Dir. 1991:24

Grundlagsfrågor inför ett svenskt medlemskap i EG

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

EGs rättsliga struktur

EG och regeringsformen

Författningsteknisk lösning

Övrigt

Arbetets bedrivande

Hemställan

Beslut

Dir. 1991:24

Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-11.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda behovet av

grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EG samt föreslå

sådana ändringar.

Bakgrund

Sedan den 20 juni 1990 deltar Sverige -- tillsammans med övriga

EFTA-länder -- i förhandlingar med de Europeiska gemenskaperna (EG) om

ett närmare och fastare strukturerat samarbete i ett europeiskt

ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avsikten är att ett avtal om sådant

samarbete skall kunna träda i kraft den 1 januari 1993, då EGs s.k. inre

marknad skall vara fullbordad.

Sveriges intresse för ett EES-avtal är oförändrat starkt.

Förutsättningarna för ett svenskt medlemskap i EG har emellertid

förändrats genom den politiska utvecklingen i Europa. Riksdagen

(1990/91:UU8, rskr. 74) har också uttalat att Sverige bör eftersträva

att bli medlem i EG med bibehållen neutralitetspolitik. Enligt riksdagen

är det endast som medlem som vårt land fullt ut kan delta i och få

inflytande på EGs samarbete. Efter en samlad bedömning av de utrikes-

och säkerhetspolitiska faktorerna och efter samråd i utrikesnämnden bör

regeringen kunna lämna in en svensk ansökan om medlemskap. Detta bör

enligt riksdagen sannolikt kunna ske redan under innevarande år.

Vidare har riksdagen anfört att regeringen bör återkomma till riksdagen

i fråga om förhandlingarnas uppläggning och konstitutionella aspekter på

medlemskapet. Det är enligt riksdagens uppfattning angeläget att arbetet

med att på olika områden belysa konsekvenserna av ett medlemskap i EG

inleds så snart som möjligt.

Mot bakgrund härav föreslår jag att en parlamentarisk kommitté

tillkallas för att utreda hur ett medlemskap skulle förhålla sig till

gällande grundlagsbestämmelser och lägga fram förslag till de

förändringar i detta hänseende som skulle vara nödvändiga. Inriktning en bör vara att Sverige skall kunna inträda som medlem i EG fr.o.m. den

1 januari 1995.

EGs rättsliga struktur

Fördrag som syftar till internationell samverkan mellan länder är av

olika slag. En gängse folkrättslig förpliktelse riktar sig till staten

som sådan, företrädd av dess statschef eller regering. Det ankommer

sedan på de interna statsorganen att säkra fördragens uppfyllelse i det

egna landet. Intet hindrar dock att ett sådant fördrag har regler om hur

de folkrättsliga förpliktelserna skall uttolkas, t.ex. av

domstolsliknande organ.

En federal konstitution är ett fördrag varigenom länder sluter ett

förbund med gemensamma statsorgan. Sådana organ kan meddela normer,

gällande inom förbundet, och tillämpa dessa. I en federation måste

befogenheter av detta slag fördelas mellan förbundsorganen och de

deltagande staterna.

EG har olika inslag av federal karaktär men är inte någon federation.

Det finns gemensamma organ med egna befogenheter och en gemensam

rättsordning. EG innefattar bl.a. en gemensam marknad med fri rörlighet

för varor, tjänster, kapital och personer. EG utgör sålunda en tullunion

med gemensam handelsregim i förhållande till omvärlden. Vidare har EG en

gemensam politik även på andra områden, t.ex. konkurrens, jordbruk och

transporter. På senare år har också sociala frågor uppmärksammats

alltmer.

EG-rättens grundval, primärrätten, består främst av de tre EG-fördragen

om upprättandet av den Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget),

den Europeiska kol- och stålgemenskapen samt den Europeiska

atomenergigemenskapen. Genom det s.k. fusionsfördraget sammanfogades

gemenskapernas institutioner år 1967 organisatoriskt. Institutionernas

kompetens är fortfarande grundad i respektive fördrag.

I det följande behandlas främst Romfördragets regler. I många hänseenden

är de rättsliga frågorna likartade i de bägge andra fördrag en. I fråga om Kol- och stålgemenskapen är dock att märka särskilt att

kommissionen, inte rådet, har huvudansvaret och att fördraget innehåller

bestämda materiella regler. Romfördraget är uppbyggt mera som ett

ramfördrag, vars regler måste fyllas ut och preciseras. Kol- och

stålgemenskapen skiljer sig också därigenom att fördraget är slutet för

en bestämd tid, 50 år.

