Dir. 1988:33

Utvärdering av jämställdhetslagen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-06-09

Mitt förslag

Bakgrund

Lagen

Något om tillämpningen av lagen hittills

Kritik mot lagen

Behovet av en utvärdering av lagen

Utredningsuppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir 1988:33

Beslut vid regeringssammanträde 1988-06-09

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Thalén, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utvärdera lagen

(1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet

(jämställdhetslagen). Utredaren bör kartlägga den hittillsvarande

tillämpningen av lagen, analysera innebörden av de resultat

kartläggningen ger samt på grundval av denna analys föreslå de

förändringar av lagen som kan anses påkallade för att lagen skall bättre

kunna uppfylla sitt ändamål att främja kvinnors och mäns lika rätt i

fråga om arbete, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet.

Frågorna om ett förbättrat skydd mot trakasserier till följd av en

anmälan om påstådd diskriminering enligt lagen samt om lagstiftning som

ett medel att komma till rätta med trakasserier på arbetsplatserna som

har anknytning till kön (s.k. sexuella trakasserier) bör övervägas

särskilt. Utredaren bör även i övrigt lämna förslag till förändringar

som kan göra lagstiftningen mer verksam och ändamålsenlig när det gäller

att hindra könsdiskriminering och skynda på utvecklingen i riktning mot

jämställdhet i arbetslivet.

Bakgrund

Inledning

Jämställdhetslagen trädde i kraft den 1 juli 1980 (prop. 1979/80:56,

AU 10; prop. 1979/80:92, prop. 1979/80:129, AU 30). Frågan om en lag om

jämställdhet hade dessförinnan under i vart fall ett decennium varit

föremål för krav och diskussioner, bl.a. i riksdagen, samt för ett

omfattande utrednings- och förberedelsearbete. Ett viktigt skäl till de

krav som ställdes var kvinnornas mycket snabba intåg på arbetsmarknaden.

En ny syn på könsrollerna och på föräldraskap och familjeansvar hade

därigenom också börjat växa fram. Skillnaderna i kvinnors och mäns

villkor hade blivit alltmer omdiskuterade och kraven på ökad

jämställdhet allt starkare.

År 1970 arbetade 55 procent av kvinnorna i de yrkesverksamma åldrarna

utanför hemmen. År 1980 hade siffran ökat till 72 procent och i dag är

den uppe i närmare 82 procent. Hela tiden har emellertid flertalet

kvinnor, av olika men väl kända skäl, varit sysselsatta inom ett

begränsat antal yrken -- ofta med låga löner -- och i stor omfattning i

deltidsarbete. Kvinnorna har bara i liten omfattning nått arbetsledande

positioner och har, inte minst när de arbetar inom mansdominerade yrken,

ofta lägre lön än männen. Jämställdhetslagen är mot den bakgrunden ett

av flera instrument i strävandena att bredda kvinnornas arbetsmarknad

och förbättra deras arbetsvillkor.

Lagen

Jämställdhetslagens ändamål är att främja kvinnors och mäns lika rätt i

fråga om arbete, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet

(1 §). Lagen gäller i princip hela arbetslivet, sålunda inom både den

privata och den offentliga sektorn. Lagen sträcker sig i ett avseende

längre än annan arbetsrättslig lagstiftning. Den gäller, förutom

förhållandet arbetsgivare -- arbetstagare, också för den som är

arbetssökande.

Lagen reglerar två huvudfrågor: förbud mot könsdiskriminering (2--5 §§)

och aktiva åtgärder för jämställdhet (6--7 §§). Reglerna avser att

komplettera varandra. Könsdiskrimineringsförbudet skall garantera

rättvisa i det enskilda fallet medan regeln om arbetsgivarens skyldighet

att vidta aktiva jämställdhetsåtgärder är framåtsyftande och har till

ändamål att utgöra ett stöd på arbetsmarknaden för ett

underrepresenterat kön som kollektiv.

