Bet. 2004/05:FIU24

Finansutskottets betänkande

2004/05:FIU24

Finansiella säkerheter (prop. 2004/05:30)

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition 2004/05:30

Finansiella säkerheter samt de två motioner som väckts med anledning av

förslaget.

I propositionen föreslås ett antal lagändringar som behövs för att

genomföra EG-direktivet om ställande av finansiell säkerhet

(säkerhetsdirektivet)

i svensk lagstiftning. Regeringen gör bedömningen att i svensk rätt

finns redan i dag regler som i princip överensstämmer med säkerhetsdirektivet.

Regeringen föreslår således de kompletteringar som krävs i befintlig

lagstiftning för att reglerna helt ska överensstämma med säkerhetsdirektivet.

Ett viktigt syfte med direktivet är att användningen av säkerheter på

EU:s finansmarknader ska bli säkrare och mer förutsebara samt att

förfarandet ska bli enklare genom att de formella kraven begränsas.

I lagen om handel med finansiella instrument finns det särskilda

bestämmelser för företag som står under Finansinspektionens tillsyn.

Bestämmelserna innebär bl.a. att ett skriftligt avtal ska ingås med rätt

för företag att förfoga, återpantsätta eller överlåta finansiella

instrument som tillhör någon annan. Regeringen föreslår att dessa

bestämmelser inte behöver följas om ett företag ingår ett avtal där motparten

är en, i enlighet med uppräkningen i säkerhetsdirektivet, professionell

aktör på finansmarknaden. Förslaget innebär att ett skriftligt avtal

inte behöver träffas.

Säkerhetsdirektivet anger bl.a. att ett avtal mellan parter om ställd

säkerhet också ska skyddas gentemot tredje man - t.ex. om någon av

parterna försätts i konkurs. För att göra de svenska bestämmelserna helt

i överensstämmelse med direktivet föreslår regeringen att reglerna för

hur kvittning i konkurs får gå till ändras. Förslaget innebär att större

utrymme lämnas för att använda sig av förvärvade fordringar vid kvittningen,

om förvärvet kan anses vara ordinärt.

Vidare föreslås att t.ex. värdepapper eller valuta omedelbart får säljas

eller genom avräkning realiseras av en borgenär som har egendomen som

säkerhet om det sker på ett affärsmässigt rimligt sätt, även om den som

ställt säkerheten är försatt i konkurs.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 maj 2005. Enligt

direktivet skulle säkerhetsdirektivet ha införlivats senast den 27

december 2003.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och motionsyrkandena avstyrks.

I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Förfoganderätt för finansiella aktörer

Riksdagen antar det av regeringen framlagda förslaget till2. lag om

ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.Därmed

bifaller riksdagen proposition 2004/05:30 i denna del och avslår

motionerna2004/05:Fi2 av Mats Odell m.fl. (kd) och2004/05:Fi3 av Karin

Pilsäter m.fl. (fp).

Reservation (m, fp, kd, c)

2. Lagförslagen i övrigt

Riksdagen antar de av regeringen framlagda förslagen till1. lag om

ändring i konkurslagen (1987:672),3. lag om ändring i lagen (1996:764)

om företagsrekonstruktion,4. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank-

och finansieringsrörelse. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:30

i denna del.

Stockholm den 10 mars 2005

På finansutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s),

Mikael Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell

Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo

Bernhardsson (s), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström

(m), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida (mp), Gunnar Nordmark (fp), Siv

Holma (v) och Jörgen Johansson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2004/05:30 Finansiella säkerheter föreslår regeringen att

riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i bl.a. konkurslagen

och lagen om handel med finansiella instrument. Regeringens förslag

återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2.

Med anledning av propositionen har två motioner väckts. Förslagen i

motionerna återges i bilaga 1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

EU

Finansmarknaderna är alltmer gränsöverskridande. Sådana marknader kan

förbättra konkurrensen och göra marknaderna mera kostnadseffektiva.

Effektiva marknader förutsätter dock att "handelshindren" är så få som

möjligt. Ett handelshinder när det gäller finansiella tjänster är

olikheter i nationell lagstiftning. Olikheter i lagstiftning innebär bl.

a. att aktörer som är verksamma i flera länder måste tillämpa olika

säkerhetsarrangemang. Detta leder till ökade administrativa kostnader.

Vid finansiella transaktioner behöver parterna ofta ställa säkerhet.

