Dir. 1988:49

Översyn av de s.k. terroristbestämmelserna i utlänningslagstiftningen m.m

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-09-01

Mitt förslag

Bakgrund

Internationellt arbete

Svenska förhållanden

Behovet av en översyn

Utredningsuppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1988:49

Beslut vid regeringssammanträde 1988-09-01

Statsrådet G. Andersson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillsätts för att se över

reglerna om avvisning och utvisning av utlänningar som kan befaras

medverka i terroristhandlingar här i landet. En utgångspunkt för

kommittén bör vara att särskilda bestämmelser på området alltjämt

behövs. Kommittén skall vidare undersöka vad som bör gälla när ett

beslut att avlägsna en presumtiv terrorist inte kan verkställas. En

självklar förutsättning för kommitténs arbete är att Sverige måste ha

effektiva möjligheter att ingripa för att hindra terroristdåd. Samtidigt

måste målsättningen vara att tillgodose högt ställda krav på

rättssäkerhet för den enskilde.

Bakgrund

Allmänt

Allvarliga terrordåd, ofta med politiska motiv, har sedan början av

1970-talet tilltagit i omfattning och fått en ökad geografisk spridning.

I stor utsträckning har dåden drabbat människor som står helt utanför de

politiska konflikter som kan ha gett upphov till våldsdåden. Ofta utförs

terrordåden långt från de egentliga konflikthärdarna. Terroristerna

angriper oskyldiga människor för att sprida skräck och framtvinga

eftergifter för sina krav.

Bakom terroristaktionerna står i regel internationellt vittförgrenade

och välorganiserade grupper. Deltagarna är ofta fanatiskt hängivna

gruppens politiska mål och beredda att offra livet för att främja dess

syften.

Utsatta mål har varit bl.a. ambassader, fartyg, flygplatser och

flygplan. Angreppen har vanligtvis avsett tagande av gisslan, bombdåd

och andra sabotagehandlingar, kapningar och ockupationer.

Den nu beskrivna terrorverksamheten brukar betecknas som internationell

terrorism, dvs. våldshandlingar som innefattar angrepp utanför det egna

landets gränser eller som inte kan hänföras till ett visst land. Sådana

våldshandlingar är mycket svåra att förutse och bekämpa och kräver

därför särskilda insatser och internationell samverkan.

Internationellt arbete

Många länder samarbetar på det politiska området i kampen mot

terrorismen. Parallellt med det har man under 1970-talet intensifierat

arbetet i internationella organ med att skapa nya regler för att

motverka olika typer av internationell terrorism. Detta arbete har

hittills lett till bl.a. fem betydelse fulla konventioner:

-- 1970 års konvention för bekämpande av olovligt besittningstagande av

luftfartyg, den s.k. Haagkonventionen (prop. 1971:92),

-- 1971 års konvention för bekämpande av brott mot den civila

luftfartens säkerhet, den s.k. Montrealkonventionen (prop. 1973:92),

-- 1973 års konvention om förebyggande och bestraffning av brott mot

diplomater och andra internationellt skyddade personer, den s.k.

diplomatskyddskonventionen (prop. 1975:71),

-- 1977 års europeiska konvention om bekämpande av terrorism (prop.

1976/77:124) och

-- 1979 års internationella konvention mot tagande av gisslan (prop.

1980/81:56).

I konventionerna och deras förarbeten betonas vikten av en ändamålsenlig

och konsekvent reaktion från de anslutna staternas sida mot brott av det

här slaget.

Sverige har ratificerat samtliga konventioner och aktivt tagit del i

deras utarbetande. Från svensk sida har framhållits att det är angeläget

att så många stater som möjligt ansluter sig till konventionerna och att

de tillämpas strikt.