Lagens förbud mot könsdiskriminering uttrycks som ett förbud för en

arbetsgivare att missgynna en arbetstagare eller en arbetssökande på

grund av hans eller hennes kön (2 §). I lagen anges närmare (3 och 4 §§)

vad som utgör missgynnande i olika situationer, t.ex. vid anställning

eller befordran. Andra diskrimineringsfall som berörs är tillämpning av

sämre anställningsvillkor vid lika eller likvärdigt arbete, uppenbart

oförmånlig fördelning av arbetsuppgifter samt uppsägning m.m. på grund

av den anställdes kön. Från förbudet undantas s.k. positiv särbehandling

av en arbetssökande eller en arbetstagare som tillhör ett

underrepresenterat kön, i den mån särbehandlingen sker som ett led i

strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet.

Lagens bestämmelser om aktiva åtgärder för jämställdhet ålägger

arbetsgivarna att inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat

arbete för att aktivt främja jämställdhet i arbetslivet. I detta syfte

skall arbetsgivaren vidta sådana åtgärder som, med hänsyn till

arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt, kan krävas för

att arbetsförhållandena skall lämpa sig för både kvinnor och män.

Arbetsgivaren skall också verka för att lediga anställningar söks av

båda könen samt genom utbildning och andra lämpliga åtgärder främja en

jämn fördelning mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och inom

olika kategorier av arbetstagare. Med uttrycket jämn fördelning brukar

numera förstås att vartdera könet skall vara representerat med minst 40

procent av arbetstagarna. När det på en arbetsplats råder en ojämn

könsfördelning skall arbetsgivare särskilt anstränga sig att jämna ut

skillnaden vid nyanställningar. Från detta krav kan arbetsgivaren dock

vara befriad, om särskilda skäl talar emot det eller det inte rimligen

kan krävas med hänsyn till resurstillgången eller omständigheterna i

övrigt.

Lagreglerna mot könsdiskriminering är tvingande. Reglerna om aktiva

jämställdhetsåtgärder kan däremot ersättas eller kompletteras genom

kollektivavtal på förbundsnivå (7 §). Sådana jämställdhetsavtal har

numera träffats för så gott som hela arbetsmarknaden.

En arbetsgivare som bryter mot könsdiskrimineringsförbudet kan ådömas

ideellt -- och i vissa fall också ekonomiskt -- skadestånd. I vissa fall

kan också ett för arbetstagaren missgynnande avtal förklaras ogiltigt

(8 §). En arbetsgivare som inte vidtar nödvändiga aktiva

jämställdhetsåtgärder kan föreläggas att vid vite fullgöra sin

skyldighet. På de delar av arbetsmarknaden som täcks av

jämställdhetsavtal gäller dock i stället vanliga regler om påföljd för

kollektivavtalsbrott (9 §).

För att ha tillsyn över att lagen efterlevs finns en

jämställdhetsombudsman (JämO) och en jämställdhetsnämnd. De nyss nämnda

vitesförläggandena meddelas av nämnden på talan av JämO. JämO skall dock

i första hand sträva efter frivilliga åtgärder (10 § första stycket).

JämO skall också i övrigt medverka i strävandena att främja jämställdhet

i arbetslivet, exempelvis genom överläggningar med arbetsmarknadens

organisationer och genom information och opinionsbildning.

Jämställdhetsnämnden består av personer med insikt i förhållandena på

arbetsmarknaden och erfarenhet av jämställdhetsarbete samt företrädare

för arbetsmarknadens huvudorganisationer.

Ett viktigt undantag från JämO:s och nämndens tillsynsfunktion gäller

alltså för de områden där jämställdhetsavtal har trätt i stället för

lagens regler om aktivt jämställdhetsarbete. Tillsynen över sådana avtal

ankommer på sedvanligt sätt på arbetsgivaren och de fackliga

organisationerna.

Tvister om könsdiskriminering handläggs i huvudsak enligt reglerna i

lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Det innebär i fråga om

fackligt organiserade arbetstagare och arbetssökande att tvister om

könsdiskriminering liksom andra arbetstvister förs av i första hand de

fackliga organisationerna till arbetsdomstolen sedan de föregåtts av

fackliga tvisteförhandlingar (11 §). Enligt jämställdhetslagen har

emellertid också JämO getts rätt att föra talan vid arbetsdomstolen i

diskrimineringsfall av principiell beskaffenhet i den mån de fackliga

organisationerna inte gör det eller om arbetstagaren/sökanden är

oorganiserad. I båda fallen krävs att den enskilde begär JämO:s bistånd.

