring.

Näringsutskottet hänvisar i ett protokollsutdrag till

finansutskottet till sitt yttrande (1993/94:NU1y) med anledning

av det av regeringen i oktober 1993 framlagda förslaget till

lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende vid

upphandling.

Näringsutskottet framhöll i detta yttrande att man inte hade

några invändningar mot propositionen och tillstyrkte därför

lagförslaget. I en avvikande mening från Socialdemokraterna och i

en meningsyttring från Vänsterpartiet föreslogs ett avstyrkande

av propositionen. Ny demokrati följde upp sin motion om

obligatoriska anbudstävlingar i en avvikande mening.

Finansutskottet delar de skäl till ett tillstyrkande av

propositionen som framförs i yttranden från

konstitutionsutskottet och näringsutskottet.

I motsats till vad som anförs i här aktuella motioner anser

finansutskottet att den föreslagna lagen väl fyller sin plats i

ansträngningarna att öka omvandlingstrycket i den offentliga

sektorn och därigenom främja tillväxten i ekonomin.

Utskottet tillstyrker sålunda lagförslagen i propositionen och

avstyrker motionerna Fi16 (s), Fi17 (c) och Fi18 (v).

Lag om reglering av den offentliga sektorns egenregiverksamhet

I motion Fi19 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) föreslås

att riksdagen genom lag omedelbart beslutar att anta tvingande

regler om skyldighet att anordna anbudstävlingar i samband med

upphandling i kommuner och landsting. Enligt motionärerna borde

ett tidigare framlagt förslag av en arbetsgrupp i

Näringsdepartementet ligga till grund för lagstiftning i stället

för den nu framlagda propositionen.

Även i motionerna Fi503 av Göran Lennmarker (m) och

Fi504 av Filip Fridolfsson m.fl. (m, fp, kds) framförs krav

på lagstiftning om anbudsupphandling i offentlig verksamhet.

I det nämnda yttrandet till finansutskottet vid riksdagens

tidigare behandling av detta ärende framhöll näringsutskottet att

det av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden

samt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt

arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet. Enligt

näringsutskottets uppfattning borde detta leda till att

anbudsupphandling används i ökad utsträckning och att det därför

inte fanns anledning till ytterligare åtgärder från riksdagens

sida.

Finansutskottet vill i detta sammanhang erinra om det uppdrag

som regeringen i juli 1993 gav Konkurrensverket, länsstyrelserna

och Statskontoret att följa det pågående utvecklingsarbetet och

studera i vilken omfattning produktionen för kommunernas,

landstingens och statens räkning är utsatta för konkurrens. Detta

uppdrag skall redovisas senast den 31 december 1994. Regeringen

har i den tidigare propositionen uttalat, att den inte är

främmande för att ta upp frågan om lagstiftning om skyldighet för

statliga och kommunala myndigheter att utsätta produktion i egen

regi för konkurrens. Som utskottet ser det är detta en nödvändig

åtgärd om utvecklingen tyder på att de åtgärder som vidtagits för

att öka konkurrensen inte givit tillräckliga effekter.

Mot här angiven bakgrund avstyrks motionerna Fi19 (nyd),

Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds).

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende

vid offentlig upphandling m.m.

att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:Fi16,

1993/94:Fi17 och 1993/94:Fi18 antar de i proposition

1993/94:222 framlagda förslagen till

dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling,

dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol

m.m.,

res. 1 (s)

2. beträffande lag om reglering av den offentliga sektorns

egenregiverksamhet

att riksdagen avslår motionerna 1993/94:Fi19, 1993/94:Fi503 och

1993/94:Fi504.

res. 2 (nyd)

res. 3 (s) - motiv.

Stockholm den 17 maj 1994

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Lars

Tobisson (m), Bengt Wittbom (m), Roland Sundgren (s), Per Olof

Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom Heyman (m), Stefan

Attefall (kds), Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s),

Sonia Karlsson (s), Alf Egnerfors (s), Karin Starrin (c) och

Gudrun Norberg (fp).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Reservationer

Reservationer

1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling m.m. (mom. 1)

Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Arne

Kjörnsberg, Sonia Karlsson och Alf Egnerfors (alla s) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar

med "Finansutskottet delar" och slutar med "och Fi18 (v)"

bort ha följande lydelse:

Förslag till lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid

offentlig upphandling behandlades första gången av riksdagen

hösten 1993. Vid detta tillfälle avstyrkte finansutskottet och

avslog riksdagen lagförslaget.

I den nu aktuella propositionen hävdas bl.a. att nya

erfarenheter om kommunerna vid otillbörligt beteende vid

upphandling har tillkommit, vilket skulle motivera att

lagförslaget ånyo bör prövas. I propositionen refereras till en

undersökning av Konkurrensverket. Konkurrensverket har gjort en

genomgång av 150 anmälningar som rör konkurrens- och

marknadslösningar inklusive upphandlingar inom kommuner och

landsting och som prövats av verket sedan den 1 juli 1992.

Genomgången bekräftar, sägs det i propositionen, att varken den

nya eller tidigare konkurrenslagen kan tillämpas i dessa ärenden.

Finansutskottet kan inte finna att denna genomgång på något

sätt motiverar att lagen om ingripande mot otillbörligt beteende

vid upphandling ännu en gång skall behandlas av riksdagen. Den

undersökning som Konkurrensverket gjort av ett sextiotal

upphandlingsärenden gäller upphandlingar som reglerades av den

tidigare gällande förordningen. Inget av dessa ärenden har

prövats mot LOU som trädde i kraft 1 januari 1994. LOU innebär

en väsentlig skärpning av regelverket vid upphandling.