Vid internationella konferenser i början av år 1988 har arbetet med

internationella överenskommelser mot terrorism förts vidare. Vid en

konferens i februari 1988 inom den internationella civila

luftfartsorganisationen ICAO antogs ett tilläggsprotokoll till

Montrealkonventionen i syfte att bekämpa våldshandlingar på flygplatser

som används i nationell luftfart. Vidare antogs vid en konferens i mars

samma år inom den internationella sjöfartsorganisationen IMO en

konvention och ett tilläggsprotokoll om bekämpande av brott mot

sjöfartens säkerhet. Konventionen och protokollen har öppnats för

undertecknande. Sverige har undertecknat dokumenten och inom

regeringskansliet pågår nu arbete i syfte att möjliggöra en svensk

ratificering av den nya konventionen och tilläggsprotokollen.

Kampen mot den internationella terrorismen har uppmärksammats alltmer

även i andra mellanstatliga organisationer. Europarådet arrangerade i

november 1986 en särskild ministerkonferens om terrorism. I samband med

mötet tillsattes en arbetsgrupp bestående av de deltagande ministrarnas

närmaste rådgivare. Gruppen har fått till uppgift att bl.a. undersöka

möjligheterna till samarbete dels mellan de enskilda medlemsländerna i

Europarådet, dels med de europeiska gemenskaperna (EG). Också inom EG

och FN samt bilateralt mellan olika stater pågår arbete i syfte att

motverka terrorism. Bl.a. antog EG 1986 två deklarationer om terrorism.

Inom EG finns också den s.k. Trevi-gruppen, som består av justitie-

eller inrikesministrarna i EG-länderna och som behandlar frågor om

samordning och effektivisering av terrorismbekämpningen.

Svenska förhållanden

Även Sverige har under åren kommit att bli en skådeplats för

internationell terrorism. Jag vill erinra om mordet på den jugoslaviske

ambassadören i Sverige år 1971, flygplanskapningen på Bulltofta år 1972

och bombdådet på den västtyska ambassaden i Stockholm år 1975. Under

1980-talet har begåtts två mord -- ett i Uppsala år 1984 och ett i

Stockholm år 1985 -- som har haft anknytning till en i Sverige verksam

terroristorganisation. Jag vill också erinra om förberedelser av

terroristdåd som dess bättre har kunnat avslöjas, t.ex. den tilltänkta

kidnappningen av dåvarande statsrådet Anna-Greta Leijon.

Med anledning av mordet på statsminister Olof Palme den 28 februari 1986

tillsattes den s.k. juristkommissionen (Ju 1986:01) i maj 1986 och en

parlamentarisk kommission (Ju 1987:02) i mars 1987. Båda kommissionerna

har bedömt frågor med anknytning till terroristbestämmelserna (ang.

dessa bestämmelserna se vidare nästa avsnitt). Kommissionerna har i

detta hänseende huvudsakligen ägnat sig åt frågan huruvida den nuvarande

lagstiftningen är tillräckligt effektiv för sitt ändamål.

Juristkommissionen avlämnade i maj 1987 en första rapport som bl.a.

behandlade skyddet av offentliga personer och bekämpningen av terrorism

(SOU 1987:4). En slutrapport lämnades i december 1987 (SOU 1987:72).

Den parlamentariska kommissionen, vars främsta uppgift var att utvärdera

och dra slutsatser av det material juristkommissionen lagt fram,

avlämnade sin rapport i april 1988 (SOU 1988:18, Rapport av den

parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme). I

ett särskilt avsnitt tar kommissionen upp frågan om skyddet av

offentliga personer och bekämpningen av terrorism. Kommissionen

konstaterar att man inte ser några skäl att ändra

terroristbestämmelserna för att göra bekämpningen av terrorism mer

effektiv. Däremot föreslår man att förhandlingen i terroristärenden

flyttas från domstol till regeringskansliet för att komma tillrätta med

en av orsakerna till de långa handläggningstiderna i dessa ärenden.

Rapporten remissbehandlas för närvarande.

