Bet. 2002/03:LU2

Lagutskottets betänkande

2002/03:LU2

Ersättning vid flygolyckor

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens

proposition 2002/03:18 Ersättning vid flygolyckor.

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner

konventionen den 28 maj 1999 om vissa enhetliga

regler för internationella lufttransporter, den s.k.

Montrealkonventionen. Vidare läggs fram förslag till

ändringar i luftfartslagen (1957:297) som syftar

till att införliva konventionen i svensk rätt.

Montrealkonventionen, som är avsedd att ersätta

1929 års Warszawakonvention, innebär bl.a. att nu

gällande beloppsbegränsningar av ersättningsansvaret

vid dödsfall och personskada avskaffas. Andra

nyheter är att transportörens ansvar alltid skall

vara täckt av ansvarsförsäkring och att det införs

en möjlighet att på nationell nivå kräva att en

transportör skall utge förskott på ersättning.

Propositionen innehåller även förslag till

ändringar i luftfartslagen, atomansvarighetslagen

(1968:45) och lagen (1992:1672) om paketresor som är

föranledda av att rådets förordning (EG) nr 2027/97

av den 9 oktober 1997 om lufttrafikföretags

skadeståndsansvar avseende lufttransport av

passagerare och deras bagage anpassats till

Montrealkonventionen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft vid den

tidpunkt regeringen bestämmer.

Den av regeringen föreslagna ändringen av 9 kap. 4

§ luftfartslagen förutsätter tillämpning av 10 kap.

5 § regeringsformen och erfordrar därför beslut av

en majoritet bestående av minst fem sjättedelar av

de röstande och minst tre fjärdedelar av riksdagens

ledamöter.

Ingen motion har väckts med anledning av

propositionen och utskottet föreslår att riksdagen

godkänner Montrealkonventionen och antar

lagförslagen. Därutöver föreslår utskottet att

riksdagen godkänner att regeringen får säga upp det

i Montreal den 25 september 1975 avslutade

tilläggsprotokollet nr 3 till Warszawakonventionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Godkännande av Montrealkonventionen

Riksdagen godkänner konventionen den 28 maj

1999 om vissa enhetliga regler för

internationella lufttransporter

(Montrealkonventionen).

2. Uppsägning av Montrealprotokoll nr 3

Riksdagen godkänner att regeringen säger upp

det i Montreal den 25 september 1975 avslutade

tilläggsprotokollet nr 3.

3. Inflationsjustering

Riksdagen antar 9 kap. 4 § regeringens förslag

till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297).

4. Lagförslagen i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) i

den mån lagförslaget inte omfattas av vad

utskottet föreslagit ovan under punkt 3,

b) lag om ändring i atomansvarighetslagen

(1968:45),

c) lag om ändring i lagen (1992:1672) om

paketresor.

Stockholm den 3 december 2002

På lagutskottets vägnar

Inger René

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Inger

René (m), Marianne Carlström (s), Raimo Pärssinen

(s), Jan Ertsborn (fp), Christina Nenes (s), Hillevi

Larsson (s), Yvonne Andersson (kd), Tasso Stafilidis

(v), Maria Hassan (s), Bertil Kjellberg (m), Rezene

Tesfazion (s), Martin Andreasson (fp), Viviann

Gerdin (c), Anneli Särnblad Stoors (s), Henrik von

Sydow (m), Niclas Lindberg (s) och Johan Löfstrand

(s).

2002/03

LU2

Redogörelse för ärendet

Den 28 maj 1999 antogs konventionen om vissa

enhetliga regler för internationella

lufttransporter, den s.k. Montrealkonventionen.

Konventionen innebär en konsolidering och

modernisering av det nu rådande internationella

regelsystemet för kommersiella lufttransporter,

vilket för närvarande bygger på den konvention om

internationell luftbefordran som antogs i Warszawa

år 1929, den s.k. Warszawakonventionen. Avsikten är

att Montrealkonventionen skall ersätta

Warszawakonventionen.