Det kan vara fråga om lån där låntagaren lägger sina aktier som pant.

Säkerhet måste också lämnas om någon vill låna värdepapper och vid handel

med derivatinstrument.

I juni 2002 beslutades EG:s säkerhetsdirektiv. Bakgrunden till direktivet

var bl.a. olikheterna i de nationella regelverken, vilka skapade

rättsosäkerhet vid gränsöverskridande verksamhet. Direktivet är en del av

den ökade harmoniseringen av lagstiftningen på finansmarknaderna.

Direktivet ska tillämpas på säkerhetsavtal, dvs. sedvanliga pantavtal och

säkerhetsöverlåtelser, som avser finansiella tillgångar av visst slag.

Tillämpningsområdet begränsas till avtal där den ena eller båda parterna

är en myndighet eller ett företag på finansmarknaden. Direktivet omfattar

bara skriftliga säkerhetsavtal.

Minimidirektiv eller full harmonisering?

EG-direktiv kan vara s.k. minimidirektiv eller fullharmoniserande

direktiv samt även en kombination av dessa båda. Är det fråga om minimidirektiv

anger EG-regleringen en lägsta gemensam standard för regleringen med

möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva strängare regler.

Medlemsstaterna måste självklart då tillämpa den allmänna EG-rättsliga

principen om likabehandling; all reglering ska således tillämpas lika på

parterna oavsett var inom EG (och EES) de befinner sig.

Är det däremot fråga om ett fullharmoniserande direktiv är avsikten att

reglerna ska vara desamma i samtliga medlemsstater. Som skäl för en

full harmonisering brukar anföras att olika regler medför onödiga

handelshinder.

Det framgår inte uttryckligen av säkerhetsdirektivet om det är fråga om

en minimireglering eller inte. I ingressen till direktivet anges att

målet är att skapa "miniminormer för användandet av finansiella säkerheter".

Enligt uttalanden från kommissionen ger direktivet ett ramverk av

minimikaraktär. Regeringen gör i propositionen bedömningen att direktivet

bör ses som ett ramverk i syfte att uppnå en effektivare hantering och

rättssäkerhet samt att det avser att ge en minimireglering.

Finansiella instrument

Med finansiella instrument avses enligt direktivet aktier i företag och

andra likvärdiga värdepapper, obligationer och andra skuldförbindelser

som kan omsättas på kapitalmarknaden samt "andra värdepapper som normalt

omsätts och ger rätt att förvärva varje sådan typ av aktier, obligationer

eller andra värdepapper genom teckning, köp eller byte eller som föranleder

kontantavveckling (med undantag för betalningsinstrument), inklusive

andelar i fondföretag, penningmarknadsinstrument samt fordringar på

eller rättigheter till eller avseende [något] av de föregående instrumenten".

Definitionen är allmänt hållen och omfattar i stort sett alla finansiella

instrument som finns reglerade på den svenska finansmarknaden.

I lagen om handel med finansiella instrument definieras finansiella

instrument som fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd

för handel på värdepappersmarknaden. Detta täcker enligt regeringen vad

som ingår i säkerhetsdirektivets definition av finansiella instrument.

Användningsområde

Säkerheter har stor betydelse för att möjliggöra transaktioner som

innebär bl.a. att

kapital allokeras på ett mer effektivt sätt,

olika aktörer kan förändra sin risksituation.

Säkerheter har generellt - enligt regeringen - sett en gynnsam effekt

för ekonomin och stabiliserande effekt på finansmarknaderna. Säkerheter

i form av finansiella instrument och betalningsmedel är av stor och

växande betydelse för finansmarknaderna. Detta gäller bl.a.

betalningssystemkrediter,

centralbankernas penningpolitiska operationer,

återköpsavtal och

säkerheter vid kreditgivning av banker och andra kreditinstitut på de

"icke-professionella" marknaderna.

Säkerhet på svenska marknaden

En av de viktigaste funktionerna för finansmarknaden är att uppfylla

finansieringsbehovet för individer, företag, organisationer och offentliga

institutioner. För att hantera sina åtaganden hade bankerna våren 2004

registrerat säkerheter motsvarande ett värde av i runda tal 108 miljarder

kronor hos Riksbanken.

De svenska bestämmelserna har det senaste årtiondet varit föremål för

lagstiftningsåtgärder vid flera tillfällen i syfte att bättre anpassa

regelverket till de förhållanden och behov som finns på finansmarknaderna.