Institutionerna är följande. Parlamentet består av direktvalda ledamöter

från medlemsländerna. Utom i fråga om budgeten är parlamentets

funktioner väsentligen kontrollerande. Normgivning ankommer normalt

ytterst på ministerrådet (rådet). Detta består av regeringsledamöter

från medlemsländerna. Beslut i rådet fattas enhälligt eller genom

majoritetsbeslut, beroende på vad fördragen föreskriver för olika fall.

För sina åtgärder i rådet svarar ländernas representanter i demokratisk

ordning inför de egna folken. Det är i rådet som EGs politik bestäms och

grundläggande rättsakter utformas. Enligt Romfördraget har rådet inte

bara en rätt utan också en skyldighet att på detta sätt förverkliga

fördragets ändamål. Detta sker i samspel med kommissionen och normalt

med skyldighet att höra parlamentet och EGs s.k. ekonomiska och sociala

kommitté. Kommissionen och domstolen är mellanfolkliga

tjänstemannainstitutioner. Dessa organ lyder endast under fördragen, och

nationella politiska hänsyn får inte inverka på deras åtgärder. Utöver

institutionerna finns det en mångfald av olika EG-organ, vilka dock i

allmänhet inte är reglerade i fördraget.

Kommissionen skall se till att EG-rätten följs. Den har alltså en

övervakande funktion i förhållande till bl.a. medlemsländerna. Det

ankommer också på kommissionen att utarbeta förslag till nya regler. Att

den har initiativrätten på detta område är ett viktigt inslag i EGs

institutionella system.

Domstolen tolkar EG-rätten och avgör dess innebörd. I viktiga hänseenden

har EG-rätten fått sin nuvarande form av domstolen. Domstol en dömer i mål mellan EGs medlemsländer och mellan institutionerna

inbördes samt i mål mellan kommissionen och länderna och i vissa

fall mellan enskilda rättssubjekt och institutionerna. Domstolen avger

också på begäran av nationella domstolsorgan besked om EG-rättens

giltighet och innebörd, s.k. förhandsbesked. De högsta nationella

instanserna kan vara förpliktade att begära sådana besked från

EG-domstolen. Beskeden har varit ett viktigt instrument för att samordna

rättstillämpningen och utveckla EG-rätten.

År 1989 inrättades en första instans vid EG-domstolen. I denna instans

avgörs främst mål mellan EGs institutioner och deras anställda samt

konkurrensfrågor och skadeståndsfrågor som sammanhänger därmed.

Romfördraget, som är det mest vidsträckta av EG-fördragen, syftar till

att genom samfällda åtgärder av de europeiska länderna säkra ekonomiska

och sociala framsteg samt föra de europeiska folken allt närmare

varandra. Denna integration kräver att lagstiftningsmässiga och andra

nationella barriärer för bl.a. handel med varor och tjänster och för

personers och kapitals fria rörlighet avlägsnas. Fördraget innehåller

närmare regler om bl.a. detta. Sådana regler skall förstås mot

bakgrunden av fördragets mål och grundläggande principer. Viktiga sådana

principer är ländernas förpliktelse att samverka med varandra och att

inte genom nationella åtgärder äventyra fördragets mål samt för budet mot diskriminering på grund av nationalitet. Det sagda medför att

EG-rätten på ett dynamiskt sätt utvecklas med den fortgående

integrationsprocessen.

EGs övernationella karaktär kommer fram särskilt genom den förut berörda

organisatoriska strukturen och genom att EG som sådant över tagit medlemsländernas normgivningsbefogenheter på vissa områden. Även

ländernas traktatkompetens på dessa områden övergår till gemenskapen.

Normgivningen, som brukar kallas för sekundärrätt, riktar sig till

länderna i form av direktiv, som är bindande i fråga om det resultat som

skall uppnås men låter medlemsländerna själva välja form och metod för

detta, och i form av förordningar, vars regler gäller direkt som

inhemska författningar i medlemsländerna. Till sekundärrätten räknas

också andra rättsakter av olika slag såsom beslut, rekommendationer och

yttranden.

