Bet. 2014/15:FiU28

Finansutskottet s betänkande

2014/15 : FiU28

Årsredovisning för staten 2014

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2014/15:101 Årsredovisning för staten 2014 och redogörelse 2014/15:RR4 Riksrevisionens redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2014 . Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen och redogörelsen till handlingarna.

I sitt ställn ingstagande understryker utskottet betydelsen av årsredovisning en för staten. Den är ett viktigt komplement till budget proposi tionen , och dess innehåll ger riksdagen en möjlighet att följa upp och kontrollera de beslut som riksdagen har fattat om statens budget. Utskottet noterar vidare att Riks revi sion en samtidigt med redogörelsen överlämnade en gransknings rapport till riksdagen om transparensen i årsredovisningen för staten 2014 (RiR 2015:9) . Utskottet konstaterar att det får möjlighet att återkomma till myndighetens iakttagelser och rekommendationer och regeringens bedömning och åtgärder med anledning av dessa i samband med att utskottet behandlar regeringens skrivelse om gransknings rapporten under nästa riksmöte.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Årsredovisning för staten 2014

Skrivelsen

Riksrevisionens granskning av Årsredovisning för staten 2014

Kompletterande information

Tidigare behandling i utskottet

Utskottets ställningstagande

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelse 2014/15:101

Redogörelse 2014/15:RR4

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Årsredovisning för staten 2014

Riksdagen lägger skrivelse 2014/15:101 och redogörelse 2014/15:RR4 till handlingarna.

Stockholm den 11 juni 2015

På finansutskottets vägnar

Fredrik Olovsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Jörgen Hellman (S), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Ingela Nylund Watz (S), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Jan Ericson (M), Hans Unander (S), Dennis Dioukarev (SD), Erik Ullenhag (FP), Ulla Andersson (V), Jakob Forssmed (KD), Niklas Karlsson (S), Fredrik Schulte (M), Börje Vestlund (S) och Maria Malmer Stenergard (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlas regeringens skrive lse 2014/15:101 Årsredovisning för staten 2014 och Riksrevisionens redogörelse för granskningen av Års redo vis ning för staten 2014 (2014/15:RR4). Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen eller redogörelsen . Samtliga utskott har getts tillfälle att yttra sig, men inget utskott har valt att göra det.

Skrivelsen s huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för det ekonomiska utfallet i staten 2014. Redovisningen omfattar en uppföljning av de bu dgetpolitiska målen; utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag samt övriga finansiella befogenheter; resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys ; utveck ling en av statsskulden ; redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning ; samt nationellt intygande och avgifter till och bidrag från EU. I skrivel sen redovisas även de myndigheter som har fått en modifierad revisions berättelse från Riksrevisionen och skälen för detta. Dessutom inne håller skrivelsen en sammanställning av Riksrevisionens granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen under året och regeringens åtgärder med anledning av dessa.

Utskottets överväganden

Årsredovisning för staten 2014

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen lägger regeringens skrivelse 2014/15:101 Årsredovis ning för staten 2014 och r edogörelse 2014/15:RR4 Riksrevisionens redo görelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2014 till handlingarna.

Skrivelsen

Inledning

Regeringen ska varje år senast den 15 april året efter budgetåret lämna en års redo vis ning för staten. Detta regleras i 10 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) , och av 6 § framgår vad årsredovisningen ska innehålla.

Uppföljning av de budgetpolitiska målen

Uppföljningen av de budgetpolitiska målen i årsredovisningen för staten om fattar dels den offentliga sektorns finansiella sparande, dels utgiftstaket för staten. Det tredje budgetpolitiska målet, balanskravet för kommunsektorn, följs upp i 2015 års ekonomiska vårproposition.

Det offentliga finansiella sparandet för 2 014 visade ett underskott på 74 miljarder kronor, vilket motsvarar –1,9 procent av BNP. Utfallet blev därmed 16 miljarder kronor lägre än prognosen i budgetpropositionen för 2014. Enligt regeringen kan det svagare finansiella sparandet 2014 till stor de l förklaras av att de statliga inkomsterna från aktieutdelningarna blev lägre än beräknat.

Regeringen framhåller att det är viktigt att det finns tydliga principer för hur målet för den offentliga sektorns sparande följs upp, och att uppföljningen är transparent. Enligt ett riksdagsbeslut 2007 ska målet för den offentliga sektorns sparande uppgå till i genomsnitt 1 procent av BNP över en kon junktur cykel (bet. 2006/07:FiU20), det s.k. överskottsmålet. I skrivelsen gör regeringen en avstämning av överskottsmålet 2014. För att i efterhand avgöra om det finansiella sparandet i den offentliga sektorn har varit i linje med över skotts målet används ett genomsnitt för sparandet under de tio senaste åren som en indikator. Syftet är att bedöma om det funnits systematiska fel i finans politik en som riskerar att minska sannolikheten för att överskottsmålet ska nås i framtiden. Regeringen konstaterar att det finansiella sparandet 2014 uppgick till –1,9 procent av BNP och att det genomsnittliga finansiella sparandet under perioden 2005–2014 uppgick till 0,4 procent av BNP. I skrivelsen redovisar även regeringen det strukturella sparandet under samma period. Det struk tu r ella sparandet syftar till att visa hur stort den offentliga sektorns finansiella sparande skulle vara om inkomsterna och utgifterna inte påverkades av kon junk tur läget eller engångseffekter. Enligt dessa beräkningar var det struktur ella sparandet för 2014 –0,9 procent av BNP, vilket innebär att det låg ca 2 pro cent enheter under överskottsmålet. Enligt regeringens samlade bedömning av måluppfyllelsen för 2014 avviker det finansiella sparandet tydligt från den mål satta nivån.