Sverige skrev under Montrealkonventionen den 28

augusti 1999.

Europeiska unionens råd beslutade den 5 april 2001

att Europeiska gemenskapen skall ansluta sig till

konventionen. Vid samma rådsmöte antogs

rådsslutsatser om ratificering av konventionen som

innebär att gemenskapen och medlemsstaterna bör

deponera sina ratifikationsinstrument vid samma

tillfälle och att detta om möjligt bör ske före den

31 december 2002.

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen

godkänner Montrealkonventionen. Regeringen föreslår

vidare - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen

antar de i propositionen framlagda förslagen till

lag om ändring i luftfartslagen (1957:297), lag om

ändring i atomansvarighetslagen (1968:45) och lag om

ändring i lagen (1992:1672) om paketresor.

Till grund för propositionen ligger dels

departementspromemorian (Ds 2002:2) Ersättning vid

flygolyckor, dels en inom Regeringskansliet

upprättad kompletterande promemoria, Ändring i

atomansvarighetslagen. Båda promemoriorna har

remissbehandlats.

Regeringens förslag återfinns i bilaga 1 och

lagförslagen i bilaga 2. I bilaga 3 finns de franska

och engelska texterna av Montrealkonventionen samt

en svensk översättning.

Propositionen har inte föranlett någon motion.

I departementspromemorian (DS 2002:2) Ersättning

vid flygolyckor lades även fram vissa förslag vad

gäller det ersättningsrättsliga ansvaret vid icke-

kommersiella och privata flygningar. Dessa förslag

kommer, enligt vad som redovisas i propositionen,

att behandlas under år 2003 tillsammans med

förslagen i Lufträttsutredningens betänkande (SOU

1999:42) Ny luftfartslag.

Utskottets överväganden

Ersättning vid flygolyckor

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör dels godkänna konventionen den

28 maj 1999 om vissa enhetliga regler för

internationella lufttransporter

(Montrealkonventionen), dels godkänna att

regeringen säger upp det i Montreal den 25

september 1975 avslutade tilläggsprotokollet

nr 3 (Montrealprotokoll nr 3). Riksdagen bör

vidare anta regeringens lagförslag.

Warszawasystemet

Grunden för den internationella regleringen av

civilrättsliga frågor inom den kommersiella

luftfarten är 1929 års konvention rörande

fastställande av vissa gemensamma bestämmelser om

internationell luftbefordran, den s.k.

Warszawakonventionen. Denna konvention har

reviderats vid flera tillfällen. Ändringsprotokoll

har antagits åren 1955 (Haagprotokollet), 1971

(Guatemalaprotokollet) och 1975 (Montrealprotokoll

nr 1-4). År 1961 tillkom dessutom en

tilläggskonvention, den s.k.

Guadalajarakonventionen. Guatemalaprotokollet och

Montrealprotokoll nr 3 har ännu inte trätt i kraft.

Tillsammans bildar Warszawakonventionen, dess

ändringsprotokoll och Guadalajarakonventionen det

s.k. Warszawasystemet. Systemet har vunnit bred

anslutning bland världens länder. Sålunda har

omkring 150 stater tillträtt konventionen, varav de

flesta även har tillträtt Haagprotokollet. Sverige

har tillträtt samtliga protokoll. Regelverket

innehåller bestämmelser om bl.a. transportörers

ersättningsrättsliga ansvar för dels skador på

passagerare, resgods och bagage, dels skador på

grund av förseningar vid lufttransporter. Vidare

finns bestämmelser om transporthandlingar,

avsändarens förfoganderätt över godset,

forumbestämmelser och sammansatta transporter. Genom

Haagprotokollet och Montrealprotokoll nr 3 har bl.a.

de ersättningsrättsliga reglerna ändrats i viss mån.

Beroende på i vilken grad en enskild stat anslutit

sig till Warszawasystemet kan olika regler i fråga

om förutsättningar för ersättningsansvar och

beloppsbegränsningar komma att gälla.

I avsnitt 4.2 i propositionen finns en närmare

redogörelse för Warszawasystemet.

Svensk rätt

De svenska civilrättsliga reglerna om kommersiell

transport av passagerare, bagage och gods finns

framför allt i 9 kap. luftfartslagen (1957:297), som

helt bygger på Warszawasystemet. Nu gällande lydelse

av kapitlet följer Warszawakonventionen i dess

lydelse enligt Montrealprotokoll nr 3 och 4.

Eftersom Montrealprotokoll nr 3 ännu inte trätt i

kraft är dock bestämmelserna, enligt vissa

övergångsbestämmelser, endast tillämpliga vid

inrikes luftfart och vid luftfart som inte omfattas

av Warszawasystemet.

I förhållande till stater som enbart har

ratificerat Warszawakonventionen i dess ursprungliga

lydelse gäller alltjämt lagen (1937:73) om befordran

med luftfartyg. I fråga om stater gentemot vilka

Haagprotokollet från år 1955 gäller, tillämpas 9

kap. luftfartslagen i dess lydelse före den 1 april

1989.

Ersättningsrättsliga bestämmelser som rör

internationell luftfart finns också i lagen

(1992:1672) om paketresor och atomansvarighetslagen

(1968:45).

För en närmare redogörelse för innehållet i

luftfartslagen, paketreselagen och

atomansvarighetslagen i nu aktuella avseenden

hänvisas till propositionens avsnitt 4.3-4.5.

Montrealkonventionen

Vid mitten av 1990-talet inleddes ett arbete inom

FN:s luftfartsorganisation ICAO i syfte att ersätta

Warszawakonventionen med en helt ny konvention. Vid

en diplomatkonferens i Montreal den 10-28 maj 1999

antogs konventionen om vissa enhetliga regler för

internationella lufttransporter, den s.k.

Montrealkonventionen. Denna innebär såväl en

konsolidering som en modernisering av den

civilrättsliga internationella regleringen av

lufttransporter. Konventionen är tillämplig på varje

internationell transport av personer, bagage eller

gods som utförs med luftfartyg mot ersättning. Den

är också tillämplig på transporter med luftfartyg

som lufttransportföretag utför utan ersättning.

I konventionen finns bl.a. bestämmelser om krav på

dokumentation vid lufttransporter, parternas

inbördes skyldigheter vid transport, stoppningsrätt,

transportörers skadeståndsansvar,

beloppsbegränsningar, jämkning, förskottsbetalning,

behörig domstol, skiljeförfarande, preskription,

ansvarsförsäkring och transporter under

extraordinära förhållanden.

I det följande lämnas en översiktlig redogörelse

för vissa centrala delar av de ersättningsrättsliga

bestämmelserna i Montrealkonventionen såvitt gäller

förändringar i förhållande till Warszawasystemet.

Enligt artikel 17.1 ansvarar transportören för

dödsfall eller skada som tillfogats passagerare

under förutsättning att den skadebringande händelsen

inträffat ombord på luftfartyget eller vid ombord-

eller avstigning. Transportören kan inte undgå eller

begränsa sitt skadeståndsansvar för sådana skador

och som inte överstiger 100 000 särskilda

dragningsrätter som fastställs av Internationella

valutafonden (SDR), dvs. för närvarande sammanlagt

omkring 1 200 000 kr. Ansvaret är emellertid

begränsat till detta belopp för varje enskild

passagerare om transportören visar att skadan inte

vållats av transportören eller skadan uteslutande

vållats av tredje man. Det gäller således ett strikt

ansvar för dödsfall och skada upp till 100 000 SDR

medan ansvaret för skada som överstiger detta belopp

är presumerat.