I februari 1987 tillsattes en särskild utredare för att göra en i första

hand teknisk översyn av utlänningslagen (1980:376, UtlL). Utredaren

föreslår i sitt betänkande (SOU 1988:1) Översyn av utlänningslagen att

terroristbestämmelserna bryts ut ur utlänningslagen och sammanförs med

bestämmelserna i lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i

vissa fall (spaningslagen). Utredaren framhåller att det, främst från

rättssäkerhetssynpunkt, föreligger behov av att ingående penetrera

terroristbestämmelsernas innehåll och att det bör övervägas i vilken

utsträckning bestämmelserna i spaningslagen är nödvändiga. Förslaget,

som har remissbehandlats, bereds för närvarande i

arbetsmarknadsdepartementet.

I november 1987 tillsattes en parlamentarisk kommitté (Ju 1987:05) för

att se över den svenska säkerhetspolisen. Kommittén, som antagit namnet

SÄPO-kommittén, avlämnade den 20 juli 1988 delbetänkandet (SOU 1988:16)

SÄPO -- Säkerhetspolisens inriktning och organisation. Av särskilt

intresse i detta sammanhang är kommitténs förslag om förstärkning av

säkerhetspolisens insatser mot terrorism och om livvaktsskyddet.

De svenska terroristbestämmelserna. Deras tillkomst och utformning m.m.

Mot bakgrund av den internationella terrorismen och de våldshandlingar

med politiska motiv som då förekommit i Sverige antogs år 1973 lagen

(1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med

internationell bakgrund, den s.k. terroristlagen. Lagen var

tidsbegränsad men giltighetstiden förlängdes senare till utgången av år

1975. En del av terroristlagens regler överfördes därefter till

utlänningslagstiftningen (prop. 1975/76:18, InU 24, rskr. 121). De

grundläggande bestämmelserna är numera 30 och 47 §§ UtlL som reglerar

avvisning resp. utvisning av utlänningar som bedöms vara presumtiva

terrorister. Vissa förändringar har gjorts under åren, senast år 1982

(SFS 1982:1111), bl.a. för att tydligare markera vilka grupper och

organisationer som åsyftas med lagstiftningen (prop. 1981/82:146, AU

1982/83:3, rskr. 43).

De grundläggande terroristbestämmelserna är alltså för närvarande en del

av utlänningslagen. Flertalet av de regler som tillämpas under

handläggningen av terroristärenden -- även sekretessbestämmelser -- är

desamma som gäller i övriga utlänningsärenden. I princip är det endast

fråga om särbestämmelser i två avseenden. För det första anges särskilda

grunder för att avvisa eller utvisa en utlänning. För det andra är det

regeringen som fattar beslut i ärendena.

En del av terroristlagens regler överfördes år 1976 till spaningslagen.

Där finns bestämmelser, som bl.a. medger telefonavlyssning när det inte

går att verkställa ett beslut att avvisa eller utvisa en utlänning på

vilken terroristbestämmelserna är tillämpliga (prop. 1975/76:18, InU 15,

rskr. 122). Jag återkommer strax till den lagen.

Syftet med terroristbestämmelserna är således att minska riskerna för

terroristdåd med internationell bakgrund inom landets gränser.

Bestämmelserna har karaktär av undantagsregler och får tillämpas endast

mot utlänningar som bedöms vara presumtiva terrorister och därför inte

bör få vistas i Sverige. De omständigheter som skall föreligga för att

ett ingripande skall kunna göras är enligt 30 § UtlL följande.

En utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns grundad

anledning att anta att han tillhör eller verkar för en organisation

eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om gruppens verksamhet,

kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för

politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket. Det skall

dessutom med hänsyn till vad som är känt om utlänningens föregående

verksamhet eller i övrigt föreligga fara för att han här i riket

medverkar till sådana handlingar.

Enligt 47 § UtlL får en utlänning utvisas, om det föreligger sådana

omständigheter som an ges i 30 § UtlL.