Utgiftstaket för staten infördes 1997 , och det syftar till att främja budget disciplinen och stärka trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Till sam mans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå , och det bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Fastställda utgiftstak har aldrig överskridits.

I skrivelsen konstaterar regeringen att de utgifter som omfattas av utgifts taket, de s.k. takbegränsade utgifterna, uppgick till 1 095,5 miljarder kronor 2014 och därmed underskred utgiftstaket med en marginal på 11,5 miljarder kronor. De takbegränsade utgifterna blev 4,8 miljarder högre än den budget som riksdagen antagit för 2014.

Den nivå på utgiftstaket 2014 som riksdagen fastställde i budget bered ningen hösten 2011 innebar att budgeteringsmarginalen 2014 uppgick till ca 60 miljarder kronor. Enligt utfallet för 2014 uppgick budgeteringsmarginalen till 11,5 miljarder kronor. Av den totala förändringen av budgeterings marginal en, som omfattar 48,6 miljarder kronor, framgår av skrivelsen att sam man taget 34,0 miljarder kronor använts för reformer sedan utgiftstaket fast ställdes. Dessa reformer handlar bl.a. om åtgärder inom arbets marknads politiken, infrastrukturområdet, rättsväsendet, migration samt forskning och utbildning. Vidare har reviderade bedömningar av de makroekonomiska förut sätt ning arna påverkat budgeteringsmarginalen. Som en följd av att inkomst index och ålderspensionssystemets balansindex successivt har reviderats ne d sedan 2011 har utgifterna för ålderspensionssystemet blivit lägre. Därtill har utgifterna för bistånd blivit lägre till en följd av att bruttonationalinkomsten (BNI) för 2014 stegvis bedömts bli mindre. Sammantaget har dessa revi deringar enligt regeringen medfört att budgeteringsmarginalen blivit 7,7 miljarder kronor större. Ändrade makroekonomiska bedömningar har även medfört högre utgifter inom vissa områden, i första hand arbets marknads området, med högre utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och de arbets marknads politiska garanti programmen. Reviderade bedömningar av antalet personer som tar emot ersättning från olika transfereringssystem har medfört att budgeterings marginal en blivit 19,7 miljarder kronor mindre. Det är i första hand antalet personer med sju k- och rehabiliterings penning och sjuk- och aktivitets ersätt ning som blivit större än vad som tidigare bedömdes. Enligt regeringen blev utgifterna för ohälsan sammantaget ca 12 miljarder kronor högre för 2014 som en följd av volymförändringar. Vidare har antalet asyl sökanden varit ca 150 pro cent fler 2014 än den bedömning som gjordes i budget propositionen för 2011. Utgifterna för migration och integration har enligt vad som framgår i skrivel sen blivit ca 8 miljarder kronor högre till följd av volymförändringar. Avslutnings vis har budgeterings marginalen blivit 6,4 miljarder kronor mindre som en följd av övriga faktorer , där en bidragande orsak är att avgiften till EU blev högre 2014 än vad som beräknades i budget propositionen för 2014 .

Utfallet för statens budget

Statens budgetsaldo 2014 blev –72 miljarder kronor, vilket är 27 miljarder kronor lägre än beräknat. Utfallet för statens inkomster blev 30 miljarder kronor lägre och utgifterna blev 3 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i budget en för 2014.

Statens inkomster består av skatteinkomster och övriga inkomster. Till skatte inkomster räknas bl.a. skatt på arbete, skatt på kapital och skatt på kon sum tion och insatsvaror. Enligt regeringen blev skatteinkomsterna för staten 10 miljarder kronor lägre än beräknat , och det är främst skatt en på arbete som har blivit lägre, vilket i sin tur enligt regeringen bl.a. beror på högre husavdrag (ROT och RUT) än väntat. Även skatt en på konsumtion och insatsvaror blev lägre än beräknat, främst p å grund av att försäljningen av elektrisk kraft blev lägre än väntat .

Av skrivelsen framgår också att intäkterna från skatt på arbete och skatt på konsumtion och insatsvaror har reviderats ned jämfört med budgeten för 2014. Skatt en på arbete har reviderats ned med 9,4 miljarder kronor, vilket enligt vad som framgår i skrivelsen främst förklaras av att den kommunala inkomst skatten blev totalt 2,9 miljarder kronor lägre som en följd av att lönesumman blev lägre än väntat. Därtill blev skattereduktionerna 3,1 miljarder kronor högre än i statens budget, vilket bl.a. beror på en högre skattereduktion för hus arbeten (nästan uteslutande ROT-avdrag). Dessutom har den särskilda löneskatten reviderats ned med 2,0 miljarder kronor i huvudsak på grund av företagens kostnader för pensionsförmåner till de anställda. Egenavgifterna har också reviderats ned med 1,7 miljarder kronor i förhållande till statens bud get för 2014.

När det gäller skatt erna på konsumtion och insatsvaror har de reviderats ned med 4,6 miljarder kronor jämfört med budgeten för 2014. Detta beror främst på att intäkterna från skatt erna på energi och koldioxid samt övriga skatter på energi och miljö blev lägre än väntat. Sammantaget har dessa skatter reviderats ned med 5,0 miljarder kronor. Enligt regeringen hänger de lägre intäkterna från både energi- och koldioxidskatten samman med ett svagare konjunkturläge än väntat, vilket i sin tur medförde en lägre användning av olika energislag hos både företag och hushåll. Därtill har intäkterna från auktioner med utsläpps rätter blivit betydligt lägre än väntat , vilket har lett till lägre intäkter från övriga skatter på energi och miljö. Samtidigt var intäkterna från mervärdesskatten 1,2 miljard er kronor högre än beräknat i statens budget.