På flera områden har således Sverige enligt regeringen redan ett

regelverk som är väl i linje med kraven i säkerhetsdirektivet.

Utskottets överväganden

Förfoganderätt för finansiella aktörer

Utskottets förslag i korthet

I lagen om handel med finansiella instrument finns det särskilda

bestämmelser för företag som står under Finansinspektionens tillsyn. De

innebär bl.a. att ett skriftligt avtal ska ingås med rätt för företag

att förfoga över, återpantsätta eller överlåta finansiella instrument

som tillhör någon annan. Utskottet tillstyrker regeringens förslag att

dessa bestämmelser inte behöver följas om ett företag ingår ett avtal

där motparten är en, i enlighet med uppräkningen i säkerhetsdirektivet,

professionell aktör på finansmarknaden - således behöver inget skriftligt

avtal träffas. Utskottet avstyrker motionerna där man anser att

begränsningen i förfoganderätten över panter är oskälig.

Jämför reservation (m, fp, kd, c).

Propositionen

Allmänt om förfoganderätt

Artikel 5 i säkerhetsdirektivet reglerar möjligheten för en säkerhetstagare

att förfoga över den ställda säkerheten. I princip föreskriver direktivet

att parterna ska ha möjlighet att fritt avtala om full förfoganderätt

utan att detta förhindras av medlemsstaterna.

Aktörerna på finansmarknaden ställer säkerheter i många olika situationer,

och en aktör är ofta både säkerhetsställare och säkerhetstagare. En

möjlighet att sälja de finansiella instrumenten vidare eller låna ut

dem för blankningsaffärer ger säkerhetstagaren tillfälle till ökad

avkastning. Detta mer effektiva användande av "samma" finansiella instrument

kan leda till en effektivare marknad och billigare lån.

Gällande rätt

Enligt svensk rätt gäller att säkerhetstagaren får nyttja och förfoga

över säkerheten om säkerhetsställaren har gått med på detta.

I lagen om handel med finansiella instrument (3 kap. 1 och 3 §§) finns

vissa villkor som enligt regeringens bedömning i propositionen torde

vara oförenliga med säkerhetsdirektivet. Bestämmelserna omfattar

finansiella företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Om ett

finansiellt företag fått rätt att förfoga över någon annans finansiella

instrument för egen räkning, t.ex. genom aktielån eller ett säkerhetsavtal

med förfoganderätt, ska i sådana fall avtalet slutas skriftligen i en

handling som upprättats särskilt för ändamålet.

Vidare anges att finansiella företag visserligen får återpantsätta men

att detta inte får ske till högre belopp eller på strängare villkor än

vad som gäller hos den ursprunglige panthavaren. Gemensamt för dessa

två bestämmelser är att de begränsar parternas avtalsfrihet.

Lagrådsremissen

Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. I remissen

föreslog regeringen att en skyldighet - i de nu aktuella bestämmelserna

i lagen om handel med finansiella instrument - för företag under

Finansinspektionens tillsyn att upprätta ett skriftligt avtal för att få

förfoga över annans finansiella instrument endast skulle gälla om

motparten var en fysisk person. Som skäl för förslaget anförde regeringen

bl.a. att för en icke professionell aktör på finansmarknaden kan det

vara svårt att bedöma vad en fri förfoganderätt innebär. Pantsättarens

rätt till den pantsatta egendomen kan bli beroende av om han bedöms ha

separationsrätt till egendomen. Förfogar säkerhetstagaren över säkerheten

utan att separationsrätt uppkommer i en konkurs för säkerhetsställaren,

innebär detta att säkerhetsställaren får en - oftast oprioriterad -

fordran som måste bevakas i säkerhetstagarens konkurs. Mot denna bakgrund

finns det enligt regeringen skäl som talar för att direktivet inte ska

ges generell tillämplighet. En särreglering som träffar endast de

finansiella aktörer som anges i direktivet kan å andra sidan enligt

regeringen missgynna andra aktörer eftersom dessa i så fall riskerar att

inte få tillgång till effektivare och billigare tjänster. Vidare kan en

särreglering missgynna svenska finansiella företag genom att en

konkurrensnackdel uppstår i förhållande till deras utländska konkurrenter.

Den snedvridning av konkurrensen som skulle uppstå måste anses överväga

skyddsintresset för juridiska personer.

