Bet. 2001/02:UU3

Utrikesutskottets betänkande

2001/02:UU3

Partnerskapsavtalet mellan Europeiska gemenskapenoch dess medlemsstater och staterna i Afrika,Västindien och Stillahavsområdet

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens

förslag i proposition 2001/02:6 Partnerskapsavtalet

mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater

och staterna i Afrika, Västindien och

Stillahavsområdet, de s.k. AVS-staterna, om

godkännande av avtalet mellan dessa stater, å ena

sidan, och Euopeiska gemenskapen och dess

medlemsstater, å andra sidan, undertecknat i Cotonou

den 23 juni 2000. Vidare tillstyrker utskottet

regeringens förslag om godkännande av det interna

avtalet mellan företrädare för medlemsstaternas

regeringar, församlade i rådet, om finansiering och

förvaltning av gemenskapens bistånd inom ramen för

finansprotokollet till partnerskapsavtalet samt det

interna avtalet mellan företrädare för samma

medlemsstater om åtgärder och förfaranden för

genomförande av partnerskapsavtalet.

Inga motioner har väckts med anledning av

propositionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Med hänvisning till de motiveringar som framförs

under Utskottets överväganden föreslår utskottet att

riksdagen fattar följande beslut:

1. Partnerskapsavtalet

Riksdagen godkänner partnerskapsavtalet mellan

medlemmarna i gruppen av stater i Afrika,

Västindien och Stillahavsområdet, å ena sidan,

och Europeiska gemenskapen och dess

medlemsstater, å andra sidan, undertecknat i

Cotonou den 23 juni 2000. Därmed bifaller

riksdagen regeringens proposition 2001/02:6 punkt

1.

2. Internt avtal om finansiering och

förvaltning av gemenskapens bistånd

Riksdagen godkänner det interna avtalet mellan

företrädarna för medlemsstaternas regeringar,

församlade i rådet, om finansiering och

förvaltning av gemenskapens bistånd inom ramen

för finansprotokollet till partnerskapsavtalet.

Därmed bifaller riksdagen regeringens proposition

2001/02:6 punkt 2.

3. Internt avtal om åtgärder och

förfaranden för genomförande av

partnerskapsavtalet

Riksdagen godkänner det interna avtalet mellan

företrädarna för medlemsstaternas regeringar,

församlade i rådet, om åtgärder och förfaranden för

genomförande av partnerskapsavtalet. Därmed bifaller

riksdagen regeringens proposition 2001/02:6 punkt 3.

Stockholm den 18 oktober 2001

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Viola

Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Sören Lekberg

(s), Berndt Ekholm (s), Lars Ohly (v), Holger

Gustafsson (kd), Bertil Persson (m), Carina Hägg

(s), Agneta Brendt (s), Marianne Jönsson (s), Murad

Artin (v), Sten Tolgfors (m), Marianne Samuelsson

(mp), Marianne Andersson (c), Karl-Göran Biörsmark

(fp), Karin Enström (m) och Rosita Runegrund (kd).

2001/02

UU3

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Lomékonventionen har under tjugofem år reglerat

Europeiska gemenskapens utvecklings- och

handelssamarbete med länderna i Afrika, Västindien

och Stillahavsområdet (AVS). Den fjärde

Lomékonventionen, reviderad år 1995, löpte ut i mars

2000. Förhandlingarna om ett nytt avtal inleddes i

september 1998 och pågick till februari 2000 och har

gällt en omfattande revidering av samarbetet. Fyra

ministerkonferenser ägde rum och däremellan förde

Europeiska kommissionen förhandlingar med AVS-

staternas Brysselrepresentanter i samråd med

medlemsstaterna. Sverige deltog aktivt under hela

förhandlingsarbetet. Synpunkter inhämtades löpande

från främst Styrelsen för internationellt

utvecklingssamarbete (Sida) och Kommerskollegium.

Det nya avtalet undertecknades i Cotonou, Benin, den

23 juni 2000.