Skatt en på kapital har till skillnad från skatt erna på arbete, konsumtion och insats varor reviderats upp i förhållande till 2014 års budget. Revideringen på 6,5 miljarder kronor förklaras till största del en av att skatt en på hushållens kapital blev 6,2 miljarder kronor högre än beräknat. Detta uppges framför allt bero på att hus hållens kapitalvinster blev betydligt högre än vad som förväntades i budgeten, men även på att hushållens ränteinkomster nu bedöms bli högre och intäkterna från skatt en på hushållens utgiftsräntor bedöms bli lägre än beräknat. Samtidigt revideras skatten på företagsvinster ned med 1,7 miljarder kronor som en följd av att den slutgiltiga taxeringen för 2013 visade på lägre företags skatte intäkter än förvän tat, vilket i sin tur medförde ett nivåskifte nedåt för de framtida förväntade intäkterna.

Övriga inkomster omfattar inkomster av statens verksamheter, försåld egendom, återbetalning av lån, kalkylmässiga inkomster och bidrag m.m. från EU samt avräkningar i anslutning till skattesystemet och utgifter som redo visas som krediteringar på skattekonto. Av skrivelsen framgår att utfallet av övriga inkomster för 2014 blev drygt 20 miljarder kronor lägre än beräknat. Detta beror enligt regeringen dels på att utdelningarna från statens aktier blev lägre än väntat, dels på att det inte gjorts några större försäljningar av egendom under 2014. Av skrivelsen framgår att inkomster na av statens aktier blev drygt 30 procent lägre än beräknat och nära 40 procent lägre än föregående år. Detta förklaras främst av att Vattenfall AB till följd av stora avskrivningar under 2013 inte beslutade om några utdelningar 2014 och en lägre utdelning från LKAB i jämförelse med föregående år. Vidare avyttrade staten under 2013 sitt aktie innehav i Nordea AB. Inkomsterna av försåld egendom uppgick till 182 miljoner kronor , vilket är 14,8 miljarder kronor lägre än beräknat och 20,6 miljarder kronor lägre än 2013. Av skrivelsen framgår att skillnaden mellan åren främst beror på att staten under 2013 sålde aktier i Nordea AB och Vectura Consulting AB.

Det slu tliga utfallet för utgifterna i statens budget blev ca 3,3 miljarder kronor lägre än vad som anvisats i den ursprungliga budgeten för 2014. Utgiftsområde 8 Migration, utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjuk dom och funktionsnedsättning och utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen tillhör de utgiftsområden där utfallet blev högre än vad som ursprung ligen anvisats och är de tre utgiftsområden som uppvisar den största ökningen jämfört med vad som beräknats i statens budget 2014. I ändringsbudgeten för 2014 anvisades ytterligare drygt 3 miljarder kronor med anledning av att antalet asylsökande ökade mer än beräknat , och i höständringsbudgeten anvisades ytterligare drygt 4 miljarder kronor som en konsekvens av det ökade behovet av sjukpenning och aktivitets- eller sjukersättning. N är det gäller avgiften till Europeiska unionen kompenseras delvis den högre avgiften under 2014 med minskade inbetalningar under 2015.

För ett antal utgiftsområden har utgif terna blivit lägre än anvisat i den ursprungliga budgeten, bland dessa är utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv samt utgiftsområde 15 Studie stöd de mest framträdande. Utgifterna för statsskuldsräntorna är historiskt låga och minskade med drygt 18 miljarder kronor, vilket till stor del beror på inkomster efter överkurser vid emission. Vidare har antalet arbetslösa, antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder oc h antalet studerande varit mindre än beräknat. Detta har lett till att utfallet för Arbetsmarknad och arbets liv samt Studiestöd blivit ca 3,5 och 1,1 miljarder kronor lägre än vad riksdagen anvisat.

Avvikelserna i utfallet av statens utgifter i förhållande till statens budget kan enligt regeringen förklaras av flera olika faktorer. I skrivelsen redovisar regering en hur stor del av den negativa avvikelsen på 3,3 miljarder kronor som beror på reviderade bedömningar av de makroekonomiska förutsättningarna och av antalet personer som tar emot ersättning från olika transfereringssystem (volymer) samt hur stor del av skillnaden som beror på nya beslut som fattats av riksdagen, regeringen eller Riksbanken. Regeringen anger även hur stor del som beror på andra förklaringsfaktorer i kategorin övrigt.

Av redovisningen framgår att utgifterna blev 3,2 miljarder kronor högre än i statens budget till följd av ändrade volymer, vilket i första hand förklaras av att fler personer än beräknat fick sjukpenning och sjuk- och aktivitets ersättning samt att det genomsnittliga antalet inskrivna asylsökande personer i Migrations verkets mottagande uppgick till närmare 50 procent fler än beräknat.

Skillnader till följd av ändrade makroekonomiska förutsättningar medförde att utgifterna blev 17,4 miljarder kronor lägre än i statens budget. Skillnaden förklaras främst av att anslaget för statsskuldsräntor blev 18,7 miljarder kronor lägre än i statens budget, vilket i sin tur främst beror på betydligt högre inkomster av överkurs vid emission (15,2 miljarder kronor högre än beräknat). Utgifterna för utgiftsområdena, exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor, blev 2,2 miljarder kronor lägre än i statens budget beroende på ändrade makro ekonomiska förutsättningar. Det förklaras främst av att färre personer fick arbets löshetsersättning eller deltog i ett arbetsmarknadspolitiskt program som berättigade till aktivitetsstöd än vad som antogs vid budgeteringe n.

