Bet. 2001/02:SFU6

Socialförsäkringsutskottets betänkande

2001/02:SFU6

Rambeslut om förstärkning av den straffrättsligaramen för bekämpning av olaglig inresa m.m.

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens

proposition 2001/02:37 om Sveriges antagande av

rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga

ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,

transitering och vistelse, jämte motioner som väckts

med anledning av propositionen samt två

motionsyrkanden som väckts under den allmänna

motionstiden.

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner

att det inom EU upprättade utkastet till rambeslut

antas.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker

motionsyrkandena.

Till betänkandet har fogats fyra reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av rambeslut

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen

upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning

av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp

till olaglig inresa, transitering och vistelse.

Därmed bifaller riksdagen propositionen och avslår

motionerna 2001/02:Sf8, 2001/02:Sf9, 2001/02: Sf10,

2001/02:Sf11, 2001/02:Sf12, 2001/02:Sf216 yrkande 16

och 2001/02: Sf398 yrkande 3.

Reservation 1 (kd, c)

Reservation 2 (v)

Reservation 3 (fp)

Reservation 4 (mp)

Stockholm den 15 november 2001

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit

Andnor (s), Bo Könberg (fp), Margit Gennser (m),

Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Ulla

Hoffmann (v), Göran Lindblad (m), Lennart Klockare

(s), Ronny Olander (s), Sven-Erik Sjöstrand (v),

Fanny Rizell (kd), Kerstin-Maria Stalin (mp),

Birgitta Carlsson (c), Mona Berglund Nilsson (s),

Margareta Cederfelt (m), Magda Ayoub (kd) och

Cristina Husmark Pehrsson (m).

Bakgrund

Med anledning av tragedin i den brittiska hamnen

Dover, då 58 kinesiska medborgare påträffades döda i

en container, uppmanade Europeiska rådet EU:s

kommande ordförandeland Frankrike och kommissionen

att vidta åtgärder för att förhindra en upprepning

av händelsen. Frankrike presenterade därefter

förslag till två rättsakter, ett direktiv och ett

rambeslut, i syfte att förstärka kampen mot olaglig

invandring och människosmuggling (EGT C 253,

4.9.2000, s. 1 och 6). Förslaget till direktiv

innehåller bestämmelser om vilka förfaranden som

skall vara förbjudna enligt den nationella

lagstiftningen medan förslaget till rambeslut

reglerar vilka straffrättsliga och andra påföljder

som skall kunna utdömas.

Som rättslig grund för direktivet anges EG-

fördragets artiklar 61 a och 63.3 b (avdelning IV).

Av artikel 63 framgår att ministerrådet inom fem år

efter Amsterdamfördragets ikraftträdande enhälligt

skall besluta om bl.a. åtgärder som avser olaglig

invandring och olaglig bosättning.

Som rättslig grund för rambeslutet anges

Unionsfördragets artiklar 29, 31 e och 34.2 b

(avdelning VI med bestämmelser om polis- och

straffrättsligt samarbete). Enligt artikel 31 e

skall de gemensamma insatserna rörande

straffrättsligt samarbete omfatta bl.a. åtgärder som

fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och

påföljder på området organiserad brottslighet.

Enligt artikel 34.2 får ministerrådet, efter

initiativ av en medlemsstat eller kommissionen,

enhälligt fatta beslut om tillnärmning av

medlemsstaternas lagar och andra författningar.

Rambeslut är bindande för medlemsstaterna när det

gäller de resultat som skall uppnås men överlåter åt

de nationella myndigheterna att bestämma form och

tillvägagångssätt. Rambeslut har inte direkt effekt.

Europaparlamentet har fått tillfälle att yttra sig

över förslagen till direktiv och rambeslut.

Parlamentets utskott för medborgerliga fri- och

rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor

föreslog i sitt betänkande en rad ändringar i

förslagen, bl.a. gällande "vinstintresse och

humanitär klausul" samt full respekt för

Genèvekonventionen. Vid omröstningen i

Europaparlamentet den 15 februari 2001 antogs först

betänkandet med ändringsförslag men slutligen

förkastades hela det franska initiativet.

Vid ministerrådets för rättsliga och inrikes

frågor möte den 29 maj 2001 nåddes, efter en rad

behandlingar av förslagen, en principöverenskommelse

om innehållet i direktivet och rambeslutet.

Ministerrådet skall därefter anta rambeslutet,

vilket beräknas kunna ske före slutet av år 2001.

Medlemsstaterna skall senast två år efter ett

antagande ha genomfört de åtgärder som är nödvändiga

för att uppfylla bestämmelserna i rambeslutet.

2001/02

SfU6

Utskottets överväganden

Godkännande av rambeslut

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör bifalla propositionen och

därmed godkänna utkastet till rambeslut om

förstärkning av den straffrättsliga ramen för

bekämpande av hjälp till olaglig inresa,

transitering och vistelse. Därmed bör

riksdagen avslå motioner om avslag på

propositionen m.m. Jämför reservationerna nr

1 (kd, c), 2 (v), 3 (fp) och 4 (mp).

