Dir. 1987:3

Översyn av utlänningslagen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1987-02-12

Dir 1987:3

Beslut vid regeringssammanträde 1987-02-12

Statsrådet Georg Andersson anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att inom ramen för

flykting- och invandringspolitiken, som denna har lagts fast av

riksdagen (prop. 1983/84:144, Sfu 30, rskr 410), göra en i första hand

teknisk översyn av utlänningslagstiftningen. Utredaren bör framför allt

lämna förslag till ändringar i lagstiftningen som kan bidra till att

handläggningstiderna för utlänningsärendena förkortas utan att

berättigade anspråk på rättssäkerhet eftersätts. Utredaren bör även i

övrigt lämna förslag till förändringar som kan göra lagstiftningen mer

överskådlig och ändamålsenlig.

2 Bakgrund

2.1 Lagstiftningen

Utlänningslagen (1980:376, UtlL) trädde i kraft den 1 januari 1981. Den

har därefter ändrats vid fyra tillfällen (SFS 1982:1111, 1984:595,

1985:425 samt 1986:335). Lagen bygger i väsentliga avseenden på 1954 års

utlänningslag och de ändringar i lagen som företogs åren 1975 och 1977.

I utlänningslagen finns först och främst de allmänna bestämmelserna om

när en utlänning skall få vistas i Sverige och vilka villkor som gäller

för hans inresa och vistelse här.

Rätten att få stanna i Sverige på grund av risk för politisk förföljelse

eller liknande i hemlandet är fastlagd i 3, 5 och 6 §§ UtlL.

Bestämmelsen i 3 § utgår från 1951 års FN-konvention angående

flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) och ger den som

är flykting rätt att stanna i Sverige. En person anses vara flykting om

han i hemlandet riskerar att utsättas för förföljelse på grund av sin

politiska eller religiösa uppfattning eller på grund av sin ras,

nationalitet eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp.

Bestämmelserna i 5 § UtlL om skydd åt krigsvägrare och i 6 § UtlL om

skydd för personer som utan att vara flyktingar kan åberopa starka

politisk-humanitära skäl för att få stanna i Sverige ger skydd även åt

personer som inte omfattas av flyktingkonventionen. Såväl för flyktingar

som för krigsvägrare och personer som avses i 6 § UtlL gäller att rätten

att få stanna är beroende av att vederbörande är i behov av skydd här.

Den som redan har fått skydd i ett annat land anses som regel inte vara

i behov av skydd i Sverige.

Om en utlänning inte får tillstånd att stanna i Sverige, skall han

avvisas eller utvisas. Bestämmelserna om handläggningen av

utlänningsärenden och förutsättningarna för att verkställa ett

lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning är mycket

detaljerade och tämligen komplicerade. De kan i korthet beskrivas så

här.

En utlänning som kommer till Sverige utan erforderliga tillstånd för att

resa in eller uppehålla sig i Sverige kan avvisas av polismyndigheten.

Om utlänningen åberopar politiska skäl för att få stanna här och

påståendet inte är uppenbart oriktigt, skall ärendet överlämnas till

statens invandrarverk. I de fall polismyndigheten finner att påståendet

om politisk förföljelse är uppenbart oriktigt och att ärendet därför

inte behöver överlämnas måste avvisningsbeslutet ändå anmälas till

invandrarverket. Verket kan då besluta att ta över ärendet. Om verket

övertar ärendet, gäller polismyndighetens beslut inte längre. Ärendet

behandlas då som om det överlämnats till verket av polisen.

Polisens avvisningsbeslut kan också överklagas till invandrarverket och

därifrån hos regeringen. Polisens avvisningsbeslut får verkställas även

om de inte vunnit laga kraft. Beslut i ärenden där politiska skäl

åberopats får dock inte verkställas förrän statens invandrarverk

förklarat att verket inte vill överta ärendet. Ett av invandrarverket

fattat beslut om avvisning får inte verkställas förrän det har vunnit

laga kraft.

Om en utlänning har vistats i Sverige i mer än tre månader utan att

något beslut om avvisning har fattats, kan han inte längre avvisas. För

det fall man då finner att han inte har rätt att stanna, skall han i

stället utvisas. Beslut om utvisning fattas av invandrarverket och kan

överklagas hos regeringen. Ett sådant beslut får inte verkställas förrän

ärendet avgjorts slutligt. De allmänna domstolarna kan besluta att en

utlänning som begått brott skall utvisas (40 § UtlL).

Förvaltningsdomstolarna kan utvisa en utlänning som för ett asocialt liv

(43 § UtlL).

Ärenden om verkställighet av ett avlägsnandebeslut handläggs av

polismyndigheten. Under vissa förutsättningar skall polismyndigheten

överlämna ärendet till invandrarverket för prövning. Invandrarverkets

beslut får ibland överklagas till regeringen. Sedan den 1 juli 1986 kan

en polismyndighets beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende

till verket överklagas.

I utlänningslagen finns även regler om särskilda tvångsåtgärder. Enligt

huvudregeln kan en utlänning tas i förvar, om det föreligger sannolika

skäl för att han skall avvisas eller utvisas eller om ett sådant beslut

skall verkställas. Som ytterligare förutsättning gäller bl.a. att det

skäligen kan befaras att den det gäller skall hålla sig undan. Den som

är under 16 år får inte tas i förvar, om det inte finns synnerliga skäl.

Bland andra tvångsåtgärder kan nämnas möjligheten att ålägga någon

anmälningsskyldighet.

Det finns också straffbestämmelser i lagen. Det är straffbart bl.a. att

i vinningssyfte planlägga eller organisera verksamhet som är inriktad på

att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd

till inresa.

Utlänningslagen innehåller även bemyndiganden för regeringen att utfärda

närmare föreskrifter på en rad områden. Med stöd av det har regeringen i

utlänningsförordningen (1980:377) förordnat bl.a. om vilka tillstånd och

handlingar som behövs för inresa i Sverige och om när uppehållstillstånd

får beviljas. På vissa områden har statens invandrarverk respektive

rikspolisstyrelsen bemyndigats att utfärda ytterligare föreskrifter.

Handläggningen av utlänningsärenden styrs, utöver av bestämmelserna i

utlänningslagen, av bestämmelser om handläggningen av

förvaltningsärenden. En ny förvaltnings lag (1986:223) trädde i kraft den

1 januari 1987. Vidare är sekretesslagen (1980:100) ofta tillämplig i

utlänningsärenden.

Jag vill här vidare erinra om att asylutredningen i november 1986

avlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1986:48) Rättssäkerheten vid

direktavvisningar. Där föreslås bl.a. ändringar rörande

polismyndighetens befogenhet att fatta beslut om s.k. direktavvisningar

och rörande rättshjälp åt asylsökande. Betänkandet remissbehandlas f.n.

Remisstiden går ut den 1 april 1987. Slutligen vill jag nämna att det

inom departementet pågår en översyn av reglerna om förvar av barn enligt

utlänningslagen.

2.2 Invandringen

Den utomnordiska invandring som nu sker består i allt väsentligt av

antingen anhörig- eller flyktinginvandring. Dessa grupper har blivit

väsentligt större än vad man räknade med i slutet av 1970- och början av

1980-talet.

Vad först gäller den organiserade flyktinginvandringen överförs årligen

omkring 1 250 flyktingar till Sverige inom ramen för den s.k.

flyktingkvoten. Det är då fråga om flyktingar som befinner sig i läger i

ett annat land eller som efter hänvändelse till en svensk

utlandsmyndighet eller genom initiativ av anhöriga eller någon

organisation i Sverige av invandrarverket fått tillstånd att komma hit.

Ofta presenteras fallen för verket av FN:s flyktingkommissarie, UNHCR,

som funnit att överföring till tredje land är den enda möjliga lösningen

för vederbörande.

Större delen av flyktinginvandringen är emellertid s.k.

spontaninvandring. Det är då fråga om personer som på egen hand reser

hit och söker asyl vid gränsen eller efter ankomsten till Sverige. Det

är framför allt denna grupp som har blivit avsevärt större än man

tidigare räknade med. År 1983 sökte 3 000 personer asyl i Sverige, år

1984 11 000 och under vart och ett av åren 1985 och 1986 närmare 15 000.

3 Kritiken av utlänningslagen m.m.

De långa handläggningstiderna i utlänningsärendena är ett mycket

allvarligt problem. Framför allt innebär de stora påfrestningar för dem

som söker asyl men de medför även stora kostnader för samhället.

Regeringen och riksdagen har också vidtagit en rad åtgärder för att

minska handläggningstiderna. Främst har det rört sig om förstärkta

personalresurser där utlänningsärendena handläggs -- hos polisen och

invandrarverket och i regeringskansliet. Jag kommer senare i dag att

föreslå att regeringen följer upp de insatser som har gjorts genom att

låta företa en mera genomgripande analys av handläggningsrutinerna och

av vissa organisatoriska frågor.

Det har emellertid hävdats att också de styrande reglerna i

utlänningslagen bidrar till att handläggningen tar alltför lång tid.

Detta gäller t.ex. de ganska komplicerade bestämmelserna om att

överklaga och överlämna ärenden.

Kritik har även riktats mot de detaljerade reglerna för att verkställa

besluten. De medför i praktiken att många ärenden prövas i två på

varandra följande förfaranden. Detta system kan också leda till att

omständigheter som i och för sig skulle kunnat åberopas i

utvisningsärendet inte förs fram förrän i samband med att det beslut som

har fattats, ofta efter prövning i flera instanser, skall verkställas.

Kritiken på denna punkt har förstärkts efter den lagändring som

genomfördes år 1986, mot bakgrund av vissa bestämmelser i

Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Det har vidare hävdats att vissa bestämmelser inte är tillräckligt

tydliga vilket medfört svårigheter för den asylsökande att veta vilka

rättigheter och skyldigheter han eller hon har. Besluten i

utlänningsärendena har också kritiserats för att vara alltför

knapphändigt motiverade.

Såväl berörda myndigheter som enskilda och olika organisationer har

uttryckt oro över att ett mycket stort antal av dem som söker asyl allt

oftare och nu i stor utsträckning saknar identitetshandlingar och inte

heller har biljetter och annat som kan visa varifrån de kommer. Detta

medför dels att man inte vet vem den asylsökande egentligen är, dels att

det blir svårare att göra en riktig bedömning av asylskälen. Dessa

faktorer kan också bidra till att handläggningstiderna ökar.

Det har ibland satts i fråga, om det inte skulle vara mer ändamålsenligt

att ha en särskild lag om asyl och mottagningen av flyktingar. Det har

också hävdats att de s.k. terroristbestämmelserna, som numera finns i

bl.a. utlänningslagen, borde sammanföras i en särskild lag.

Förespråkarna för sådana lösningar har gjort gällande att en uppdelning

skulle göra bestämmelserna lättare att förstå för såväl utlänningen och

dennes ombud som för de myndigheter som skall tillämpa bestämmelserna.

4 Behovet av en översyn

Jag anser att det är angeläget att skyndsamt se över lagstiftningen.

Mitt ställningstagande beror framför allt på de långa

handläggningstiderna. Dessa är självfallet mycket påfrestande för de

asylsökande. Särskilt barnfamiljer, men även andra, kan antas fara

psykiskt illa av en lång tids osäkerhet. För den som inte får stanna

medför också en lång väntetid att det blir allt svårare både att bryta

upp från Sverige och att sedan återanpassa sig i hemlandet. Långa

väntetider medför även betydande ekonomiska och administrativa

påfrestningar för samhället. Också från rättssäkerhetssynpunkt är det av

stor vikt att handläggningstiderna förkortas radikalt. De skall inte

vara längre än som är nödvändigt för en rättssäker prövning. I själva

verket utgör, som konstitutionsutskottet uttalat, en lång

handläggningstid i sig ett rättssäkerhetsproblem (KU 1985/86:21, sid.

9).

Det kan inte uteslutas att de i viss mån komplicerade handläggnings- och

verkställighetsreglerna bidragit till att handläggningstiderna blivit

oacceptabelt långa. Som jag nämnde tidigare var omfattningen av

flyktinginvandringen avsevärt lägre när lagen kom till än den nu är.

Behovet av enkla och effektiva regler för handläggningen av

utlänningsärenden framstod därför kanske inte lika tydligt som det nu

gör. De delreformer som har gjorts sedan år 1980 torde även ha ökat

lagens komplexitet. Att lagen är svåröverskådlig torde också bero på att

den kan sägas reglera tre olika saker. Den innehåller vissa allmänna

regler om utlänningars rättsställning i Sverige, särregler för

asylsökande och regler som rör presumtiva terrorister.

Den översyn av utlänningslagstiftningen jag nu föreslår är i huvudsak av

teknisk natur. Den bör därför lämpligen anförtros en särskild utredare.

5 Utredningsuppdraget

Jag vill inledningsvis understryka att det inte är aktuellt att förändra

grundprinciperna för flykting- och invandringspolitiken som dessa kommit

till uttryck i utlänningslagens regler och i riksdagens beslut med

anledning av prop. 1983/84:144. Som framgått av det föregående är syftet

med översynen snarare att inom ramen för gällande principer åstadkomma

förenklingar och förbättringar av regelsystemet. Detta utesluter

emellertid inte att man vid den analys som därvid måste företas också

kan komma att uppmärksamma behov av vissa ändringar i det sakliga

innehållet i bestämmelserna.

Utredarens centrala uppgift är att, med hänsyn tagen bl.a. till Sveriges

internationella förpliktelser, föreslå sådana ändringar av reglerna för

handläggning av utlänningsärenden som kan bidra till att korta

handläggningstiderna. Målsättningen bör vara en handläggningstid som

inte överstiger två månader från ansökningsdagen till dess

invandrarverket fattar beslut och två månader för regeringens prövning

av ärendet.

