Dir. 1989:32

Översyn av miljöskyddslagstiftningen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-11

Mitt förslag

Bakgrund

Skäl för en översyn

Samordning av lagstiftningen

Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler

Omprövningsreglerna

Utsläppsgränser

Miljöskyddsorganisationen

Sanktionssystemet

Transportområdet

Min slutsats

Formerna för en översyn

Utredningsuppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1989:32

Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-11

Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté med parlamentarisk sammansättning

tillkallas för att se över miljöskyddslagstiftningen.

Kommittén skall utreda hur de olika lagarna som gäller miljöskydd skall

kunna bli effektivare i arbetet för en bättre miljö. Lagarna skall på

ett bättre sätt samordnas och bli lättare att överblicka och tillämpa.

Förslag skall presenteras till hur skärpta miljökrav skall återspeglas i

lagstiftningen.

Översynen skall gälla såväl de allmänna miljörättsliga reglerna i

miljöskyddslagstiftningen som de med dessa sammanhängande bestämmelserna

om straff och andra sanktioner vid överträdelser. En ambition bör vara

att lagstiftningen skall medverka till att utsläppen från industrier och

andra miljöstörande anläggningar steg för steg kan minskas till ofarliga

nivåer. Kommittén bör ha som en utgångspunkt den individuella prövning

som gäller för närvarande enligt miljöskyddslagen (1969:387) i ärenden

om tillstånd till och villkor för miljöfarlig verksamhet. Kommittén

skall överväga möjligheten att i vissa fall utöka användningen av

generella föreskrifter. Kommittén skall också utreda förutsättningarna

för regler enligt vilka tillkommande utsläpp inte får medföra ökade

belastningar på miljön.

Ändamålet med utredningen skall vara att utforma förslag till en

lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar alla

samhällssektorer. Lagar och andra föreskrifter skall samordnas så att

nya miljöproblem kan förebyggas och gamla avhjälpas effektivare.

Utgångspunkten för utformningen av bestämmelserna om sanktioner i den

lagstiftning, som syftar till ett bättre miljöskydd, måste vara att

reglerna skall ge bättre förutsättningar för en effektiv bekämpning av

överträdelser. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen både på

samhälls- och företagsnivå skall redovisas.

Bakgrund

Skyddet av miljön är i dag en av de mest angelägna samhällsuppgifterna.

Påtagliga förbättringar har uppnåtts framför allt i den lokala miljön

sedan miljöskyddslagen kom till. Samtidigt har nya problem med delvis

annan karaktär än de som var aktuella vid miljöskyddslagens tillkomst

uppstått. Dessa har framför allt varit av regional och global karaktär.

En av de viktigaste förutsättningarna för ett framgångsrikt

miljövårdsarbete är aktiva insatser från dem som främst påverkar miljön,

dvs. olika verksamheter i privat, kooperativ, kommunal och statlig regi.

Dessutom krävs insatser av det allmänna. Dessa insatser kan bl.a. ske

genom forskning och utbildning samt administrativa och ekonomiska

styrmedel.

Bland åtgärderna i miljövårdsarbetet ingår självklart också att se till

att lagstiftningen på området är anpassad till tidens krav och fungerar

på avsett sätt i miljöpolitiken. Det är också nödvändigt att medborgarna

har förtroende för att lagstiftningen är så effektiv som behövs för att

de miljöpolitiska målen skall uppnås. En rationell fördelning av

uppgifter mellan olika myndigheter på miljöområdet är naturligtvis också

väsentlig i sammanhanget.

De viktigaste lagarna på miljövårdsområdet är 1964 års naturvårdslag,

1969 års miljöskyddslag och 1985 års lag om kemiska produkter. Till

detta kommer vissa bestämmelser i brottsbalken. Bland anknytande

lagstiftning av betydelse kan särskilt nämnas lagen (1987:12) om

hushållning med naturresurser m.m. Vidare kan erinras om plan- och

bygglagen (1987:10) som bl.a. innehåller bestämmelser till skydd för

miljön och de boendes och övrigas hälsa.