Något om tillämpningen av lagen hittills

I arbetsmarknadsdepartementet har samtliga mål som har gällt ifrågasatt

brott mot könsdiskrimineringsförbudet i jämställdhetslagen och som har

lett till dom i arbetsdomstolen (AD) sedan lagens ikraftträdande gåtts

igenom. Genomgången visar bl.a. följande.

AD har meddelat 34 domar. Talan i målen har förts i 18 fall av en

facklig organisation, i 13 fall av JämO, i två fall av en

arbetsgivarorganisation samt i två fall av en enskild arbetstagare. I

nio mål har talan bifallits.

Tjugosex mål har drivits på begäran av kvinnor, åtta av män.

På svarandesidan har de offentliga arbetsgivarna dominerat. Staten har

varit svarande i 10 mål, kommuner i 11, landstingskommuner i 4, en

samfällighet inom svenska kyrkan i ett och ett kommunägt bolag i ett. I

de återstående målen har talan i ett fall riktats mot en

arbetstagarorganisation och i sex fall mot arbetsgivare inom den privata

sektorn.

I 26 av de 34 målen har frågorna rört diskriminering i samband med

anställning. I 22 av dessa gällde det tjänster inom den offentliga

sektorn.

Av de 34 målen har samtliga utom två behandlats av AD som första

instans. De återstående målen har avgjorts av AD efter överklagande av

tingsrättsdomar och avsett de mål där talan fördes av enskilda

arbetstagare.

Utöver de 13 mål där dom har meddelats har JämO anhängiggjort talan i AD

i ytterligare 18. Hälften av dem ledde till förlikning, resten

återkallades utan förhandling. JämO har, enligt vad jag har erfarit,

härutöver uppnått förlikning med arbetsgivaren i 25 fall utan att föra

ärendet till domstol.

Antalet könsdiskrimineringstvister som har bilagts i facklig

tvisteförhandling utan domstolsprövning är inte känt. Inte heller är det

känt hur många diskrimineringstvister som kan ha förts vid tingsrätter

under åren utan att överklagas till AD.

Vad därefter gäller JämO:s tillsynsuppgifter ifråga om tillämpningen av

reglerna om aktiva åtgärder för jämställdhet har JämO lämnat följande

uppgifter.

Under åren 1980--1987 har omkring 60 ärenden per år anhängiggjorts.

Under de senaste tre åren har JämO haft möjlighet att agera bara i

15--20 av dessa ärenden beroende på att övriga har rört arbetsplatser

som varit omfattade av jämställdhetsavtal. Flertalet insatser har enligt

JämO:s bedömning varit framgångsrika. Vid några tillfällen har hot om

vitesföreläggande använts men endast ett fall har under åren förts till

jämställdhetsnämnden för beslut. Detta ärende har återkallats sedan

uppgörelse träffats.

Kritik mot lagen

Ett drygt år efter lagens ikraftträdande begärde JämO hos regeringen

vissa lagändringar, som enligt JämO:s bedömning hade visat sig vara

behövliga. Några av förslagen föranledde sedermera lagändringar (prop.

1984/85:60, AU 8, rskr. 102). Bl.a. infördes bestämmelsen (5 a §) att

den som anser sig missgynnad på grund av kön vid beslut om anställning,

befordran eller utbildning för befordran har rätt att av arbetsgivaren

få uppgift om meriterna beträffande den som arbetsgivaren har valt.

Andra delar av JämO:s förslag ansågs emellertid på närmare anförda skäl

inte då böra föranleda ändring i lagen. Dessa senare förslag gällde

bl.a. rätt för den som hade diskriminerats i en anställningssituation

att -- förutom att erhålla skadestånd -- också få tillträda

anställningen samt rätt för den som gör anmälan om könsdiskriminering

att få skydd mot efterföljande trakasserier på arbetsplatsen.

