Bet. 1993/94:FiU4

Finansutskottets betänkande

1993/94:FIU04

Frågor om offentlig upphandling (prop. 1993/94:78)

Innehåll

Sammanfattning

Propositionens förslag

Motionsyrkandena

Utskottet

Hemställan

Bilaga

1993/94

FiU4

Sammanfattning

I propositionen föreslås att upphandlingsförordningen och det

kommunala upphandlingsreglementet inarbetas i lagen om offentlig

upphandling. Denna komplettering av lagen innebär att även

upphandling under de s.k. tröskelvärdena kommer att omfattas av

lagen om offentlig upphandling.

Utskottet tillstyrker förslaget i propositionen.

Två motioner har väckts med anledning av propositionen.

Motionerna avstyrks av utskottet.

Ett särskilt yttrande från de socialdemokratiska ledamöterna

och en meningsyttring från Vänsterpartiets representant har

fogats till betänkandet.

Propositionens förslag

I proposition 1993/94:78 föreslår regeringen -- efter

föredragning av statsrådet Anne Wibble -- att riksdagen antar

det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i

lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

Propositionens lagförslag återfinns i bilaga till

betänkandet.

Motionsyrkandena

1993/94:Fi14 av Birgitta Hambraeus och Pär Granstedt (c) vari

yrkas

1. att riksdagen beslutar att offentlig verksamhet i egen regi

är tillåten utan anbudsprövning,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om detaljreglering av B-tjänster,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad

i motionen anförts om kommunernas rätt att själva besluta om

reglerna för sin upphandling.

1993/94:Fi15 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att

riksdagen avslår proposition 1993/94:78 om frågor om offentlig

upphandling.

Utskottet

I propositionen föreslås att lagen (1992:1528) om offentlig

upphandling, LOU, kompletteras med regler om upphandling under

de tröskelvärden som anges i lagen. Därigenom kommer all

offentlig upphandling att lagregleras.

LOU reglerar främst de större upphandlingarna, dvs.

upphandlingar över i lagen angivna s.k. tröskelvärden. Några

bestämmelser i LOU gäller dock för såväl de större som de mindre

upphandlingarna. Innebörden av propositionens lagförslag är att

upphandlingsförordningen (1986:366, UF) och det kommunala

upphandlingsreglementet (UR), som antagits av nästan alla

kommuner och samtliga landsting, inarbetas i LOU.

I jämförelse med den nuvarande LOU införs emellertid

förenklade regler vid upphandling under tröskelvärdena.

Reglerna för den internationella upphandlingen i LOU är mera

detaljerade än de regler som hittills gällt i Sverige. När det

gäller mindre upphandlingar föreslås i propositionen en mindre

omfattande formell reglering. Emellertid bör de nationella

reglerna likväl avvägas så att de är praktiska att använda även

i internationellt hänseende. Det finns nämligen inget hinder för

en upphandlande enhet att även under tröskelvärdena söka upp

internationell konkurrens lika litet som enheten är förhindrad

att pröva anbud som kommer från internationella anbudsgivare.

Förändringen av upphandlingsreglerna innebär att möjligheter

öppnas för vad som benämns förenklad upphandling och att

direktupphandlingen behålls. Dessa förfaranden får dock användas

endast vid upphandling under de tröskelvärden som anges i LOU.

Med termen förenklad upphandling avses att förfarandet avviker

från de i LOU angivna detaljerade kraven. Definitionen av

förenklad upphandling har utformats så att den ansluter såväl

till UF:s som till UR:s bestämmelser och föreskrifter om sluten

upphandling och förhandlingsupphandling.

Termen direktupphandling är densamma som i dag används i såväl

statlig som kommunal upphandling.

Enligt förslaget i propositionen skall bestämmelserna för

upphandling under tröskelvärdena, oavsett upphandlingens värde,

tillämpas för upphandling som också omfattas av sekretess eller

andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet

och för upphandling av försvarsprodukter och tjänster som inte

har civil användning. En upphandlande enhet har dock rätt att

göra sådana undantag från bestämmelserna i kapitlet som är

nödvändiga med hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska

intressen.

Den främsta anledningen till valet av lagform vid utformningen

av LOU var att EG:s direktiv till skillnad från UF och UR tog

sikte inte endast på statliga myndigheter utan även på kommunala

myndigheter, statliga och kommunala bolag och i vissa fall helt

privata företag med en viss angiven offentlig anknytning. Den nu

föreslagna ändringen innebär att det inte längre kommer att vara

någon skillnad mellan upphandling över och under tröskelvärdena

vad gäller kretsen av upphandlande enheter.

Två motioner har väckts med anledning av proposition 78.