Konkurrensverkets undersökning saknar därför relevans i detta

sammanhang och kan inte åberopas som skäl till att lagen om

otillbörligt beteende vid upphandling ånyo tas upp till

behandling.

Utskottet anser att det är viktigt att den offentliga

upphandlingen sker i konkurrens. Konkurrensen främjas också genom

den nya lag om offentlig upphandling (LOU) som uppfyller

EES-avtalets krav inom detta område och som riksdagen antog

hösten 1992. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1994. Genom LOU

regleras även den kommunala upphandlingen.

Samtliga de exempel på otillbörlighet vid upphandling som

tidigare nämnts i detta betänkande står i strid mot

bestämmelserna i LOU. Ett företag som deltar i en upphandling där

otillbörlighet av nämnda slag uppträder kan i enlighet med LOU

göra en anmälan till länsrätten. Detta kan få till följd att den

pågående upphandlingen stoppas och eventuellt måste göras om på

nytt. I fråga om upphandling inom försörjningssektorerna kan även

ett vitesföreläggande tillgripas, som innebär att ett vite döms

ut om en av domstolen klandrad upphandling fortsätter utan att

rättelse skett. Har upphandlingen genomförts innan

otillbörligheten har upptäckts och/eller anmälts kan i enlighet

med LOU de företag som deltagit i upphandlingen begära skadestånd

vid allmän domstol. Enligt den nu föreslagna lagen kan en

upphandlare som tillämpar ett otillbörligt upphandlingsbeteende

anmälas till Konkurrensverket. Verket för sedan frågan vidare

till marknadsdomstolen som endast kan fatta beslut om att

upphandlingsförfarandet inte fortsättningsvis får användas. Om

upphandlarna trots förbudet ännu en gång tillämpar samma

upphandlingsbeteende kan vite utdömas.

Som utskottet ser det kommer den föreslagna lagen inte att

kunna medverka till att effektiviteten i den offentliga

upphandlingen ökar. Däremot finns risker att byråkratin, genom

att ett i alla avseenden onödigt regelverk införs, ökar i

anslutning till offentliga upphandlingar. Möjligen kan vissa

företag uppfatta en lag mot otillbörlighet vid upphandling som

ett skydd mot diskriminering. Men det beror i så fall på att de

inte uppfattat den skärpning av regelverket inom detta område som

kommit till stånd genom ikraftträdandet av LOU. Det finns även en

uppenbar risk med den nu föreslagna lagen att andra företag men

också upphandlare kan komma att avstå från en anbudsupphandling

på grund av att man uppfattar regelverket som omständligt och

svårtolkat. Enligt utskottets mening är den föreslagna lagen ett

exempel på onödig lagstiftning.

Det är utskottets uppfattning att när en upphandlare beslutat

att genomföra en upphandling är LOU ett tillräckligt medel för

att uppnå en effektiv konkurrens i den offentliga upphandlingen.

Utskottet instämmer i det synsätt som konstitutionsutskottet

redovisar i sitt tidigare yttrande hösten 1993 och i den

avvikande mening som de socialdemokratiska ledamöterna redovisat

i det nu aktuella yttrandet och vill understryka att

propositionens förslag är ett onödigt ingripande i den kommunala

självstyrelsen.

Med anledning av motionerna Fi16 (s), Fi17 (c) och Fi18 (v)

föreslår utskottet att riksdagen avslår den nu aktuella

propositionen.

dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande

lydelse:

1. beträffande lag om ingripande mot otillbörligt beteende

vid offentlig upphandling m.m.

att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Fi12,

1993/94:Fi16 och 1993/94:Fi18 avslår de i proposition

1993/94:222 framlagda förslagen till

dels lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling,

dels lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol

m.m.,

2. Lag om reglering av den offentliga sektorns

egenregiverksamhet (mom. 2)

Ian Wachtmeister (nyd) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar

med "Finansutskottet vill" och slutar med "och Fi504 (m,

fp, kds)" bort ha följande lydelse:

Med anledning av motionerna vill utskottet anföra följande.

Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor

del av våra samlade resurser. Medborgarna har berättigade krav på

att resurserna skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det

finns emellertid anledning att befara att statliga myndigheter,

kommuner och landsting i betydande omfattning betalar mer än

nödvändigt för tjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan

göras om all offentlig verksamhet utsätts för konkurrens.

Enligt regeringen skall det arbete för att öka konkurrensen som

bedrivs i kommuner och landsting ges tid att få genomslag innan

statsmakterna vidtar några kraftfulla åtgärder för att öka

omfattningen av den del av den offentliga sektorn som utsätts för

konkurrens. Utskottet anser att det emellertid behövs omedelbara

insatser som får genomslag i hela landet. Detta kan bäst uppnås

genom det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig

produktion som har lagts fram i en promemoria (Ds 1992:121) inom

Näringsdepartementet. Enligt utskottets mening bör riksdagen

därför anmoda regeringen att snarast lägga fram ett förslag till

lag om skyldighet för statliga myndigheter, landsting och

kommuner att upphandla tjänsteproduktion m.m. i konkurrens.