Lagen (1985:426) om kemiska produkter ersatte 1973 års lag om hälso- och

miljöfarliga varor. Naturvårdslagen (1964:822) är för närvarande föremål

för en översyn.

Miljöskyddslagen tillkom år 1969 för att förbättra kontrollen över

vattenföroreningar, luftföroreningar, buller m.m.

Lagen har sedan den infördes ändrats vid ett flertal tillfällen. År 1981

ändrades bl.a. lagens system för förprövning, tillsyn och påföljder. Då

infördes också en särskild sanktionsform -- miljöskyddsavgiften.

År 1984 tillkom bl.a. bestämmelser för särskilt föroreningskänsliga

områden.

Flera ändringar i miljöskyddslagen träder i kraft den 1 juli 1989,

bl.a. i fråga om lagens omprövningsregler, företagens egenkontroll,

fördelningen av uppgifter mellan miljöskyddsmyndigheterna samt systemet

för överklagande. Vidare skärps påföljden för uppsåtliga brott.

Även om miljöskyddslagen har ändrats vid flera tillfällen, har det

utredningsarbete som förekommit inte resulterat i någon samlad,

genomgripande översyn.

Sedan miljöskyddslagens tillkomst har miljösituationen förbättrats på

väsentliga områden. I åtskilliga fall har miljöfarliga utsläpp på ett

påtagligt sätt reducerats eller helt upphört. Detta har inneburit att

närmiljön har blivit bättre. Jag tänker här på olika kommunala

verksamheter och på utsläppen från vissa tunga industrianläggningar.

T.ex. har de industriella utsläppen av kvicksilver i luften och till

vattnet minskat med mer än 90 %. Svaveldioxiderna har minskat med 65 %.

Många andra typer av s.k. traditionella föroreningar har minskat med

mellan 50 och 95 %. Industrins processutsläpp har överlag kunnat

begränsas mycket kraftigt.

Miljöproblemen i stort har dock förvärrats. Från att i huvudsak ha

orsakats av lokala störningskällor har de numera ofta sitt ursprung i

mer storskalig och komplex verksamhet, t.ex. trafiksystem,

energisystemet, jord- och skogsbruk samt samhällets varuströmmar i vid

mening. Även utsläppen i andra länder har stor betydelse för miljön i

Sverige. Detta har bl.a. medfört en diskussion om ens sådana utsläpp som

är tillåtna enligt miljöskyddslagen kan accepteras, om utsläppen innebär

ökade belastningar på miljön. För en totalbild av miljöförhållandena

måste även andra verksamheter som inte alls eller endast ofullständigt

regleras enligt miljöskyddslagen beaktas, t.ex. trafiken. Det är

nödvändigt att skyddet av miljön uppmärksammas i samhällsplaneringen och

i planeringen för utveckling av olika verksamheter.

Skäl för en översyn

I regeringsdeklarationen inför 1988/89 års riksmöte sägs att all

miljölagstiftning skall ses över och samordnas samt att förslag skall

lämnas till skärpning av miljöskyddslagen.

Utredningen om miljövårdens organisation påtalade i sitt betänkande

(SOU 1987:32 s. 444) För en bättre miljö bl.a. att sanktionsreglerna på

det miljörättsliga området brister i konsekvens och överblickbarhet med

svårigheter vid rättstillämpningen som följd. Det krävs enligt

utredningen en genomgripande översyn av hela den svenska

miljöstraffrätten.

Som en förberedande åtgärd inför en översyn genomförde

justitiedepartementet och miljö- och energidepartementet gemensamt i

oktober 1988 en hearing med ett stort antal experter på området. Då kom

det fram att det finns en allmän uppfattning att

miljöskyddslagstiftningen bör bli föremål för en genomgripande och

grundlig översyn. Resultatet bör enligt dessa åsikter bli en bättre

samordning av lagstiftningen på området, bl.a. för att underlätta en

smidig och effektiv tillämpning.