Som en följd av beslut som fattats av riksdagen, regeringen eller Riks banken blev de totala utgifterna 3,2 miljarder kronor högre än i statens budget. Utfallet för samtliga utgiftsområden, exklusive utgiftsområde 26 Stats skulds räntor, blev till följd av dessa beslut 2,8 miljarder kronor högre än beräknat. Detta uppges i första hand bero på att riksdagen anvisade ytterligare 2 miljarder kronor under hösten 2014 till utgiftsområde 6 Försvar och samhällets kris beredskap mot bakgrund av uteblivna intäkter från Schweiz avseende med finansier ing för anskaffning och utveckling av JAS 39 E.

Avslutningsvis blev utgifterna 7,8 miljarder krono r högre än i statens budget på grund av övriga orsaker, vilket huvudsakligen beror på att Riksgälds kontorets nettoutlåning (inklusive kassamässig korrigering) blev 7,1 miljarder kronor högre än beräknat.

Av skrivelsen framgår vidare att regeringen i enlighet med 3 kap. 8 § budget lagen (2011:203) har beslutat om ett medgivet överskridande för 2014. Det gäller utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen där 273 miljoner kronor av det medgivna överskridandet om 300 miljoner kronor utnyttjades. Under 2014 har inget anslag överskridits utan medgivande från regeringen.

För att statens budgetsaldo ska överensstämma med statens lånebehov, med omvänt tecken, redovisas posten Riksgäldskontorets nettoutlåning och en kassa mässig korrigeringspost på budgetens utgiftssida. Riksgäldskontorets netto utlåning utgörs av in- och utlåning till myndigheter, affärsverk och vissa statliga bolag och fonder. Utfallet för nettoutlåningen 2014 uppgick till ca 22 miljarder kronor, vilket var ca 11 miljarder kronor högre än beräkningen i statens budget. Detta förklaras bl.a. av att Kärnavfallsfonden minskade sina placeringar i Riksgäldskontoret och att Försvarets materielverk och Affärs verket Svenska kraftnät ökade sina lån i Riksgäldskontoret. Det senare uppges bero på att stamnätet för el har övergått från en fas av förvaltning med låga investerings volymer till en fas av omfattande om- och utbyggnad. Därtill har Riks banken till följd av högre dollar- och eurokurser ökat sina lån mer än väntat hos Riksgäldskontoret. Samtidigt har Exportkreditnämnden ökat sina placeringar i Riksgäldskontoret , och det lån som Sverige bistått Island med åter betalades i förtid, vilket har lett till en minskad utlåning i förhållande till vad som tidigare beräknats. Avslutningsvis framgår även av skrivelsen att det har införts en ny kreditmodell för studielån fr.o.m. 2014 i enlighet med budget lagen s bestämmelser , vilket gav upphov till en engångseffekt då CSN tog upp lån i Riksgäldskontoret för den ingående skuldstocken av kapitaliserade räntor.

Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys

Resultaträkningen för 2014 visar ett underskott på ca 68 miljarder kronor, vilket är ca 44 miljarder kronor lägre jämfört med 2013. Det lägre resultatet beror enligt regeringen på flera faktorer. Skatteintäkterna ökade med ca 24 miljarder kronor jämfört med 2013. Samtidigt ökade transfererings kostnader na med ca 20 miljarder kronor , och nettokostnaden för statsskulden ökade med 14 miljarder kronor som en följd av att den svagare kronan medförde valuta kurs försämringar. AP-fondernas nettobidrag till staten minskade med ca 7 miljarder kronor , och kostnaden för statens egen verksamhet ökade med ca 5 miljarder kronor. Samtidigt förbättrades resultatet från andelar i hel- och delägda företag med nästan 5 miljarder kronor , och försäljningen av aktier i Nordea AB påverkade nettoresultatet för 2013 positivt med ca 17 miljarder kronor.

Balansräkningen visar den ekonomiska ställningen, dvs. tillgångar och skuld er per den 31 december 2014. Statens nettoförmögenhet är detsamma som skillnaden mellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde. Statens netto förmögenhet blev negativ och uppgick till –413 miljarder kronor 2014, dvs. staten hade en nettoskul d på samma belopp motsvarande – 10,6 procent av BNP. I förhållande till 2013 innebär det att nettoskulden har ökat med 67 miljarder kronor, eller 1,4 procentenheter. Statsskulden, som i huvudsak motsvarar det ackumulerade underskottet i statens budget över åren, svarar för den övervägande delen av skulderna och därmed den negativa netto förmögen heten. Den konsoliderade statsskulden ökade med 110 miljarder kronor till 1 347 miljarder kronor vid utgången av 2014.

För att belysa sambandet mellan olika sätt att redovisa statens finansiella ställning gör regeringen en jämförelse mellan nettoförmögenheten i balans räkningen och nationalräkenskaperna (NR). Jämförelsen görs för de senast färdig ställda beräkningarna, vilket är 2013. Statens nettoförmögenhet vid utgången av 2012 uppgick enligt balansräkningen till –346 miljarder kronor , medan statens nettoförmögenhet enligt NR uppgick till 912 miljarder kronor. Det innebär att den nettoförmögenhet som beräknats enligt NR visar en positiv netto förmögenhet som är 1 258 miljarder kronor högre än vad som redovisas i balansräkningen. Skillnaden beror dels på olika värderingsprinciper, dels på olika avgränsningar av staten. Av skrivelsen framgår att den enskilt största skillnaden beror på att fasta realtillgångar i NR värderas till åter anskaffnings värdet, medan fasta realtillgångar i balansräkningen värderas till ursprungligt anskaffnings värde. Detta står för ca 51 procent av skillnaden i förmögenheten. När det gäller avgränsningar ingår Riksbanken som kapitalandel i NR och inte endast med grundfonden, vilket är fallet i balansräkningen.