Vad utskottet här anfört om lagstiftning vid anbudsupphandling

med anledning av motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och

Fi504 (m, fp, kds) bör riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande

lydelse:

2. beträffande lag om reglering av den offentliga sektorns

egenregiverksamhet

att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Fi19,

1993/94:Fi503 och 1993/94:Fi504 hos regeringen begär att ett

förslag till lag med tvingande regler om skyldighet att anordna

anbudstävlingar skyndsamt utarbetas,

3. Lag om reglering av den offentliga sektorns

egenregiverksamhet (mom. 2, motiveringen)

Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet Calner, Arne

Kjörnsberg, Sonia Karlsson och Alf Egnerfors (alla s) anser

att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med

"Finansutskottet vill" och slutar med "och Fi504 (m, fp, kds)"

bort ha följande lydelse:

Finansutskottet vill här erinra om att det vidtas en rad

åtgärder på olika plan för att utveckla den offentliga

upphandlingen. Riksdagen har antagit en särskild lag om offentlig

upphandling. Kommun- och landstingsförbunden stöder aktivt

kommunerna och landstingen i deras strävan att i större

utsträckning konkurrensutsätta verksamheten. Flera av dessa organ

har antagit handlingsprogram och utbildningsplaner för

upphandlingsområdet. Mot bakgrund av vad som nu har anförts finns

det enligt utskottets uppfattning inte behov av några ytterligare

initiativ från riksdagens sida. Utskottet avstyrker därför

motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds).

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Johan Lönnroth (v) anför:

Vänsterpartiet anser att förslaget till lag om ingripande mot

otillbörligt beteende vid upphandling bör avstyrkas av utskottet.

Jag delar den uppfattning som framförs av Socialdemokraterna i en

reservation i denna fråga i betänkandet.

Jag är också av samma uppfattning som Socialdemokraterna när de

i betänkandet redovisar en annan motivering till avstyrkande av

motionerna Fi19 (nyd), Fi503 (m) och Fi504 (m, fp, kds).

Med hänvisning till vad jag här anfört anser jag att utskottets

hemställan under mom. 1 bort vara likalydande med

Socialdemokraternas reservation.

Propositionens lagförslag

Bilaga 1

Konstitutionsutskottets yttrande

1993/94:KU4y

Bilaga 2

Lagstiftning om ingripande mot otillbörligt beteende avseende

offentlig upphandling -- nytt förslag

Till finansutskottet

Finansutskottet har den 26 april 1994 beslutat att bereda

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition

1993/94:222 om förnyat förslag om ingripande mot otillbörligt

beteende avseende offentlig upphandling jämte motionerna

1993/94:Fi16--19 i de delar som berör utskottets

beredningsområde. Konstitutionsutskottet (1993/94:KU3y) har

tidigare yttrat sig över proposition 1993/94:35 med samma

innehåll som den nu aktuella. Konstitutionsutskottet begränsar

liksom tidigare sitt yttrande till frågan om förslagets

förenlighet med den kommunala självstyrelsen.

Bakgrund

Till grund för den nu aktuella propositionen ligger ett

tidigare framlagt förslag (prop. 1994/94:35), som överlämnades

till riksdagen under hösten 1993. Vid riksdagsbehandlingen

remitterades propositionen till finansutskottet, som i sin tur

inhämtade yttranden från konstitutions- och näringsutskotten.

Näringsutskottet (1993/94:NU1y) ansåg att en lagstiftning av det

då aktuella slaget hade en viktig funktion som komplement till

lagen om offentlig upphandling. Utskottet var inte enigt.

Konstitutionsutskottet (1993/94:KU3y), som avstyrkte förslaget,

anförde bl.a. att propositionens lagförslag innebar ett

otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala

självstyrelsen. Mot majoritetsuppfattningen anmälde (c), (m),

(fp) och (kds) gemensamt en avvikande mening beträffande bl.a.

lagförslagets förenlighet med den kommunala självstyrelsen.

Harriet Colliander (nyd) uttalade sitt stöd för ett tidigare,

mera långtgående förslag från Näringsdepartementet om

obligatorisk anbudsupphandling i vissa fall. Finansutskottet

(bet. 1993/94:FiU5) ansåg bl.a. att lagen om offentlig

upphandling är ett tillräckligt medel för att uppnå effektiv

konkurrens i den offentliga sektorn. Även i finansutskottet var

meningarna delade. Riksdagen följde utskottet och avslog

regeringsförslaget.

Propositionen

De lagförslag som nu läggs fram överensstämmer med dem som

förelades riksdagen i proposition 1993/94:35 med den ändringen

att tidpunkten för ikraftträdandet anges till den 1 juli 1994. I

propositionen hänvisas till avsnitten 4, 5 och 7--11 beträffande

redovisningen av gällande ordning, motiven för lagförslaget och

specialmotiveringen samt beräkning av kostnaderna för förslagets

genomförande.

I den nya propositionstexten redovisas varför frågan på nytt

underställs riksdagen. Det anges bl.a. att ytterligare

erfarenheter vunnits sedan riksdagen prövade det tidigare

lagförslaget. En sådan erfarenhet är att Konkurrensverket gått

igenom ca 150 anmälningar rörande konkurrens- och

marknadslösningar inkl. upphandlingar inom kommuner och

landsting, varvid verket funnit att varken den nya eller tidigare

gällande konkurrenslagen kan tillämpas i dessa ärenden och att

verket därför får nöja sig med allmänna uttalanden om förfarandet

från konkurrenssynpunkt. Vidare har representanter för

näringslivet åter framhållit betydelsen av att enskilda företag

ges möjlighet att på lika villkor delta i anbudstävlingar i stat

och kommun och att det finns ett stort behov av den föreslagna

lagen. Frågor om avbrutna anbudstävlingar, som kan innebära att

konkurrensen snedvrids, övervägs i en interdepartemental

arbetsgrupp.

Enligt propositionen bör förslaget till en lag om ingripande

mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling prövas

av riksdagen på nytt, mot bakgrund av bl.a. de ytterligare

erfarenheter som vunnits och de åtgärder för att skapa ökad

konkurrens i den offentliga sektorn som regeringen nu vidtar.