Vissa synpunkter på tillämpningen av lagens könsdiskrimineringsförbud

har framförts av AD i ett remissvar år 1984 (yttrande över

diskrimineringsutredningens delbetänkande /SOU 1983:18/ Lag mot etnisk

diskriminering i arbetslivet). AD har där pekat på bl.a. att de

hittillsvarande processerna kommit att i stor utsträckning domineras av

frågor om meritvärdering. Det finns en tendens enligt AD som tyder på

att AD håller på att utvecklas mot att i könsdiskrimineringstvisterna

fungera som ett slags överinstans i tillsättningsärenden på den

offentliga sektorn. AD ifrågasätter om inte ett tänkbart alternativ vore

att ta bort möjligheten att föra talan vid AD när det gäller

tillsättningsbeslut på den statligt reglerade sektorn. Skyddet för

jämställdheten skulle i dessa fall ligga i första hand i

regeringsformens regler om förtjänst och skicklighet som

befordringsgrund med möjlighet för den enskilde att överklaga i sista

hand till regeringen.

JämO har i december 1986 och i augusti 1987 till

arbetsmarknadsdepartementet överlämnat två rapporter utarbetade inom

ramen för JämO:s projekt FRID-A (Kvinnofrid i arbetslivet). I den första

rapporten återkommer JämO till sin tidigare begäran om lagstiftning till

skydd mot trakasserier för den som använder sig av möjligheten att göra

anmälan enligt jämställdhetslagen. I den andra rapporten föreslår JämO

-- mot bakgrund av en intervjuundersökning som JämO låtit utföra och som

visat att 17 % av dem som svarat på enkäten hade utsatts för sexuella

trakasserier på sin arbetsplats -- regler, t.ex. i jämställdhetslagen

eller i brottsbalken, för att motverka sexuella trakasserier i

arbetslivet. Båda rapporterna har remissbehandlats. Remissinstanserna

har genomgående uttryckt förståelse för JämO:s förslag. Flertalet har

tillstyrkt lagstiftningsåtgärder i den riktning JämO har föreslagit

sedan en närmare analys gjorts av de rättsliga aspekterna.

Motsvarande krav har också framställts i upprepade motioner till

riksdagen under senare år. I arbetsmarknadsutskottets nyligen av

riksdagen behandlade betänkande (AU 1987/88:9) har utskottet med

anledning av motionerna anfört att utskottet delar uppfattningen att det

finns ett behov av ett förbättrat skydd mot trakasserier för den som gör

anmälan om könsdiskriminering. Utskottet har också uttalat att JämO:s

undersökning av de sexuella trakasserierna är värdefull mot bakgrund av

att omfattningen av de könsdiskriminerande, däribland de sexuella,

trakasserierna är förhållandevis okänd. Mot bakgrund av de problem som

från olika håll, bl.a. från JämO:s sida, har kunnat konstateras vad

gäller tillämpningsområdet och tolkningen av jämställdhetslagen, har

utskottet också uttalat att en allmän utvärdering av lagen bör kunna ge

det underlag som krävs för en eventuell omarbetning av lagen. Utskottet

har därvid utgått från att man vid en sådan utvärdering av lagen

ingående kommer att studera frågan om skydd mot trakasserier på grund av

anmälan och att också frågan om sexuella trakasserier kommer att tas upp

i detta sammanhang (betänkandet s. 9--11).

Liknande synpunkter framförs av utskottet i betänkandet AU 1987/88:17

med anledning av regeringens proposition 1987/88:105 om

jämställdhetspolitiken inför 90-talet. Utskottet anför där bl.a. att det

enligt utskottets uppfattning är positivt att jämställdhetslagen blir

föremål för en utvärdering. Även om lagen i stort sett kan anses ha

fungerat väl är det enligt utskottet numera uppenbart att den i vissa

hänseenden kan behöva göras mera effektiv. Utskottet framhåller att en

fråga som därvid bör beaktas särskilt är -- som också har framhållits i

propositionen -- behovet av ett förbättrad skydd mot trakasserier

(betänkandet s. 33).

Behovet av en utvärdering av lagen

Det är nu snart tio år sedan jämställdhetslagen beslutades av riksdagen.

Under dessa år har utvecklingen på jämställdhetens område förvisso varit

glädjande. Andelen förvärvsarbetande kvinnor i yrkesverksam ålder,

särskilt kvinnor med hemmavarande barn, är nu så stor att det knappast

kan sägas föreligga någon skillnad i detta avseende i förhållande till

männen i motsvarande åldrar. Kvinnorna har också i ökande omfattning

vunnit inträde i traditionellt manliga yrken, t.ex. som officerare inom

försvaret, polismän osv., och också i arbetsledande befattningar. Det

bör samtidigt framhållas att även män i ökad utsträckning har kommit att

söka sig till traditionella kvinnoyrken, t.ex. inom sjukvård samt barn-

och äldreomsorg. Samtidigt visar statistiken att flertalet kvinnor

alltjämt återfinns inom ett litet antal traditionellt kvinnodominerade

yrken, att många har deltidsanställningar och att de kvinnliga

arbetsledarna återfinns främst på låg- och mellannivå.

Mycket talar för att en ökad medvetenhet om jämställdhetsfrågorna har

påverkat både kvinnors och mäns situation på arbetsmarknaden positivt.

Det kan med fog antas att jämställdhetslagen har medverkat åtminstone

genom att göra jämställdhetsfrågorna mer konkreta. Inte minst JämO:s

arbete har i detta avseende varit betydelsefullt. Men vilket stöd

jämställdhetslagen i övrigt kan ha varit är svårt att utan närmare

undersökningar ha någon uppfattning om. Jag menar att det därför nu är

tid att göra en utvärdering av lagen. En sådan utvärdering motiveras

också av den kritik som har riktats mot lagen i riksdagsmotioner, från

JämO och från AD och som tyder på att det finns problem både vad gäller

tolkningen och tillämpningen av lagen samt av de uttalanden som gjorts

av riksdagen i skilda sammanhang. Utvärderingen bör göras av en särskilt

tillkallad utredare.

Utredningsuppdraget

Utredaren bör på lämpligt sätt kartlägga hur jämställdhetslagen har

kommit att verka i praktiken. Utredaren bör självfallet ta till vara

JämO:s liksom AD:s erfarenheter av lagen. Likaså bör utredaren i sitt

arbete samråda med arbetsmarknadens parter och andra berörda

organisationer.

Av det förhållandet att hittills huvudsakligen offentliga arbetsgivare

har varit svarande i mål enligt lagen får naturligtvis inte dras

slutsatsen att diskriminering förekommer mer inom offentlig verksamhet

än inom privat. Andra orsaker, t.ex. den traditionella öppenheten i

tillsättningsförfarandet och meritvärderingssystemet, framstår som

troliga. Utredaren bör dock närmare klarlägga orsaksförhållandena. Om

möjligt bör därvid också klarläggas i vilken omfattning

jämställdhetstvister kan ha förekommit utanför JämO:s och AD:s

verksamhet och hur och med vilket resultat dessa i så fall har bilagts.

Värdefullt är att också få belyst vilka aktiva åtgärder för

jämställdhet, som vidtagits på arbetsplatserna.

Utredaren bör förutsättningslöst analysera resultatet av kartläggningen.

Med utgångspunkt i analysresultatet bör utredaren ta ställning till om

förändringar av lagen kan anses vara påkallade och i så fall lämna

förslag som kan göra lagstiftningen mer verksam och ändamålsenlig.

Uppmärksamhet bör ägnas åt frågan huruvida den sakkunskap som finns

representerad i jämställdhetsnämnden skulle kunna användas i större

utsträckning och på andra sätt än för närvarande.

Utredaren bör också särskilt överväga om det har framkommit behov av ett

lagreglerat skydd för den som vill göra gällande sin rätt enligt lagen

och i så fall hur detta lämpligen bör kunna utformas. Detsamma gäller i

fråga om trakasserier på arbetsplatsen som har anknytning till kön

(s.k. sexuella trakasserier). JämO:s två rapporter och remissvaren över

dem bör överlämnas till utredaren.

Till utredningen bör knytas en referensgrupp.

För utredarens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som regeringen

utfärdade den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda

utredare (dir 1984:5).

Arbetet bör vara slutfört under år 1989.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt

jämställdhetslagen

att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) med uppdrag att utvärdera lagen (1979:1118) om jämställdhet

mellan kvinnor och män i arbetslivet (jämställdhetslagen),

att besluta om ledamöter i en till utredningen knuten referensgrupp samt

om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag för utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)