Ett beslut om att avvisa eller utvisa en presumtiv terrorist fattas av

regeringen. Innan regeringen fattar beslut i ett sådant ärende skall det

hållas en förhandling vid domstol, enligt huvudregeln vid Stockholms

tingsrätt (32, 47 och 56--62 §§ UtlL). Domstolen skall inte fatta några

beslut i själva saken eller avge något yttrande. Syftet med

förhandlingen är i stället att främja en allsidig utredning i ärendet.

Protokollet från förhandlingen ingår i regeringens beslutsunderlag. Vid

förhandlingen -- liksom i ärendet i dess helhet -- har utlänningen rätt

till offentligt biträde (41 § rättshjälpslagen, 1972:429). Det allmännas

intresse tillvaratas av ett s.k. allmänt ombud som skall medverka till

att frågorna blir belysta på ett allsidigt och uttömmande sätt. Till

allmänt ombud utses normalt rikspolisstyrelsen. Innan regeringen fattar

sitt beslut skall i allmänhet statens invandrarverk avge yttrande i

ärendet (32 och 47 §§ UtlL).

Regeringens beslut att avvisa eller utvisa en presumtiv terrorist kan

inte överklagas. Regeringen är emellertid skyldig att i de fall där

beslutet inte kan verkställas ompröva sitt beslut när det finns skäl

till detta (73 § UtlL).

Ett beslut om att avvisa eller utvisa en presumtiv terrorist får i

princip inte verkställas, om utlänningen riskerar att utsättas för

politisk förföljelse i det land som han skulle sändas till. Detsamma

gäller om utlänningen riskerar att sändas vidare till ett annat land,

där han kan utsättas för politisk förföljelse (77 § UtlL, undantag finns

i 78 §). Ett beslut om avvisning eller utvisning skall emellertid

meddelas också i dessa fall. Beslutet skall då förenas med ett

uttryckligt förordnande att det tills vidare inte får verkställas. Detta

förordnande -- liksom avvisnings- eller utvisningsbeslutet -- skall

omprövas när det finns skäl till det (73 § UtlL). Det torde endast i

undantagsfall bli fråga om att låta en presumtiv terrorist stanna i

Sverige av annat skäl än flyktingskap.

Om ett meddelat avvisnings- eller utvisningsbeslut beträffande en

presumtiv terrorist inte kan verkställas, kan regeringen föreskriva

anmälningsplikt samt inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens

vistelseort, byte av bostad och anställning (74 § UtlL). Det är villkor

enligt dessa föreskrifter som allmänt, men oegentligt, kommit att kallas

"kommunarrest". Beslutet, som inte kan överklagas, skall föregås av en

förhandling. En utlänning som överträder en föreskrift som har meddelats

kan dömas till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är

mildrande, till böter.

De känsliga förhållanden som regelmässigt råder i terroristärenden

medför att sekretess ofta gäller i dessa liksom i andra

utlänningsärenden. Det kan vara fråga om sekretess till skydd för

utlänningens personliga förhållanden men också till skydd för anhöriga

till denne, för en uppgiftslämnare eller närstående till en

uppgiftslämnare (7 kap. 14 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen, 1980:100).

Sekretess kan vidare gälla till skydd för Sveriges förhållande till

andra stater eller för rikets säkerhet (2 kap. 1 och 2 §§

sekretesslagen) eller med hänsyn till intresset att förebygga eller

beivra brott (5 kap. 1 § sekretesslagen).

Även om intresset av sekretess kan vara mycket starkt, gäller i

terroristärenden den grundläggande principen att en part normalt skall

få ta del av handlingarna i ärendet eller på annat sätt få sådana

upplysningar om innehållet i dem att han kan ta till vara sin rätt (jfr.