Motionerna

Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts i

riksdagen, 1993/94:Fi16--19.

I motion Fi16 begär Göran Persson m.fl. (s) att riksdagen

avslår propositionen med hänvisning till att några nya och

relevanta motiv för ett ändrat ställningstagande inte redovisas i

propositionen.

I motion Fi17 begär Birgitta Hambraeus (c) att riksdagen avslår

propositionen. Propositionen innebär enligt motionären en alltför

stark statlig styrning av kommunerna och en inskränkning av den

kommunala självstyrelsen.

I motion Fi18 begär Johan Lönnroth m.fl. (v) att riksdagen

avslår propositionen. Regeringen återkommer nu med precis samma

förslag som riksdagen tidigare avslagit utan att förebära några

nya skäl, anser motionärerna.

I motion Fi19 begär Harriet Colliander m.fl. (nyd) att

riksdagen genom lag omedelbart beslutar att anta tvingande regler

för skyldighet att anordna anbudstävlingar i samband med

upphandling i kommuner och landsting. Enligt motionärerna borde

ett tidigare framlagt förslag av en arbetsgrupp i

Näringsdepartementet ligga till grund för lagstiftning i stället

för den nu framlagda propositionen.

Konstitutionsutskottets bedömning

Utskottet har i sitt förra yttrande gjort en relativt

detaljerad genomgång i relevanta delar av hur lagförslaget

förhåller sig till dels grunderna för den kommunala

självstyrelsen, dels Europakonventionen om kommunal

självstyrelse. Utskottet konstaterar att Lagrådets granskning i

den del som berör den föreslagna lagregleringens förhållande till

grundlagarna och andra rättsregler av övergripande natur inte har

givit anledning till några erinringar. Utskottet konstaterar

också att regeringen, med referens till grundlagspropositionen

(prop. 1973:90 s. 190 f.), bedömt att en lagstiftning med den

innebörd det aktuella lagförslaget har inte strider mot

bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Utskottet gör för

sin del samma bedömning som regeringen vad avser lagförslagets

förenlighet med grundläggande bestämmelser om kommunernas och

landstingens självbestämmande i olika hänseenden.

Enligt utskottets mening är sådan lagstiftning som kan bidra

till en effektiv konkurrens ett viktigt instrument för att

påskynda den pågående omvandlingsprocessen inom den offentliga

sektorn. Utskottet finner att den nu föreslagna lagen är avsedd

att täcka ett behov som inte helt kan fyllas genom lagen

(1992:1528) om offentlig upphandling (omtryckt SFS 1993:1468)

eller den nya konkurrenslagen (1993:20).

Det uppdrag som regeringen i juli 1993 gav Konkurrensverket,

länsstyrelserna och Statskontoret att följa det pågående

utvecklingsarbetet och studera i vilken omfattning produktionen

för kommunernas, landstingens och statens räkning är utsatta för

konkurrens skall redovisas senast den 31 december 1994.

Regeringen har i den tidigare propositionen uttalat att den inte

är främmande för att ta upp frågan om lagstiftning till förnyad

prövning, om den nyss nämnda redovisningen tyder på att de

åtgärder som vidtagits för att öka konkurrensen inte givit

tillräckliga effekter på marknaden. Vid en sådan prövning bör

enligt utskottets mening frågan ånyo övervägas om införande av

regler om skyldighet för statliga och kommunala myndigheter att

anordna anbudstävlingar i samband med upphandling av varor och

tjänster.

Sammanfattningsvis finner utskottet att proposition 1993/94:222

bör tillstyrkas.

Stockholm den 5 maj 1994

På konstitutionsutskottets vägnar

Thage G Peterson

I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Birger

Hagård (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Inger

René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Simon

Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Lisbeth Staaf-Igelström (s),

Ola Karlsson (m), Elvy Söderström (s), Björn von der Esch (m),

Ingela Mårtensson (fp) och Christina Linderholm (c).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Avvikande mening

Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Hans

Göran Franck, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy

Söderström (alla s) anser att den del av utskottets yttrande

under rubriken "Konstitutionsutskottets bedömning" som börjar med

"Utskottet har" och slutar med "bör tillstyrkas" bort ha följande

lydelse:

I sitt tidigare yttrande anförde utskottet att förslaget

innebär ett otillbörligt och allvarligt ingrepp i den kommunala

självstyrelsen och att den statliga detaljregleringen av kommunal

verksamhet skulle öka helt obefogat. Förslaget bedömdes vidare

innebära ett brott mot artikel 6 punkt 1 i den europeiska

konventionen om kommunal självstyrelse genom förslaget om en

statlig bedömning av hur en kommuns egenregi-verksamhet

förhåller sig till konkurrerande, extern verksamhet. Mot bakgrund

av de möjligheter till begränsningar som rättssystemet redan i

dag erbjuder i fråga om otillbörligt beteende vid upphandling --

bl.a. bestämmelserna i 1 kap. 9 § regeringsformen om objektivitet

och saklighet -- ansåg utskottet att det kunde ifrågasättas om

någon lagstiftning över huvud taget behövdes.

Utskottet finner att ingenting vare sig i den kommunala

verkligheten eller i det ånyo framlagda lagförslaget motiverar

att utskottet intar någon förändrad hållning till förslaget i

propositionen, vilket enligt utskottets mening bör avstyrkas.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Bengt Hurtig (v) anför:

Jag ansluter mig till den avvikande meningen.

Näringsutskottets yttrande

1993/94:NU1y

Bilaga 3

Otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att avge

yttrande över proposition 1993/94:35 om ingripande mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling jämte

motioner, såvitt propositionen och motionerna rör

näringsutskottets beredningsområde.