Av artikel 28 följer att transportören vid

dödsfall eller skada är skyldig att utge förskott

för att täcka en ersättningsberättigad persons

omedelbara ekonomiska behov, dock endast under

förutsättning att en sådan skyldighet följer av

nationell rätt.

Som närmare framgår av avsnitt 4.2 i propositionen

är ansvaret i dag beloppsbegränsat. Det föreligger

inte heller någon rätt till förskottsbetalning av

ersättning.

Artikel 50 föreskriver att varje fördragsslutande

part skall se till att dess transportörer tecknar

tillräcklig försäkring för att täcka

skadeståndsansvar enligt konventionen. Varje stat

har vidare rätt att begära av en utländsk

transportör som vill flyga till, från eller inom

staten att visa att transportören har tillräcklig

försäkring. I dag gäller inte någon sådan

försäkringsplikt. I förhållande till

Warszawasystemet innebär Montrealkonventionen

således i flera avseenden förbättringar utifrån

passagerarnas utgångspunkter.

Gemenskapsrättsliga bestämmelser om ersättning

vid lufttrafik

I rådets förordning (EG) nr 2027/97 av den 9 oktober

1997 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar

avseende lufttransport av passagerare och deras

bagage finns bestämmelser om EG-luftföretags

ersättningsskyldighet vid personskador som

inträffar antingen ombord på ett flygplan eller vid

ombord- och avstigning. Förordningen bygger på

Warszawakonventionen och innehåller bl.a.

bestämmelser om förutsättningar för

ersättningsskyldighet, ansvarsförsäkring,

förskottsbetalning av skadestånd och information

till passagerare.

Genom Europaparlamentets och rådets förordning

(EG) nr 889/2002 har förordningen ändrats i syfte

att anpassa den till Montrealkonventionen.

Ändringsförordningen trädde i kraft den 30 maj 2002,

men skall inte tillämpas förrän den dag då

Montrealkonventionen träder i kraft för gemenskapen.

1997 års förordning innehåller, i sin ändrade

lydelse, inte bara bestämmelser som införlivar

Montrealkonventionen. Den innehåller också andra

regler som förstärker passagerarnas rättigheter

ytterligare, bl.a. vad gäller förskottsbetalning av

skadestånd och krav på information.

I rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av den 23 juli

1992 om utfärdande av tillstånd för

lufttrafikföretag finns bestämmelser om de enhetliga

krav som skall ställas på dem som bedriver

lufttransport av passagerare, post och gods mot

betalning inom EG. Av artikel 7 följer ett krav på

att lufttrafikföretag skall vara försäkrat för att

täcka sitt ersättningsansvar i samband med olyckor,

särskilt med hänsyn till passagerare, bagage och

post.

Propositionen och utskottets ställningstagande

I propositionen konstaterar regeringen att nuvarande

regler om ersättning vid flygolyckor har vissa drag

som är otillfredsställande ur passagerarnas

synvinkel. Detta gäller bl.a. rådande

beloppsgränsningar samt avsaknaden av lagstadgade

krav på försäkringsplikt och mekanismer för

skadelidande att snabbt och enkelt få ersättning.

Det finns därför, menar regeringen, skäl att

reformera och stärka det ersättningsrättsliga

skyddet för flygpassagerare vid flygolyckor. Enligt

regeringens bedömning innebär Montrealkonventionen,

med dess till beloppet obegränsade ansvar vid

dödsfall och personskada, försäkringsplikt och

möjlighet att införa en skyldighet att utge

förskott, en avsevärd förbättring av detta skydd.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att riksdagen

skall godkänna konventionen och anta lagförslag som

syftar till att införliva den i svensk rätt.