För normgivningen såväl som för annan rättslig verksamhet gäller inom EG

en legalitetsprincip, enligt vilken institutionerna skall handla inom

ramarna för de befogenheter som fördragen ger dem. Detta är underkastat

domstolens kontroll.

Likväl rör många av EGs rättsakter sådant som inte direkt omtalas i

fördragen. Romfördraget medger nämligen att sådana åtgärder vidtas som

krävs för att gemenskapens mål skall uppnås, även om fördraget inte

innehåller något uttryckligt bemyndigande. De bemyndiganden fördraget

innehåller är dessutom ofta vaga. Några är särskilt vidsträckta och

allmänt hållna, såsom t.ex. i fråga om rätten att besluta om åtgärder

som förbjuder diskriminering på grund av nationalitet.

Även enskilda berörs av EG-rätten. Denna kan t.ex. grunda rättigheter

för enskilda i skilda hänseenden. EG-organen kan vidare ha bef ogenheter att med rättslig verkan avgöra skilda frågor av betydelse för

enskilda. Dessa befogenheter märks särskilt när det är fråga om EGs

konkurrensrättsliga regler och inom ramen för Kol- och stålgemenskapen.

EG-rätten skall i betydande omfattning tillämpas av nationella

myndigheter på samma sätt som inhemsk rätt. Den anses på grund av sin

natur vara intern rätt i medlemsländerna. Det är på denna punkt som EG

tydligast skiljer sig från traditionella mellanfolkliga organisationer.

Principen om att EG-rätten kan ha direkt effekt innebär bl.a. att vissa

bestämmelser grundar rättigheter och/eller skyldigheter för enskilda som

domstolar och andra myndigheter i medlemsländerna skall skydda resp.

genomdriva. Vid konflikt mellan sådana bestämmelser och nationella

regler, skall de senare vika för de gemenskapsrättsliga. Även i övrigt

gäller en princip om gemensamma reglers företräde framför all nationell

rätt. Principen gäller också sådana nationella regler som har tillkommit

senare än de gemenskapsrättsliga. Att EG-rätten är av denna karaktär

framgår inte direkt av Romfördraget men har slagits fast genom

EG-domstolens praxis.

Romfördraget förutsåg ursprungligen en tolvårig övergångsperiod, under

vilken ländernas regler skulle anpassas. På flera sätt hade denna

uppgift visat sig svårare än man trott, och vid mitten av åttiotalet

lade kommissionen fram sitt s.k. vitboksprogram för förverkligandet av

den inre marknaden.

År 1987 trädde den europeiska enhetsakten i kraft. Denna innehåller

främst ändringar i och tillägg till Romfördraget. Rådet fick gen om enhetsakten större befogenheter att med majoritetsbeslut bestämma

gemensamma regler om fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och

personer. Samtidigt fick länderna rätt att oavsett majoritetsbesluten

tillgodose viktiga egna hänsyn, t.ex. för att skydda hälsa och säkerhet,

miljö och arbetsmiljö.

Genom enhetsakten reglerades också det sedan länge förekommande

politiska samarbetet mellan medlemsländernas regeringar. Organ för d etta samarbete är det Europeiska rådet. Verksamheten är av traditionell

folkrättslig art och ingriper inte i EGs rättsliga struktur. Det kan här

också nämnas att gemenskapens medlemsländer på bestämda områden ingått

särskilda folkrättsliga överenskommelser med varandra, något som är

förutsett i Romfördraget. Av ett nytt medlemsland krävs anslutning till

sådana överenskommelser, även om dessa faller utanför EGs rättsliga

system i strikt mening.

EG-fördragen kommer nu åter att ses över. Två traktatkonferenser har

sålunda börjat arbeta med frågor om ett närmare politiskt resp.

ekonomisk-monetärt samarbete samt formerna för detta.

EG och regeringsformen

EGs medlemsländer har, som jag tidigare beskrivit, överlåtit vissa av

sina befogenheter till gemenskapen. Den svenska regeringsformen har som

en av sina grundläggande principer att befogenheter som den tillerkänner

ett visst organ inte kan överlåtas till något annat organ utan

uttryckligt grundlagsstöd. Denna princip gäller såväl i förhållande till

inhemska som gentemot utländska och mellanfolkliga organ. Likaså vilar

regeringsformens föreskrifter om rättskipning och förvaltning på

förutsättningen att dessa funktioner för att få verkan för svensk del

skall fullgöras av svenska organ. Inte heller dessa funktioner kan

således överlåtas utan grundlagsstöd.