Näringsutskottet

Propositionen

Propositionen kan sägas bestå av två delar. Den ena innehåller

uttalanden om önskvärdheten av att tjänster och produkter för den

offentliga sektorn i ökad utsträckning upphandlas i konkurrens.

Det framläggs emellertid inga förslag i detta syfte för riksdagen

att ta ställning till. I propositionens andra del finns förslag

till en lag som skall göra det möjligt att ingripa mot

offentliga myndigheter m.fl. om dessa i samband med upphandling

skulle använda sig av otillbörliga beteenden.

Enligt regeringens bedömning behöver hela den offentliga

sektorn utsättas för ökad konkurrens. Härigenom skapas ett

omvandlingstryck som skyndar på förändringarna inom denna sektor.

Konkurrens leder till ständig omprövning samt gör det lättare att

värdera en verksamhets omfattning och innehåll genom att den

jämförs med vad andra producenter kan tillhandahålla. Genom

konkurrens kan också kundernas val få ett genomslag. Det krävs,

sägs det vidare i propositionen, strukturella förändringar i hela

den offentliga sektorn för att ökad sysselsättning och tillväxt

och en samhällsekonomisk balans skall kunna skapas. De positiva

effekter i form av rätt resursfördelning samt ökad effektivitet

och produktivitet som konkurrensen medför bör tas till vara genom

att anbudstävlingar anordnas när offentliga organ skall upphandla

tjänster och produkter. I propositionen anförs att det bör vara

ett riktmärke för kommuner och landsting att den andel som

upphandlas i konkurrens inom ett år uppgår till ungefär 20 % av

kostnaden för den sammanlagda tjänsteproduktionen inom hela denna

sektor.

Av propositionen framgår att regeringen har övervägt att införa

en skyldighet för offentliga organ att upphandla verksamhet av

viss omfattning i konkurrens. Det läggs emellertid inte nu fram

något sådant förslag. I stället anser regeringen att effekterna

bör avvaktas av det arbete som pågår inom kommuner och landsting

för att öka konkurrensen. Flera av dessa har antagit särskilda

handlingsprogram i detta syfte och kommun- och

landstingsförbunden stöder denna utveckling. Härutöver pågår ett

arbete för att förbättra redovisningssystemen. Vidare har

regeringen uppdragit åt Konkurrensverket och länsstyrelserna att

följa det utvecklingsarbete som pågår för att öka konkurrensen

och studera i vilken omfattning som kommuner och landsting

upphandlar tjänster och produkter genom anbudstävlingar.

Uppdragen skall avrapporteras före utgången av år 1994. I

propositionen sägs att om de åtgärder som nu redovisats inte får

tillräcklig effekt får frågan om att införa en skyldighet att

upphandla övervägas på nytt.

I de fall en statlig myndighet, ett landsting eller en kommun

beslutat att upphandla produkter eller tjänster i konkurrens

finns det enligt regeringen risker för att upphandlingsprocessen,

oavsiktligt, hanteras på ett sådant sätt att

konkurrensförhållandena snedvrids. Att så blir fallet kan bero på

bristande erfarenhet och kunskap om hur en upphandling bör skötas

på ett professionellt sätt. En annan faktor som kan bidra till

att fördelarna av konkurrens inte utnyttjas är att privata

företag avstår från att lämna anbud därför att de inte är säkra

på att bli behandlade på ett rättvist sätt i förhållande till den

upphandlande organisationens egenregiverksamhet. I propositionen

påpekas att denna osäkerhet är mycket utbredd inom näringslivet.

Det anförs att detta är allvarligt eftersom det finns ett starkt

intresse från samhällets och konsumenternas sida av att det råder

ett effektivt konkurrenstryck vid offentliga upphandlingar.

Regeringens slutsats är att det därför behövs ett lagstadgat

skydd mot otillbörliga beteenden vid upphandlingar. Ett centralt

syfte med en sådan lag är att skapa förtroende bland företagen

för att den offentliga upphandlingen sköts på ett

konkurrensneutralt sätt.

Mot denna bakgrund föreslås i propositionen en lag mot

otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Enligt

lagen skall Marknadsdomstolen kunna förbjuda en offentlig

myndighet m.fl. att vid upphandling tillämpa ett beteende som är

att anse som otillbörligt. Härmed kan för det första avses att

ett företag påtagligt diskrimineras i förhållande till

upphandlarens egenregiverksamhet eller ett annat företag. För det

andra kan det vara ett otillbörligt beteende om

konkurrensförutsättningarna vid en upphandling påtagligt

snedvrids. En förutsättning för att förbud skall kunna meddelas

är att upphandlaren tidigare har tillämpat beteendet eller att

det är sannolikt att han kommer att tillämpa det. Ett förbud är

alltså inriktat på att hindra ett framtida beteende.

Marknadsdomstolen föreslås kunna utfärda förbud efter ansökan.

Sådan får göras av Konkurrensverket och, om verket beslutat att

inte göra ansökan, av sammanslutning av konsumenter, löntagare

eller företag eller av ett företag som berörs av beteendet. Ett

förbud får förenas med vite.

Den nu beskrivna lagen är ett komplement till lagen (1992:1528)

om offentlig upphandling. Båda lagarna avses träda i kraft

samtidigt med EES-avtalet. Genom lagen om offentlig upphandling

anpassas de svenska bestämmelserna på detta område till vad som

gäller inom EG. I den lagen finns en rad detaljerade föreskrifter

bl.a. om annonsering av upphandlingar och om hur

upphandlingsförfarandet skall gå till. Enligt lagen kan en

leverantör som anser sig ha lidit skada eller kan komma att lida

skada på grund av att upphandlaren bryter mot lagen ansöka om att

länsrätten skall ingripa mot upphandlingen. En leverantör som

lidit skada har rätt till ersättning från upphandlaren om denne

brutit mot lagen och skadan beror på detta.