14 kap. 4 och 5 §§ sekretesslagen, se även 16 och 17 §§

förvaltningslagen, 1986:223). Endast om det är av synnerlig vikt med

hänsyn till allmänt eller enskilt intresse att en sekretessbelagd

uppgift inte röjs kan den helt undanhållas en part. I de fall då en

handling av sekretesskäl inte kan lämnas till utlänningen själv kan

dennes ombud få del av handlingen med olika förbehåll (14 kap. 10 §

sekretesslagen). I de terroristärenden som hittills handlagts har endast

i ett fåtal fall handlingar helt undanhållits den berörda utlänningen.

Om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut beträffande en presumtiv

terrorist inte kan verkställas, kan utlänningen enligt den tidigare

nämnda spaningslagen bli föremål för en viss kontroll och övervakning

under sin vistelse i Sverige. T.ex. kan polisen besluta om husrannsakan

och domstol om telefonavlyssning. Detta gäller även i andra fall då det

har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning som inte kan

verkställas, och regeringen senare genom särskilt beslut har förklarat

att det beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som

anges i 30 § UtlL. Under den utredning som görs i ärendet om avvisning

eller utvisning kan dock inte andra tvångsmedel än förvar och uppsikt

användas. Spaningslagen är tidsbegränsad och gäller för närvarande till

utgången av år 1988.

Behovet av en översyn

De särskilda terroristbestämmelserna har tillämpats på ett trettiotal

personer. Både bestämmelserna och tillämpningen av dem har kritiserats,

främst från rättssäkerhetssynpunkt. Man har bl.a. pekat på att lagtexten

är alltför svävande för att kunna läggas till grund för ett ingripande,

att sekretessen gentemot parterna är alltför omfattande, att det är

svårt att få till stånd en omprövning och att man inte kan överklaga

besluten. Kritiken har särskilt skjutit in sig på de tidsobestämda

föreskrifterna om vistelseort m.m., som saknar motsvarighet i andra

länder. Samtidigt har man menat att terroristbestämmelserna är

ineffektiva och diskriminerande. De gäller enbart utlänningar och medger

inte motsvarande kontroll av svenska medborgare. Det finns också de som

anser att bestämmelserna i utlänningslagen i förening med brottsbalkens

och rättegångsbalkens regelsystem skulle vara tillräckliga och att de

särskilda terroristbestämmelserna därför är överflödiga.

Jag vill till en början framhålla att regeringen varje år lämnar en

redogörelse till riksdagen om hur terroristbestämmelserna och

spaningslagen har tillämpats under det föregående året. Härigenom ges

riksdagen tillfälle att kontinuerligt kontrollera och utvärdera

bestämmelserna. Enligt min uppfattning visar dessa redogörelser och det

material de bygger på att bestämmelserna har kommit till användning

endast i begränsad omfattning och att de har fungerat i stort sett

tillfredsställande i de fall då de har tillämpats. Bl.a. riksdagens

konstitutionsutskott, som har granskat flera av redogörelserna särskilt

och som kontinuerligt går igenom regeringens handläggning av enskilda

terroristärenden, har inte dragit några andra slut satser.

Mot bakgrund av lagstiftningens karaktär och på grund av dels betydelsen

av att fortlöpande se till att skyddet mot terrorism är så effektivt som

möjligt, dels intresset av att ständigt värna om rättssäkerhetens krav

anser jag emellertid att en genomgripande översyn av reglerna nu bör

göras. Den bör således avse både reglernas effektivitet som ett skydd

mot terrorismen och deras utformning från rättssäkerhetssynpunkt.

Uppgiften bör lämpligen anförtros en parlamentariskt sammansatt

kommitté.

Utredningsuppdraget

En självklar förutsättning för kommitténs arbete är att vi måste ha

regler och resurser för att på ett effektivt sätt hindra terroristdåd.

Samtidigt måste reglerna och deras tillämpning tillgodose högt ställda

krav på rättssäkerhet för den enskilde. I detta ligger att en avvägning

måste göras mellan det allmännas och den enskildes intressen. Liknande

intressemotsättningar förekommer också inom åtskilliga andra områden men

på grund av terroristärendenas karaktär blir de här särskilt

framträdande och svårhanterliga.