Jag skall nu beröra några av de frågor som på senare tid har blivit mest

diskuterade när det gäller miljöskyddslagstiftningen.

Samordning av lagstiftningen

Krav på hänsyn till miljön finns i flera olika lagar. Dessa krav kan

dock vara uttryckta på olika sätt. Det finns dessutom flera lagar som

borde innehålla miljökrav men som inte gör det.

Det är enligt min mening nödvändigt att lagstiftningen ger uttryck för

de miljöpolitiska mål som har fastställts av statsmakterna. Dessa mål

bör formuleras på ett likartat sätt när det gäller alla verksamheter där

det finns särskilda skäl att ta hänsyn till risker för skadlig

miljöpåverkan.

Vid den nyss nämnda hearingen framfördes allmänt önskemål om en bättre

samordning mellan lagarna på miljöskyddsområdet. Även enligt min mening

bör uppgiften att lämna förslag till en förenklad och sammanhållen

miljöskyddslagstiftning ges hög prioritet.

När det gäller förhållandet mellan miljöskyddslagen och andra lagar har

bl.a. nämnts skillnaden mellan kravreglerna i lagen om kemiska produkter

och bestämmelserna om tillståndsprövning enligt hälsoskyddslagen

(1982:1080) å ena sidan och motsvarande regler i miljöskyddslagen å den

andra sidan. Av intresse är även samordningen med arbetsmiljöfrågor

enligt arbetsmiljölagen (1977:1160).

Den nuvarande rätten för en lokal arbetstagarorganisation att överklaga

beslut enligt miljöskyddslagen infördes för att öka möjligheterna att få

frågor om sambandet mellan arbetsmiljö och yttre miljö allsidigt

prövade. I sammanhanget kan också nämnas att det enligt 12 §

arbetsmiljöförordningen (1977:1166) åligger arbetsgivare att underrätta

skyddsombud, skyddskommitté eller arbetstagarorganisation om ansökan

eller anmälan enligt miljöskyddsförordningen (1989:364). Det kan finnas

ytterligare åtgärder som bör vidtas för att stärka detta samband mellan

de olika lagarna som kan beröra miljön på arbetsplatserna.

Naturresurslagen är knuten till miljöskyddslagen på så sätt att

hushållningsreglerna i naturresurslagen skall tillämpas vid prövning av

miljöfarlig verksamhet och att vissa bestämmelser i miljöskyddslagens

tillåtlighetsregler inte gäller anläggning eller åtgärd, vars

tillåtlighet har prövats enligt 4 kap. naturresurslagen. Regeringen har

nyligen uppdragit åt statens naturvårdsverk och plan- och bostadsverket

att utreda förutsättningarna och formerna för en mer systematisk

användning av miljökonsekvensbeskrivningar som beslutsunderlag i sådana

ärenden där en viss åtgärd eller verksamhet får en väsentlig inverkan på

miljöförhållandena och hushållningen med naturresurser. I uppdraget

ingår särskilt att överväga i vilken utsträckning ändringar i berörda

lagregler kan behöva vidtas.

Även annan lagstiftning med särskild anknytning till användning av mark-

och vattenresurserna har nämnts i dessa sammanhang. Förhållandet mellan

miljöskyddslagen och vattenlagen (1983:291) reglerades genom

författningsändringar som trädde i kraft den 1 januari 1985. Det kan

finnas skäl att ytterligare överväga förhållandet mellan dessa båda

lagar.

Hanteringen av miljöfarligt avfall regleras för närvarande enligt lagen

om kemiska produkter och förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall.

Villkoren för de enskilda anläggningarna för avfallsbehandling

fastställs dock vid prövning enligt miljöskyddslagen. Vid hearingen

framfördes flera krav på en lagstiftning om förbättrad kontroll i fråga

om det miljöfarliga avfallet.

Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler

Jag anser att industriutsläppen bör nedbringas till ofarliga nivåer.

Lagstiftningen är ett viktigt instrument i det sammanhanget. Ett ökat

hänsynstagande till miljön kan ske genom en skärpt tillämpning av de

nuvarande tillåtlighetsreglerna i 4-7 §§ miljöskyddslagen. Dessa

tillåtlighetsregler har medvetet formulerats för att vid tillämpningen

ge stora möjligheter att ta hänsyn till olika förekommande intressen.

Kommittén bör lämna förslag om hur lagstiftningen bör utformas för att

miljökraven skall få ökad tyngd i förhållande till andra intressen.

Reglerna bör vara så klara och tydliga att det för de myndigheter och

företag som skall tillämpa eller följa lagen är klart vad som gäller i

en given situation. För att tillgodose detta bör lagen ändras så att

miljökraven i möjlig utsträckning klart kommer till uttryck i lagtexten.

En sådan ändring bör också göra lagen lättare att tillämpa i andra

sammanhang än vid prövningsförfarandet, t.ex. vid det iakttagande av

regeln i 5 § om försiktighetsmått som kontinuerligt måste ske i alla

miljöfarliga verksamheter.

Omprövningsreglerna

Utformningen av villkoren i tillståndsbesluten och systemet med

utsläppsgränser angivna som gränsvärden eller riktvärden har medfört

svårigheter bl.a. vid rättsliga åtgärder mot överträdelser av

miljöskyddslagen.

I första hand bör villkoren utformas så att de främjar ett från

miljöskyddssynpunkt önskvärt beteende. Med den utgångspunkten kan

riktvärden vara väl så ändamålsenliga som gränsvärden från

miljöskyddssynpunkt. Det finns dock skäl att överväga om nuvarande

praxis i fråga om villkorens utformning ger tillräckliga möjligheter

till ingripande vid överträdelser av tillståndsbeslut.

Utformningen av besluten enligt miljöskyddslagen om tillstånd och

villkor bygger i hög grad på företagens egna uppgifter. Det är en

grundläggande förutsättning för kontrollsystemet enligt miljöskyddslagen

att de uppgifter som lämnas av företagen vid tillståndsprövningen är

tillförlitliga och korrekta. Enligt min mening förekommer det brister i

dessa avseenden.

Brister i företagens uppgiftslämnande medför merarbete för myndigheterna

och risk för att myndigheterna fattar beslut på oriktiga grunder. Det

bör därför övervägas möjligheter att ställa större krav på utredningar

och andra uppgifter från den tillståndssökande. Detta gäller särskilt

vid sådan omprövning av verksamheten som enligt 24 § initieras av

tillsynsmyndigheten.

Med ett ofullständigt beslutsunderlag finns det också risk för att

myndigheten föreskriver villkor som är otydliga eller på annat sätt

otjänliga.

Frågan om villkorens tydlighet hänger också samman med den tid som har

gått från det att kraven i villkoren fastställdes tills en rättslig

prövning aktualiseras. Den alltmer hotande miljösituationen kräver en

motsvarande anpassning av de miljöfarliga verksamheterna. Det bör

övervägas om nuvarande möjligheter till omprövning av villkor är till

fyllest för att anpassa tillstånden till ändrade miljöförhållanden.

Företagens roll i omprövningen, t.ex. i utredningshänseende, bör

övervägas. Givetvis måste dock i sammanhanget beaktas berättigade krav

från industrin i fråga om rimliga planeringsförutsättningar.

Om det finns förutsättningar för omprövning av tillstånd eller villkor

för en viss verksamhet, skulle det kunna vara lämpligt om flera

verksamheter med t.ex. likartade utsläpp kunde prövas i ett sammanhang.