Partnerskapsavtalet, även kallat Cotonouavtalet,

är ett blandat avtal ingånget mellan Europeiska

gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och

AVS-staterna å den andra sidan. Det skall godkännas

av parterna i enlighet med varje avtalsslutande

parts konstitutionella bestämmelser. Genom ett

beslut av ministerrådet för AVS-EG, tillämpas

avtalet provisoriskt sedan den 2 augusti 2000, med

undantag främst för de bestämmelser som rör

frigörandet och användningen av medel ur den nionde

Europeiska utvecklingsfonden (EUF).

Som komplement till partnerskapsavtalet har EU:s

medlemsstater enats om två interna avtal. Det ena

avtalet är en överenskommelse om finansieringen och

förvaltningen av biståndet inom ramen för det

finansprotokoll som utgör en del av

partnerskapsavtalet. Det andra avtalet reglerar

åtgärder och förfaranden för genomförande av

partnerskapsavtalet. De två interna avtalen skall

godkännas av varje medlemsstat i enlighet med dess

konstitutionella bestämmelser. Avtalen tillämpas

provisoriskt, med undantag för de bestämmelser som

rör de finansiella åtagandena.

Bakgrund

Historisk utveckling

Den första Europeiska utvecklingsfonden (EUF)

tillkom i samband med bildandet av Europeiska

ekonomiska gemenskapen (EEG) genom Romfördragets

undertecknande år 1957. Då bestod större delen av de

nuvarande AVS-staterna av europeiska besittningar.

I början av 1960-talet hade många av

besittningarna blivit självständiga och 18

afrikanska stater söder om Sahara förhandlade

gemensamt med EEG. Detta ledde till att den första

Yaoundékonventionen slöts år 1963. Konventionen

reglerade handel och bistånd mellan dessa länder och

EEG för perioden 1963-68. Även nu finansierades

biståndet genom en särskild fond, EUF 2. År 1969

slöts den andra Yaoundékonventionen och EUF 3

tillkom. Storbritanniens anslutning till EEG år 1973

och de nya staternas önskan om en mer jämlik

struktur för samarbetet med gemenskapen ledde till

förhandlingarna om Lomékonventionen. Den första

Lomékonventionen undertecknades mellan EEG:s nio

medlemsstater och 46 självständiga AVS-stater i

Togos huvudstad Lomé år 1975. Konventionen omfattade

både handelspreferenser och utvecklingssamarbete.

Lomékonventionen förnyades vart femte år och till

varje konvention skapades en ny utvecklingsfond. Den

fjärde Lomé-konventionen löpte emellertid på tio år

(1990-2000), men en halvtidsöversyn ägde rum år

1995. Den resulterade i det ändringsavtal och den

överenskommelse om finansiering och förvaltning inom

ramen för den åttonde EUF, som lades fram för

riksdagens godkännande i proposition 1995/96:36

(bet. 1995/96:UU24, rskr. 1995/96:257).

Syftet med Lomé-konventionerna var att främja och

påskynda AVS-staternas ekonomiska, sociala och

kulturella utveckling och stärka och bredda

förbindelserna mellan parterna i en anda av

solidaritet och intressegemenskap. Efterhand har

kretsen av AVS-stater vidgats, och den fjärde

reviderade Lomé-konventionen omfattade 71 stater.

Den fjärde reviderade Lomékonventionen fastslog

bl.a. att respekt för mänskliga rättigheter,

demokratiska principer och rättsstaten skall utgöra

en väsentlig del ("essential element") av

konventionen.

Lomésamarbetet har haft en särställning i EG:s

utvecklingssamarbete av historiska skäl bl.a. genom

samarbetets bredd och dess finansiering. EUF

finansieras genom särskilda bidrag från

medlemsstaterna och inte över gemenskapens budget,

till skillnad från utvecklingssamarbetet med länder

i Asien, Latinamerika och Medelhavsområdet.

Biståndet till AVS-staterna från EUF uppgick år 2000

till ca 3 750 miljoner euro i termer av beslutade

åtaganden, varav 1 000 miljoner euro i form av

skuldlättnadsåtaganden inom ramen för det

internationella skuldinitiativet för de fattigaste

och mest skuldtyngda länderna. Utbetalningarna

uppgick till ca 1 550 miljoner euro under år 2000.