Gällande bestämmelser

Utlänningslagen

De nuvarande straffbestämmelserna för hjälp till

olaglig inresa finns i 10 kap. 2 a § utlänningslagen

(1989:529, UtlL). Fängelse i högst sex månader

eller, när omständigheterna är mildrande, böter kan

den dömas till som hjälper en utlänning att komma in

i Sverige i strid med lagbestämmelserna. Är brottet

grovt kan fängelse i högst två år dömas ut. Vid

bedömande av om brottet är grovt skall domstolen

särskilt beakta om gärningen utförts mot ersättning,

avsett ett stort antal personer eller utförts under

hänsynslösa former. Även försök och förberedelse

till brottet är straffbart.

I och med Sveriges inträde som operativ deltagare

i Schengensamarbetet har bestämmelsen i 10 kap. 2 a

§ UtlL utvidgats till att även avse hjälp till

olaglig inresa i övriga Schengenstater. Förändringen

framgår av 10 kap. 3 a § UtlL. Förutsättningen är i

det fallet, till skillnad från om gärningen avser

inresa i Sverige, att det finns ett vinstsyfte.

I 10 kap. 5 § UtlL stadgas straff för den som i

vinstsyfte organiserar resor till Sverige för

utlänningar som saknar behövliga tillstånd för

inresa. Enligt bestämmelsen kan den som i vinstsyfte

planlägger eller organiserar verksamhet som är

inriktad på att främja att utlänningar reser till

Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för

inresa till Sverige dömas till fängelse i högst fyra

år eller, om brottet är mindre allvarligt, till

böter eller fängelse i högst sex månader. Även vissa

former av medhjälp till sådana brott är straffbara.

Enligt 10 kap. 3 § UtlL kan den som i vinstsyfte

försöker förhindra verkställighet av ett

avvisningsbeslut eller utvisningsbeslut dömas till

fängelse i högst ett år.

Även denna bestämmelse har, i och med Sveriges

inträde i Schengensamarbetet, utvidgats till att

avse gärning som berör övriga Schengenstater (10

kap. 3 a § UtlL).

Enligt 10 kap. 6 § UtlL kan transportmedel som

använts för att begå brott mot 10 kap. 2 a och 5 §§

UtlL förverkas. Enligt 4 kap. 7 § UtlL kan en

utlänning utvisas ur Sverige om han eller hon döms

för brott som kan leda till fängelse.

Brottsbalken 36 kap. 7-10 §§ om företagsbot

I 7 § anges att för brott som har begåtts i

utövningen av näringsverksamhet skall på yrkande av

allmän åklagare näringsidkaren åläggas företagsbot,

om brottsligheten har inneburit ett grovt

åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är

förenade med verksamheten eller annars är av

allvarligt slag samt om näringsidkaren inte har

gjort vad som skäligen kunnat krävas för att

förebygga brottsligheten. Detta gäller inte om

brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller

om det annars skulle vara uppenbart oskäligt att

ålägga företagsbot.

Av 8 § framgår att företagsbot skall fastställas

till lägst 10 000 kr och högst

3 miljoner kronor.

I 9 § anges att när storleken av företagsbot

bestäms, skall särskild hänsyn tas till

brottslighetens art, omfattning och förhållande till

näringsverksamheten.

Företagsbot får enligt 10 § efterges eller sättas

lägre än vad som bort ske med tillämpning av 9 § om

påföljd för brottet ådöms näringsidkaren eller

företrädare för denne, om brottet medför annan

betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för

näringsidkaren eller om det annars är påkallat av

särskilda skäl.

Propositionen

Rådets direktiv

Hjälp till olaglig inresa

Enligt artikel 1.1 punkt a skall medlemsstaterna

anta lämpliga påföljder för var och en som

avsiktligt hjälper en utlänning som inte är

medborgare i en av EU:s medlemsstater att resa in i

eller passera genom en medlemsstats territorium i

strid mot denna stats lagstiftning om utlänningars

inresa eller transitering.

Något krav på vinstsyfte finns inte i

bestämmelsen. I propositionen anges detta bero på

att många medlemsstater anser att det ofta är svårt

att bevisa att kriminella nätverk som smugglar

människor gör detta i vinstsyfte. För att tillgodose

krav från bl.a. Sverige på att det skall finnas en

möjlighet att undanta åtgärder utförda av humanitära

skäl, infördes en frivillig humanitär klausul i

artikel 1.2. Bestämmelserna medför alltså enligt

propositionen att alla medlemsstater måste rikta

sanktioner mot den som hjälper någon att resa in

olagligt även om det inte går att bevisa att hjälpen

utförts i syfte att tjäna pengar. Samtidigt finns

det en möjlighet att från det sanktionerade området

undanta de fall där hjälpen givits av humanitära

skäl.