En given utgångspunkt för kommitténs överväganden är de regler som finns

i regeringsformen om de grundläggande fri- och rättigheterna, vilka i

stor utsträckning gäller också utlänningar här i landet, samt de

internationella åtaganden som Sverige gjort på detta område.

Jag vill också redan här lägga fast att kommittén bör vara oförhindrad

att inom den av mig angivna ramen för översynen ta upp andra frågor än

dem jag nämner och söka andra lösningar än dem jag skisserar.

Kommittén bör till en början studera de nuvarande bestämmelsernas

tillämpning. Det finns också skäl att undersöka hur främst de övriga

nordiska länderna, men även andra stater med jämförbara förhållanden,

lagstiftningsvägen försöker skydda sig mot terroristaktioner. I samband

därmed bör även uppmärksammas det arbete mot terrorism som bedrivs på

det mellanstatliga planet.

En annan utgångspunkt för kommittén bör vara att vi även i framtiden

måste ur riket kunna avlägsna utländska medborgare vars närvaro medför

en påtaglig fara för terroristhandlingar. Det innebär att systemets

grundstruktur, byggd kring möjligheten att avvisa eller utvisa sådana

utlänningar, bör bestå. Frågan uppkommer då om det är nödvändigt att

behålla en särreglering av det slag som vi har i dag eller om

brottsbalkens och rättegångsbalkens regler i kombination med de övriga

bestämmelserna i utlänningslagen, eventuellt efter vissa justerningar,

skulle kunna vara tillräckliga i sammanhanget. Härvid måste beaktas den

principiella skillnad som föreligger mellan sådana regler som avser att

beivra redan begångna brott -- innefattande även straffbelagd stämpling

eller förberedelse till brott -- och sådana bestämmelser som enbart

avser att förebygga brott.

Det mesta talar enligt min mening för att särskilda bestämmelser av

ungefär det slag vi nu har är att föredra. Reglerna bör då kunna göras

tydligare än om behovet skulle täckas av mera allmänt hållna

bestämmelser. Att på detta sätt lyfta fram reglernas speciella karaktär

kan också underlätta den fortlöpande granskningen av reglerna och deras

tillämpning. Kommittén bör närmare analysera den angivna

frågeställningen men ha som utgångspunkt att särskilda bestämmelser på

området alltjämt behövs.

En annan fråga som lämpligen kan beröras här gäller bestämmelsernas

placering. Som jag nämnt tidigare fanns terroristbestämmelserna i en

särskild tidsbegränsad lag innan de med verkan från år 1976 fördes över

till utlänningslagen. Skälen till att bestämmelserna flyttades var

främst att de då permanentades och att de ansågs ha ett nära samband med

utlänningslagen (prop. 1975/76:18 s. 153). Som också tidigare nämnts

bereds i departementet för närvarande ett förslag att bryta ut

terroristbestämmelserna ur utlänningslagen och sammanföra dem med

bestämmelserna i spaningslagen. Förslaget, som inte innehåller några

egentliga sakliga ändringar av bestämmelserna, innebär bl.a. att också

spaningslagens bestämmelser permanentas.

Enligt min mening finns det goda skäl för att terroristbestämmelserna

förs till en särskild lag vid sidan av utlänningslagen. Bestämmelserna

blir därmed lättare att överblicka och kan dessutom på ett naturligt

sätt kopplas samman med bestämmelserna i spaningslagen. Det kan inte

heller uteslutas att en placering i utlänningslagen negativt påverkar

den allmänna synen på denna lag som ju i övrigt präglas av en generös

inställning beträffande utlänningars möjlighet att vistas i Sverige. Det

nyssnämnda utredningsförslaget har också fått ett positivt gensvar under

remissbehandlingen. Mycket talar därför att det i det

lagstiftningsarbete som pågår för närvarande och som främst syftar till

att skapa en ny, effektiv och lättillämpad utlänningslag kommer att

föreslås en särskild lag vid sidan av utlänningslagen. Detta bör

emellertid inte hindra kommittén från att självständigt pröva frågan om

den lämpligaste framtida placeringen av bestämmelserna.

