Dir. 1987:38

Tilläggsdirektiv till utredningen (Fö 1985:01) om översyn av civilförsvarslagstiftningen m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1987-08-20

Mitt förslag

Bakgrund

Uppdraget

Beredskapsbegreppet

Det civila totalförsvarets ledning och samordning

Övrigt

Hemställan

Beslut

Dir. 1987:38

Beslut vid regeringssammanträde 1987-08-20

Statsrådet Wickbom anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att utredningen (Fö 1985:01) om översyn av

civilförsvarslagstiftningen m.m. genom tilläggsdirektiv ges i uppdrag

att

-- överväga och lämna förslag till en ny terminologi inom vad som i dag

benämns civilförsvar,

-- se över lagen (1960:513) om beredskapstillstånd och de andra

författningar som berörs därav,

-- överväga behovet av ytterligare lednings- och samordningsbestämmelser

för totalförsvarets civila del.

Bakgrund

Med stöd av regeringens bemyndigande den 17 januari 1985 tillkallades en

särskild utredare med uppdrag att göra en författningsteknisk översyn av

civilförsvarslagen (1960:74, omtryckt 1984:1026) och lagen (1964:63,

omtryckt 1984:1027) om kommunal beredskap samt de andra författningar

som reglerar de frågor som behandlas i dessa lagar. Enligt utredningens

direktiv (dir. 1985:1) skall utredningen bl.a. söka lösningar som

möjliggör en harmonisering av nämnda författningar och därigenom skapa

ett regelsystem som bättre än det nuvarande hänger ihop systematiskt och

begreppsmässigt.

Efter direktivens tillkomst har riksdagen fattat beslut om ett antal

reformer som påverkar utredningens arbete.

På grundval av regeringens förslag i prop. 1984/85:160 om ledningen av

de civila delarna av totalförsvaret beslutade riksdagen (FöU 1984/85:11,

rskr. 388) att den civila delen av totalförsvaret skulle indelas efter

samhällssektorer i olika funktioner med en ansvarig central myndighet

för varje funktion.

Enligt beslutet skulle överstyrelsen för ekonomiskt försvar den 1 juli

1986 ombildas till överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) med vidgade

arbetsuppgifter. Vid samma tidpunkt skulle riksnämnden för kommunal

beredskap ombildas till ett råd för kommunal beredskap knutet till ÖCB.

Genom riksdagens beslut har vidare kommunernas roll i totalförsvaret

påtagligt utökats på så sätt att kommunstyrelsen skall vara högsta

civila totalförsvars myndighet på lokal nivå.

I anslutning till det ovannämnda beslutet godkände riksdagen också

regeringens förslag om ledningen av befolkningsskyddet och

räddningstjänsten (prop. 1984/85:161, FöU 12, rskr. 389). Den 1 juli

1986 inrättades statens räddningsverk (SRV) och från samma tidpunkt

upphörde civilförsvarsstyrelsen och statens brandnämnd.

Som en följd av dessa organisationsförändringar beslutade regeringen

förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets

civila del. Förordningen trädde i kraft den 1 juli 1986.

Enligt förordningen skall ÖCB i fred bl.a. leda och samordna

beredskapsförberedelserna vid övriga funktionsansvariga myndigheter.

Statens räddningsverk anges i förordningen som funktionsansvarig

myndighet för funktionen civilförsvar som innehåller delfunktionerna

befolkningsskydd och räddningstjänst.

På grundval av regeringens prop. 1985/86:170 om räddningstjänstlag m.m.

beslutade riksdagen (FöU 1986/87:2, rskr. 1986/87:58) i december 1986

att anta en ny lag, räddningstjänstlagen (1986:1102). Lagen ersätter

brandlagen (1974:80), lagen (1960:331) om skyddsåtgärder vid olyckor i

atomanläggningar m.m. och till en del brandstadgan (1962:91). Lagen

innehåller bl.a. bestämmelser om kommunal räddningstjänst och statlig

räddningstjänst samt räddningstjänsten i krig m.m.

Uppdraget

Begreppet civilförsvar

I syfte att överföra ledningen av civilförsvarsverksamheten på lokal

nivå under civilförsvarsberedskap och det planläggningsansvar i fred som

hänger samman härmed till kommunerna, beslutade riksdagen år 1984 om

ändringar i civilförsvarslagen (1960:74) (prop. 1984/85:49, FöU 5, rskr.

93). Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1987.

I propositionen anfördes bl.a. följande. Begreppet civilförsvar bör avse

en verksamhet och inte en organisation. Behandlingen av frågorna om

ansvarsfördelning och samordning av olika slag av

civilförsvarsverksamhet mellan bl.a. statliga myndigheter, kommuner och

landstingskommuner kräver att begreppet civilförsvar definieras och att

civilförsvarsverksamhetens innehåll bestäms och avgränsas i förhållande

till andra verksamheter inom totalförsvaret. När omfattningen av

civilförsvarsverksamheten är klarlagd och definierad på ett

tillfredsställande sätt kan ansvaret för verksamhetens olika delar

fördelas mellan statliga myndigheter, kommuner och landstingskommuner

m.fl.

I propositionen föreslogs vidare att begreppet civilförsvar i

civilförsvarslagen skulle ges en definition som närmare knyter an till

definitionen i tilläggsprotokoll I den 10 juni 1977 till

Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i

internationella väpnade konflikter.

I 1 § civilförsvarslagen anges vad som i dag är civilförsvarsverksamhet.