Hjälp till olaglig vistelse

Enligt artikel 1.1 punkt b skall det vara förbjudet att i

vinstsyfte avsiktligt hjälpa eller försöka hjälpa en

utlänning som inte är medborgare i en av EU:s

medlemsstater att uppehålla sig på en medlemsstats

territorium i strid mot denna stats lagstiftning om

utlänningars vistelse.

Kravet på vinstsyfte innebär enligt propositionen

att bestämmelsen är likalydande med motsvarande

bestämmelse i Schengenkonventionens artikel 27.1 och

att humanitära åtgärder automatiskt undantas.

För artikel 1.1 både punkt a och b skall enligt

artikel 2 även anstiftan, medhjälp eller försök vara

förbjudna och enligt artikel 3 skall handlingarna

vara belagda med effektiva, proportionella och

avskräckande påföljder.

Rådets rambeslut

Ansvar och påföljder för fysiska personer.

Enligt artikel 1 punkt 1 skall medlemsstaterna vidta

de åtgärder som krävs för att de handlingar som

definieras i artiklarna 1 och 2 i direktivet är

belagda med straffrättsliga påföljder som är

effektiva, proportionella och avskräckande och som

kan medföra utlämning.

Av propositionen framgår att punkten 2, som inte

är obligatorisk, medför att medlemsstaterna kan

förena påföljderna enligt punkten 1 med förverkande

av de transportmedel, förbud mot att direkt eller

genom mellanhand utöva yrkesverksamhet samt

utvisning.

Punkterna 3 och 4 anger att lagstiftningen skall

innehålla bestämmelser om en minsta gemensam

maximipåföljd för handlingar som sker i vinstsyfte

och begås under vissa försvårande omständigheter.

Enligt huvudregeln i punkten 3 skall medlemsstaterna

vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att

hjälp till olaglig inresa enligt direktivet är

belagd med frihetsstraff med en högsta gräns som

inte får understiga åtta år. Detta maximistraff

skall avse gärningar som har begåtts i vinstsyfte

och antingen utgjort ett led i en kriminell

organisations verksamhet eller varit förenat med

livsfara för de personer som utsatts för brottet.

Punkten 4 innehåller en undantagsregel som innebär

att, om det är nödvändigt för att bevara

enhetligheten i det nationella straffrättsliga

systemet, de gärningar som anges i punkten 3 skall

beläggas med frihetsstraff där den högsta

straffsatsen inte får understiga sex år, under

förutsättning att det är ett av de strängaste

straffen för brott som är lika allvarliga.

Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor

den 29 maj 2001, då principöverenskommelsen

träffades, enades också ministerrådet om ett

uttalande som innebär att de medlemsstater som så

önskar kan förbinda sig att införa en minsta

maximipåföljd på tio års fängelse.

Ansvar och påföljder för juridiska personer

Artikel 2 punkt 1 anger att varje medlemsstat skall

vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att

juridiska personer kan ställas till ansvar för

sådana handlingar som skall leda till påföljder

enligt artiklarna 1 och 2 i direktivet när de begås

för den juridiska personens räkning av en person som

agerar antingen enskilt eller som en del av ett

organ underställt den juridiska personen och som har

en ledande ställning inom den juridiska personens

organisation. Den ledande ställningen skall vara

grundad på befogenhet att företräda den juridiska

personen, befogenhet att fatta beslut på den

juridiska personens vägnar, eller befogenhet att

utöva kontroll över den juridiska personen.

Artikel 2 punkt 2 föreskriver att, förutom i de

fall som avses redan i punkten 1, varje medlemsstat

skall vidta de åtgärder som krävs för att

säkerställa att en juridisk person kan ställas till

ansvar när brister i övervakning eller kontroll, som

skall utföras av en sådan person som avses i punkten

1, har gjort det möjligt för en person som är

underställd den juridiska personen att utföra sådana

handlingar som skall leda till påföljder enligt

artiklarna 1 och 2 i direktivet till förmån för den

juridiska personen.

Artikel 2 punkt 3 anger att den juridiska

personens ansvar för sådana handlingar som skall

leda till påföljder enligt artiklarna 1 och 2 i

direktivet inte får utesluta lagföring av fysiska

personer som är gärningsmän, anstiftare eller

medhjälpare till brott enligt punkt 1.

Artikel 3 punkt 1 föreskriver att varje

medlemsstat skall vidta de åtgärder som krävs för

att säkerställa att en juridisk person som har

ställts till ansvar i enlighet med artikel 2.1 kan

bli föremål för effektiva, proportionella och

avskräckande påföljder som skall innefatta

bötesstraff eller administrativa avgifter och som

kan innefatta andra påföljder, såsom a) fråntagande

av rätt till offentliga förmåner eller stöd, b)

tillfälligt eller permanent näringsförbud, c)

rättslig övervakning eller d) rättsligt beslut om

avveckling av verksamheten.

Artikel 3 punkt 2 anger att varje medlemsstat

skall vidta de åtgärder som krävs för att

säkerställa att en juridisk person som har befunnits

ansvarig i enlighet med artikel 2.2 kan bli föremål

för effektiva, proportionella och avskräckande

påföljder eller åtgärder.