Utsläppsgränser

Den nuvarande miljöskyddslagen medger inte att regeringen utfärdar

normföreskrifter för vissa specificerade verksamheter annat än inom

s.k. miljöskyddsområden. Det finns anledning att utreda om det skulle

vara till fördel för miljövårdsarbetet att generellt eller för vissa

branscher eller för utsläpp av vissa skadliga ämnen införa normregler

till stöd för prövningen enligt miljöskyddslagen.

En annan möjlighet är att för ett visst område komplettera gällande

tillståndsbeslut med riktvärden för miljökvalitet som kopplas till den

totala utsläppsmängden för vissa förekommande ämnen och för alla

miljöfarliga verksamheter inom området. Det bör utredas om det skall

finnas möjligheter att införa sådana högsta värden vid sidan av sådana

som meddelats med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 11 plan- och

bygglagen. Syftet bör vara att undvika ökade belastningar på miljön och

att den som bedriver en farlig verksamhet skall få ta konsekvenserna om

det uppstår olägenheter i miljön.

Miljöskyddsorganisationen

Den 1 juli 1989 träder betydande organisatoriska förändringar i kraft i

fråga om åtskilliga myndigheter som har uppgifter inom miljövården.

Den organisationsförstärkning som genomförs innebär att

koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket och länsstyrelserna

tillsammans får ca 120 nya tjänster.

Dessutom får kommunerna en ny och viktig roll genom att miljö- och

hälsoskyddsnämnden blir obligatorisk tillsynsmyndighet för sådan

miljöfarlig verksamhet som inte omfattas av tillståndskrav enligt

miljöskyddslagen.

Koncessionsnämnden får som en ny arbetsuppgift att pröva överklagade

tillstånds- och tillsynsärenden.

Som en konsekvens av förslagen inom de områden som berörs av översynen

kan det bli aktuellt att lägga fram förslag som också berör

miljöskyddets organisation.

Inom ramen för samordningen av lagstiftningen bör övervägas om sådan

verksamhet hos olika myndigheter som omfattas av samma lagar kan

samordnas inom en myndighet så att lagändringarna också kan bidra till

att öka effektiviteten i myndigheternas verksamhet.

Frågan om en breddning av allmänhetens inflytande i miljöskyddsfrågorna,

t.ex. i form av ett ökat deltagande av ideella organisationer som parter

eller på annat sätt i den rättsliga prövningen eller genom att en

särskild miljöombudsman tillsätts förtjänar också att övervägas.

Sanktionssystemet

Förutom i brottsbalken -- bl.a. i de år 1981 införda bestämmelserna om

miljöbrott -- finns det regler om straff och andra sanktioner i de olika

miljöskyddslagarna. Dessa regler är utformade på varierande sätt och

brister många gånger i konsekvens. Detta kan vara en följd av att

reglerna inte har tillkommit som ett led i ett genomtänkt

sanktionssystem på miljövårdsområdet utan är ett resultat av

överväganden i varje enskilt lagstiftningsärende om behovet av

sanktioner.

Tillämpningen av sanktionsreglerna är i hög grad beroende av hur den

miljörättsliga regleringen i övrigt tillämpas. Särskilt gäller detta

utformningen av villkor i tillståndsbeslut. Det har visat sig att

oprecisa villkor i praktiken leder till att åklagare i många fall inte

väcker åtal därför att gärningarna på objektiva grunder inte med

tillräcklig säkerhet kan bedömas som brott.

Även kontrollsystemet är av avgörande betydelse för sanktionsreglernas

effektivitet. Om inte kontrollen av villkorens och andra reglers

efterlevnad fungerar, blir upptäcktsrisken för brott liten. Med detta

sammanhänger även frågan om tillsynsmyndigheternas effektivitet. Ett väl

fungerande samarbete mellan å ena sidan tillsynsmyndigheterna och å

andra sidan polis och åklagare är också väsentligt i sammanhanget.