Genom beslut av riksdagen har Sverige ratificerat såväl nyssnämnda

protokoll som det andra tilläggsprotokollet, som avser

icke-internationella väpnade konflikter. I det första

tilläggsprotokollet definieras civilförsvar som humanitära uppgifter i

syfte att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientligheter

eller katastrofer, att hjälpa dem att övervinna de direkta följderna

härav samt att tillgodose de nödvändiga förutsättningarna för dess

överlevnad. Inom denna ram, som alltså medger ett folkrättsligt skydd

för personal med civilförsvarsuppgifter i händelse av en väpnad

konflikt, kan varje nation, som åtagit sig att respektera och tillämpa

det första tilläggsprotokollets regler, själv avgöra vad som inom landet

är att betrakta som civilförsvarsverksamhet.

Vid den informations- och utbildningsverksamhet som bedrivs inom

totalförsvarets civila del har det visat sig att det finns vissa

oklarheter och missuppfattningar när det gäller sådana uttryck som civil

beredskap, civilt försvar, den civila delen av totalförsvaret och

civilförsvar.

I sin rapport nr 3/84 Ledningen av det civila försvaret anförde

försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) att uttrycket civilförsvar

internationellt sett har en mycket vid innebörd och täcker in verksamhet

som hör till flera av de funktioner som ingår i den civila delen av

totalförsvaret. FRI förordade därför en användning av uttrycken

befolkningsskydd och räddningstjänst för den verksamhet som för

närvarande i Sverige avses med civilförsvar.

I förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets

civila del anges att funktionen civilförsvar omfattar befolkningsskydd

och räddningstjänst.

Bl.a. med hänsyn till vad som här har redovisats bör utredningen

överväga möjligheterna att vidga det svenska civilförsvarsbegreppet inom

ramen för det första tilläggsprotokollets folkrättsligt fastställda

definitioner. Utredningen bör vidare överväga om uttrycket civilförsvar

i fortsättningen bör behållas för de uppgifter som utredningen kan komma

att föreslå eller om det bör ersättas med något annat eller andra

uttryck. Det bör stå utredningen fritt att lämna förslag till ändrad

terminologi också i övrigt inom området.

Utredningens slutsatser bör redovisas i det regelsystem som det ankommer

på utredningen att föreslå enligt de ursprungliga direktiven.

Beredskapsbegreppet

I den senaste propositionen om totalförsvarets fortsatta utveckling

(1986/87:95, bil. 1) anfördes bl.a. att den administrativa beredskapen

uppvisar vissa brister och att beredskapsförfattningarna är delvis

ålderdomliga till form och innehåll och i stor utsträckning skrivna mot

andra hotbilder än de nuvarande. Det var enligt departementschefen

nödvändigt att ena och anpassa dessa författningar till dagens behov.

Departementschefen uttalade vidare att det är nödvändigt att beslut som

riktas mot statliga myndigheter om beredskapshöjande åtgärder före ett

beredskapstillstånd också får genomslag i kommuner och

landstingskommuner. Mot denna bakgrund ansåg departementschefen att det

fanns skäl att göra en författningsteknisk översyn av lagen (1960:513)

om beredskapstillstånd och hithörande författningar.

En sådan översyn har nära ankytning till utredningens arbete och till

det uppdrag i fråga om civilförsvarsbegreppet som jag berört i det

föregående. Uppdraget bör inte begränsas till lagen (1960:513) om

beredskapstillstånd och hithörande författningar utan bör avse samtliga

beredskapsbestämmelser. Syftet är att åstadkomma en mer enhetlig

begreppsbildning. Utredningen bör därvid också beakta vad som gäller för

det militära försvaret.

Utredningen bör därför få i uppdrag att se över lagen (1960:513) om

beredskapstillstånd och övriga författningsbestämmelser som berörs

därav.

Det civila totalförsvarets ledning och samordning

En effektiv ledning och en väl fungerande samordning är viktiga

förutsättningar för styrkan hos den civila delen av totalförsvaret.

Indelningen av den civila delen av totalförsvaret i funktioner samt

kommunernas nya roll i totalförsvaret har nu skapat bättre möjligheter

för detta än tidigare.

I förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets

civila del anges att ÖCB leder och samordnar beredskapsförberedelserna

vid övriga funktionsansvariga myndigheter. För ordningen är tillämplig

på myndigheterna under regeringen med undantag för totalförsvarets

chefsnämnd och myndigheterna inom det militära försvaret.

I beredskapsförfattningarna finns i dag endast knapphändiga bestämmelser

om ledning och samordning. Detta gäller exempelvis möjligheterna för

myndigheter på central och regional nivå att meddela föreskrifter mot

sidoordnade och underlydande myndigheter samt mot kommuner och

landstingskommuner. Frågan berör också enskildas och företags medverkan

i totalförsvaret.

Utredningen bör överväga behovet av sådana lednings- och

samordningsbestämmelser för totalförsvarets civila del och lämna de

författningsförslag som övervägandena föranleder. Utredningen bör i

denna fråga samråda med överstyrelsen för civil beredskap som fått i

uppdrag att se över ledningssystemet för totalförvarets civila del.

Övrigt

I den mån utredningen lämnar förslag som medför en kostnadsökning för

statsverket skall den i enlighet med regeringens direktiv till

kommittéer (dir. 1984:5) också föreslå hur dessa kostnader skall

finansieras.

Utredningen bör -- som angavs i direktiven (dir. 1985:1) -- i samband

med översynen sträva efter att åstadkomma förenklingar i regelsystemet

och undvika detaljregleringar.

Arbetet bör vara avslutat senast vid utgången av år 1988.

Hemställan

Jag hemställer att regeringen utvidgar det uppdrag som tidigare har

lämnats till utredningen (Fö 1985:01) om översyn av

civilförsvarslagstiftningen m.m. i enlighet med vad jag nu har anfört.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Försvarsdepartementet)