De viktigare och mera grundläggande frågorna gäller naturligtvis hur de

materiella bestämmelserna skall vara utformade. Det är framför allt när

kommittén överväger den saken som den tidigare berörda avvägningen

mellan effektivitets- och rättssäkerhetsintressena träder i förgrunden.

När det först gäller bestämmelsernas effektivitet bör kommittén, främst

genom kontakter med berörda myndigheter, i första hand

rikspolisstyrelsen, inhämta synpunkter på vilka ändringar som från en

sådan utgångspunkt skulle kunna vara påkallade. Kommittén bör också

samråda med SÄPO-kommittén. Vidare bör kommittén ta del av det material

som i det nu aktuella hänseendet tagits fram av juristkommissionen och

den tidigare nämnda parlamentariska kommissionen. En fråga som kommittén

-- i likhet med den parlamentariska kommissionen -- kan överväga i

sammanhanget är om det bör finnas möjlighet till t.ex. husrannsakan

eller telefonavlyssning redan innan beslut om avvisning eller utvisning

har fattats i ett terroristärende.

När det sedan gäller rättssäkerhetsaspekterna är bestämningen av vem som

skall anses vara en presumtiv terrorist av grundläggande betydelse. Det

är därför viktigt att noga överväga om lagen kan preciseras ytterligare.

Tillämpningen av terroristbestämmelserna kräver en noggrann

sammanvägning av olika omständigheter, där inte minst känsliga

utrikespolitiska bedömningar är av stor betydelse. Mot den bakgrunden

talar starka skäl för att regeringen även i framtiden skall pröva

ärenden av denna beskaffenhet direkt.

I den nyligen antagna lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa

förvaltningsbeslut, som bl.a. innebär att regeringsrätten skall kunna

pröva lagligheten av vissa regeringsbeslut, undantas samtliga ärenden

enligt utlänningslagen. En utvidgning av denna lags tillämpningsområde

skulle i viss utsträckning tillmötesgå kravet på en möjlighet att få

beslut i terroristärenden omprövade. Enligt min mening ter det sig dock

mycket tveksamt att ens på detta sätt flytta den yttersta

beslutanderätten i sådana politiskt känsliga ärenden från regeringen. I

sammananget kan inte heller bortses från att utrikespolitiska

bedömningar är främmande för en domstol.

Vissa av de syften som en möjlighet till prövning i mer än en instans

skall tillgodose kan kanske uppfyllas på andra sätt. Regeringens beslut

skall alltid föregås av en förhandling inför domstol. Som jag nämnde

tidigare är detta dock uteslutande ett sätt att förbättra själva

utredningen. Kommittén bör undersöka om domstolen inom ramen för den

nuvarande ordningen i stället kan ges en mera självständig roll utan att

effektiviteten äventyras. Det är möjligt att man redan genom

förändringar av reglerna för förhandlingen, exempelvis genom att ge

domstolen en mer aktiv, utredande funktion, kan öka rättssäkerheten i

terroristärenden. Kommittén bör också överväga om det är lämpligt att

låta domstolen efter förhandlingen avge ett yttrande huruvida det, på

grundval av de kriterier som lagen ställer upp, enligt domstolens

bedömning föreligger hinder mot att avvisa eller utvisa utlänningen i

fråga.

Reglerna om ärendenas handläggning har ändrats flera gånger sedan de kom

till år 1973. Ändringarna har gjorts bl.a. för att förstärka

rättssäkerheten. Ändringarna har också medfört att många myndigheter

medverkar vilket bl.a. förlänger handläggningstiderna. Kommittén måste

beakta detta och sträva efter en lösning som inte är onödigt tungrodd

och som helst kan leda till kortare handläggningstider än i dag. Om

kommittén skulle finna att det är lämpligt att införa en ordning där en

domstol avger yttrande, bör kommittén också ta ställning till om den

skyldighet regeringen nu har att inhämta yttrande från statens

invandrarverk skall bibehållas och om yttrandet i så fall bör begränsas

till vissa aspekter av ärendet.

Den parlamentariska kommissionen har i detta sammanhang -- i syfte att

förkorta handläggningstiden av terroristärendena -- föreslagit att

förhandlingen flyttas till regeringskansliet. Kommittén bör självfallet

ta del av och studera detta förslag och de synpunkter på detta som

kommit fram vid remissbehandlingen.

När ett beslut att avvisa eller utvisa någon enligt

terroristbestämmelserna inte kan verkställas, meddelas vanligtvis

föreskrifter om inskränkningar i personens rörelsefrihet (74 § UtlL).

Beslut som har fattats med stöd av dessa bestämmelser har utsatts för

kritik.

En möjlighet att komma till rätta med de olägenheter som har påtalats

skulle kunna vara att föreskriva att regeringen skall vara skyldig att

självmant ompröva frågan om själva avlägsnandet med viss regelbundenhet

i stället för som nu "när det finns skäl till detta" (73 § UtlL).

Kommittén bör emellertid också särskilt ta ställning till om de

möjligheter som nu finns att föreskriva inskränkningar i utlänningens

rörelsefrihet är lämpligt avvägda eller om andra lösningar bör sökas.

Vad gäller just dessa beslut måste det också allvarligt diskuteras om

det är regeringen som även fortsättningsvis bör fatta dem som enda

instans och om i så fall inte möjligheter att få t.ex. rättsprövning

enligt lagen därom skulle vara ändamålsenlig. Även på denna punkt kan

ett institut för regelbunden omprövning tänkas.

Enligt huvudreglen skall den som ett terroristärende gäller få ta del av

allt material i ärendet. Från denna förvaltningsrättsliga grundprincip

kan emellertid undantag göras. Även om detta enligt min uppfattning

knappast har medfört några inskränknignar i utlänningens faktiska

möjligheter att föra sin talan, är det av principiella skäl ägnat att

inge en viss tveksamhet. Det kan även skapa en känsla hos utlänningen av

att inte vara rättvist behandlad. Kritik har också riktats mot

rättsläget på denna punkt.

Det måste å andra sidan konstateras att starka skäl kan anföras också

för att behålla möjligheten att göra undantag från huvudprincipen om

öppenhet. Dessa skäl gäller t.ex. hänsynen till andra personers säkerhet

eller förhållandet till främmande makt. Jag vill åter betona att

omständigheterna i ett terroristärende ofta är av särskilt känslig

natur, inte bara för staten och den utpekade utlänningen utan också för

andra enskilda personer. Utredningen bör således studera hur

sekretessbestämmelserna har tillämpats i terroristärenden och göra de

överväganden för framtiden som granskningen kan ge anledning till.

Vidare bör kommittén ta ställning till om bestämmelserna i spaningslagen

alltjämt är nödvändiga eller om de behov lagen skall tillgodose kan

fyllas på annat sätt. Kommittén bör också ta ställning till om

bestämmelserna kan göras mindre ingripande eller på annat sätt förenas

med en högre grad av rättssäkerhet utan att de förlorar i effektivitet.

Det kan uppkomma situationer där både brottsbalkens bestämmelser om

straffansvar och reglerna om avvisning och utvisning av en presumtiv

terrorist kan vara tillämpliga. Kommittén bör undersöka vilka problem

detta kan medföra och föreslå hur dessa skall kunna lösas.

För kommittén gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Arbetet bör slutföras före utgången av år 1989.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt

utlänningslagen

-- att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med högst sju ledamöter med uppdrag att se över reglerna

om avvisning och utvisning av utlänningar som kan befaras medverka i

terroristhandlingar här i landet samt reglerna i lagen (1975:1360) om

tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall,

-- att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

-- att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)