Erfarenheter av samarbetet

Lomésamarbetet har ofta lyfts fram som en modell för

partnerskap mellan i- och u-länder. Detta

partnerskap har emellertid inte helt motsvarat

förväntningarna. Inom ramen för

utvecklingssamarbetet har betydande finansiella

resurser kanaliserats till AVS-staterna över åren.

Samtidigt har biståndet ofta kritiserats för att

vara ineffektivt. AVS-biståndet har drabbats av den

generella bristen på effektivitet i gemenskapens

utvecklingssamarbete.

Under senare år har en rad initiativ för att

effektivisera gemenskapens hela utvecklingssamarbete

tagits. Rådet och kommissionen har antagit en ny

utvecklingspolitik som sätter fattigdomsbekämpningen

i fokus. En omfattande metoddiskussion har också

förts som bl.a. resulterat i att landstrategier

skall utgöra det huvudsakliga styrinstrumentet för

samarbetet med alla länder. Vidare är den tungrodda

förvaltningen under reformering, exempelvis genom

inrättandet av ett särskilt organ för genomförande

av det samlade utvecklingssamarbetet (European Aid

Co-operation Office) och förstärkning av Euro-peiska

kommissionens delegationer i fält.

Inom ramen för Lomékonventionen har AVS-staterna

länge erhållit EU:s mest generösa

handelspreferenser. Trots detta har AVS-staterna

totalt sett inte lyckats öka eller ens bibehålla sin

andel av EU:s import.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner

partnerskapsavtalet mellan medlemmarna i gruppen av

stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet, å

ena sidan, och Europeiska gemenskapen och dess

medlemsstater, å andra sidan, det s.k.

Cotonouavtalet. Avtalets övergripande mål är att

minska och på sikt utrota fattigdomen, att

åstadkomma en hållbar utveckling och att gradvis

integrera AVS-staterna i världsekonomin. Avtalet

omfattar en politisk dimension, handelssamarbete och

utvecklingssamarbete.

I propositionen föreslås också att riksdagen

godkänner två interna avtal mellan företrädarna för

medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet. Det

ena avtalet rör finansieringen och förvaltningen av

biståndet inom ramen för det finansprotokoll som

utgör en del av partnerskapsavtalet. Genom detta

interna avtal inrättas en nionde europeisk

utvecklingsfond. Sveriges bidrag till fonden kommer

att uppgå till 376,74 miljoner euro, vilket

motsvarar en andel om 2,73 %. Det andra avtalet rör

åtgärder och förfaranden för genomförande av

Cotonouavtalet.

Partnerskapsavtalets innehåll

Avtalet omfattar en ingress och sex delar: allmänna

bestämmelser (I), institutionella bestämmelser (II),

samarbetsstrategier (III), samarbete för

utvecklingsfinansiering (IV), allmänna bestämmelser

för de minst utvecklade AVS-staterna, AVS-

inlandsstaterna och AVS-ö-staterna (V) samt

slutbestämmelser (VI).

Avtalet omfattar dessutom sex bilagor och tre

protokoll, som utgör en integrerad del av avtalet.

Det har avgivits 43 förklaringar som har bilagts

slutakten. Bilaga I utgörs av det finansiella

protokollet.

I avtalets ingress åtar sig parterna att

tillsammans verka för att målen att utrota

fattigdomen, att åstadkomma en hållbar utveckling

och att uppnå en gradvis integrering av AVS-staterna

i världsekonomin förverkligas.

Parterna erkänner att ett politiskt klimat som

garanterar fred, säkerhet och stabilitet, respekt

för de mänskliga rättigheterna, demokratiska

principer och rättsstatsprincipen samt god

samhällsstyrning är nödvändiga förutsättningar för

långsiktig utveckling. Parterna erkänner även att en

sund och långsiktig ekonomisk politik är en

förutsättning för utveckling.

Ingressen hänvisar till principerna i Förenta

nationernas stadga och andra grundläggande

konventioner om bl.a. mänskliga rättigheter och

flyktingars rättsliga ställning. Parterna anser att

de mål och principer som antagits av FN-

konferenserna och det mål som uppställts av OECD:s

utvecklingskommitté (Organisationen för ekonomiskt

samarbete och utveckling) om en halvering av den

andel av världens befolkning som lever i extrem

fattigdom senast år 2015 är mål och principer som

också skall ligga till grund för samarbetet mellan

EU och AVS-staterna. Parterna erinrar om sina

åtaganden inom ramen för Världshandelsorganisationen

(WTO).

Ikraftträdande

Partnerskapsavtalet träder i kraft då instrumenten

för ratifikation från samtliga EU:s medlemsstater

och åtminstone två tredjedelar av AVS-staterna samt

instrumentet med anmälan av gemenskapens godkännande

av avtalet har deponerats. Avtalet ingås för en

period av tjugo år, med början den 1 mars 2000.

Avtalet innehåller en översynsklausul, som vart

femte år möjliggör för endera parten att begära

översyn av bestämmelserna i avtalet och förhandla

med den andra parten om eventuella ändringar.

Finansprotokollen skall fastställas för fem år i

taget. Beslut om anslutning av nya stater till

avtalet fattas av ministerrådet för AVS-EG.

Det interna avtalet om finansiering och

förvaltning av gemenskapens bistånd inom ramen

för finansprotokollet till partnerskapsavtalet

Det interna avtalet om finansiering och förvaltning

av gemenskapens utvecklingssamarbete innehåller

bestämmelser om finansiering, programmering och

genomförande av utvecklingssamarbetet och reglerar

bl.a. frågor om roll- och ansvarsfördelning mellan

Europeiska kommissionen och medlemsstaterna. I

förhandlingarna om avtalet betonade Sverige vikten

av att programmeringen av biståndet ges en tydlig

och strategisk roll och att landstrategier utgör det

centrala styrinstrumentet. Sverige framhöll även

betydelsen av att medlemsstaternas insyn i

samarbetet skulle ges en mer strategisk roll.

Beslutsförfarande

En särskild kommitté har ansvaret för hanteringen av

EUF-biståndet, den s.k. EUF-kommittén. Kommittén

består av medlemsstaternas representanter och leds

av kommissionen. En representant för EIB deltar

arbetet. EUF-kommitténs strategiska roll stärks

genom ökat fokus på landstrategiprocessen och mindre

tonvikt vid granskning av enskilda projekt. EUF-

kommittén skall fatta beslut med kvalificerad

majoritet, vilket innebär minst 145 röster från

minst 8 medlemsstater. Medlemsstaternas röster i

kommittén fastställs i förhållande till storleken på

bidragen till EUF. Sverige har 6 röster av totalt

221.

En särskild kommitté inrättas inom EIB:s ram för

hantering av investeringsanslaget. I denna ingår

medlemsstaterna och en representant för

kommissionen. Investeringskommittén skall fatta

beslut med kvalificerad majoritet med samma

röstfördelning som för EUF-kommittén.

Det interna avtalet om åtgärder och förfaranden

för genomförande av partnerskapsavtalet

EU:s medlemsstater undertecknade den 18 september

2000 ett internt avtal om åtgärder och förfaranden

för genomförande av partnerskapsavtalet, det s.k.

proceduravtalet. Avtalet skall godkännas av varje

medlemsstat i enlighet med dess konstitutionella

bestämmelser.

Avtalet innehåller bl.a. artiklar om förpliktelser

med avseende på respekt för mänskliga rättigheter,

demokratiska principer och rättsstatens principer

och beträffande allvarligt fall av korruption.

Provisorisk tillämpning av avtalen

Det fanns hos både EU och AVS-staterna ett starkt

önskemål om ett snabbt ikraftträdande av

partnerskapsavtalet. Parterna var därför överens om

att avtalet borde tillämpas provisoriskt med

undantag för de finansiella åtagandena. Genom att

provisoriskt tillämpa avtalet skulle arbetet med att

utarbeta landstrategier och indikativa program kunna

påbörjas innan de finansiella medlen blir

tillgängliga.