Finansieringsanalysen visar statens betalningar fördelade på posterna Statens verksamhet, Investeringar, Utlåning och Finansiella aktiviteter. Dess utom visar analysen även förändringen av respektive posts påverkan på statens netto upplåning under redovisningsperioden. Saldot i statens verksamhet var negativt med ca 14 miljarder kronor 2014, vilket netto är 18 miljarder kronor lägre än föregående år. Skillnaden beror främst på att utbetalningar na av trans ferer ingar har ökat med ca 20 miljarder kronor. Investeringsutgifterna under 2014 uppgick till nära 52 miljarder kronor, vilket är en marginell ökning i jäm förelse med föregående år. Statens nettoutlåning uppgick till knappt 8 miljarder kronor 2014, vilket är betydligt lägre än 2013 då den uppgick till nära 110 miljarder kronor. Skillnaden förklaras till stor del av att Riksgälds kontoret under 2013 lånade ut nära 105 miljarder kronor till Riksbanken för att förstärka valutareserven. För 2014 har nettoutlåning till Riksbanken gjorts med 4,4 miljarder kronor. Nettobetalningarna från finansiella aktiviteter under 2014 var 7 miljarder kronor, vilket innebar en förbättring med 9 miljarder kronor. Den viktigaste förklaringen till detta uppges vara att förändringar av till gångar och skulder i statens upplåningsverksamhet har gett en positiv påverkan på kassaflödet. Avslutningsvis uppgick statens nettoupplåning 2014 till 63 miljarder kronor, dvs. staten har ökat sina lån som en följd av det negativa budget saldot. Statsskulden ökade med 110 miljarder kronor , medan orealiserade negativa valutakursförändringar i upplåningsverksamheten innebar att upplåningsbehovet var 47 miljarder kronor lägre än förändringen av statsskulden.

Utvecklingen av statsskulden

Statens budget visade ett underskott på 72 miljarder kronor 2014. Det innebär att budgetunderskottet minskade med 59 miljarder kronor jämfört med 2013. Den konsoliderade statsskulden ökade från 1 236 miljarder kr onor 2013 till 1 347 miljarder kronor 2014. Den primära orsaken till att statsskulden ökade var budgetunderskottet , men också växelkursförändringar var en bidragande orsak, i första hand till följd av den försvagade kronkursen som gjorde att valuta skuldens värde räknat i kronor steg.

Den statsskuld som redovisas i årsredovisningen för staten (konsoliderad) skiljer sig från den som Riksgäldskontoret redovisar (okonsoliderad) på grund av elimineringar för myndighetens innehav av svenska statsobligationer. Eliminering en av statliga myndigheters innehav av statspapper uppgick till knappt 47,7 miljarder kronor 2014. Nästan hela beloppet är Insättnings garanti fondens och Kärnavfallsfondens innehav.

Det i budgetlagen (2011:203) fastställda målet för statsskuldsförvaltningen är att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden utan att ta för stora risker. Förvaltningen ska dessutom ske inom ramen för de krav som penning politiken ställer. De t övergripande målet för statsskuldsförvaltningen kon kreti seras genom årliga riktlinjer som regeringen fastställer , och i skrivelsen redovisas även statsskuldens fördelning och löptid i relation till dessa riktlinjer för 2014. Under 2014 var räntebindningstiden i genomsnitt 2,8 år för lån med en löptid under 12 år, och regeringen drar slutsatsen att den därmed var inom rikt linjernas intervall. När det gäller den reala kronskuldens löptid var den 7,7 år i genomsnitt för 2014 , vilket också låg inom riktlinjernas intervall. Real skuld ens andel av den totala skulden var i genomsnitt 22,9 procent. Det lång siktiga riktvärdet är på 25 procent , och regeringen framhåller att realskulden är svår att styra eftersom nyupplåningen är liten i förhållande till den utestående skulden. Dessutom finns det till skillnad från övriga skulds lag inte heller några derivat instrument som kan användas för att påverka realskuldsandelen. Real skulden kan därför variera kring riktvärdet utan att Riksgäldskontoret behöver vidta åtgärder.

Enligt resultaträkningen för 2014 uppgick nettokostnaden för statsskulden (räntor, över- och underkurser, valutakursförändringar m.m.) till 32 miljarder kronor, vilket är en ökning med 14 miljarder kronor jämfört med 2013. Enligt regeringen beror ökningen främst på högre realiserade och orealiserade valuta kurs förluster till följd av en försvagad kronkurs.

Redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning

Regeringen får enligt budgetlagen (2011:203) ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och med högst det belopp som riks dagen bestämmer. Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande. Detta leder till en finansiell risk för staten. När regeringen ställer ut en kreditgaranti ska en garantiavgift tas ut som mot svarar statens förväntade kostnad för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst åtagande har beslutat något annat. Om riksdagen har beslutat att avgiften inte ska täcka statens förväntade kostnad, måste mellanskillnaderna normal t finansieras från ett anslag i statens budget. Garantiavgifter och eventuella anslags medel förs till ett konto i Riksgäldskontoret, som finansierar verk sam hetens kostnader. Garantiverksamheten förväntas därmed vara själv finan sierad på lång sikt. Denna princip för garantigivning kallas för den statliga garan ti modellen. Exportkreditgarantier och kreditgarantier för infrastruktur projekt är exempel på stora garantiåtaganden som omfattas av den statliga garanti modellen.