En ratifikation av Montrealkonventionen

aktualiserar frågan huruvida Warszawakonventionen

eller något av de andra instrumenten i

Warszawasystemet bör sägas upp. Eftersom

Montrealprotokoll nr 3 ännu inte har trätt i kraft

talar, enligt regeringens uppfattning, praktiska

skäl för att protokollet sägs upp nu. Däremot bör

övriga delar av Warszawasystemet för närvarande inte

sägas upp ensidigt av Sverige. Sverige bör i stället

aktivt verka för att en tidpunkt för gemensam

uppsägning av systemet bestäms inom ICAO. Vidare bör

Sverige, enligt vad som anförs i propositionen, säga

upp ett instrument i Warszawasystemet om samtliga

parter till instrumentet blivit parter till

Montrealkonventionen.

Som redovisats i det föregående har

Montrealkonventionens bestämmelser om

skadeståndsansvar och försäkring för passagerare och

deras bagage införlivats i gemenskapsrätten genom

dels förordning (EG) nr 2027/97, dels förordning

(EEG) nr 2407/92. Eftersom en EG-förordning varken

behöver eller får genomföras i nationell rätt

föreslår regeringen att Montrealkonventionen i fråga

om EG-lufttrafikföretag endast skall införlivas i

svensk rätt i den utsträckning som konventionen inte

redan har införlivats i gemenskapsrätten. Vad gäller

övriga transportörer, som inte är att anse som EG-

lufttrafikföretag, föreslås konventionen införlivas

i sin helhet.

Internationella överenskommelser införlivas enligt

svensk rättstradition antingen genom inkorporering

eller transformering. Regeringen diskuterar i

propositionen olika för- och nackdelar med

respektive metod och konstaterar att det finns skäl

som talar för såväl inkorporering som

transformering. Vid en samlad bedömning gör

regeringen den bedömningen att skälen för att välja

inkorporering väger över. I propositionen föreslås

därför att konventionen skall införlivas genom en

särskild bestämmelse i luftfartslagen i vilken

föreskrivs att Montrealkonventionens bestämmelser,

med undantag för några artiklar som föreslås

införlivas i särskild ordning, skall förklaras gälla

som lag här i landet. De engelska och franska

versionerna av konventionen samt en svensk

översättning skall, enligt förslaget, tas in som en

bilaga till luftfartslagen.

I sak innebär lagförslaget bl.a. att det för

första gången i internationella sammanhang införs

ett till beloppet obegränsat skadeståndsansvar vid

personskada och dödsfall med ett strikt ansvar upp

till ett belopp om ca 1 200 000 kr och ett

presumtionsansvar för belopp därutöver. Förslaget

innebär vidare att det införs en skyldighet för de

svenska transportörer som inte är att anse som EG-

luftföretag att ha en ansvarsförsäkring som täcker

skadeståndsansvaret enligt Montrealkonventionen.

Även utländska transportörer, som utför

lufttransporter till eller från Sverige eller mellan

orter i Sverige, åläggs en skyldighet att ha en

ansvarsförsäkring som täcker skadeståndsansvaret

enligt konventionen. Tillsynsansvaret över

försäkringspliktens fullgörande bör, enligt

regeringens uppfattning, läggas på Luftfartsverket.

Genom en hänvisning i luftfartslagen till förordning

(EG) nr 2027/97 införs en skyldighet för såväl

svenska luftfartsföretag som utländska

luftfartsföretag som inte är att anse som EG-

luftfartsföretag att utge förskott på ersättning i

enlighet med vad som följer av förordningen. I

luftfartslagen föreslås också en ny bestämmelse som

innebär att talan om ersättning som får föras i

Sverige skall väckas vid domstolen i den ort där

passageraren vid olyckstillfället hade sitt hemvist

om den inte väcks vid vissa andra i konventionen

närmare angivna domstolar.

Lagstiftningen föreslås vara tillämplig även vid

inrikes lufttransporter och vid andra

lufttransporter som varken omfattas av

Montrealkonventionen eller Warszawasystemet.