Regeringsformen medger redan i dag att offentligrättsliga uppgifter i

vissa fall överlåts till icke svenska organ. Bestämmelser om detta finns

i 10 kap. 5§ regeringsformen (RF).

Beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen får enligt

första stycket överlåtas i endast begränsad omfattning. Något så dant krav ställs däremot inte upp när det i tredje stycket talas om

riksdagens möjligheter att överlåta rättskipnings- och

förvaltningsuppgifter som inte är direkt grundade på regeringsformen.

Inför ett eventuellt svenskt medlemskap i EG uppkommer frågan i vilken

utsträckning denna paragraf redan nu tillgodoser de behov av

att överlåta befogenheter m.m. som ett sådant medlemskap ställer och i

vad mån denna och andra bestämmelser bör ändras eller kompletteras.

Av sådan beslutanderätt som är direkt grundad på regeringsformen är

överlåtelse möjlig endast såvitt avser normgivnings-, finans- och

traktatmakten. En fråga som kommer upp i sammanhanget är om ett

medlemskap i EG skulle innebära att någon annan direkt på

regeringsformen grundad beslutanderätt än de tre nu nämnda måste

överlåtas.

Vad gäller överlåtelse av normgivningsmakten finns en viktig

begränsning. Det är nämligen inte möjligt att överlåta beslutanderätt s om avser stiftande, ändring eller upphävande av grundlag,

riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen. Inte heller går det

att överlåta beslutanderätt som avser en fråga om begränsning av någon

av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF.

Av dessa begränsningar är det främst den sista som kan tänkas behöva

åtminstone modifieras. Det är självfallet inte möjligt för riks dagen att ge ett icke svenskt organ rätt att besluta föreskrifter som

den inte själv har rätt att besluta i lagform. Någon överlåtelse av de

s.k. absoluta fri- och rättigheterna, dvs. de som över huvud taget inte

får begränsas, torde inte heller bli aktuell vid ett svenskt medlemskap

i EG. Vad som däremot kräver undersökning är i vilken utsträckning EG

beslutat, eller kan anses ha rätt att besluta, regler som berör de

begränsningsbara fri- och rättigheterna. Sådana regler torde finnas i

form av bl.a. EGs regler om tystnadsplikter och om marknadsföring och

reklam, vilka kan innebära en inskränkning i yttrandefriheten. Det synes

vidare vara så, att bl.a. reglerna om övervakningen av EGs

konkurrensrätt begränsar skyddet mot husrannsakan genom regler om rätt

att få tillträde till företags lokaler.

Arbetet med att klargöra hur ett EG-medlemskap skulle förhålla sig till

skyddet för fri- och rättigheter har inletts i regeringskansliet. Det är

här fråga om att dels gå igenom alla de regler EG beslutat och utreda

hur de förhåller sig till fri- och rättighetsskyddet, dels analysera i

vilken utsträckning Romfördraget ger gemenskapen en beslutanderätt i

sådana avseenden som den inte utövat. Resultatet av denna genomgång bör

överlämnas till kommittén.

En annan punkt där behovet av en grundlagsändring kan behöva övervägas

gäller gemenskapsrättens direkta effekt och då särskilt dess företräde

framför nationella regler. När EG-domstolen utvecklade sitt synsätt i

denna fråga knöt man an till sin doktrin om att EG-rätten är en egen

rättsordning som skiljer sig från traditionell folkrätt. Genom att skapa

eller gå in i en gemenskap med egna institutioner som har självständiga

befogenheter har medlemsländerna enligt EG-domstolen i motsvarande mån

accepterat begränsningar i sin egen suveränitet och i sina egna

befogenheter. Eftersom medlemsländerna har avstått från

normgivningskompetens på de områden EG-rätten reglerar kan de inte

internt lagstifta på ett område där EG-institutionerna i enlighet med

EG-rätten har utnyttjat sin kompetens.

Från svensk synpunkt torde det inte vara en förutsättning för medlemskap

att i regeringsformen införa en regel om företräde för EG-rätten. Den

irländska grundlagen innehåller en sådan regel medan frågan i t.ex

Danmark och Storbritannien har kunnat lösas utan någon konstitutionell

regel om företräde för EG-rätten.

