Dir. 1988:44

Ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-26

Bakgrund

Utredningar som behandlat olika former av ekonomiska styrmedel

Användning av ekonomiska styrmedel under viss tid

Avgiftsnivån

Inkomster av avgifter

Mätning och kontroll

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1988:44

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-26

Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag:

Jag föreslår att en kommitté med parlamentarisk sammansättning

tillkallas för att mot bakgrund av de mål för miljöpolitiken som

regeringen har presenterat i propositionen (1987/88:85) om

miljöpolitiken inför 1990-talet analysera förutsättningarna för att i

ökad omfattning använda ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna

förslag om hur sådana styrmedel bör utformas och införas. Kommittén bör

med förtur överväga och lämna förslag till ett system med avgifter på

utsläpp av klorerad organisk substans till vatten och på utsläpp av

svavelföreningar vid förbränning av olja. Utredningsarbetet bör bedrivas

med inriktning på att dessa avgiftssystem om möjligt skall kunna träda i

kraft under år 1989.

Kommittén bör senast den 1 juli 1990 redovisa resultaten av sitt arbete.

Bakgrund

I miljöskyddsarbetet har Sverige liksom andra industriländer främst

utnyttjat administrativa styrmedel såsom tillståndsprövning, förbud mot

och andra regleringar av miljöfarlig verksamhet och hantering av kemiska

produkter. Dessa styrmedel har i viss utsträckning kompletterats med

ekonomiska styrmedel.

Miljöavgifter tas ut på vissa miljöfarliga produkter, som t.ex.

batterier, handelsgödsel och bekämpningsmedel. Det under år 1987

beslutade frisläppet av investeringsfonderna för miljöinvesteringar är

ett styrmedel inriktat på processer och verksamheter. I fråga om utsläpp

kan i vissa fall miljöskyddsavgifter och vattenföroreningsavgifter tas

ut.

Ett effektivt miljöskydd förutsätter inte endast att arbetet inriktas på

de viktigaste miljöproblemen utan också att problemen löses på ett för

samhället kostnadseffektivt sätt. Detta måste vara utgångspunkten vid

valet av styrmedel.

I propositionen (1987/88:85) om miljöpolitiken inför 1990-talet har

regeringen redovisat sin syn på den framtida användningen av ekonomiska

styrmedel.

Tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (1969:387) samt

reglering av hantering m.m. av kemiska produkter enligt

kemikalielagstiftningen skall även i fortsättningen vara de

grundläggande styrmedlen i miljöpolitiken. Vid tillståndsprövningen

åläggs den som utövar en miljöfarlig verksamhet miljöskyddskrav som

måste uppfyllas för att verksamheten skall få bedrivas. Villkoren

fastställs efter vad som bedöms vara tekniskt möjligt och ekonomiskt

rimligt för företaget. Tillståndsprövningen ger dock inte företagen

några incitament att därutöver minska sina utsläpp, t.ex. genom att

utveckla ny teknik och nya processer. Samma begränsningar är förenade

med de andra regleringar som finns.

Jag anser att ekonomiska styrmedel är av intresse som komplement till

dessa regleringar, förutsatt att de kan göra det möjligt att än mer

minska utsläpp och annan miljöförstöring på ett kostnadseffektivt sätt

genom att driva fram ny miljöskyddsteknik och nya produktions- eller

reningsmetoder.

Avgifter på utsläpp bör successivt införas där så är praktiskt möjligt

och där sådana avgifter kan få en avsedd effekt på miljön.

Vidare bör det kunna bli aktuellt att genom avgifter eller andra

ekonomiska styrmedel påverka användningen av miljöfarliga produkter och

ämnen.

Samhällets tillsyn och företagens egenkontroll samt uppbördssystemet bör

successivt anpassas avseende bl.a. mätning och kontroll. En utvidgad

användning av miljöavgifter bör harmoniera med de förändringar som

förbereds inom skatteområdet.

I vissa fall måste det dock även i fortsättningen föreskrivas direkta

förbud. Sådana måste användas för de utsläpp och produkter som ger

upphov till så allvarliga skadeverkningar i miljön att inte något

utsläpp kan accepteras. De gällande regleringarna av användningen av PCB

och vissa bekämpningsmedel är exempel där ekonomiska styrmedel inte är

lämpliga. Utsläpp av vissa tungmetaller som kvicksilver och kadmium som

kan ge upphov till bl.a. svåra genetiska skador bör inte heller i första

hand regleras med avgifter. Ekonomiska styrmedel kan dock användas för

att minimera miljöpåverkan, fram till dess att t.ex. förbud träder i

kraft. Ett exempel där avgifter inte bedömts lämpligt är avvecklingen av

användningen av CFC (freoner), där regeringen i stället presenterat en

plan för en snabb avveckling, differentierad på olika

användningsområden.

Utredningar som behandlat olika former av ekonomiska styrmedel

Olika statliga utredningar har behandlat frågan om ekonomiska styrmedel.

Mest ingående har dessa behandlats av miljökostnadsutredningen, som

avslutade sitt arbete år 1978 med betänkandet (SOU 1978:43)

Miljökostnader, Miljön i samhällsekonomin - kostnadsslag,

kostnadsfördelning, styrmedel.

Utredningens analyser och slutsatser är - som jag framhöll i

propositionen - i många avseenden ännu giltiga. Emellertid har

kunskaperna ökat om miljöproblemen, om de tekniska möjligheterna att

åtgärda dessa samt vad beträffar mättekniken. Vidare har den ekonomiska

teorin kring miljöfrågorna utvecklats.

Miljöskadefondutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1987:15)

Miljöskadefond utsläppsrelaterade avgifter för att finansiera en

miljöskadefond. Ur fonden skulle enligt förslaget medel anvisas för

bl.a. återställnings- och saneringsåtgärder som är angelägna från

miljöskyddssynpunkt. Vid remissbehandlingen av utredningen anförde

koncessionsnämnden för miljöskydd att man med de av

miljöskadefondutredningen föreslagna utsläppsrelaterade avgifterna

skulle ta ett första steg mot ett system av ''styr- och

sanktionsmedel'', utan att närmare ha utrett konsekvenserna härav för

nuvarande prövningsordning.

Användning av ekonomiska styrmedel under viss tid

Avgifter och andra ekonomiska styrmedel kan under vissa förhållanden

utnyttjas under begränsad tid. Syftet är då att åstadkomma en smidigare

övergång till nya bestämmelser.

Vad beträffar t.ex. skogsindustrins utsläpp av klorerade organiska ämnen

finns det ingen annan långsiktig lösning på miljöproblemet än att

utsläpp av dessa skadliga ämnen upphör. Utsläpp av klorerade organiska

ämnen är ett exempel på föroreningar där ett avgiftssystem skulle kunna

stimulera företag att tidigarelägga sina åtgärder för att minska

utsläppen. Ett sådant avgiftssystem kan kopplas till villkor om en

successiv minskning av tillåtna utsläpp. Detta skulle då syfta till att

stimulera till en anpassning till framtida lägre gränsvärden innan dessa

träder i kraft.

System med ekonomiska styrmedel som syftar till att stimulera till en

sådan anpassning till kommande skärpta krav har prövats tidigare med

gott resultat.

Avgiftsnivån

Miljöavgifterna bör teoretiskt sett motsvara den samhällsekonomiska

marginalkostnaden för den miljöstörning som uppstår t.ex. av ett

utsläpp. En sådan prissättning skulle innebära att den som släpper ut

ämnen i naturen bygger in miljöhänsynen i sina ekonomiska bedömningar

vid beslut om t.ex. investeringar och produktion.

Det är inte möjligt att med dagens kunskap exakt beräkna de samhälleliga

kostnaderna för utsläpp av olika föroreningar. När det gäller att

fastställa avgiftsnivåer bör man därför i första hand utgå från en

uppskattning av föroreningarnas miljöeffekter och hur

kostnadsförändringar påverkar beteendet hos den som utsätts för

avgiften.

I detta sammanhang bör framhållas att det även vid tillståndsprövningen

görs avvägningar mellan å ena sidan miljöbelastningen och å andra sidan

tekniska möjligheter och kostnader för att begränsa t.ex. utsläpp av

föroreningar. I de politiska besluten, vid tillståndsprövningen och i

det dagliga miljöarbetet i övrigt måste således ständigt en värdering av

miljöbelastningen ske, även om värderingen inte direkt uttrycks i

kronor.

Inkomster av avgifter

Syftet med miljöavgifter är att de skall fungera som ett styrinstrument

för att minska utsläppen och användningen av miljöfarliga produkter. I

princip innebär detta att inkomsterna från avgifterna minskar i takt med

att syftet uppnås och därmed att inkomsterna inte bör användas för att

finansiera ökade utgifter.

Mätning och kontroll

En viktig fråga för ställningstagandet till utsläppsavgifter är

möjligheterna att bestämma utsläppen av föroreningar med tillräcklig

noggrannhet och säkerhet.

De utsläpp som avgiftsbeläggs måste vara mätbara eller möjliga att

uppskatta på annat sätt. Det kan t.ex. i vissa fall vara möjligt att

utifrån insatsvarorna och de processer som används uppskatta

utsläppsmängder.

När det gäller vissa utsläpp kan det därför behövas ett visst

utvecklingsarbete avseende bl.a. mätmetoderna.

Mätningar av föroreningsutsläpp är en central del av tillsynen och

kontrollen av den miljöfarliga verksamheten. Den utökade egenkontroll

och den förstärkta myndighetsorganisation som regeringen föreslagit

torde förbättra förutsättningarna för att införa ett avgiftssystem.

Uppdraget

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att analysera

förutsättningarna för och lämna förslag till miljöavgifter och andra

ekonomiska styrmedel inom miljöskyddsområdet. Kommittén bör få en

parlamentarisk sammansättning.

Kommittén bör för olika typer av utsläpp och miljöfarliga verksamheter

analysera förutsättningarna för och lämpligheten av att införa

ekonomiska styrmedel eller öka användningen av dessa i syfte att minska

utsläpp och andra miljöstörningar.

Kommittén bör även analysera och överväga andra typer av ekonomiska

styrmedel. Kommittén bör bl.a. utreda förutsättningarna för och

konsekvenserna av att fastställa en högsta nivå för samtliga utsläpp av

en viss förorening inom en region. Kommittén bör i dessa frågor ha

samråd med delegationen (ME 1987:02) för åtgärder mot föroreningar i

Dalälven och delegationen (ME 1987:03) för miljöprojekt Göteborg.

Kommittén bör med förtur överväga och lämna förslag till avgifts- och

uppbördssystem för utsläpp av klorerad organisk substans till vatten

samt utsläpp av svavelföreningar vid förbränning av olja. I det senare

fallet bör även möjligheten att avgiftsbelägga bränslet utredas.

Avgifter kan tas ut på olika grunder. För utsläppsavgifter kan

avgiftsuttaget t.ex. baseras på de faktiska utsläppen som redovisas i

sådana årliga miljörapporter som företagen skall lämna enligt det

förslag som förelades riksdagen i den miljöpolitiska propositionen. Ett

annat sätt är att basera avgifterna på de utsläpp som får ske enligt de

villkor som föreskrivs vid tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen.

Kommittén bör närmare analysera för- och nackdelar med olika alternativ.

För de avgifter och andra ekonomiska styrmedel som kommittén föreslår

bör beräkningar av de förväntade effekterna på utsläpp och andra

miljöstörningar redovisas. Kommittén bör vidare analysera vilka effekter

föreslagna ekonomiska styrmedel får för de branscher som berörs av

förslagen och för samhällsekonomin i sin helhet.

En utgångspunkt för kommitténs arbete bör vara att tillståndsprövning

och tillsyn enligt miljöskyddslagen samt regleringar av kemiska

produkter enligt kemikalielagstiftningen även i fortsättningen skall

vara grundläggande styrmedel.

Kommittén bör redovisa hur de administrativa och ekonomiska styrmedlen

skall samordnas.

Kommittén bör studera konsekvenserna för den nuvarande

tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen om ett system med

utsläppsrelaterade avgifter eller andra ekonomiska styrmedel införs.

Konsekvenserna för prövningen bör analyseras både när det gäller

framtida och redan givna tillstånd.

De ekonomiska styrmedlen bör vara ett komplement till regleringarna och

bör stimulera till att minska miljöstörningarna utöver de nivåer som

fastställs vid prövning samt annan reglering. Ett system med ekonomiska

styrmedel får således inte innebära att kravnivån i tillståndsprövningen

sänks.

Avgiftsdebiteringar som grundas på mätresultat kräver tillförlitliga och

entydiga mätningar. I de fall kommittén föreslår att avgifter skall

införas bör kommittén därför redovisa metoder som med tillräcklig

noggrannhet och säkerhet kan fastställa underlaget för

avgiftsdebiteringen.

Kommittén bör också redovisa förslag till system för uppbörd, tillsyn

och kontroll för de miljöavgifter som föreslås. Kommittén bör därvid

bedöma om de nu gällande kontrollprogrammen måste revideras eller

kompletteras.

I den mån kommitténs förslag kräver lagstiftningsåtgärder, bör

lagförslag utarbetas av kommittén.

Kommittén bör följa det arbete som pågår inom kommittén (Fi 1987:06) för

indirekta skatter.

Regeringen har nyligen beslutat om en översyn av storstadsområdenas

trafik och miljöfrågor (Dir. 1988:20). I översynen ingår att klarlägga

förutsättningarna för att införa s.k. områdesavgifter eller andra

avgifter i syfte att begränsa trafikens miljöstörningar. Kommittén bör

följa det arbete som pågår med denna översyn.

Tidsplan, arbetsformer m. m.

Kommittén bör senast den 1 juli 1990 redovisa resultatet av sitt arbete.

När det gäller avgifter på utsläppen av klorerade organiska ämnen till

vatten och på svavel vid förbränning av olja bör kommittén redovisa sina

förslag senast den 1 maj 1989.

För arbetet bör vidare gälla regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (Dir. 1984:5).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för miljö- och energidepartementet

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med högst sex ledamöter med uppdrag att dels analysera

förutsättningarna för att utnyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken

och lämna förslag till utformning av sådana styrmedel, dels med förtur

överväga och lämna förslag till ett system med avgifter på utsläpp av

klorerad organisk substans till vatten och på svavelföreningar från

förbränning av olja,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för

kommittén skall belasta fjortonde huvudtitelns utredningsanslag.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Miljö- och energidepartementet)