Regeringen motiverar det omfattande undantaget med att skyddet för sådana

aktörer kan tillgodoses genom annan lagstiftning. Det skulle t.ex. finnas

en möjlighet för Finansinspektionen och Marknadsdomstolen att ingripa

mot företeelser som inte kan anses förenliga med sund verksamhet.

Lagrådet har haft flera invändningar mot förslaget i denna del. Lagrådet

påpekade att det är svårt att förstå poängen med att tillåta formlösa

avtal om fri förfoganderätt i den bestämmelse som just reglerar denna

fråga och som förbjuder sådana avtal i relation till vissa personer,

för att sedan eventuellt förbjuda eller ogiltigförklara dem med stöd av

andra regler, såsom avtalslagen eller föreskrifter från Finansinspektionen.

Lagrådet har vidare betvivlat att ingripanden enligt andra regler kan

ske annat än i speciella fall. Lagrådet har också ansett att ett särskilt

skäl till att vara försiktig med att urholka ägarnas skydd är att

bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument inte bara

gäller avtal där de finansiella instrumenten är föremål för handel utan

alla avtal om förfoganderätt över sådana instrument. Exempelvis gäller

det avtal om förfoganderätt i samband med depositioner där ägaren inte

mottagit någon kredit från det finansiella institutet.

Regeringens förslag om undantag för finansiella aktörer

Regeringen föreslår - mot bakgrund av vad Lagrådet förordat - att de

särskilda villkoren (bl.a. krav på ett särskilt skriftligt avtal) enligt

lagen om handel med finansiella instrument för avtal som ingås av företag

under Finansinspektionens tillsyn inte ska gälla om motparten, eller

båda parter när företaget medverkar till ett sådant avtal mellan andra

parter, är ett annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn,

en offentlig myndighet, internationella banker eller andra motsvarande

utländska företag eller myndigheter som verkar på finansmarknaden.

Regeringen föreslår således att undantag ska göras endast för de

finansiella aktörer som räknas upp i säkerhetsdirektivet. Undantaget bör

så långt möjligt enligt regeringen begränsas till fall där parterna är

jämbördiga.

Motionerna

Kristdemokraterna instämmer i motion Fi2 i de flesta av de föreslagna

förändringarna och anför att ändringarna kommer att väsentligen förbättra

möjligheterna att uppnå en effektivare hantering av panter och finansiella

säkerheter på finansmarknaden. Motionärerna anser dock att regeringens

förslag innebär en oskälig begränsning i förfoganderätten över panter.

Kristdemokraterna anser att den fria förfoganderätten över en ställd

pant bör vara mer omfattande när det handlar om säkerheter som ställs

mellan företag. De föreslår därför att fler bör omfattas av den fria

förfoganderätten. Motionärerna påpekar att det i dag inte är ovanligt

att större företag har egna avancerade funktioner för att hantera

finansiella tjänster på ett sätt som fullgott motsvarar den verksamhet

som bedrivs av företag som står under Finansinspektionens tillsyn.

Kristdemokraterna anser att undantaget från lagen om handel med finansiella

instrument ska omfatta samtliga svenska och internationella företag och

myndigheter som idkar regelbunden handel med finansiella instrument.

Folkpartiet framför i motion Fi3 motsvarande yrkande om vidgning av

möjligheten till undantag från de särskilda villkoren enligt lagen om

handel med finansiella instrument. Folkpartiet anser att det bör ankomma

på regeringen att beakta Lagrådets synpunkter i arbetet med att snarast

återkomma till riksdagen med förslag om att bredda undantagskretsen i

detta hänseende.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet konstaterar att regeringens förslag innebär att undantaget

från det kvalificerade formkravet i lagen om handel med finansiella

instrument begränsas till de fall som är obligatoriska enligt

säkerhetsdirektivet (artikel 1.2 a-d), dvs. i stort sett när båda inblandade

parter är aktörer med särskild inriktning på det finansiella området.

I

lagrådsremissen föreslog dock regeringen att skyldigheten för företag

under Finansinspektionens tillsyn att upprätta ett skriftligt avtal för

att få förfoga över annans finansiella instrument bara ska gälla om

motparten är en fysisk person. Lagrådet ifrågasatte i sitt yttrande om

att det är lämpligt och om det fanns tillräckligt beredningsunderlag

för att i nämnda lag slopa det kvalificerade formkravet för andra än de

särskilt kvalificerade aktörer som tagits upp i den promemorian Finansiella

säkerheter (Ds 2003:38).