I motion Fi15 av Johan Lönnroth m.fl. (v) anförs att

Vänsterpartiet i en kommittémotion yrkade avslag på proposition

1992/93:88 om ny lag för offentlig upphandling. Man motiverade

detta bl.a. med att lagen fått en omfattning och

detaljeringsnivå som allmänt sett inte är önskvärd och som får

anses strida mot den i Sverige normalt tillämpade

lagstiftningstekniken. I denna kommittémotion påpekades också

att de föreslagna reglerna verkar diskriminerande gentemot

länder utanför EES-området. Lagen innebar också enligt

motionärerna ett avsevärt ingrepp i den kommunala

självbestämmanderätten. Denna situation förvärras nu genom att

också upphandling för små belopp ges ett mer invecklat

regelverk. All erfarenhet visar emellertid att kommunerna gör

sin upphandling enligt intentionerna i den lagstiftning som

redan finns. Upphandlingen genomförs med ett gott utnyttjande av

de konkurrensmöjligheter som finns och genomförs affärsmässigt.

Anbudsgivare, anbudssökande och anbud behandlas utan

ovidkommande hänsyn. Någon ytterligare lagreglering av det slag

propositionen föreslår är därför enligt motionärernas

uppfattning inte nödvändig.

Utskottet vill med anledning av motion Fi15 (v) anföra

följande.

Den motion som Vänsterpartiet nu väckt med anledning av

proposition 78 är närmast identisk med den kommittémotion som

motionärerna hänvisar till. Vid avstyrkandet av den nämnda

kommittémotionen i betänkandet 1992/93:FiU5 framhöll utskottet

att det inte kan råda några som helst tvivel om att LOU kommer

att bidra till en effektiv resursanvändning i stat och kommuner.

I motsats till vad som uttalas i motion Fi15 (v) ser utskottet

det förslag som framförs i den nu aktuella propositionen, att

inlemma UF och UR i LOU, som en naturlig och nödvändig

uppföljning av lagstiftningsarbetet inom detta område. Det kan

inte anses som rimligt att den offentliga upphandlingen under de

i LOU angivna tröskelvärdena dels skall regleras i LOU, dels i

UF och dels i UR. Lagförslaget får också till följd att kretsen

av upphandlare blir densamma oavsett tröskelvärden. Som

utskottet tidigare framhållit innebär lagförslaget att

upphandlingen under tröskelvärdena kan ske genom förenklad

upphandling och i vissa särskilda fall genom direktupphandling.

Det är sålunda inte riktigt som påstås i motion Fi15 (v) att

kommunerna genom förslaget i propositionen vid upphandling

kommer att tvingas att följa ett mer invecklat regelverk.

Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrker

utskottet motion Fi15 (v).

I motion Fi14 av Birgitta Hambraeus och Pär Granstedt (c)

ställs frågan om lagförslaget innebär att staten, landstingen,

kommunerna och Svenska kyrkan måste upphandla alla tjänster i

konkurrens, utom vissa uppräknade tjänster. Skulle man inte

längre ha oinskränkt rätt att driva verksamhet i egen regi?

Måste man först pröva om någon annan kunde utföra tjänsterna på

ett sätt som är mer ekonomiskt fördelaktigt "med hänsyn till

samtliga omständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion,

miljöpåverkan m.m."? (prop. s. 11, 6 kap. 12 §). Det är,

menar motionärerna, viktigt att riksdagen klargör statens,

landstingens, kommunernas och Svenska kyrkans rätt att driva

verksamhet i egen regi.

De s.k. B-tjänsterna -- tjänster inom områden som kultur,

undervisning, hälso- och sjukvård, daghem, o.d. -- behöver inte

upphandlas genom reglerad anbudsinfordran i EG och således inte

heller enligt den nuvarande utformningen av LOU. Propositionen

föreslår nu att alla dessa tjänster, både under och över

EES-avtalets tröskelvärde, skall omfattas av LOU och upphandlas

i konkurrens. I motionen konstateras att regeringen här vill gå

längre än EG i detaljstyrning, vilket enligt motionärerna verkar

omotiverat. Motivet att föra in all offentlig upphandling i LOU

är, enligt propositionen, att den offentliga upphandlingen inte

skall regleras i flera olika regelverk. Detta är, sägs det i

motionen, inget bärande skäl. Det är rimligt att upphandling

över en viss summa regleras annorlunda.