De bestämmelser i brottsbalken som kan tillämpas på miljöbrottslighet

har i mycket få fall lett till fällande domar. Detta kan ha sin orsak i

att bestämmelserna är utformade så att de kräver att gärningen har

framkallat en negativ effekt på miljön eller en risk för en sådan

effekt. I praktiken har det ofta varit svårt att entydigt bevisa en

sådan konsekvens av en miljöfarlig handling. Det har då legat närmare

till hands att tillämpa de speciella straffreglerna i

miljöskyddslagstiftningen, som i stället kriminaliserar överträdelser av

bestämmelserna i lagarna eller av föreskrifter eller villkor som

meddelats med stöd av dessa.

Straffbestämmelserna på miljöområdet har efter hand skärpts, bl.a. genom

ändringar i straffskalorna. Trots det blir påföljden -- i de fall

miljöbrottsligheten leder till fällande dom -- nästan alltid bara böter.

Orsakerna till detta kan vara många. Man kan emellertid inte bortse från

att de vida straffskalorna och det förhållandet att det i ringa fall

inte döms till ansvar sannolikt leder till att straffen oftast hamnar

långt ner på skalan. Det torde råda enighet om att ringa fall inte skall

föranleda ansvar. Detta får emellertid inte leda till att

straffmätningen i miljöbrottmål blir så schablonartad att syftet med

straffbestämmelserna och de enskilda brottens straffvärde inte beaktas i

erforderlig omfattning.

Transportområdet

Miljöstörningarna från det svenska transportsystemet är omfattande och

orsakar bl.a. avgaser, buller och trängsel. Vid tillkomsten av

miljöskyddslagen framfördes en förmodan att olika slags åtgärder

sammantagna skulle leda till en minskning av utsläppen. Utvecklingen har

dock inte gått i den riktningen. Det gäller särskilt vägtrafiken. De

senaste årens starka trafikökning har lett till att de positiva

effekterna av införda avgasbestämmelser har begränsats.

Vissa miljöproblem, som beror på trafiken, kan kontrolleras med stöd av

gällande lagstiftning. Drivmedlens sammansättning kan regleras enligt

lagen om kemiska produkter och krav på fordonens avgasutrustning kan

fastställas med stöd av bilavgaslagen (1986:1386). Fordonskungörelsen

(1972:595) och andra trafikförfattningar innehåller bestämmelser om

fordonsutrustning, fordonskontroller, bullernivåer, m.m.

Genom en ändring i väglagen (1971:948), som trädde i kraft den 1 juli

1987, gäller att den arbetsplan som skall upprättas inför byggandet av

en väg skall innehålla en särskild miljökonsekvensbeskrivning. Enligt

riksdagens beslut skall frågan om en koncessionsprövning av nya

väganläggningar omprövas under 1989. Regeringen har nyligen uppdragit åt

vägverket att i samråd med statens naturvårdsverk och kommunförbundet

redovisa en utvärdering av erfarenheterna av de nya bestämmelserna i 15

och 16 §§ väglagen om miljökonsekvensbeskrivningar.

Vidare kan vissa av de miljöproblem som trafiken för med sig

kontrolleras med stöd av miljöskyddslagen. Det gäller användningen av

vägar liksom av andra fasta anläggningar, t.ex. flygets fasta

anläggningar.

Miljöstörningar uppkommer inte bara i samband med vägtrafiken. Fartyg,

flygplan och tåg bidrar också med utsläpp, t.ex. i samband med

drivmedelsförbränningen. Lagstiftningen inom dessa områden är

beträffande miljökraven inte enhetlig och olikartade bestämmelser gäller

för de olika trafikslagen. För luftfarten har t.ex. koncessionsprövning

av flygplatser införts men inte för sjöfartens och tågtrafikens

anläggningar.

För att få en samlad bild av de åtgärder som kan komma att krävas för

att förbättra miljösituationen inom olika trafikslag har regeringen i

enlighet med förslag i den trafikpolitiska propositionen 1988 beslutat

ge trafikverken i uppdrag att presentera förslag med miljöförbättringar

som syfte. Dessa underlag kan på sikt ge förutsättningar för

förändringar i trafikens miljölagstiftning.