Efter påpekande från Lagrådet har de aktuella paragraferna utformats i

enlighet med föreslagna lydelser i nämnda promemoria. Utskottet delar

Lagrådets och regeringens uppfattning att undantagsbestämmelsen bör

utformas i enlighet med lydelsen i säkerhetsdirektivet. Utskottet delar

därmed regeringens uppfattning att undantaget så långt möjligt bör

begränsas till fall där parterna är jämbördiga. Med det anförda tillstyrker

utskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker motionerna Fi2

(kd) och Fi3 (fp).

Lagförslagen i övrigt

Utskottets förslag i korthet

Finansutskottet tillstyrker regeringens förslag i den mån lagförslagen

inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan.

Propositionen

Regeringen föreslår ett antal lagändringar som behövs för att genomföra

EG-direktivet om ställande av finansiell säkerhet (säkerhetsdirektivet)

i svensk lagstiftning. Regeringen gör bedömningen att i svensk rätt

finns redan i dag regler som i princip överensstämmer med direktivet.

Regeringen föreslår således de kompletteringar i det gällande regelverket

som krävs för att reglerna helt ska överensstämma med säkerhetsdirektivet.

Säkerhetsdirektivet anger bl.a. att ett avtal mellan parter om ställd

säkerhet också ska skyddas gentemot tredje man - t.ex. om någon av

parterna försätts i konkurs. För att göra de svenska bestämmelserna helt

i överensstämmelse med direktivet föreslår regeringen att reglerna för

hur kvittning i konkurs får gå till ändras. Förslaget innebär att större

utrymme lämnas för att använda sig av förvärvade fordringar vid kvittningen,

om förvärvet kan anses vara ordinärt.

Vidare föreslås att t.ex. värdepapper eller valuta omedelbart får säljas

eller genom avräkning realiseras av en borgenär som har egendomen som

säkerhet om det sker på ett affärsmässigt rimligt sätt, även om den som

ställt säkerheten är försatt i konkurs. Regeringen föreslår att

bestämmelserna träder i kraft den 1 maj 2005.

Finansutskottets ställningstagande

Utskottet har inte något att erinra mot regeringens förslag utan

tillstyrker propositionen i denna del.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Förfoganderätt för finansiella aktörer, punkt 1 (m, fp, kd, c)

av Mikael Odenberg (m), Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer

Nylander (fp), Tomas Högström (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen

Johansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i

lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och tillkännager

för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om

förfoganderätt för finansiella aktörer. Därmed bifaller riksdagen delvis

motionerna

2004/05:Fi2 av Mats Odell m.fl. (kd) och

2004/05:Fi3 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) samt

avslår proposition 2004/05:30 i denna del.

Ställningstagande

Vi anser att de flesta av de föreslagna förändringarna i propositionen

kommer att väsentligen förbättra möjligheterna att uppnå en effektivare

hantering av finansiella säkerheter på finansmarknaden. Vi anser dock

att regeringens förslag är otillräckligt när det gäller möjligheten för

större företag att avtala fri förfoganderätt på ställda panter. Regeringens

förslag innebär enligt vår uppfattning en onödig begränsning. Vi anser

att större företag som agerar på finansmarknaden måste anses jämbördiga

med företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Det kan enligt

vår uppfattning inte anses finnas något väsentligt skyddsintresse för

dessa företag som motiverar att inte avtalsfriheten även kan gälla större

företag. Vi anser således att den fria förfoganderätten över en ställd

pant bör vara mer omfattande än regeringens förslag när det handlar om

säkerheter som ställs mellan större företag. Vi föreslår därför att

undantaget från lagen om handel med finansiella instrument ska omfatta

samtliga svenska och internationella företag och myndigheter som idkar

regelbunden handel med finansiella instrument. Med det anförda föreslår

vi att riksdagen delvis bifaller motionerna Fi2 (kd) och Fi3 (fp).

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2004/05:30 Finansiella säkerheter:

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

lag om ändring i konkurslagen (1987:672),

lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion,

lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

Följdmotioner

2004/05:Fi2 av Mats Odell m.fl. (kd):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att låta undantaget från 3 kap. lagen (1991:980) om handel

med finansiella instrument omfatta samtliga svenska och internationella

företag och myndigheter som idkar regelbunden handel med finansiella

instrument.

2004/05:Fi3 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om vidgning av möjligheten till undantag från de särskilda

villkoren enligt 3 kap. 1 och 3 §§ lagen (1991:980) om handel med finansiella

instrument.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag