Dir. 1987:36

Meritvärderingen och domarbanan

Innehåll

Dir. 1987:36

Beslut vid regeringssammanträde 1987-06-25.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Wickbom, anför.

1 Mitt förslag

1.1 Meritvärderingen

Riksdagen har beslutat om nya regler för meritvärderingen vid

tillsättning av statliga tjänster. Reglerna innebär att skickligheten

skall sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Jag föreslår att en särskild utredare får till uppgift att utreda hur de

nya principerna skall få slå igenom vid tillsättning av domartjänster,

där särskilda meritvärderingsregler, som bygger på förtjänstfaktorn,

fortfarande tillämpas i stor utsträckning.

1.2 Domarbanan

Frågan om meritvärderingen har samband med frågan om domarbanans

utformning. Olika frågor om domarbanan har också från andra

utgångspunkter diskuterats på senare tid. Diskussionen har bl.a. gällt

domarbanans dragningskraft och då närmast domstolarnas möjligheter både

att locka till sig goda jurister och att behålla dem. Ett inledande

arbete har gjorts inom domstolsverket. Det bör följas upp med en

förutsättningslös utredning om den framtida domarkarriären.

Även denna uppgift bör ankomma på den särskilde utredaren.

2 Meritvärderingen

2.1 Bakgrund

2.1.1 Regeringsformen

Enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen skall vid tillsättning

av statliga tjänster "avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom

förtjänst och skicklighet".

Enligt regeringsformens förarbeten avses med förtjänst närmast den vana

som har förvärvats genom föregående tjänstgöring. I praktiken har

förtjänsten oftast ansetts vara liktydig med antalet tjänsteår. Med

skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd

genom teoretisk och praktisk utbildning, samt den dittillsvarande

tjänstgöringens art (prop. 1973:90 s. 405 f).

Förtjänst och skicklighet utgör i och för sig endast exempel på sakliga

grunder som kan beaktas i ett tillsättningsärende. I praktiken har

emellertid dessa två faktorer i allmänhet varit utslagsgivande. Sedan

länge har det lagts större vikt vid skicklighetskriterierna ju högre

tjänst det gäller och ju mer självständigt arbete som ingår.

Skickligheten har härigenom fått avgörande betydelse i fråga om bl.a.

chefstjänster, arbetsledartjänster och högre handläggartjänster.

2.1.2 1985 års reform av meritvärderingsreglerna

Regeringen beslöt våren 1985 om nya principer för meritvärderingen vid

tillsättning av statligt reglerade tjänster. Enligt de nya reglerna, som

trädde i kraft den 1 juli 1985 (SFS 1985:334), skall ökad vikt läggas

vid skickligheten. Det nya synsättet kom till uttryck genom en ändring i

7 a § anställningsförordningen (1965:601), enligt vilken

tjänstetillsättning skall ske på grundval främst av skickligheten för

arbetsuppgifterna i tjänsten, om det inte finns särskilda skäl för något

annat. Av motiven (regeringens förordningsmotiv 1985:3) till den nya

regeln framgår att skickligheten skall tillmätas särskild betydelse vid

all meritvärdering, oavsett tjänstens nivå, och att förtjänsten bör bli

utslagsgivande bara vid lika eller vid i stort sett lika skicklighet.

De nya principerna har härefter lagfästs genom en ändring i 4 kap. 3 §

lagen (1976:600) om offentlig anställning. Lagändringen trädde i kraft

den 1 juli 1986 (prop. 1985/86:116, AU 17, rskr. 254). I paragrafens

tredje stycke sägs nu att bland de grunder som sålunda skall beaktas vid

tillsättning av statliga och andra tjänster skall skickligheten sättas

främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I

lagstiftningsärendet framhöll föredraganden, chefen för

civildepartementet, att vad han däri anförde ur 1985 års

förordningsmotiv i sak kunde betraktas som förarbeten också till

lagändringen.

2.1.3 Särskilda meritvärderingssystem. Domarbanan

En fråga som diskuterades i förordningsmotiven gällde särskilda

meritvärderingssystem. Föredraganden framhöll att det inom flera

myndigheter och sektorer tillämpades fasta karriärvägar, interna system

för rekrytering och utbildning, meritvärdering, m.m. Systemen är i

allmänhet så utformade, att de innehåller olika former av

personalutveckling och återkommande skicklighetsbedömningar. Inte sällan

förekommer krav på särskilda examina, inslag av obligatorisk utbildning,

aspiranttjänstgöring eller tjänstgöring på s.k. utbildningstjänster

eller annan obligatorisk tjänstgöring. Som ett område där ett sådant

system tillämpas nämndes domarbanan.

Föredraganden framhöll i sammanhanget att det med hänsyn till den

mångfald verksamhetsgrenar som dagens förvaltning omfattar är naturligt

att sådana system utvecklas och tillämpas som är särskilt anpassade till

utbildnings- och rekryteringsförutsättningarna inom resp. myndighet

eller sektor. De återkommande skicklighetsbedömningarna i sådana system

ökar självfallet säkerheten i de bedömningar som görs i samband med

tjänstetillsättningar. Som föredraganden såg det är det särskilt viktigt

att sådana skicklighetsbedömningar görs; mekaniskt tillämpade rutiner

får inte ersätta nödvändiga bedömningar och värderingar. När det gällde

domartjänsterna pekade han på att den framtida domarbanan nyligen hade

behandlats i en departementspromemoria, som hade varit föremål för en

bred remiss och gett upphov till många olika synpunkter och förslag från

remissinstanserna. En del av de åtgärder som presenterades i promemorian

hade redan genomförts medan andra frågor -- bl.a. sådana som rör

meritvärderingen vid domartillsättningar -- var föremål för ytterligare

och mer långsiktiga överväganden inom justitiedepartementet.

Mot denna bakgrund vill jag nu ta upp frågan om meritvärderingen vid

tillsättning av domartjänster. Jag kommer närmast att inrikta mig på de

ordinarie domartjänsterna i de allmänna domstolarna (tingsrätterna,

hovrätterna och högsta domstolen) och de allmänna

förvaltningsdomstolarna (länsrätterna, kammarrätterna och

regeringsrätten). Med hänsyn till den viktiga roll som dessa båda

domstolsorganisationer har bl.a. för rekryteringen till andra domstolar

och domstolsliknande organ kommer mina överväganden indirekt att få

betydelse också för andra delar av domstolsväsendet, även sådana som

ligger utanför justitiedepartementets ansvarsområde.

2.1.4 Den nuvarande ordningen och dess bakgrund

De högsta domartjänsterna tillsätts av regeringen utan att kungöras

lediga och utan förslagsförfarande. De har i princip alltid ansetts böra

tillsättas efter en ren skicklighetsbedömning. Hit hör tjänsterna som

justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, lagman i

hovrätt och kammarrätt samt lagman i de tre största tingsrätterna och

länsrätterna.

De övriga domartjänsterna tillsätts av regeringen efter att ha kungjorts

lediga. Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet avger förslag i

tillsättningsärendena.

Under 1970- och 1980-talen har tillsättningsprinciperna utvecklats så

att skickligheten numera anses utslagsgivande i fråga om alla ordinarie

domartjänster utom tjänsterna i den s.k. rådsklassen, som omfattar

tjänsterna som hovrättsråd, kammarrättsråd samt rådman i tingsrätt och

länsrätt. Detta innebär att det endast är vid lika skicklighet som

förtjänstfaktorn numera har någon självständig betydelse när tjänster

som lagman och chefsrådman i tingsrätt och länsrätt och som vice

ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt skall tillsättas. Denna

utveckling har kommit till uttryck i de förslag som

tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet lämnar och i regeringens

tillsättningspraxis.

Som redan antytts har förtjänstfaktorn alltjämt avgörande betydelse för

tjänsterna i rådsklassen. Dessa tjänster erhålls normalt i turordning

efter tiden för inträdet på domarbanan, dvs. den s.k. /k/ börjedagen

/-k/ som domaraspirant i hovrätt eller kammarrätt. I begränsad

omfattning kan denna turordning ruckas genom att en sökande, som har

meriter från offentliga uppdrag eller liknande verksamhet,

tillgodoräknas längre tid än som svarar mot den verkliga tiden efter

börjedagen. I princip förutsätts för att börjedagsregeln skall tillämpas

att sökanden har blivit slutligt godkänd för domarbanan, dvs. förordnats

som assessor.

Principen att den som inträtt på domarbanan och genomgått de

obligatoriska moment av utbildning och prövning som ingår i karriären

fram till assessorsförordnandet (aspiranttjänstgöring, tjänstgöring som

fiskal i överrätt och underrätt samt adjunktionstjänstgöring) i sinom

tid skall erhålla en ordinarie domartjänst och att detta skall ske efter

turordning har gammal hävd. Den gällde ursprungligen endast i den egna

hovrätten men utvidgades efter hand till tjänster även i andra hovrätter

och i de dåvarande häradsrätterna.

Denna traditionella domarkarriär syftar till att skapa garantier för att

de som rekryteras som aspiranter och fiskaler och senare förordnas till

assessorer uppfyller högt ställda krav. Men meritvärderingen i fråga om

tjänster i rådsklassen inskränks i det nuvarande systemet till att

fastslå om sökanden är /k/ tillräckligt skicklig /-k/ för att kunna bli

ordinarie domare. Som urvalsinstrument för att i varje enskilt

tillsättningsärende välja den som är /k/ mest lämplig /-k/ för en tjänst

kan detta system inte tjäna. En sådan urvalsfunktion har inte heller

varit åsyftad. Börjedagsprincipens fördelar har ansetts ligga på andra

plan. Principen har ansetts främja självständighet och kollegialitet

samt motverka splittring, egennytta och ovidkommande hänsyn. Det finns

också de som menar att börjedagsprincipen med den trygghet och

förutsebarhet som den ger karriären har fördelar från

rekryteringssynpunkt.

Å andra sidan har principen, som före den 1 juli 1985 var tillämplig

inom stora delar av statsförvaltningen, låt vara i allmänhet på lägre

tjänster än det är fråga om här, ett historiskt ursprung som begränsar

dess användbarhet i dag. Olika organisatoriska och andra reformer har

ändrat förutsättningarna för tillämpningen av börjedagsprincipen.

Förstatligandet av rådhusrätterna år 1965 och uppbyggandet av

förvaltningsdomstolsorganisationen under 1970-talet är de viktigaste.

Men också övergivandet av den tidigare bundenheten till den egna

hovrätten spelar in. Börjedagsregeln har under senare år skapat

tillämpningssvårigheter, inte minst när det gäller att bedöma sökande

med olika bakgrund. Man har sålunda för sökande med olika bakgrund

nödgats fingera en börjedag där en skicklighetsbedömning egentligen

skulle vara både naturligare och enklare.

2.2 Överväganden

Redan de förändringar som jag nu har nämnt utgör enligt min mening skäl

för en omprövning av det nuvarande meritvärderingssystemet för

domarbanan. Naturligt nog visar erfarenheten att det också mellan olika

sökande till domartjänster finns en betydande spännvidd från

skicklighetssynpunkt. Dessa skillnader kommer nästan inte alls fram i

det nuvarande systemet när det gäller tjänster i rådsklassen. Till detta

kommer den ändrade syn på meritvärderingen som har kommit till uttryck

genom 1985 års reform och den nya lydelsen av 4 kap. 3 § lagen om

offentlig anställning. En ordning där ordinarie domartjänster tillsätts

med tillämpning av ett meritvärderingssystem som bygger på en i huvudsak

strikt tillämpning av en turordningsregel kan i längden knappast

försvaras.

Mot den beskrivna bakgrunden finner jag tiden nu vara mogen att

tillkalla en särskild utredare för att utreda frågan om meritvärderingen

beträffande domartjänster.

Det självklara målet för utredningsarbetet bör vara att meritvärderingen

i fråga om alla ordinarie domartjänster skall anpassas till de nya

meritvärderingsprinciperna, som sätter skickligheten framför

förtjänsten. Som jag nämnt tillämpas redan en skicklighetsbedömning i

fråga om domartjänsterna över rådsklassen. Fråga är nu om att utvidga

tillämpningen av dessa nya principer även till tjänster i rådsklassen,

vilka utgör ca två tredjedelar av det totala antalet ordinarie

domartjänster.

En viktig uppgift för utredaren blir att ta fram ett underlag för den

nya meritvärderingen, dvs. ange vilka kriterier som särskilt bör

uppmärksammas och deras inbördes tyngd. Jag vill peka på att inte enbart

den juridiska skickligheten i snäv bemärkelse bör tillmätas betydelse

utan självfallet också den lämplighet för domaryrket som har visats i

praktisk tjänstgöring i domstol. Meritvärderingen måste i ett framtida

system i högre grad bygga på en helhetssyn där sökandena och deras

meriter mäts mot de krav som den sökta tjänsten ställer. Därvid bör

också beaktas om tjänsten ställer särskilda krav på t.ex. administrativa

kunskaper och personalledande förmåga.

Utredaren bör särskilt överväga vilka krav som domaruppgiften ställer på

sin utövare i fråga om mera personliga egenskaper såsom självständighet,

gott omdöme och förmåga att lyssna och sätta sig in i andra människors

situation.

Utredaren bör också göra en analys av vilka typer av tjänstgöring som

vid sidan av gängse domartjänstgöring ger nyttiga och utvecklande

erfarenheter och bör tillmätas särskilt värde. Enligt nuvarande praxis

vid tjänstetillsättningar på rådsnivå får en sökande som haft offentliga

uppdrag av kvalificerad juridisk art och utfört uppdragen väl

tillgodoräknas ett särskilt meritvärde på det sättet att en uppräkning

av tjänstgöringstiden sker enligt vissa normer. Ofta handlar det om

lagstiftningsarbete inom regeringskansliet, tjänstgöring i ett

riksdagsutskott eller sekreteraruppdrag inom kommittéväsendet. Utredaren

bör överväga hur sådana insatser skall kunna premieras i ett nytt

system. En väl vitsordad tjänstgöring som föredragande i högsta

domstolen eller regeringsrätten hör självfallet också till det som även

i ett nytt meritvärderingssystem bör beaktas särskilt. Vid sidan av de

typer av uppdrag som jag nu har nämnt och som är vanliga inslag i den

traditionella domarkarriären finns det också andra sysslor som bör kunna

innebära en särskild merit för en domare, självfallet under

förutsättning att arbetet utförts på ett förtjänstfullt sätt. Jag tänker

då framför allt på viss tids verksamhet som åklagare eller advokat. Men

också akademisk verksamhet, som forskare eller lärare, kan ge

erfarenheter av värde för en domare. Utredaren bör vid sin analys söka

göra en bedömning av det yrkesmässiga värdet för en domare av olika

former av juridisk verksamhet.

En skicklighetsgradering efter sådana utgångspunkter som jag nu

skisserat kan inte grundas uteslutande på synpunkter och värderingar

inom domarkåren; också utanför domarkåren bör det många gånger finnas

erfarenheter och synpunkter som är värda att tillföras

beslutsunderlaget.

En viktig fråga gäller den grannlaga uppgiften att skaffa det

erforderliga beslutsunderlaget och på ett objektivt och överskådligt

sätt göra detta tillgängligt i tillsättningsärendet. Utredaren bör utgå

från att alla ordinarie domartjänster även i fortsättningen skall

tillsättas av regeringen och i samma omfattning som för närvarande

föregås av ledigförklarande och tjänsteförslag. Det är självfallet en

ovillkorlig förutsättning att den formella ordningen liksom hittills

skall garantera att utnämningarna kan ske utan ovidkommande hänsyn så

att oväld och oegennytta även fortsättningsvis kommer att genomsyra

domarkåren.

Avslutningsvis vill jag i denna del tillägga att man måste räkna med att

en mindre del av de domarutbildade inte förmår att hävda sig mot

skickligare sökande i konkurrensen, särskilt om de mera attraktiva

ordinarie domartjänsterna. Detta torde inte kunna undvikas ens om man

ytterligare skärper kraven för tillträde till domarbanan och för den

därefter förekommande prövningen. Utredaren bör uppmärksamma och belysa

dessa frågor.

3 Domarbanan

3.1 Bakgrund

En övergång till ett nytt meritvärderingssystem kan få betydande

återverkningar på domarkarriären. En utredning om domarkarriären är

emellertid påkallad också av andra skäl. Frågan om rekryteringen till

och avgångarna från domarbanan har på senare tid uppmärksammats i olika

sammanhang. Jag har själv berört frågan i 1987 års budgetproposition

(prop. 1986/87:100, bil. 4 s. 65 ff, se även JuU 1986/87:25 s. 3 f). Jag

framhöll där att jag avsåg att inom kort föreslå regeringen att låta

utreda inte bara meritvärderingen utan också domarbanans utformning på

längre sikt och därmed sammanhängande frågor, och jag anförde att en

sådan utredning skulle inriktas på att föreslå lösningar för att stärka

domarbanans attraktionskraft. Det är den sålunda aviserade utredningen

som jag nu förordar skall tillsättas.

I budgetpropositionen angav jag vidare att det inom domstolsverket

pågick ett arbete med att kartlägga och analysera bl.a. omfattningen av

och orsakerna till avgångarna från domarbanan. Domstolsverket har våren

1987 redovisat sitt arbete i rapporten Rekryteringen till och avhoppen

från domarbanan (Rapport 1987:1).

Jag kommer i det följande att peka på vissa frågor som jag anser

särskilt viktiga för en utredning om domarbanan. Härutöver vill jag

redan nu som en särskild fråga ta upp några aspekter på domarens

yrkesroll i ett något längre perspektiv.

Mycket talar för att domarrollen i framtiden kommer att bli -- och också

bör bli -- mera renodlad. Jag förutser att domarnas arbetsinsatser

kommer att koncentreras till de tvistlösande och rent dömande

funktionerna. Åtskilliga sysslor som idag utförs av domarpersonal torde

kunna överföras till andra personalkategorier eller, i vissa fall, till

andra samhällsorgan. Denna utveckling har knappast mer än inletts men

kan väntas fortgå i en ökande takt. Utvecklingen kan också tänkas få

konsekvenser för domarrekryteringen bl.a. i så måtto att antalet domare

-- som i ett internationellt perspektiv är högt i vårt land -- kan komma

att minska på sikt.

Det ligger i och för sig nära till hands att förena en utredning om

meritvärderingen och domarbanan med närmare överväganden om domstolarnas

och domarnas roll i framtiden. Emellertid finns det även beaktansvärda

skäl mot att nu göra utredningsuppdraget så omfattande. Ett viktigt

sådant skäl är tidsfaktorn. Det är nämligen angeläget att inom rimlig

tid reformera meritvärderingen. Diskussionen om domarbanans förmåga att

locka till sig och behålla goda jurister har visat att det är önskvärt

att förändringar kan genomföras snabbt också när det gäller

karriärfrågorna.

Mot denna bakgrund anser jag det vara naturligt att begränsa utredarens

uppdrag på det sätt som jag nu har nämnt. Samtidigt bör dock en tänkt

utveckling mot en mer renodlad domarroll ingå bland de förutsättningar

som utredaren arbetar utifrån både i fråga om meritvärderingen och när

det gäller domarbanan.

3.2 Den nuvarande domarkarriären

Domarkarriären inom de allmänna domstolarna och de allmänna

förvaltningsdomstolarna är efter 1979 års länsrättsreform uppbyggd efter

samma principer. Den som vill träda in på domarbanan har att efter juris

kandidatexamen, normalstudietid ca fem år, och notariemeritering vid

tingsrätt eller länsrätt (2 1/2 år) söka tjänst som aspirant vid hovrätt

eller kammarrätt. Aspiranttjänstgöringen pågår i allmänhet nio--tolv

månader. Är tjänstgöringen godkänd -- vilket den normalt brukar vara --

förordnas aspiranten av överrätten till fiskal. Därefter tjänstgör

fiskalen ytterligare en tid i överrätten innan han förordnas som

tingsfiskal/länsrättsfiskal i en tingsrätt/ länsrätt. Där skall han

tjänstgöra minst ett år. För hovrättsjuristerna blir tjänstgöringen vid

tingsrätt som regel väsentligt längre. En del av fiskalerna kan, sedan

de genomgått den obligatoriska tjänstgöringen i överrätt och underrätt,

få tjänstgöra som föredragande i specialdomstolar och domstolsliknande

organ.

Nästa steg i karriären är adjunktion i överrätten. Adjunktionen påbörjas

för närvarande ca fyra år efter börjedagen i de allmänna

förvaltningsdomstolarna och efter sex--åtta år efter börjedagen i de

allmänna domstolarna. Under adjunktionstiden, som är minst nio månader,

deltar fiskalen som ledamot i överrätten. Om adjunktionstjänstgöringen

är godkänd -- vilket den så gott som alltid brukar vara -- och fiskalen

alltså befinns vara lämplig för domarbanan, förordnas han av domstolen

till assessor.

Det är ganska vanligt att assessorn därefter tjänstgör ett eller flera

år som revisionssekreterare eller regeringsrättssekreterare, dvs. är

föredragande i högsta domstolen eller regeringsrätten. Ännu vanligare är

att assessorerna tas i anspråk för olika slags offentliga uppdrag.

Regeringskansliet, riksdagsutskotten, kommittéväsendet,

justitiekanslern, justitieombudsmännen, riksåklagaren, domstolsverket

och riksskatteverket knyter regelmässigt tjänstlediga assessorer till

sig för kortare eller längre tid.

Det slutliga steget i karriären är den ordinarie domartjänsten. För

närvarande tar det genomsnittligt närmare fjorton år från börjedagen som

aspirant i hovrätt och ca tolv år från börjedag i kammarrätt till en

tjänst som ordinarie domare. Domaren är då i allmänhet 42 -- 43 år

gammal.

Vägen fram till den ordinarie domartjänsten är otvivelaktigt ganska

lång, även om man bör hålla i minnet att den torde vara ännu längre i

åtskilliga andra länder. Redan vid aspirantantagningen har den blivande

domaren i allmänhet bakom sig ca fem års akademisk utbildning och 2 1/2

års praktisk tjänstgöring i domstol. De obligatoriska inslagen därefter

(aspiranttjänstgöring, tjänstgöring som fiskal i överrätt och underrätt

samt adjunktionstjänstgöring) tar formellt 3 1/2 år men i praktiken ofta

väsentligt längre tid. Detta beror på att det nuvarande systemet lätt

orsakar köbildning till de obligatoriska tjänstgöringsmomenten och också

till de ordinarie tjänsterna.

3.3 Överväganden

Som domarkarriären nu är utformad är det för dess dragningskraft av stor

betydelse att det råder en balans mellan antalet icke ordinarie domare

och antalet ordinarie domartjänster. För att inom den nuvarande

ordningens ram söka åstadkomma en snabbare karriär har en viss

åtstramning skett av rekryteringen av domare utan fullständig

domarutbildning. I samma syfte har reglerna om tjänstledighet och

tjänsteförening i någon mån skärpts för dem som är i domarkarriären.

Åtgärder av detta slag kan å ena sidan få endast en begränsad effekt och

detta först på lång sikt. Å andra sidan är åtgärderna inte

invändningsfria med hänsyn till intresset av en allsidigt orienterad

domarkår. Jag anser därför att det nuvarande systemet med en i princip

sluten karriärgång, byggd på börjedagsprincipen, måste ses över mera

förutsättningslöst.

Utredarens överväganden rörande den framtida domarkarriären har sin

naturliga utgångspunkt i den nuvarande domstolsorganisationen och den

nuvarande domarkarriären. Det helt dominerande antalet domare genomgår

en fullständig domarutbildning och behåller hela tiden en tjänst i

domstolsväsendet -- låt vara ofta någon tid med tjänstledighet från

domartjänsten för att fullgöra olika slags offentliga uppdrag. Detta

system bygger på en kontinuerlig utbildning och prövning och bidrar till

att vi får en yrkeskunnig och omdömesgill domarkår. Systemet är slutet i

så måtto att de ordinarie domartjänsterna i stort sett är förbehållna

dem som börjat som domaraspiranter och därefter genomgått de

obligatoriska moment som leder till assessorsförordnande.

Detta system som, rätt tillämpat, har obestridliga förtjänster har

förändrats genom den expansion av den offentliga sektorn som ägt rum

sedan 1960-talet. För domarnas del innebär det bl.a. att uppdragen i

regeringskansliet, kommittéväsendet och riksdagens utskottskanslier har

ökat och att ett stort antal domare tagit tjänst i olika verk och

myndigheter utanför domstolsväsendet. I anslutning till 1972 års

domarutredning och dess betänkande (SOU 1974:96) En öppnare domarbana

förekom en debatt och i viss mån även en tillsättningspolitik som

understödde denna utveckling. Tjänstgöringen utanför domstolsväsendet

har ökat i en sådan utsträckning att man numera kan säga att vi har ett

halvslutet system där domaren efter assessorsförordnandet ofta tjänstgör

flera år utanför domstolsväsendet innan han söker en ordinarie

domartjänst.

Utredarens överväganden bör, förutom från den nu beskrivna bakgrunden,

utgå från de nya meritvärderingsreglerna, som ingår i den första delen

av uppdraget och som är tänkta att innebära att alla ordinarie

domartjänster, även de i rådsklassen, skall tillsättas efter en

skicklighetsbedömning.

En meritvärdering som utgår från skicklighet skulle i och för sig kunna

tillämpas på den nuvarande domarkarriären. Innebörden härav skulle vara

att urvalet sker inom den begränsade krets som de icke ordinarie domarna

utgör men att man inom den gruppen alltid väljer den sökande som anses

som skickligast.

En sådan begränsning av urvalet innebär emellertid att man inte fullt ut

lever upp till syftet med skicklighetsprincipen, nämligen att i varje

tillsättningsärende utse den sökande som är mest lämpad för tjänsten.

För självfallet finns det jurister utanför domstolsväsendet som -- i

vart fall efter viss inskolning -- kan vara väl så lämpade som sökande

med traditionell domarutbildning. Även ett annat syfte med övergången

till en skicklighetsbedömning, nämligen att stimulera till rörlighet och

växling mellan olika tjänster och verksamhetsområden inom både allmän

och privat tjänst, skulle motverkas om man strikt begränsar urvalet till

dem som finns på domarbanan. Jag vill i sammanhanget erinra om att det

inte finns något i författning angivet krav på domarutbildning för

tillträde till de ordinarie domartjänsterna.

Utredaren bör därför gå vidare och mera förutsättningslöst undersöka hur

domarkarriären och domarrekryteringen bör se ut i framtiden. Som jag

redan framhållit är det naturligt att därvid räkna med en utveckling mot

en alltmer renodlad domarroll. Vid sina överväganden bör utredaren i

övrigt vägledas av följande ledstjärnor.

* Våra domstolar skall bemannas med självständiga, yrkeskunniga och

omdömesgilla domare, som kan tillgodose inte bara högt ställda krav på

rättssäkerhet, snabbhet och service utan också intresset av effektivitet

och hushållning med resurserna.

* Domaryrket måste ha en sådan dragningskraft att tillräckligt många

skickliga jurister söker sig till domstolarna.

* Tillsättnings- eller urvalsförfarandet måste vara utformat så att den

av de sökande som är mest lämpad kan få tjänsten.

* Domarkåren bör genom inslag i karriärgången eller genom

externrekrytering tillföras erfarenheter och impulser från olika håll.

* Det är, redan inom det nuvarande systemets ram, ett starkt intresse

att lösa upp köerna till de obligatoriska inslagen av utbildning och

prövning. Det bör även övervägas om några av de nuvarande obligatoriska

inslagen utan allvarlig olägenhet kan avkortas eller t.o.m. avskaffas.

Från dessa utgångspunkter framstår en helt fri domarrekrytering som

äventyrlig både för rättssäkerheten och effektiviteten i övrigt. Ett

sådant helt öppet system strider också mot svensk tradition. Jag

betraktar inte det alternativet som en framkomlig väg. Utredaren bör

dock överväga i vilken omfattning och på vilka nivåer som väl meriterade

jurister utan domarutbildning bör kunna komma i fråga för domartjänster.

Som jag nämnt är ett av problemen med domarkarriären att den är långsam

och att den för många innebär flyttningar eller arbete utanför

bostadsorten innan man når sluttjänsten. I dagens samhälle, där båda

föräldrarna i en familj i allmänhet förvärvsarbetar och hänsyn måste tas

också till barntillsyn, skolgång och bostadsförhållanden, ställer detta

de yngre domarna i en besvärlig situation, som de i och för sig inte är

ensamma om. Som jag redan har antytt bör utredaren undersöka i vilken

utsträckning man för att undvika flaskhalsar kan korta av de

obligatoriska momenten på alla nivåer och hur man i övrigt skall komma

till rätta med köproblematiken. Utredaren bör också överväga frågan om

något moment kan avvaras.

Onekligen utgör adjunktionstjänstgöringen i det nuvarande systemet den

besvärligaste flaskhalsen i karriären. En snabbare domarkarriär

förutsätter att de obligatoriska momenten inte i praktiken förlängs på

grund av otympligheter i systemet. Detta talar naturligtvis mot att

behålla adjunktionen i en ny domarbana. Men samtidigt vill jag framhålla

att jag för egen del är något tveksam till en så radikal lösning. En

ordning med adjunktionstjänstgöring har nämligen flera fördelar. Först

och främst får den blivande domaren värdefull utbildning och erfarenhet.

Vidare ger adjunktionstjänstgöringen ett gott underlag för att bedöma en

persons lämplighet för domarbanan. En annan fördel som brukar framhållas

och som enligt min mening har fog för sig är att det är av godo för

hovrätterna och kammarrätterna att till sin mer permanenta kår av

ordinarie domare också kunna knyta ett antal yngre adjungerade ledamöter

som byter av varandra och tillför domstolen nya synpunkter och

erfarenheter. Utredaren bör noga överväga dessa frågor och därvid pröva

de resonemang som i dessa hänseenden fördes av 1972 års domarutredning,

självfallet med beaktande av de invändningar som vid remissbehandlingen

riktades mot den utredningens förslag bl.a. från anställningstrygghets-

och rekryteringssynpunkt.

En målsättning för utredaren bör vara att den minimitid som förutsätts

för assessorsförordnande enligt domstolsinstruktionerna och den faktiska

tjänstgöringstiden för att uppnå ett sådant förordnande i stort sett

överensstämmer.

En tjänst som ordinarie domare är normalt en sluttjänst. Den som

utnämnts till ordinarie domare har ett särskilt starkt

anställningsskydd, grundat på bestämmelser i bl.a. regeringsformen, och

är i princip oavsättlig. Det är enligt min mening ett rimligt krav att

den som utnämns till en sådan domartjänst skall ha förvärvat ett

tillräckligt mått av personlig mognad och yrkeserfarenhet. Härigenom får

han också en naturlig auktoritet i sin yrkesroll. En internationell

jämförelse torde visa att man i många jämförbara länder till högre

domartjänster utser endast personer som uppnått en relativt hög

levnadsålder. Utredaren bör vid sina överväganden söka förena å ena

sidan intresset av att den som utnämns till ordinarie domare har den

erforderliga erfarenheten och å andra sidan intresset av att göra

domarutbildningen som sådan snabbare generellt sett.

Tjänstledighet för att uppehålla annan tjänst, t.ex. för att fullgöra

ett offentligt uppdrag, brukar enligt fast praxis i allmänhet inte

beviljas för ordinarie domare. Detta har sin bakgrund i att dömandet

enligt grundlagsmotiven i görligaste mån bör utövas av ordinarie domare.

Utredaren bör vara oförhindrad att överväga vilka för- och nackdelar som

är förknippade med denna bundenhet till tjänsten. Det finns därvid skäl

att gå in på frågan om det är möjligt och lämpligt att i större

utsträckning än som nu sker ta tillvara de ordinarie domarnas kunskaper

och erfarenheter för bl.a. kvalificerade offentliga uppdrag. En

växelverkan mellan lagstiftningsarbete och rättstilllämpning torde

typiskt sett vara fruktbar och utvecklande för båda fälten.

Vid bedömningen av de frågor som jag senast har berört torde utredaren

också få anledning att uppmärksamma de speciella regler som gäller för

s.k. överstatföring av tjänster.

Det kan vidare finnas skäl att väga in det förhållandet att

pensionsåldern för domare är högre än för de flesta andra yrkesgrupper.

Utredaren bör uppmärksamma de problem som kan uppstå vid övergången till

ett nytt meritvärderingssystem och en ändrad domarbana.

I sitt arbete bör utredaren beakta den analys av avhoppen på domarbanan

som domstolsverket nyligen har redovisat.

Utredaren bör vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets gång

informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall andra

berörda centrala arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller

brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem

tillfälle att framföra synpunkter.

Utredningsarbetet bör vara avslutat senast hösten 1988.

4 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

-- att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av

kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda frågor om

meritvärderingen och domarbanan,

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

-- att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Justitiedepartementet)