I motionen framhålls vidare att en ekokommun i dag t.ex. är

fri att ändra sitt upphandlingsreglemente så att det blir

lättare att lokalt förverkliga kretsloppssamhället, utveckla

bygden och stärka sammanhållningen och sysselsättningen. Man kan

t.ex. vilja skriva tioåriga kontrakt med lokala företag,

jordbrukare och entreprenörer för att i samarbete hjälpa

varandra att gå över till en kommunal "ämnes-omsättning" som är

genomtänkt ur ekologisk och social synpunkt. Av rent pedagogiska

skäl kan en kommun vilja beställa skolmaten från lokala

ekologiska odlare. Under en lågkonjunktur kan man vilja lägga

beställningar hos en lokal byggentreprenör för att rädda jobben.

Motionärerna understryker att det självklart är viktigt att

kommunens invånare har insyn i hur upphandlingen sköts.

Offentlighetsprincipen är härvid centralt viktig. Med nu

gällande kommunallag har också medborgarna rätt att överklaga

kommunala beslut som de anser strider mot kommunallagen.

Som utskottet ser det har motionärerna i vissa delar

missförstått lagförslaget i propositionen. Vare sig LOU eller

det nu aktuella förslaget behandlar frågor som rör kommunernas

val mellan egen regi eller upphandling.

I motion Fi14 (c) vänder sig också motionärerna mot att de

s.k. B-tjänsterna enligt propositionens förslag skall omfattas

av LOU. Utskottet kan inte se att det nu aktuella lagförslaget

skulle göra upphandlingen mer komplicerad eller mer omfattande

för kommunerna i jämförelse med nu gällande regler.

Upphandlingen av s.k. B-tjänster regleras redan i dag av UR.

När det gäller miljöhänsyn framhöll utskottet i sitt

betänkande 1992/93:FiU5 om offentlig upphandling (s. 13--14)

att det i enlighet med LOU är fullt möjligt att ta miljöhänsyn

vid upphandling. Som utskottet framhöll i detta betänkande måste

emellertid den upphandlande enheten i upphandlingsunderlaget

ange att man tar hänsyn till miljöpåverkan och också preciserar

vilka olika slag av påverkan som man tillmäter betydelse. Att en

kommun vid upphandling "av rent pedagogiska skäl" skulle

diskriminera företag som inte har lokal anknytning eller att

kommunen utan en kostnadsprövning mot andra anbud skulle "under

en lågkonjunktur vilja lägga beställningar hos en lokal

byggentreprenör för att rädda jobben" står givetvis inte i

överensstämmelse med LOU. Men det bör även här framhållas att

sådana upphandlingar inte heller får genomföras enligt UR.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet yrkandena

i motion Fi14 (c).

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring

i LOU.

Hemställan

Utskottet hemställer

beträffande lagen om offentlig upphandling

att riksdagen, med avslag på motionerna 1993/94:Fi14 och

1993/94:Fi15, antar det i proposition 1993/94:78 framlagda

förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1528) om offentlig

upphandling.

Stockholm den 30 november 1993

På finansutskottets vägnar

Per-Ola Eriksson

I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Göran

Persson (s), Lars Tobisson (m), Roland Sundgren (s), Lars

Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom

Heyman (m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Stefan Attefall (kds),

Ian Wachtmeister (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c),

Sonia Karlsson (s) och Christel Anderberg (m).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie

ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit

vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Särskilt yttrande

Göran Persson, Roland Sundgren, Per Olof Håkansson, Lisbet

Calner, Yvonne Sandberg-Fries, Arne Kjörnsberg och Sonia

Karlsson (alla s) anför:

Sedan riksdagen godtagit förslaget om en lag om offentlig

upphandling har den ändrats en gång. Nu är den föremål för

ytterligare en ändring.

Som vi ser det är lagen i vissa avseenden svåröverskådlig.

Samtidigt kommer det att ställas ökade krav på byråkratiska

insatser från kommuner, landsting, statliga myndigheter och

hithörande bolag för att kunna följa lagen. Trots att det

sålunda finns vissa problem med denna lagstiftning har vi ändå

ställt oss bakom förslagen.

Den aktuella propositionen har föranlett motioner som visar

att det finns utrymme för tolkningar och missförstånd. Vi

förutsätter att oklarheterna kommer att elimineras genom olika

uttalanden och etablering av praxis.

Vi ser det som en fördel för dem som berörs av lagen om

offentlig upphandling att denna lagstiftning sammanförs i ett

enda regelverk.

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,

eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i

utskottet.

Johan Lönnroth (v) anför:

Jag delar den uppfattning som framförs i Socialdemokraternas

särskilda yttrande.

Regeringens lagförslag

Bilaga

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

Innehåll

Sammanfattning1

Propositionens förslag1

Motionsyrkandena1

Utskottet2

Hemställan5

Särskilt yttrande (s)5

Meningsyttring av suppleant (v)6

Bilaga

Regeringens lagförslag7