Enligt regeringen har den nu föreslagna lagen mot otillbörligt

beteende avseende offentlig upphandling en väsentlig funktion

genom att den kan tillgodose samhällets och konsumenternas

intressen vid upphandlingar. Dessa intressen företräds av

Konkurrensverket. I lagen om offentlig upphandling förutsätts att

enskilda berörda företag skall väcka talan mot upphandlaren,

vilket torde ha en återhållande effekt på viljan att väcka talan.

Ingripande mot en upphandling kan dessutom enligt den sistnämnda

lagen endast ske under pågående upphandling, vilket också

begränsar möjligheterna till åtgärder.

Motionerna

Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. I

samtliga yrkas att propositionen skall avslås.

Regeringens lagförslag innebär ett otillbörligt och allvarligt

ingrepp i den kommunala självstyrelsen, hävdas det i motion

1993/94:Fi5 (s). Lagen strider också mot den europeiska

konventionen om kommunal självstyrelse. I motionen anförs vidare

att 1 kap. 9 § regeringsformen kan tillämpas på otillbörligt

upphandlingsbeteende. Det kan på den grunden, anser motionärerna,

ifrågasättas om någon ytterligare lagstiftning behövs. Det

betonas att det faktiska behovet av skärpt lagstiftning inte har

redovisats. I stället, sägs det, förs en rad ideologiskt baserade

argument fram i propositionen. När det gäller den föreslagna

lagens utformning påpekar motionärerna att dess förhållande till

lagen om offentlig upphandling är oklart. Det finns risk för att

dubbla sanktionssystem kommer att gälla för samma frågor. Vidare

är begreppet otillbörligt beteende inte definierat på ett

entydigt sätt. Det breda tolkningsutrymmet är inte godtagbart,

anför motionärerna. De anser dessutom att förslagets kostnader

och effekter endast är summariskt redovisade. I motionen riktas

också kritik mot att det i propositionen anförs en rad

kontroversiella ståndpunkter, som vrider intresset från

sakfrågan. Skall sådana uttalanden göras måste de, enligt

motionärerna, kompletteras med motiveringar och

konsekvensbeskrivningar. Detta borde riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna.

Även i motion 1993/94:Fi3 (nyd) yrkas avslag på propositionen.

I stället föreslås att det skall införas en skyldighet för

offentliga myndigheter att upphandla verksamhet i konkurrens om

årsproduktionskostnaden överstiger 5 miljoner kronor.

Motionärerna anser att det förslag till lag om konkurrenstryck på

offentlig produktion som lagts fram i betänkandet (Ds 1992:121)

Anbudskonkurrens vid offentlig produktion kan läggas till grund

för omedelbar lagstiftning. Vid remissbehandlingen av betänkandet

har det enligt motionärerna inte framförts någon beaktansvärd

kritik. Inte heller de skäl som regeringen anför för att inte

lägga fram förslaget i betänkandet är övertygande, anser

motionärerna. Som andrahandsyrkande föreslår de att riksdagen

skall begära ett förslag om tvingande regler om skyldighet att

anordna anbudstävlingar.

Vänsterpartiet delar inte regeringens förenklade syn på

offentlig verksamhet, heter det i motion 1993/94:Fi4 (v). Vissa

verksamheter i kommuner och landsting kan med fördel upphandlas i

konkurrens, medan andra verksamheter inte alls är lämpade för

detta. Det är enligt motionärerna de lokala politikerna som i

enlighet med principen om kommunalt självstyre bör bestämma om

vad som skall upphandlas i konkurrens. Ytterligare skäl som talar

mot att införa den föreslagna lagen är att riksdagen nyligen

beslutat om en ny konkurrenslag och en lag om offentlig

upphandling, vilka båda har betydelse för det aktuella området.

Motionärerna hemställer därför att propositionen skall avslås.

Internationella erfarenheter visar, i motsats till vad som

hävdas i propositionen, att konkurrens inte alltid leder till ett

utbud som är bättre anpassat till medborgarnas behov, sägs det i

motion 1993/94:Fi2 (c). Motionären anser vidare att

egenregiverksamheten inte skall prövas endast ur ekonomisk

synvinkel. Kommunerna bör ha rätt att själva bestämma vilken

upphandling som är mest gynnsam för kommunens invånare, betonar

motionären och avvisar regeringens förslag.

Vissa kompletterande uppgifter

Frågan om offentlig upphandling har tagits upp i den nyligen

presenterade rapporten Sveriges offentliga sektor i europeisk

konkurrens -- konsekvenser av EES-avtalet och medlemskap i EG/EU.

I rapporten, som har lämnats till EG-konsekvensutredningarna

Samhällsekonomi (Fi 1993:06) och Social välfärd (S 1993:01),

konstateras att de nya bestämmelser om offentlig upphandling som

träder i kraft samtidigt med EES-avtalet innebär att ökad

konkurrens skapas på det kommunala området. För kommuninvånarna

är detta entydigt positivt, anförs det i rapporten. Ett mer

frekvent anbudsförfarande innebär möjligheter till besparingar,

men samtidigt kommer en del av kommunernas egen verksamhet att

konkurrensutsättas, vilket på sikt kan leda till minskad kommunal

sektor. De nya reglerna kan emellertid, enligt vad som sägs i

rapporten, öka kommunernas administrativa kostnader.

I rapporten hänvisas till den s.k. Cecchinirapporten (Volume

5a: The Cost of Non-Europe in Public-Sector Procurement), som

utarbetades i slutet av 1980-talet inom EG. Enligt denna ger en

öppen offentlig upphandling tre typer av vinstskapande effekter.