Internationell flyktingrätt

I propositionen anges att artikel 5 anger att

rambeslutet inte skall påverka det skydd som

flyktingar och asylsökande är berättigade till

enligt internationell rätt. I artikeln hänvisas

särskilt till artiklarna 31 och 33 i 1951 års FN-

konvention om flyktingars rättsliga ställning,

ändrad genom 1957 års New York-protokoll

(flyktingkonventionen).

I artiklarna 4, 4 a, 6 och 7 återfinns regler om

domsrätt, utlämning och åtal, bestämmelser om

överföring av information mellan medlemsstaterna och

genomförande.

Godkännande av rambeslut

Regeringen anför att det i utkastet till direktiv

fastställs att humanitära handlingar får undantas

från det förbjudna området och att detta innebär att

Sverige även i fortsättningen har frihet att

bibehålla ett straffritt område för humanitära

handlingar. I propositionen anges att detta också är

i överensstämmelse med vad som anfördes i den av

riksdagen antagna propositionen Svensk

migrationspolitik i globalt perspektiv (prop.

1996/97:25). Där framhölls vikten av att inte

straffbelägga åtgärder som är ett led i en ideell

verksamhet för att hjälpa en utlänning att komma

till Sverige för att söka asyl.

Behovet av ett humanitärt undantag understryks

även av att FN:s flyktingkommissarie (UNHCR)

framfört att det måste säkerställas att

bestämmelserna i förslagen till direktiv och

rambeslut inte äventyrar skyddet av flyktingar samt

att åtgärder som vidtas av humanitära skäl blir

undantagna från bestämmelsernas tillämpningsområde.

Regeringen anser att med den humanitära klausulen

och hänvisningen till flyktingkonventionen i

rambeslutets artikel 5 är flyktingkommissariens krav

tillgodosedda.

I propositionen anges att eftersom ett rambeslut

är bindande för medlemsstaterna och då det nu

aktuella rambeslutet innehåller bestämmelser som

föranleder ändring av lag, krävs riksdagens

godkännande innan Sverige röstar för ett antagande

av rambeslutet i ministerrådet.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det

inom Europeiska unionen upprättade utkastet till

rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga

ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,

transitering och vistelse.

Behov av lagändring efter antagande av

rambeslut

I propositionen anges att bestämmelsen om en minsta

gemensam maximipåföljd för människosmuggling ställer

krav på att straffskalorna i utlänningslagen skärps.

Det längsta straff som idag kan komma i fråga för

brott enligt utlänningslagens regler om

människosmuggling är fängelse i fyra år. Regeringen

har på begäran av riksdagen (bet. 1998/99:SfU5) i

tilläggsdirektiv (dir. 2000:81) gett

Anhörigkommittén i uppdrag att göra en översyn av

bestämmelserna i utlänningslagen om straff för

människosmuggling och utreda om möjligheterna till

lagföring kan underlättas. Kommittén skall lämna

sitt betänkande i denna del senast den 31 juli 2002.

För att inte föregripa kommitténs arbete bör

enligt regeringen en slutlig analys av hur

straffbestämmelserna skall utformas anstå till dess

att Anhörigkommittén har lämnat sina förslag och

dessa har blivit föremål för remissbehandling.

Beträffande ansvar och påföljder för juridiska

personer anför regeringen att rambeslutets

bestämmelser härom innebär att påföljder i form av

bötesstraff eller administrativa avgifter under

vissa förutsättningar skall kunna åläggas juridiska

personer när brott har begåtts till deras förmån.

Något krav på att införa straffrättsligt ansvar för

juridiska personer föreligger inte. Reglerna om

företagsbot i 36 kap. 7-10 §§ brottsbalken motsvarar

enligt regeringens bedömning de krav som ställs i

rambeslutet.

Motioner

I motionerna Sf8 av Gudrun Schyman m.fl. (v), Sf9 av

Kerstin-Maria Stalin och Kia Andreasson (mp), Sf10

av Birgitta Carlsson m.fl. (c), Sf11 av Magda Ayoub

m.fl. (kd) och Sf12 av Bo Könberg och Johan Pehrson

(fp) yrkas avslag på propositionen.

Vänsterpartiet anser att det är oacceptabelt att den

humanitära klausulen är fakultativ och att den

utformats så att bevisbördan för det humanitära

syftet läggs på den enskilde. Vidare anser de att

förslaget om ansvar och påföljder för juridiska

personer öppnar för möjligheten att upplösa partier

eller organisationer som hävdar Genèvekonventionens

och FN:s tortyrkonventions företräde framför

rambeslutet.

Kristdemokraterna anser att det är viktigt att det

skapas minimikriterier för asylprövning och

invandringspolitik inom EU. De anser att

människosmuggling i vinstsyfte inte kan accepteras

och att de straffsatser som Sverige har idag bör

skärpas. Enligt Kristdemokraterna är det emellertid

en konstig ordning när en proposition läggs fram

innan den utredning som fått i uppdrag att utreda

frågan lämnat sitt betänkande. Kristdemokraterna

anser att regeringen bör återkomma med en ny

proposition som tar upp frågan i sin helhet med

Anhörigkommitténs förslag inarbetade.