Riksdagen kan besluta om att undanta specifika garantier från modellen. Det finns därför garantier som regleras vid sidan av budgetlagen i särskilda lagar. Avgifterna för sådana garantier är vanligen angivna direkt i lag och sätts på andra grunder än att de ska täcka de förväntade kostnaderna. Insättnings garantin, investerarskyddet och garantiprogrammet för banker m.fl. är exempel på garantier som hanteras i särskild ordning.

Under 2014 ökade statens garantiportfölj med ca 59 miljarder kronor och upp gick till 1 727 miljarder kronor vid utgången av 2014. Störst av åtagandena är insättningsgarantin (1 389 miljarder kronor), som står för ca 80 procent av garanti portföljen, följt av kreditgarantier (206 miljarder kronor) och garantier för tillförsel av kapital (122 miljarder kronor). Pensionsgarantier inklusive övriga garantier uppgick till närmare 10 miljarder kronor. I dessa belopp ingår inte de två utestående kapitaltäckningsgarantierna till Arlandabanan Infra structure AB och Svensk-Danska Broförbindelsen Svedab AB eftersom dessa åtaganden inte kan beloppsbestämmas. Storleken på statens åtagande kan inte heller anges för investerarskyddet. Utöver utfärdade garantier finns det utfästel ser om nya garantier på 126 miljarder kronor, som till största del består av exportkreditgarantier.

Den ram för garantiprogrammet till ba nker m.fl. som tillkom med stöd av lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, på 1 500 miljarder kronor, halverades i november 2010 till 750 miljarder kronor, och programmet är sedan den 30 juni 2011 stäng t för nyteckning. I slutet av 2014 hade de uteståen de garantierna minskat till ca 0,9 miljarder kronor från ca 9 miljarder kronor i slutet av 2013. Endast Carnegie Investment Bank AB är kvar i programmet , och i och med att det sista lånet förfaller under andra kvartalet 2015 är garanti program met för banker m.fl. helt avvecklat.

Finansieringen av Öresundsbron sker genom att Öresundsbro Konsortiet emitterar obligationer på kreditmarknaden. Den svenska och den danska staten garanterar solidariskt denna upplåning , som vid utgången av 2014 uppgick till 19,3 miljarder kronor. Under året har dessa statliga garantier varit föremål för en granskning av kommissionen. Enligt kommissionen ska garantierna betraktas som statlig t stöd eftersom de utgör en konkurrensfördel för Öre sunds bro Konsortiet. Samtidigt ansåg kommissionen att garantierna var nödvändiga för att kunna genomföra broprojektet , som är prioriterat för det europeiska samarbetet. Enligt Danmark och Sverige ska garantier utställda efter 2040 noti fieras hos kommissionen.

För att ta fram ett förväntat resultat för garantiverksamheten analyserar regering en förhållandet mellan avsättningarna för förväntade förluster och de till gångar som finns i form av både inbetalda och kommande garantiavgifter. Insättnings garantin, investerarskyddet, garantier till banker m.fl. och garanti kapital till internationella finansiella institutioner ingår inte i analysen eftersom förväntade förluster för dessa garantier inte har värderats. Enligt regeringen visar jämförelsen att avsättningarna för förväntade förluster täcks väl av de avgifter som redan har betalats in. Utöver det tillkommer nuvärdet av framtida avgifter, där Exportkreditnämndens (EKN ) garantiverksamhet utgör en väsentlig andel av överskottet. Regeringen konstaterar vidare att trots att världsekonomin under flera år har genomgått en svår ekonomisk kris, som också påverkat svensk ekonomi, är tillgångarna fortfarande större än avsättningarna, och under 2014 ökade tillgångarna medan avsättningarna minskade.

Garantiverksamheten påverkar på flera sätt statens lånebehov och därmed stats skulden. Det kan t.ex. vara externa betalningar av garantiavgifter, infrianden och återvinningar. Regeringen konstaterar att en analys av flödena 2014 pekar på att nettoflödet i garantiverksamheten totalt sett innebar att inbetalningarna till garantiverksamheten översteg utbetalningarna med drygt 2 miljarder kronor under året.

Riksdagen kan i vissa fall besluta att subventionera hela eller delar av avgiften för en viss garanti. I sådana fall anvisar riksdagen normalt anslag för att betala avgiften. År 2014 betalades 5,8 miljoner kronor ut i statliga subventioner för garantiavgifter, exklusive Sida. Det avsåg garantiåtaganden inom utgiftsområde 2 (A/O Dom Shvetsii) och utgiftsområde 7 (garantier till miljö investeringslån i ODA-länder, dvs. länder som enligt OECD:s definition klassificeras som biståndsberättigade, och icke-ODA-länder).

Statliga lån ges liksom statsbidrag och statliga garantier till verksamheter som staten finner angelägna. Det är riksdag och regering som beslutar om all statlig utlåning, antingen genom ett särskilt beslut för ett enskilt lån eller genom lagar och förordningar om låneprogram, t.ex. studielån. Den största delen av statens utlåning finansieras direkt via upplåning genom Riksgälds kontoret. I och med att den reformerade budgetlagen (2011:203) trädde i kraft infördes en modell för den statliga utlåningen som innebär att garantier och lån behandlas enligt samma principer, dvs. en gemensam statlig garanti- och utlånings modell.

Statens utlåning till privatpersoner, företag, projekt och andra stater, dvs. lån med kreditrisk, uppgick den 31 december 2014 till 216 miljarder kronor före nedskrivning för osäkra fordringar. Den dominerande posten var studie lånen från Centrala studiestödsnämnden (CSN) på drygt 201,6 miljarder kronor, vilket motsvarade ca 93 procent av statens utlåning med kreditrisk. Riks gälds kontorets utlåning på 12,3 miljarder kronor går till olika infra struktur projekt och utlåning till Irland. De osäkra fordringarna har uppskattats till 29 miljarder kronor eller 13 procent av det utlånade belopp et . Studielån från CSN står för ca 95 procent av de osäkra fordringarna.