För det första uppstår en vinst genom att den offentliga

myndigheten köper från den billigaste leverantören. För det andra

uppkommer en konkurrenseffekt genom att inhemska företag tvingas

sänka sina priser när de konkurrerar med utländska företag. För

det tredje blir det en struktureffekt till följd av långsiktiga

stordriftsfördelar som uppstår när näringslivet omvandlas under

ökat konkurrenstryck.

I Cecchinirapporten beräknades besparingsmöjligheterna i ett

antal EG-länder. Skulle dessa beräkningar översättas till svenska

förhållanden skulle den offentliga sektorn kunna spara mellan 5

och 13 miljarder kronor per år enligt rapporten till

EG-konsekvensutredningarna. Författarna pekar på en rad faktorer

som gör att besparingseffekterna kan väntas bli avsevärt mindre.

Sammanfattningsvis gör de bedömningen att med EES-avtalet uppgår

besparingen för offentlig upphandling till 2--3 % per år,

motsvarande 5--8 miljarder kronor. Delar av besparingen kommer

dock att uppträda först efter några år.

Näringsutskottets ställningstagande

Näringsutskottet vill inledningsvis upprepa den ståndpunkt som

utskottet tidigare givit uttryck åt (se senast bet. 1993/94:NU4),

nämligen att en effektiv konkurrens är ett betydelsefullt verktyg

för att främja en uthållig ekonomisk tillväxt och därmed

åstadkomma en ökad välfärd. Utskottet ser också positivt på

strävandena att främja konkurrens inom den offentliga sektorn

eftersom konkurrens kan bidra till att öka effektiviteten i

produktionen och ge medborgarna bättre tjänster. Samtidigt vill

utskottet betona det angelägna i att kraven på insyn,

rättssäkerhet och kvalitet tillgodoses även inom sådan verksamhet

som har lagts ut på entreprenad, t.ex. när det gäller vård och

omsorg.

Näringsutskottet, som inte närmare går in på de allmänna

uttalanden om offentlig upphandling som görs i propositionen,

vill härutöver anföra följande.

Utskottet noterar till en början att regeringens förslag till

lag mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling inte

inverkar på kommunernas m.fl. rätt att självständigt besluta om

en viss verksamhet skall upphandlas i konkurrens eller inte. Det

är först när en upphandling genomförs som lagen blir tillämplig.

Lagförslaget syftar, som framgår av propositionen, till att öka

företagens förtroende för att de behandlas korrekt i samband med

offentlig upphandling och sålunda inte diskrimineras i

förhållande till egenregiverksamhet eller andra företag.

Utskottet delar regeringens uppfattning att en sådan lag behövs.

Detta visas inte minst genom den redovisning av näringslivets

synpunkter på och erfarenheter av offentlig upphandling som görs

i propositionen. Lagen bör enligt utskottets bedömning leda till

att företagens förtroende för den offentliga upphandlingen ökar

och till att de därigenom i betydligt större utsträckning deltar

i anbudstävlingar. Den ökade konkurrens som följer härav bör

kunna medföra besparingar för den offentliga sektorn och

stimulera effektivitetsbefrämjande åtgärder såväl inom denna

sektor som bland företagen.

En särskild lag mot otillbörligt beteende har enligt

näringsutskottets uppfattning en viktig funktion som komplement

till lagen om offentlig upphandling. De tillgodoser delvis olika

intressen, och genom att införa en möjlighet för Konkurrensverket

att ansöka om förbud enligt lagen mot otillbörligt beteende får

samhällets och konsumenternas intressen av en effektiv konkurrens

en kompetent företrädare.

Av propositionen framgår att ett och samma beteende i och för

sig kan komma att bedömas enligt båda lagarna. Utskottet delar

emellertid regeringens bedömning att detta inte utgör ett hinder

med hänsyn till de fördelar som sammantaget kan vinnas från det

allmännas sida.

Den beskrivning som lämnas i propositionen av begreppet

otillbörligt beteende och vad som avses med diskriminering utgör

enligt utskottets mening en tillräcklig vägledning för

tillämpning av lagen. Det ligger i sakens natur att det varken

direkt i lagtexten eller i motivtexten uttömmande kan anges vilka

konkreta beteenden som är att anse som otillbörliga eller

diskriminerande, eftersom omständigheterna torde vara unika i

varje enskild upphandlingsprocess. Utskottet vill dock

understryka att Marknadsdomstolens omfattande erfarenhet av att

tillämpa marknadsrättslig lagstiftning är av betydande värde i

detta sammanhang, bl.a. eftersom den nu föreslagna lagen är

uppbyggd efter mönster från andra lagar på marknadsrättens

område. Till detta kommer att Konkurrensverkets handläggning av

ärenden enligt konkurrenslagen (1993:20) ofta innefattar

bedömningar av vad som är att anse som diskriminerande eller

konkurrenssnedvridande beteenden i affärssammanhang. Dessa

omständigheter torde enligt utskottets mening bidra till

förutsebarhet och stadga vid tillämpning av den nya lagen.

Med hänvisning till vad som nu har anförts avstyrker

näringsutskottet motionerna 1993/94:Fi5 (s), 1993/94:Fi4 (v) och

1993/94:Fi2 (c).