Enligt artikel 366.3 i den fjärde Lomékonventionen

skall ministerrådet för AVS-EG anta de

övergångsbestämmelser som krävs innan det nya

avtalet träder i kraft. Ministerrådet beslutade den

27 juli 2000 om provisorisk tillämpning av

partnerskapsavtalet fr.o.m. den 2 augusti 2000, med

undantag för finansprotokollet och de bestämmelser

som rör frigörande och användning av medel ur den

nionde Europeiska utvecklingsfonden. Samarbetet

under övergångsperioden kommer därför att

finansieras med outnyttjade medel ur tidigare

utvecklingsfonder.

Medlemsstaterna ansåg det vara angeläget att också

de interna avtalen kunde tillämpas provisoriskt. Den

18 september 2000 beslutade rådet om provisorisk

tillämpning av det interna avtalet om åtgärder och

förfaranden. Den 3 oktober fattade rådet beslut om

provisorisk tillämpning av delar av det interna

avtalet om finansiering och förvaltning. Beslutet

gäller främst de bestämmelser som rör

programmeringen av utvecklingssamarbetet.

Godkännande av partnerskapsavtalet och de

interna avtalen

Regeringen anser att partnerskapsavtalet, även

kallat Cotonouavtalet, utgör en bra grund för

förbindelserna mellan gemenskapen och dess

medlemsstater och AVS-staterna. Partnerskapsavtalets

mål ligger väl i linje med svenska och

internationella utvecklingsmål.

Fattigdomsbekämpning, som tidigare inte varit ett

entydigt mål, är nu det övergripande målet för

samarbetet. Detta skall uppnås samtidigt som

integration av AVS-staterna i världsekonomin och

hållbar utveckling säkerställs. Partnerskapsavtalet

lägger stor vikt vid respekt för mänskliga

rättigheter, demokratiska principer, rättsstatens

principer och god samhällsstyrning. Dessa principer

utgör en gemensam värdegrund och skall främjas av

samarbetet. Vidare bygger avtalet på ett antal

grundläggande principer som är viktiga för att

främja ett samarbete mellan parterna som bygger på

partnerskap, såsom lokalt ansvarstagande, brett

deltagande av olika aktörer samt dialog och

ömsesidiga skyldigheter. Eftersom avtalet löper på

20 år ges goda möjligheter att stödja processer som

bäst främjas med ett långsiktigt perspektiv.

I partnerskapsavtalet slås fast att samarbetet har

en politisk dimension och att denna dimension är

viktig för att nå avtalets mål. Den politiska

dialogen är ett viktigt instrument i detta

sammanhang. Artikel 8 i avtalet innefattar ett

positivt och ömsesidigt åtagande om kontinuerlig

dialog utan hot och sanktioner. Dialogen kan spela

en viktig roll när det gäller att främja

demokratiska processer, konfliktförebyggande och

konfliktlösning. Den politiska dialogen är också ett

viktigt instrument för att skapa och vidmakthålla en

samsyn kring avtalets grundläggande värderingar. En

öppen och ansvarsfull förvaltning av offentliga

resurser betonas och möjligheterna att föra en

dialog om korruption har stärkts. När det gäller

migration möjliggör avtalet ett öppnare samarbete på

migrationsområdet.

Partnerskapsavtalet lägger även grunden för en ny

handelsordning i överensstämmelse med WTO:s

regelverk. De ekonomiska partnerskapsavtalen kan

spela en viktig roll för att främja regional

integration mellan AVS-staterna som ett led i deras

integration i världsekonomin.

Regeringen anser vidare att partnerskapsavtalet

skapar förutsättningar för att höja

utvecklingssamarbetets effektivitet och kvalitet.

Biståndsresurser skall fördelas på grundval av både

behov och resultat, vilket bör kunna bli en

drivkraft för reformer och effektivt

resursutnyttjande. I såväl partnerskapsavtalet som

det interna avtalet om finansiering läggs stor vikt

vid att landstrategiarbetet är en process i vilken

inriktning och prioriteringar för samarbetet

fastställs och resultat regelbundet utvärderas i

förhållande till uppsatta mål. Medlemsstaternas

inflytande över gemenskapens bistånd skall i större

utsträckning fokuseras på övergripande och

strategiska frågor.