Stabilitetsfondens sammanlagda behållning var 53 miljarder kronor i slutet av 2014. Fonden inrättades till följd av ett riksdagsbeslut 2008 med syftet att finansiera statens åtgärder för att stabilisera det finansiella systemet. Inledningsvis tillförde staten 15 miljarder kronor i form av ett räntebärande konto hos Riksgäldskontoret genom ett särskilt anslag. Därefter har fonden fyllts på genom att banker och andra kreditinstitut betalar en årlig stabilitets avgift. Av skrivelsen framgår att ett nytt EU-direktiv (2014/59/EU) för hantering av banker i kris, det s.k. resolutionsdirektivet, har börjat genomföras . Direktivet syftar huvudsakligen till att minimera risken för att skatte medel behöver användas för att hantera banker i kris, även om det enligt vad som framgår i skrivelsen inte kan uteslutas att så kan bli fallet. Lagen om statligt stöd till kreditinstitut innebär i sig inget åtagande , men regeringen menar att det är oklart hur stabilitetsfonden kommer att påverkas av genom förandet av resolutionsdirektivet.

Riksgäldskontoret har, i samverkan med EKN, CSN, Sida, Boverket och övriga berörda myndigheter, haft regeringens uppdrag att göra en samlad risk analys av statens garanti- och utlåningsportfölj. Uppdraget redovisades i en särskild rapport den 13 mars 2015 som regeringen sammanfattar i skrivelsen. Regering en framhåller att Riksgäldskontoret (RKG) bedömer att risken för stora samlade förluster i den ordinarie portföljen är låg eftersom den överlag har en god diversifiering till följd av ett stort antal engagemang och både geo grafisk och branschmässig spridning av garanti- och låntagarna. Enligt RKG:s bedömning skulle det krävas en djup ekonomisk kris med global spridning för att samvariationer mellan garanti- och låntagare i olika branscher eller geo grafiska områden ska uppstå i den ordinarie portföljen. Vidare framgår att likvidi tets riskerna i den ordinarie portföljen är mycket låga eftersom statens likvidi tetsförvaltning är anpassad till högre belopp och ett större behov av flexi bilitet än vad som rimligen krävs med anledning av utfärdade garantier och låneutfästelser. Dessutom gäller risken för högre upplåningskostnader i första hand specifika utbetalningar, och inte statsskulden som helhet, samtidigt som eventuella effekter torde bli kortvariga.

Den finansiella sektorn bedöms separat från den ordinarie portföljen efter som analysen på detta område präglas av att värna finansiell stabilitet. Även i detta sammanhang nämns genomförandet av det s.k. resolutionsdirektivet (2014/59/EU) som en stor förändring. Enligt vad som framgår i skrivelsen leder en störning som drabbar det finansiella systemet högst sannolikt inte till några stora statliga förluster, om störningen är begränsad i så måtto att endast insättnings garantin behöver infrias. Om störningen däremot är stor nog för att utlösa de åtgärder som styrs av det nya resolutionsdirektivet är bedömningen att omfattningen på åtgärderna kommer att avgöras av störningens natur. För att hamna i en situation där resolution och skuldnedskrivning inte är tillräckligt för att undvika statliga förluster skulle det krävas en skuldkris som orsakar stora kreditförluster i det finansiella systemet. För att de statliga förlusterna ska bli stora krävs ytterligare större kreditförluster. RGK:s sammantagna bedöm ning är att sannolikheten för att detta ska ske är liten.

Nationellt intygande samt avgifter och bidrag från EU

Regeringen har en redovisningsskyldighet inför riksdagen när det gäller hanteringen av EU-medel i den svenska förvaltningen. Regeringens intygande syftar till att öka riksdagens insyn i hur Sverige fullgör sitt förvaltningsansvar och hur tilldelade EU-medel används.

Regeringens intygande för 2014 omfattar de EU-medel som hänförs till de fleråriga budgetramarna för 2007–2013 och 2014–2020. Intygandet innehåller en räkenskapssammanställning över medel mottagna från EU:s budget och en redogörelse för hur dessa medel har använts. Med EU-medel avses i detta samman hang de medel som förvaltas inom ramen för delad förvaltning mellan med lems staten Sverige och kommissionen. Medlen redovisas på budgetens anslag och inkomsttitlar. Intygandet överlämnas till riksdagen, med kopia till kommissionen och Europeiska revisionsrätten.

I intygandet bedömer regeringen om EU-räkenskaperna i allt väsentligt är rätt visande och intygar att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säker ställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Räken skaperna som ligger till grund för sammanställningen är upprättade enligt god revisions sed och har granskats av Riksrevisionen. Regeringens intygande grundas också på ramverket för intern styrning och kontroll.

Regeringen lämnar följande intygande:

• Sammanställningen av EU-räkenskaperna, omfattande resultat- och balans räkning samt en kassamässig redovisning, har upprättats enligt god revisions sed. Regeringen bedömer att räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande.

• Det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betrygg an de intern styrning och kontroll av EU-medlen.

Riksrevisionen s granskning av Årsredovisning för staten 2014

Redogörelsen

I enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska Riks revisionen granska årsredovisningen för staten. Redogörelsen utgör Riks revi sionens redovisning av granskningen till riksdagen och innehåller i enlig het med riksdagsordningen en revisions berättelse över Årsredovisning för staten 2014. Redogörelsen har överlämnats till riksdagen av riksrevisor Claes Norgren.