En av de bestämmelser som, enligt regeringens

uppfattning, inte bör införlivas genom inkorporering

är konventionens artikel 24 vari finns bestämmelser

om ett särskilt förfarande för justering av

ansvarsbegränsningsbeloppen i konventionen med

hänsyn till inflationen. Skälen till att regeringen

såvitt avser artikel 24 föreslagit att införlivandet

skall ske genom transformering är följande. Enligt

10 kap. 2 § regeringsformen får regeringen inte

ingå en internationell överenskommelse som är

bindande för Sverige utan att riksdagen dessförinnan

har godkänt den, bl.a. om överenskommelsen

förutsätter att lag ändras, upphävs eller stiftas.

Av 10 kap. 5 § regeringsformen framgår emellertid

att det är möjligt att i vissa fall låta en framtida

ändring i en internationell överenskommelse

automatiskt bli gällande som svensk rätt utan något

riksdagsbeslut. Ett sådant beslut får dock endast

avse framtida ändringar av begränsad omfattning.

Riksdagens beslut skall i ett sådant fall som

huvudregel fattas i samma ordning som vid stiftande

av grundlag. Om ett beslut i grundlagsordning inte

kan avvaktas får riksdagen dock fatta beslut genast.

Då krävs kvalificerad majoritet, vilket innebär att

minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre

fjärdedelar av riksdagens ledamöter röstar för

förslaget.

Enligt regeringens uppfattning är de aktuella

ändringarna av beloppen enligt artikel 24 av

begränsad omfattning. Regeringen föreslår mot denna

bakgrund att artikeln skall införlivas i svensk rätt

genom en särskild bestämmelse i 9 kap. 4 §

luftfartslagen som innebär att de nya beloppsgränser

som kan komma att bli gällande efter en tillämpning

av artikel 24, skall gälla som svensk lag utan

föregående godkännande av riksdagen. Enligt

förslaget skall en sådan ändring tillkännages i

Svensk författningssamling.

I propositionen föreslås också vissa ändringar i

paketreselagen (1992:1672) och atomansvarighetslagen

(1968:45) som är föranledda av att förordning (EG)

nr 2027/97 anpassats till Montrealkonventionen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft vid den

tidpunkt regeringen bestämmer. I propositionen

anförs att avsikten är att lagstiftningen skall

sättas i kraft den dag då Montrealkonventionen

träder i kraft för Sverige.

Utskottet delar regeringens uppfattning att

flygpassagerarnas ersättningsrättsliga skydd bör

stärkas. Som framhålls i propositionen innebär

Montrealkonventionen en avsevärd förbättring av

detta skydd i en rad olika avseenden och utskottet

föreslår därför att riksdagen skall godkänna

konventionen.

Propositionen har inte föranlett något

motionsyrkande och utskottet har för sin del inget

att erinra mot de lagförslag som har lagts fram. Som

redovisats i det föregående anser regeringen att

Montrealprotokoll nr 3 bör sägas upp redan nu i

samband med att Montrealkonventionen ratificeras.

Detta erfordrar lagändringar (se prop. s. 81 och Ds

2002:2 s. 140) varför, enligt 10 kap. 2 § första

stycket och 4 § regeringsformen, uppsägningen kräver

riksdagens godkännande. Utskottet lägger därför på

eget initiativ fram ett förslag om att riksdagen

skall godkänna att regeringen får säga upp

protokollet.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2002/03:18 föreslår regeringen

(Justitiedepartementet) att riksdagen godkänner

konventionen den 28 maj 1999 om vissa enhetliga

regler för internationella lufttransporter.

I propositionen föreslår regeringen vidare - efter

hörande av Lagrådet - att riksdagen antar de i

propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),

2. lag om ändring i lagen (1992:1672) om

paketresor,

3. lag om ändring i atomansvarighetslagen

(1968:45).

Lagförslagen har intagits som bilaga 2 till

betänkandet.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i

luftfartslagen (1957:297)

2 Förslag till lag om ändring i

lagen (1992:1672) om paketresor

3 Förslag till lag om ändring i

atomansvarighetslagen (1968:45)