Centerpartiet påpekar att Anhörigkommittén bl.a.

skall göra en översyn av utlänningslagens

bestämmelser om straff för människosmuggling.

Centerpartiet anser att regeringen, efter det att

kommittén lämnat sitt betänkande, bör återkomma med

en proposition som innehåller preciserade förslag.

Folkpartiet liberalerna anför att arbetet bör

fokuseras på att skapa gemensamma regler för

bedömning av asylskäl och att EU måste ta fram en

gemensam bedömning på en så hög humanitär nivå som

möjligt. Människosmuggling som innebär övergrepp mot

en enskilds liv och säkerhet måste beivras.

Folkpartiet anser emellertid att nu liggande förslag

till rambeslut inte är rätt väg att gå, då det tar

sikte på att skydda statens intressen och inte den

enskilde flyktingen som olagligt förs in i landet.

Kerstin-Maria Stalin och Kia Andreasson (mp) menar

att det är oklart om en skärpning av straffskalorna

medför önskade effekter och är kritiska till

harmoniseringen av migrationsfrågor inom EU.

Motionärerna anser att regeringen föregriper

Anhörigkommitténs arbete.

I en motion väckt under den allmänna motionstiden,

Sf398 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 3, begärs

ett tillkännagivande om nya förhandlingar om

direktivet om straff för den som underlättar icke

auktoriserad inresa eller vistelse i medlemsstat.

Motionärerna anser att det är oacceptabelt att den

humanitära klausulen är fakultativ och att den

utformats så att bevisbördan för det humanitära

syftet läggs på den enskilde.

Lars Leijonborg m.fl. (fp) begär i en motion väckt

under den allmänna motionstiden, Sf216 yrkande 16,

ett tillkännagivande om att den enda rätta vägen att

bekämpa människosmuggling är att tillämpa en mer

human europeisk flyktingpolitik. Debatten har enligt

motionärerna kommit att fokusera på hur

människosmugglarna skall bekämpas i stället för att

fokusera på bristerna i medlemsländernas nuvarande

asyl- och flyktingpolitik. Sanktioner måste enligt

motionärerna innehålla krav på vinstsyfte.

Utskottets ställningstagande

Genom Amsterdamfördraget gjordes en ingående

reformering av samarbetet i rättsliga och inrikes

frågor inom EU. Målet för samarbetet är att bevara

och utveckla unionen som ett område med frihet,

säkerhet och rättvisa. Frågorna har sedan

Amsterdamfördraget stått högt på den politiska

dagordningen och utgör för närvarande det tyngsta

lagstiftningsområdet. Vid Europeiska rådets möte i

Tammerfors 1999 antogs slutsatser om att skapa ett

gemensamt europeiskt asylsystem grundat på en

fullständig och absolut tillämpning av

Genèvekonventionen. Europeiska rådet förklarade att

unionen måste utarbeta en gemensam politik för

asylfrågor och invandring, samtidigt som den måste

beakta vikten av en konsekvent kontroll av de yttre

gränserna för att stoppa olaglig invandring och

bekämpa dem som organiserar denna och därmed

sammanhängande brott.

Ett beslut om en europeisk flyktingfond fattades i

september 2000. Vidare har i juli 2001 beslutats om

miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv

tillströmning av fördrivna personer. En antal

rådsbeslut har också fattats som rör

tredjelandsmedborgares rörlighet. Vidare är en rad

förslag till direktiv föremål för förhandlingar,

bl.a. om miniminormer för medlemsstaternas åtgärder

för att bevilja eller återkalla flyktingstatus och

om miniminormer för mottagande av asylsökande i

medlemsstaterna och om familjeåterförening. Under

hösten 2001 förväntas kommissionen presentera ett

förslag om tillnärmning av tolkningen av

Genèvekonventionens flyktingbegrepp och om

alternativa skyddsformer.

Utskottet kan således konstatera att en rad

åtgärder vidtagits i syfte att skapa en gemensam

asyl- och migrationspolitik inom EU. Enligt

utskottets mening har emellertid arbetet inte gått

så fort framåt som varit önskvärt.

Tammerforsslutsatserna skall utvärderas vid

Europeiska rådets möte i Laeken i Belgien i december

2001.

Utskottet vill peka på vikten av att EU utarbetar

en gemensam asylpolitik grundad på en fullständig

och absolut tillämpning av Genèvekonventionen.

Sverige bör i detta sammanhang verka för att

politiken utformas i syfte att stärka flyktingars

rättsliga skydd och värna humaniteten och respekten

för individens mänskliga rättigheter. Den

tillnärmning av medlemsstaternas regler på området

som nu föreslås är ett led i detta arbete.

Vad gäller det aktuella ärendet vill utskottet först

påpeka att det i svensk lagstiftning görs skillnad

mellan handling som avser att hjälpa en utlänning

att komma in i Sverige och handling som avser att

främja att en utlänning reser till Sverige. Det är

endast i det sistnämnda fallet som ideella

handlingar är straffria.