Revisionsberättelsen

Riksrevisionens uppfattning är att regeringen i alla väsentliga avseenden har upprättat de finansi ella delarna av Årsredovisning för staten 2014 i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen. Vidare är det Riksrevisionens uppfattning att regeringen har lämnat information utöver de finansiella delarna i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen som är förenlig med årsredovisningens finansiella delar.

Riksrevisionens uttalande omfattar inte kap itel 1.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande eftersom redovisningen i det avsnittet innehåller ett antal mycket komplexa parametrar och delvis bygger på uppskattningar och bedöm ningar. Riksrevisionen framhåller att information som till stor del bygger på upp skatt ningar och bedömningar är behäftad med olika grader av osäkerhet och inte är möjlig att verifiera med tillräckligt ändamålsenli ga revisionsbevis. Riksrevisionen anför vidare att en stor del av informationen fås från tredje part, t.ex. kommuner och landsting.

Kompletterande information

Riksrevisionens granskningsrapport

Den 13 maj, samma dag som Riksrevisionen överlämnade sin redogörelse för gransk ning en av Årsredovisning för staten 201 4 till riksdagen, lämnade myndig heten även över granskningsrapporten Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9) till riksdagen i enlighet med 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Rapporten innehåller iakttagel ser och slutsatser och mynnar ut i ett antal rekommendationer till reger ingen med anledning av granskningen. Enligt Riksrevisionen visar gransk ningen på ett antal områden där transparensen i årsredovisningen kan förbättras så att redovisningen skulle kunna ge en mer rättvisande bild.

Riksdagen har överlämnat Riksrevisionens granskningsrapport till regeringen som senast den 13 november 2015 förväntas överlämna en skrivelse till riksdagen med anledning av rapporten.

Tidigare behandling i utskottet

I betänkande 2013/14:FiU33 behandlade utskottet föregående års skrivelse Års redovisning för staten 201 3 (skr. 2013 /14:101). Utskottet noterade då bl.a. att det av Rik sre visorernas årliga rapport 201 4 (2013/14:RR5) framgår att myndig heten planerar för en ny utformning av revisionsberättelse n för gransk ningen av årsredovisningar där en övergång till en användning av begreppet rätt visande bild avgränsas till årsredovisningens finansiella delar. Med anled ning av detta anförde utskottet att det kommer att följa Regeringskansliets och Riks revisionens fortsatta utvecklingsarbete i frågan.

Vidare noterade utskottet att den bilaga som lagts till Riksrevisionens redo görelse om Riksrevisionens iakttagelser om uppföljningen av de budget po litiska målen i Årsredovisning för staten 2013 (2013/14:RR4) inte ställts till regeringen. Utskottet konstaterade att den därmed inte ingår i den ordinarie hanteringen av granskningar från Riksrevisionen där t.ex. gransknings rapporter från effektivitetsrevisionen behandlas av utskotten när regeringen efter fyra månader har lämnat en skrivelse till riksdagen med anledning av gransknings rapporten. Utskottet betonade i det sammanhanget vikten av denna hanteringsordning och det ökade intresse för revisionens resultat som bilagan har fört med sig i riksdagen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill, i likhet med tidigare år, inledningsvis understryka betydelsen av regeringens årsredovisning för staten. Den är ett viktigt komplement till budgetpropositionen , och dess innehåll ger riksdagen en möjlighet att följa upp och kontrollera de beslut som riksdagen har fattat om statens budget.

När det gäller Riksrevisionens redogörelse tillämpar myndigheten sedan 2010 nya internationella standarder för sin granskning (International Standar ds of Supreme Audit, ISSAI) . Av detta följer att ett uttalande om att en årsredovisning ger en rättvisande bild enligt Riksrevisionen kräver att års redovisningen har upprättats enligt ett ramverk för redovisning som utformats i syfte att uppnå en rättvisande bild, vilket budgetlagen till skillnad från allmänt vedertagna ramverk inte är. Riksrevisionen har därför i likhet med samtliga år som följt efter 2010 i stället f ör att intyga att å rsredovisningen för staten ger en rättvisande bild valt att göra ett uttalande om att årsredovisningen är upprättad enligt budgetlagen . Utskottet har i tidigare betänkanden (bet. 2010/11:FiU33, bet. 2013/14:FiU33) konstaterat att det pågår diskussioner mellan Riks revisionen och Finansdepartementet i den här frågan och att det finns ambitioner att utveckla och anpassa regelverket. Utskottet avser, i enlighet med vad det tidigare uttalat , att fortsätta följa Regeringskansliets och Riksrevisionens arbete i denna fråga.

Slutligen noterar utskottet att Riksrevisionen samtidigt med redogörelsen har överlämnat granskningsrapporten Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9) till riksdagen. I rapporten lämnas en rad rekommendationer till regeringen, bl.a. att normeringen för upprättande t av årsredovisningen bör förtydligas, eftersom budgetlagen inte är ett ramverk primärt upprättat med syfte att säkerställa att den finansiella redovisningen och den övriga redovis ningen ger en rättvisande bild . Utskottet konstaterar att det får möjlighet att återkomma till myndighetens iakttagelser och rekommendationer och regeringens bedömning och åtgärder med anledning av dessa i samband med att utskottet behandlar regeringens skrivelse om gransknings rapporten under nästa riksmöte.

Med det sagda föreslår utskottet att riksdagen lägger regeringens skrivelse 2014/15:101 och Riksrevisionens redogörelse 2014/15:RR4 till handlingarna.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelse 2014/15:101

Regeringens skrivelse 2014/15:101 Årsredovisning för staten 2014.

Redogörelse 2014/15:RR4

Redogörelse 2014/15:RR4 Riksrevisionens redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2014.