Ett särskilt problem som dock faller utanför trafikverkens uppdrag är

hur man vid etablering av större produktionsanläggningar skall kunna

beakta miljöeffekterna av transporter till och från anläggningen.

Lagstiftning är inte det enda styrmedlet i fråga om trafikens

miljöproblem. Riksdagen fattade våren 1988 beslut om trafikens

kostnadsansvar, dvs. hur skatter och avgifter bör utformas inom

transportsektorn. Som grundprincip gäller att de avgifter som tas ut av

trafiken som ersättning för utnyttjande av infrastrukturen skall

utformas så att de täcker de samhällsekonomiska kostnader som trafiken

ger upphov till, således även kostnader för miljöpåverkan.

Miljöskyddsarbetet såvitt avser trafiken måste dock liksom allt annat

miljöarbete intensifieras. Pågående utredningar har också annonserat

behov av ytterligare skärpningar av miljökraven. Detta ställer särskilda

krav på lagstiftningstekniska lösningar med möjligheter till snabba

anpassningar till de förändringar som sker. Vid en genomgång av all

miljöskyddslagstiftning är det en angelägen uppgift att harmonisera den

lagstiftning som avser trafikens miljöfrågor med annan miljölagstiftning

så att likartade utgångspunkter finns för de olika samhällssektorerna.

Lagstiftningen för trafikens miljöanpassning bör vara konsekvent och

innehålla för trafikslagen särskilt anpassade regler om

tillståndsprövning av trafikens anläggningar, regler för fordonens

miljöutrustning och kontrollen av dessa samt likformiga regler för

sanktioner. Vidare bör liksom tidigare inriktningen vara att åstadkomma

nya miljöregler för trafiken som harmoniserar med lagstiftningen i andra

länder.

Min slutsats

De frågeställningar angående miljölagstiftningen som jag nu har

redogjort för berör de grundläggande principerna för lagstiftningen och

är av sådan karaktär att de bör föranleda en genomgripande översyn av

denna.

Formerna för en översyn

Jag anser att översynen bör utföras av en parlamentariskt sammansatt

kommitté.

Utredningsuppdraget

Kommittén bör kartlägga den lagstiftning som innehåller bestämmelser med

miljöskyddande syfte och de straffbestämmelser som anknyter till denna

lagstiftning.

Kommittén bör arbeta förutsättningslöst för att åstadkomma skärpningar

av de regler som gäller för närvarande enligt miljöskyddslagen och en

samordning av all anknytande lagstiftning, vad gäller kravet på skärpt

miljöhänsyn, med beaktande av de olika samhällssektorernas särskilda

förutsättningar i sammanhanget. Möjligheterna till en samordning av

reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter med sikte på

ingripande mot en viss produkt som ett alternativ eller komplement till

ingripande mot en verksamhet som sådan bör särskilt uppmärksammas.

Kommittén bör överväga om en ändrad lagstiftning och allmänna

effektivitetskrav kan ställa krav på ändrade uppgifter för berörda

myndigheter.

Kommittén bör också utreda om den nuvarande miljöskyddslagstiftningen är

en lämplig lagteknisk lösning för att komma till rätta med trafikens

miljöproblem eller om andra lagtekniska lösningar bör komma till

användning. En förutsättning för utredningens arbete i denna del är

givetvis att den tidigare nämnda kartläggningen även omfattar sådana

bestämmelser som berör kopplingen mellan trafiken och miljöproblemen.

Kommittén bör i sitt arbete ta del av de synpunkter som har kommit fram

vid den av justitiedepartementet och miljö- och energidepartementet

genomförda hearingen.