Därvid bör också utredas vilken inverkan de nuvarande reglerna rörande

verkställighet av fattade beslut och klagorätt i samband med

verkställigheten har på bestämmelsernas effektivitet och på

handläggningstiderna som helhet. Utredaren bör undersöka och ta

ställning till reglerna för en förnyad prövning av ett ärende på

verkställighetsstadiet. Det är av stor vikt att ett ärende kan avgöras

slutligt i ett enda sammanhang och att verkställigheten inte fördröjs i

onödan. Samtidigt måste beaktas att ett avlägsnandebeslut inte får

verkställas, om detta skulle äventyra utlänningens liv, frihet eller

hälsa. Jämförelser bör kunna göras med dels hur liknande frågor lösts i

andra situationer, t.ex. på straff- och processrättens område, dels hur

reglerna är i andra länder. Utredaren bör även beakta den inverkan de

nya omprövningsreglerna i utlänningslagen och förvaltningslagen kan ha.

I detta sammanhang bör utredaren också ge förslag på olika åtgärder för

att säkerställa att asylsökande kan förete identitetshandlingar och

biljetter, om han haft möjlighet att få ut sådana.

En faktor som inverkar på handläggningstiderna är behovet av att ibland

företa delar av utredningen utomlands, t.ex. med hjälp av våra

utlandsmyndigheter och att kontrollera upplysningar som den asylsökande

lämnar. Dessa frågor bör i första hand övervägas vid den organisatoriska

översyn som jag kommer att föreslå senare i dag. Däremot bör utredaren

lämna förslag till hur man genom lagstiftning kan motverka förseningar

som beror på att infordrade yttranden och annat material inte tillförs

ärendena inom rimlig tid.

Utredaren bör även undersöka om det är möjligt att mer ingående ange

skälen för ett beslut utan att äventyra skyddet för den enskilde.

Som jag tidigare nämnt bidrar det till lagens komplexitet att den

reglerar tre olika områden. Utredaren bör därför överväga om det är

lämpligt att skilja ut reglerna om asyl och flyktingmottagningen i

övrigt samt terroristbestämmelserna och ta in dessa båda regelsystem i

särskilda lagar utanför utlänningslagen. Även möjligheten att i det

sammanhanget sammanföra terroristbestämmelserna med reglerna i den

särskilda spaningslagen (1975:1360) bör övervägas.

Även i övrigt bör utredaren granska lagstiftningen och lämna förslag om

sådana justeringar som kan medföra materiella eller tekniska

förbättringar. Jag vill här fästa uppmärksamheten på t.ex.

bestämmelserna om vem som skall svara för kostnaden för en avvisad eller

utvisad utlännings resa från Sverige och bestämmelserna om särskild

avgift för den som anställer en utlänning som saknar arbetstillstånd.

Vidare kan det vara lämpligt att förtydliga och förstärka möjligheterna

att ingripa mot personer som i vinningssyfte organiserar resor till

Sverige för personer som saknar tillstånd att resa in här. Också

förhållandet mellan utlänningslagen och utlänningsförordningen bör

granskas med hänsyn till regeringsformens krav och ur funktionell

synvinkel.

Utredaren bör vara oförhindrad att inom den ram för arbetet som jag har

angett ta upp andra frågor än dem jag har nämnt och att söka andra

lösningar än dem jag har skisserat.

Ett nära samarbete bör fortlöpande ske med den särskilde utredare som,

enligt vad jag har för avsikt att föreslå senare i dag, får i uppdrag

att se över organisation och rutiner för handläggningen av

utlänningsärenden. Det är därvid av särskild vikt att beakta det behov

av lagändringar som kan framkomma vid den organisatoriska översynen.

Utredaren skall lämna förslag om sådana även om han därvid går utöver de

allmänna anvisningar jag lämnat för utredningens arbete.

För utredarens arbete gäller de allmänna direktiv som regeringen

utfärdade den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda

utredare (Dir. 1984:5).

Beträffande frågor som berör förhållandet mellan staten som arbetsgivare

och anställda med statligt reglerade löner bör utredaren vid arbetets

påbörjande samt vidare under arbetets gång informera berörda

huvudorganisationer och i förekommande fall annan berörd central

arbetstagarorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om

löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att

framföra synpunker.

Utredaren bör senast den 1 juni 1987 redovisa en bedömning av

möjligheten att genom ändringar av utlänningslagstiftningen kraftigt

förkorta handläggningstiderna.

Översynen bör slutföras senast vid årsskiftet 1987-1988.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt

utlänningslagen

-- att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) med uppdrag att se över utlänningslagen

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

-- att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)