Om en svensk domstol eller annan myndighet vid ett medlemskap skulle

finna att en svensk rättsregel strider mot en EG-regel, får den nation ella regeln enligt EG-rätten inte tillämpas. Kommittén bör undersöka om

de svenska myndigheterna, förutom i EG-rätten, också skulle behöva stöd

i en svensk rättsregel för att kunna åsidosätta nationella föreskrifter.

Reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF är här särskilt aktuella.

Förslaget i den proposition (1990/91:65) om ändring i regeringsformen

med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde som för

närvarande behandlas av riksdagen bygger på en analys av

grundlagsenligheten av ett system med tolkningsbesked från en

EES-domstol efter mönster av de förhandsbesked som inom EG avges av

EG-domstolen enligt artikel 177 i Romfördraget. Bl.a. med hänsyn till

att EG-reglerna kommer att vara av en delvis annan karaktär än

motsvarande EES-regler uppkommer frågan om den lagtekniska lösning som

föreslås i propositionen tillgodoser de krav ett medlemskap ställer.

Författningsteknisk lösning

Den konstitutionella regleringen av de frågor jag här tagit upp kan

lösas på två helt olika sätt. Det ena sättet är att finna ut vilka av de

nuvarande och generellt syftande grundlagsbestämmelserna som skulle

beröras av ett medlemskap i EG och att göra de justeringar i dessa som

erfordras för att EG-medlemskapet skall kunna infogas i vårt

konstitutionella system. En sådan lösning kan leda till ändringar i

flera olika grundlagsparagrafer.

Ett helt annat sätt skulle vara att visserligen analysera vilka av våra

nuvarande grundlagsbestämmelser som skulle beröras av ett medlemskap men

lämna dem i huvudsak orörda och i stället komplettera dem med några nya,

på EG-medlemskapet särskilt inriktade bestämmelser. Dessa bestämmelser

skulle få karaktären av specialregler i förhållandet till EG medan våra

interna regler och vårt förhållande till andra internationella organ

inte skulle påverkas.

Kommittén bör ha frihet att bedöma vilken av dessa båda metoder som på

det lämpligaste sättet skulle klargöra EG-rättens ställning i Sverige.

Övrigt

En fråga som inte nödvändigtvis behöver regleras i grundlag men som det

i sammanhanget ändå är angeläget att kommittén överväger är på vilka

sätt det skall vara möjligt för riksdagen att spela en aktiv roll i

EG-samarbetet. I samband med behandlingen av prop. 1990 har riksdagen

(KU22, rskr. 180) gett regeringen till känna att kommittén bör studera

såväl regeringens som riksdagens behov av samråd i de frågor som kan

aktualiseras vid ett medlemskap. Det kan enligt riksdagen därvid finnas

anledning att informera sig närmare om hur övriga EG-länder har löst

motsvarande fråga. Jag vill i detta sammanhang erinra om den

konstruktion som valts i Danmark med ett s.k. markedsudvalg.

Kommittén bör vidare hålla sig underrättad om arbetet i den utredning

som talmanskonferensen beslutat tillsätta och som utöver riksdagens

beredningsformer i allmänhet också kan komma att gå in på frågor som rör

bl.a. utskottsorganisationen.

Ett svenskt EG-medlemskap innebär att val till Europaparlamentet skall

hållas i Sverige. Frågan om hur sådana val skall ske bör behandlas av

kommittén. Den bör därvid hålla sig underrättad om det arbete som utförs

av den särskilde utredaren för en översyn av valförfarandet (Ju

1991:02).

Kommittén bör även överväga de frågor som kan vara aktuella inför en

eventuell folkomröstning om Sveriges medlemskap i EG.

Arbetets bedrivande

Sammantaget är det ett antal ganska väl avgränsade frågor som behöver

belysas av kommittén.

Kommitténs arbete är ett led i Sveriges förberedelser inför ett framtida

medlemskap i EG och det vore av värde, om det kan bedrivas så, att

kommitténs analyser finns tillgängliga i de förhandlingar som förestår.

Arbetet bör därför bedrivas skyndsamt. Det bör i varje fall vara

avslutat i sådan tid att en proposition med förslag till

grundlagsändringar kan läggas fram så tidigt som möjligt under år 1993.

Kommittén bör beakta vad som anförts i regeringens direktiv (dir.

1984:5) till kommittéer och särskilda utredare.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst nio ledamöter med uppdrag att lägga fram förslag till

grundlagsändringar m.m. inför ett svenskt medlemskap i EG,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)