Ursprungligen var det bara straffbart att hjälpa

en utlänning att ta sig in i Sverige i strid med

gällande bestämmelser men år 1984 infördes en

särskild bestämmelse om straff för den som i

vinstsyfte organiserar resor till Sverige för

utlänningar som inte har tillstånd att resa in i

landet. Åren 1994 och 1997 skärptes lagstiftningen

dels genom att vissa former av medhjälp blev

straffbara, dels genom att straffmaximum för

huvudbrottet höjdes till fyra års fängelse. 1984 års

bestämmelse tar bara sikte på sådan verksamhet som

bedrivs i vinstsyfte. För att tillämpa bestämmelsen

krävs inte att utlänningen tar sig in i eller har

för avsikt att ta sig in i Sverige olagligt. Det har

inte heller någon betydelse om utlänningen efter

inresan får rätt att stanna här, t.ex. som flykting

eller skyddsbehövande i övrigt.

När det i ifrågavarande utkast till direktiv talas

om att "resa in i" måste däremot avses även "resa

till". I utkastet till direktiv fastställs i artikel

1.2 att humanitära handlingar får undantas från det

förbjudna området. Detta medför enligt utskottets

mening att Sverige även i fortsättningen har rätt

att behålla ett straffritt område för humanitära

handlingar.

Enligt utskottets mening hade det varit önskvärt

att den humanitära klausulen i vissa avseenden varit

bindande för medlemsstaterna. Utskottet kan dock

konstatera att det inte varit möjligt att enas om en

sådan utformning av klausulen.

Beträffande frågan om ansvar och påföljder för

bl.a. ideella organisationer och politiska partier

kan utskottet konstatera att gällande svenska regler

om företagsbot endast avser brott som begåtts i

utövningen av näringsverksamhet. I propositionen

görs den bedömningen att dessa regler motsvarar de

krav som ställs i rambeslutet.

När det gäller frågan om regeringen, för att inte

förekomma Anhörigkommitténs arbete, bör återkomma

till riksdagen för att i ett sammanhang förelägga

riksdagen förslag till dels godkännande av

rambeslutet, dels de lagändringar som enligt

regeringens bedömning kan komma att krävas gör

utskottet följande bedömning.

Den del av Anhörigkommitténs uppdrag som gäller

dessa frågor grundar sig på tilläggsdirektiv den 29

november 2000 (dir. 2000:81). Kommittén får här i

uppdrag att göra en översyn av utlänningslagens

bestämmelser om straff för människosmuggling samt

utreda om möjligheterna till lagföring kan

underlättas när det gäller människosmuggling.

I tilläggsdirektivet anges att riksdagen (bet.

1998/99:SfU5, rskr. 1998/99:162) begärt en utredning

av de bestämmelser om människosmuggling som trädde i

kraft 1994 och 1997. Regeringen gör beträffande

utredningsbehovet den bedömningen att utredningen

bör omfatta en översyn av straffskalorna i 10 kap. 2

a och 5 §§ UtlL. Regeringen anför att den

organiserade olagliga invandringen och utnyttjandet

av människor i vinstsyfte är frågor som är föremål

för uppmärksamhet såväl inom Förenta nationerna (FN)

som i Europeiska unionen (EU), Europarådet m.fl.

internationella organisationer. Inom FN har

förhandlats fram en konvention mot internationell

organiserad brottslighet med tre tilläggsprotokoll,

varav ett behandlar människosmuggling. Också inom EU

har ett flertal åtgärder i syfte att bekämpa

människosmuggling vidtagits under senare år. I

tilläggsdirektivet nämns bl.a. det franska förslaget

till direktiv och rambeslut. Vidare hänvisas till

Schengenkonventionen enligt vilken medlemsstaterna

skall vidta vissa åtgärder för att bekämpa

människosmuggling. När det så gäller själva

utredningsuppdraget anges att kommittén skall

undersöka om de bestämmelser om människosmuggling i

utlänningslagen som trädde i kraft 1994 och 1997 är

ändamålsenligt utformade och vilka effekter

bestämmelserna har haft i den praktiska

rättstillämpningen. Kommittén skall bl.a. kartlägga

antalet gripanden som gjorts och domar som meddelats

med stöd av bestämmelserna. Dessutom skall de domar

som meddelats analyseras med ett särskilt fokus på

vilken betydelse rekvisitet "i vinstsyfte" har haft

för rättstillämpningens överväganden i bevisfrågor.

Kommittén skall även överväga vilka möjligheter det

finns att göra lagstiftningen tydligare och göra en

översyn av straffbestämmelserna i utlänningslagen

utifrån gärningarnas straffvärde. Eventuella

författningsförslag i den här delen måste enligt

direktivet utformas utifrån perspektivet att

handlingar som innebär människosmuggling kan vara

humanitärt motiverade.

Enligt utskottets mening ryms Anhörigkommitténs

uppdrag väl inom ramen för det aktuella rambeslutet.