I den utsträckning det behövs med hänsyn till utredningsuppdraget i

övrigt bör kommittén inhämta kunskaper om och redogöra för innehållet i

andra länders lagstiftning. Vid utformningen av förslag till ny

lagstiftning bör kommittén också beakta hur förslagen förhåller sig till

miljölagstiftningen och gällande produktkrav i de andra nordiska

länderna och inom EG.

Kommittén bör också kartlägga de internationella avtal och åtaganden som

finns på miljöområdet och hur den svenska lagstiftningen förhåller sig

till dessa. Även andra internationella förpliktelser, t.ex. på handelns

område, bör beaktas i arbetet.

På grund av uppdragets art och omfattning vill jag inte binda kommittén

vid någon särskild lagteknisk lösning i fråga om ändringarna i

lagstiftningen. Jag vill dock nämna två olika nyordningar som har

diskuterats.

Ett sätt att åstadkomma en samordning skulle vara att samla all

väsentlig lagstiftning som syftar till miljöskydd i en övergripande

miljölag/miljöbalk, dock utan att en sådan samlad lagstiftning leder

till en direkt styrning av omfattningen och inriktningen av en viss

näring, t.ex. jordbruksnäringen. En annan ordning som har diskuterats är

en särskild miljöstrafflag, med t.ex. skattebrottslagen (1971:69) som

förebild. I dessa fall skulle de särskilda miljölagarna kunna finnas

kvar eller läggas samman endast i mindre utsträckning. Frågan om

samordning av kravreglerna kvarstår emellertid i ett sådant läge.

När det gäller sanktionssystemet bör kommittén särskilt överväga hur

samspelet bör vara mellan de miljörättsliga reglerna och

sanktionsreglerna för att insatserna mot överträdelser skall kunna göras

bättre. I dessa överväganden bör ingå en grundlig genomgång och analys

av straffreglernas roll inom miljölagstiftningen och i vilken

utsträckning överträdelser av miljöreglerna skall vara kriminaliserade

eller leda till andra sanktioner. Vad jag med det sistnämnda närmast

syftar på är att det många gånger kan vara effektivare med andra

sanktioner än straff och att dubbla sanktionsformer vid tillämpningen

kan skapa en osäkerhet om vilken form som skall väljas, något som

sannolikt försämrar effektiviteten.

En annan viktig fråga är vilka som skall drabbas av sanktioner när det

gäller överträdelser som gjorts av ett företag. Kommittén bör överväga

om nuvarande regler om ansvar för juridiska personer och deras

ställföreträdare är lämpligt utformade för miljövårdsområdet.

Kommittén skall bedöma och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina

förslag. Detta skall avse både samhällsekonomiska och företagsekonomiska

effekter.

Tidsplan, arbetsformer, m.m.

Kommittén bör före den 1 februari 1991 i ett principbetänkande redovisa

den kartläggning som gjorts samt ett principiellt ställningstagande

angående den framtida miljölagstiftningen.

Regeringen får därefter överväga hur det fortsatta utredningsarbetet bör

bedrivas.

I den utsträckning särskilda frågor gör det nödvändigt med skyndsamma

lagändringar bör dock förslag till sådana ändringar presenteras för sig.

För arbetet skall vidare gälla regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning (Dir.1984:5) samt regeringens direktiv till kommittéer och

särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten (Dir.1988:43).

Kommittén bör samråda med pågående utredningar som har samband med

kommitténs arbete, bl.a. miljöavgiftsutredningen (ME 1988:03),

utredningen (ME 1988:04) om en översyn av naturvårdslagen och

arbetsmiljökommissionen (A 1988:03). Motsvarande gäller det av mig

tidigare nämnda uppdraget till naturvårdsverket och plan- och

bostadsverket avseende miljökonsekvensbeskrivningar.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag, efter samråd

med chefen för justitiedepartementet, att regeringen bemyndigar chefen

för miljö- och energidepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst tretton ledamöter med uppdrag att göra en översyn av

miljöskyddslagstiftningen,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för

kommittén skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Miljö- och energidepartementet)