Det interna avtalet om finansiering och

förvaltning av biståndet inom ramen för den nionde

Europeiska utvecklingsfonden anger storleken på

fonden samt de enskilda medlemsstaternas bidrag.

Sveriges bidrag uppgår till 376,74 miljoner euro.

Sverige bibehåller därmed sin andel från tidigare

utvecklingsfond (EUF 8) om 2,73 % av fondens

finansiering.

I partnerskapsavtalet är det Europeiska

gemenskapen och dess medlemsstater som är

avtalsparter på den ena sidan. Avtalet är därmed ett

s.k. blandat avtal. Detta innebär att avtalet även

reglerar förhållanden som ligger utanför

gemenskapskompetensen och därmed inom ramen för den

nationella lagstiftningsmaktens kompetens.

Medlemsstaterna åtar sig förpliktelser bl.a. genom

den politiska dialogen och genom det finansprotokoll

som är en del av partnerskapsavtalet.

Medlemsstaterna åtar sig även förpliktelser genom de

interna avtalen.

Med hänsyn till de finansiella åtagandena och då

partnerskapsavtalet är av större vikt skall det

enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkännas av

riksdagen.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att

riksdagen godkänner partnerskapsavtalet mellan AVS-

staterna, å ena sidan, och Europeiska gemenskapen

och dess medlemsstater, å andra sidan, samt de

interna avtalen om finansiering och förvaltning av

gemenskapens bistånd inom ramen för

finansprotokollet till partnerskapsavtalet och om

åtgärder och förfaranden för genomförande av

partnerskapsavtalet.

Utskottets överväganden

Utskottet har under många år följt utvecklingen inom

det tidigare Lomésamarbetet. Detta har skett inom

ramen för utskottets EU-bevakning men också i

beredningsarbetet, vilket bl.a. kommit till uttryck

i betänkande 1995/96:UU24 om ändring i avtalet om

den fjärde Lomékonventionen m.m.

Det nya Cotonouavtalets övergripande mål

överenstämmer väl med de utvecklingsstrategier som

utskottet förespråkar. Genom avtalet åtar sig

parterna att verka för att utrota fattigdomen, att

åstadkomma en hållbar utveckling och att uppnå en

stegvis integrering av AVS-staterna i

världsekonomin. Utskottet noterar med

tillfredsställelse att avtalet innebär en bättre

fokusering på fattigdomsbekämpning samt att det

lägger stor vikt vid ökad respekt för de mänskliga

rättigheterna, demokratiska principer, rättstatens

principer och god samhällsstyrning.

Utskottet vill framhålla att avtalet betonar de

icke-statliga aktörernas kompletterande roll i

utvecklingsprocessen och understryker det civila

samhällets betydelse för att uppnå

partnerskapsavtalets mål. Principen om en

regelbunden allsidig politisk dialog mellan parterna

skapar också möjlighet till ökad ömsesidig

förståelse och en stabilare utveckling.

Utskottet delar således regeringens uppfattning

att det nya partnerskapsavtalet utgör en bra grund

för förbindelserna mellan gemenskapen och dess

medlemsstater och AVS-staterna och att avtalet

ligger väl i linje med svenska och internationella

utvecklingsmål.

Med det ovan anförda tillstyrker utskottet att

riksdagen godkänner partnerskapsavtalet mellan

Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater och

AVS-staterna samt de två interna avtalen om

finansieringen och förvaltningen av biståndet

respektive åtgärder och förfaranden för

genomförandet av partnerskapsavtalet.

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:6 föreslås

1. att riksdagen godkänner partnerskapsavtalet

mellan medlemmarna i gruppen av stater i Afrika,

Västindien och Stillahavsområdet, å ena sidan, och

Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å

andra sidan, undertecknat i Cotonou den 23 juni

2000,

2. att riksdagen godkänner det interna avtalet

mellan företrädarna för medlemsstaternas

regeringar, församlade i rådet, om finansiering

och förvaltning av gemenskapernas bistånd inom

ramen för finansprotokollet till

partnerskapsavtalet,

3. att riksdagen godkänner det interna avtalet

mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar,

församlade i rådet, om åtgärder och förfaranden för

genomförande av partnerskapsavtalet.