Av propositionen framgår att kommun- och landstingsförbunden

samt en rad enskilda kommuner och landsting bedriver ett aktivt

arbete för att främja en ökad konkurrens i sin verksamhet. Enligt

utskottets uppfattning kan detta förväntas leda till att

anbudsupphandling används i ökad utsträckning. För närvarande

finns det därför inte anledning till ytterligare åtgärder från

riksdagens sida. Utskottet avstyrker med hänvisning härtill

kravet i motion 1993/94:Fi3 (nyd) på att det skall införas en

skyldighet för kommuner och landsting m.fl. att upphandla

verksamhet av viss omfattning.

Stockholm den 18 november 1993

På näringsutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Per-Richard

Molén (m), Hans Gustafsson (s), Gudrun Norberg (fp), Axel

Andersson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin

Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Leif Marklund (s), Olle

Lindström (m), Mats Lindberg (s), Sylvia Lindgren (s), Roland

Lében (kds) och Bo G Jenevall (nyd).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Avvikande meningar

1. Hans Gustafsson, Axel Andersson, Bo Finnkvist, Reynoldh

Furustrand, Leif Marklund, Mats Lindberg och Sylvia Lindgren

(alla s) anser att den del av yttrandet -- under rubriken

Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med "Utskottet

noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha följande

lydelse:

Regeringens lagförslag om otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling är enligt näringsutskottets uppfattning ett uttryck

för en oberättigad misstro mot statliga myndigheters, landstings

och kommuners sätt att göra upphandlingar. Regeringens ståndpunkt

baseras på obestyrkta uppgifter -- lämnade av olika företrädare

för näringslivet -- om att företag misstänker att de

diskrimineras vid offentliga upphandlingar. Några opartiska

undersökningar som visar att det finns grund för dessa misstankar

presenteras inte. Hur upphandlingsförfarandet utformas är enligt

utskottets mening i första hand en fråga för den upphandlande

enheten att själv besluta om. Utskottet anser därför att det inte

behövs någon lag med det föreslagna syftet.

Härtill kommer att lagförslaget i sig inte är tillräckligt väl

berett. Sålunda är beskrivningen av de beteenden som kan

föranleda åtgärder från domstols sida oprecis, vilket lämnar

utrymme för olika tolkningar och skapar en oklarhet hos de

upphandlande enheternas sida om vad som är tillåtet eller inte.

Detta medför en rättsosäkerhet, vilket inte kan godtas.

Utskottet vill slutligen erinra om att det vidtas en rad

åtgärder på olika plan för att utveckla den offentliga

upphandlingen. Riksdagen har antagit en särskild lag om offentlig

upphandling. Kommun- och landstingsförbunden stöder aktivt

kommunerna och landstingen i deras strävan att i större

utsträckning konkurrensutsätta verksamheten. Flera av dessa organ

har antagit handlingsprogram och utbildningsplaner för

upphandlingsområdet. Mot bakgrund av vad som nu har anförts finns

det enligt utskottets uppfattning inte behov av några ytterligare

initiativ från riksdagens sida. Utskottet tillstyrker därför

motion 1993/94:Fi5 (s), varigenom också motionerna 1993/94:Fi4

(v) och 1993/94:Fi2 (c) blir tillgodosedda. Av det sagda följer

att motion 1993/94:Fi3 (nyd) avstyrks.

2. Bo G Jenevall (nyd) anser att den del av yttrandet -- under

rubriken Näringsutskottets ställningstagande -- som börjar med

"Utskottet noterar" och slutar med "viss omfattning" bort ha

följande lydelse:

Sveriges statliga och kommunala sektor tar i anspråk en stor

del av våra samlade resurser. Enligt näringsutskottets

uppfattning har medborgarna berättigade krav på att resurserna

skall utnyttjas på effektivast möjliga sätt. Det finns dock

canledning att befara att statliga myndigheter, kommuner och

landsting i betydande omfattning betalar mer än nödvändigt för

tjänster och produkter. Avsevärda besparingar kan göras om all

offentlig verksamhet utsätts för konkurrens.

Enligt regeringen skall det arbete som bedrivs i kommuner och

landsting ges tid att få genomslag innan statsmakterna vidtar

några kraftfulla åtgärder för att öka omfattningen av den del av

den offentliga sektorn som utsätts för konkurrens. Utskottet

anser emellertid att det behövs omedelbara insatser som får

effekt i hela landet. I likhet med vad som anförs i motion

1993/94:Fi3 (nyd) är det utskottets uppfattning att detta bäst

uppnås genom det förslag till lag om konkurrenstryck på offentlig

produktion som har lagts fram i en promemoria (Ds 1992:121) inom

Näringsdepartementet. Enligt näringsutskottets mening bör

riksdagen därför anmoda regeringen att snarast lägga fram förslag

till en sådan lag om skyldighet för statliga myndigheter,

landsting och kommuner att upphandla tjänsteproduktion m.m. i

konkurrens.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Rolf L Nilson (v) anför:

I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs i

den avvikande mening som företrädarna för Socialdemokraterna

avgivit till detta yttrande.

Innehåll

Sammanfattning1

Inledning1

Propositionens förslag2

Motionsyrkandena2

Propositionen3

Utskottet5

Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling5

Lag om reglering av den offentliga sektorns

egenregiverksamhet6

Hemställan7

Reservationer

1. Lag om ingripande mot otillbörligt beteende vid offentlig

upphandling m.m. (mom. 1) (s)9

2. Lag om reglering av den offentliga sektorns

egenregiverksamhet (mom. 2) (nyd)11

3. Lag om reglering av den offentliga sektorns

egenregiverksamhet (mom. 2, motiveringen) (s)11

Meningsyttring av suppleant (v)

likalydande med Socialdemokraternas reservationer12

Bilagor

1. Propositionens lagförslag13

2. Konstitutionsutskottets yttrande (1993/94:KU4y)19

3. Näringsutskottets yttrande (1993/94:NU1y)23