Några sakliga skäl för att avvakta kommitténs

förslag finns således inte. De invändningar

utskottet tidigare framfört mot att det inom EU

pågående arbetet kan förändra förutsättningarna för

Anhörigkommitténs arbete (yttr. 2000/01:SfU7y)

skiljer sig således från detta fall eftersom det

beträffande familjeåterföreningsdirektivet fanns en

bristande överensstämmelse mellan kommitténs uppdrag

och förslaget till rådsdirektiv.

Om riksdagen enbart av principiella skäl avslår

propositionen och därmed förhindrar att EU:s

medlemsstater nu kan enas i en fråga som utgör ett

viktigt led i utformningen av den gemensamma

flyktingpolitiken skulle Sverige enligt utskottets

mening kunna få svårare att med kraft driva de

humanitära aspekterna i övriga ärenden inom asyl-

och migrationsområdet som nu är aktuella i EU-

samarbetet. Utskottet vill åter betona vikten av en

EU-gemensam politik för att stärka flyktingars

rättsliga skydd och värna humaniteten och respekten

för individens mänskliga rättigheter.

Med det anförda föreslår utskottet att riksdagen

godkänner det inom Europeiska unionen upprättade

utkastet till rambeslut om förstärkning av den

straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till

olaglig inresa, transitering och vistelse. Utskottet

avstyrker motionerna Sf8, Sf9, Sf10, Sf11, Sf12,

Sf216 yrkande 16 och Sf398 yrkande 3.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservationer.

1. Godkännande av rambeslut

av Fanny Rizell (kd), Birgitta Carlsson (c) och

Magda Ayoub (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag borde ha följande

lydelse:

Riksdagen avslår propositionen och tillkännager för

regeringen som sin mening vad som anförs i

reservation 1. Riksdagen bifaller därmed motionerna

2001/02:Sf10 och 2001/02:Sf11 samt bifaller delvis

motionerna 2001/02:Sf8, 2001/02:Sf9, 2001/02:Sf12,

2001/02:Sf216 yrkande 16 och 2001/02:Sf398 yrkande

3.

Ställningstagande

Det finns enligt vår mening en rad olika orsaker

till människosmuggling och även olika lösningar på

detta mycket allvarliga problem.

Anhörigkommittén har enligt tilläggsdirektiv den

29 november 2000 (dir. 2000:81) i uppdrag att göra

en översyn av utlänningslagens bestämmelser om

straff för människosmuggling samt att utreda om

möjligheterna till lagföring kan underlättas när det

gäller människosmuggling. Kommittén skall redovisa

sitt arbete i dessa frågor senast den 31 juli 2002.

Vår uppfattning är att riksdagens

ställningstagande i denna fråga inte bör föregå

resultatet av Anhörigkommitténs arbete. När

utredningen lämnat sina förslag bör regeringen ta

ställning till om utkasten till rambeslut och

direktiv överensstämmer med kommitténs förslag och i

så fall återkomma till riksdagen. Med hänsyn till

det anförda bör propositionen avslås.

2. Godkännande av rambeslut

av Ulla Hoffmann och Sven-Erik Sjöstrand (båda

v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag borde ha följande

lydelse:

Riksdagen avslår propositionen och tillkännager för

regeringen som sin mening vad som anförs i

reservation 2. Riksdagen bifaller därmed motionerna

2001/02:Sf8 och 2001/02:Sf398 yrkande 3 och bifaller

delvis motionerna 2001/02:Sf9, 2001/02:Sf10,

2001/02:Sf11, 2001/02:Sf12 och 2001/02:Sf216 yrkande

16.

Ställningstagande

Enligt vår mening utgör direktivet och rambeslutet

ett angrepp på centrala delar av den internationella

flyktingrätten och andra instrument för mänskliga

rättigheter. Vi anser att det är oacceptabelt att

den humanitära klausulen är fakultativ och att den

utformats så att bevisbördan för det humanitära

syftet läggs på den enskilde. Vidare anser vi att

förslaget om ansvar och påföljder för juridiska

personer öppnar för möjligheten att upplösa partier

eller organisationer som hävdar Genèvekonventionens

och FN:s tortyrkonventions företräde framför

rambeslutet. Med det anförda bör propositionen

avslås.

3. Godkännande av rambeslut

av Bo Könberg (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag borde ha följande

lydelse:

Riksdagen avslår propositionen och tillkännager för

regeringen som sin mening vad som anförs i

reservation 3. Riksdagen bifaller därmed motionerna

2001/02:Sf12 och 2001/02:Sf216 yrkande 16 samt

bifaller delvis motionerna 2001/02:Sf8, 2001/02:Sf9,

2001/02:Sf10, 2001/02:Sf11 och 2001/02:Sf398 yrkande

3.

Ställningstagande

Det är enligt vår mening viktigt att hålla isär att

rättsligt pröva människosmuggling som ett brott mot

den enskilda stat över vars gräns smugglingen sker

och att rättsligt pröva de oacceptabla former under

vilka smugglingen sker. Brottet mot den enskilda

staten sker i samförstånd med den flykting som

smugglas och är en del av överenskommelsen med

smugglaren, brottet mot den enskilde kan utgöra ett

hot mot flyktingens liv och säkerhet. Nu

föreliggande förslag tar sikte på det förra fallet,

men använder sig av argument som tar sikte på

omänskliga förhållanden för att väcka bifall. I det

senare fallet torde övergrepp för att skydda den

enskilda individen kunna rättsligt beivras med andra

lagrum.

Vi anser att människosmuggling som innebär

övergrepp mot den enskildes liv och säkerhet

naturligtvis måste beivras. Nu liggande utkast till

rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga

ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,

transitering och vistelse anser vi dock inte vara

rätt väg att gå, då det tar sikte på att skydda

statens intressen och inte den enskilde flykting som

olagligt förs in i landet. Arbetet bör i stället

inriktas på att skapa gemensamma regler för vilka

skäl som skall bedömas som tillräckliga för att asyl

skall beviljas och hur ansökningar skall bedömas. EU

måste lägga kraft på att ta fram en gemensam

bedömning på en så hög humanitär nivå som möjligt.

Vi yrkar med det anförda avslag på propositionen.

4. Godkännande av rambeslut

av Kerstin-Maria Stalin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag borde ha följande

lydelse:

Riksdagen avslår propositionen och tillkännager för

regeringen som sin mening vad som anförs i

reservation 4. Riksdagen bifaller därmed motion

2001/02:Sf9 samt bifaller delvis motionerna

2001/02:Sf8, 2001/02:Sf10, 2001/02:Sf11,

2001/02:Sf12, 2001/02:Sf216 yrkande 16 och 2001/02:

Sf398 yrkande 3.

Ställningstagande

Anhörigkommittén har enligt tilläggsdirektiv den 29

november 2000 (dir. 2000:81) i uppdrag att göra en

översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff

för människosmuggling samt att utreda om

möjligheterna till lagföring kan underlättas när det

gäller människosmuggling. Kommittén skall redovisa

sitt arbete i dessa frågor senast den 31 juli 2002.

Vi anser att människor skall kunna röra sig fritt

över gränserna och vistas, arbeta och studera i det

land de önskar. Detta gäller såväl länder inom EU

som länder utanför EU. Det finns enligt vår mening

ingen anledning att ytterligare skärpa straffen och

lägga sig platt inför övriga EU-länders krav på

gemensamma regler. Vi är också kritiska till

harmoniseringen av migrationsfrågor inom EU.

Konsekvensen av dessa harmoniseringar kommer endast

att bli än mer effektiva och avskräckande påföljder,

inte en ökad humanism. Enligt vår mening är det

oklart om en skärpning av straffskalor medför

önskade effekter.

Därutöver är vi av den uppfattningen att

riksdagens ställningstagande i denna fråga inte bör

föregå resultatet av Anhörigkommitténs arbete. När

utredningen lämnat sina förslag bör regeringen ta

ställning till om utkasten till rambeslut och

direktiv överensstämmer med kommitténs förslag och i

så fall återkomma till riksdagen.

Med hänsyn till det anförda bör propositionen

avslås.

BILAGA 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:37 Sveriges antagande av

rambeslut om förstärkning av den straffrättsliga

ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,

transitering och vistelse har regeringen

(Utrikesdepartementet) föreslagit att riksdagen

godkänner det inom Europeiska unionen upprättade

utkastet till rambeslut om förstärkning av den

straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till

olaglig inresa, transitering och vistelse.

Propositionens bilagor återfinns som bilaga 2.

Följdmotioner

2001/02:Sf8 av Gudrun Schyman m.fl. (v):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:37 Sveriges

antagande av rambeslut om förstärkning av den

straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till

olaglig inresa, transitering och vistelse.

2001/02:Sf9 av Kerstin-Maria Stalin och Kia

Andreasson (mp):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:37.

2001/02:Sf10 av Birgitta Carlsson m.fl. (c):

Riksdagen avslår regeringens proposition 2001/02:37

om Sveriges antagande av rambeslut om förstärkning

av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp

till olaglig inresa, transitering och vistelse.

2001/02:Sf11 av Magda Ayoub m.fl. (kd):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:37 i avvaktan

på Anhörigkommitténs förslag i denna fråga, i

enlighet med vad som anförs i motionen.

2001/02:Sf12 av Bo Könberg och Johan Pehrson (fp):

Riksdagen avslår regeringens proposition 2001/02:37.

Motioner från allmänna motionstiden

2001/02:Sf216 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att den enda rätta

vägen att bekämpa människosmuggling är att tillämpa

en mer human europeisk flyktingpolitik.

2001/02:Sf398 av Gudrun Schyman m.fl. (v):

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om påkallande av nya

förhandlingar om direktivet om straff för den som

underlättar icke auktoriserad inresa eller vistelse

i medlemsstat.

BILAGA 2

Propositionens bilagor