Prop. 1991/92:58

Regeringens skrivelse

1991/92:58

om ändring i regeringsformen med anledning av

ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde

Skr.

1991/92:58

Regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad som har tagits

upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 31 oktober 1991.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Reidunn Laurén

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen anmäls ändrade förutsättningar beträffande den av riksdagen

en första gång beslutade ändringen i regeringsformen med anledning av

ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde.

1 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 58

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1991

Skr. 1991/92:58

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-

berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,

af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson,

Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Laurén

Skrivelse om ändring i regeringsformen med anled-

ning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde

1 Inledning

De förhandlingar om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES)

som sedan juni 1990 har pågått mellan de europeiska gemenskaperna

(EG) och EFTAs medlemsstater avslutades den 22 oktober 1991 vid ett

ministermöte i Luxemburg. Vid minstermötet träffades överenskommelse

mellan EG, EGs medlemsstater och EFTAs medlemsstater om ett EES-

avtal. Avtalet skall enligt planerna paraferas i november och underteck-

nas i december 1991.

Med anledning av vad som under hösten 1990 bedömdes komma att bli

avtalets innehåll beträffande frågan om svenska domstolars inhämtande

av tolkningsbesked från en gemensam EES-domstol föreslog regeringen

en ändring i regeringsformen (prop. 1990/91:65), som riksdagen har

beslutat en första gång (1990/9LKU22, rskr. 180).

Min avsikt nu är att - inför ett andra och definitivt beslut om det

vilande grundlagsändringsförslaget - bereda riksdagen tillfälle att ta del

av vilka förutsättningar som numera, med hänsyn till innehållet i EES-

avtalet, föreligger beträffande frågan om tolkningsbesked och behovet av

en ändring i regeringsformen (RF).

2 EES-avtalet

Avtalet innehåller en huvuddel där samarbetets mål och medel samt de

institutioner som skall finnas inom EES regleras. I huvuddelen, som är

indelad i en preambel och åtta avdelningar med ca 130 artiklar, finns

också de materiella bestämmelserna om fri rörlighet för varor, personer,

tjänster och kapital och bestämmelser om de s.k. angränsande politik-

områdena.

De regler i den sekundära EG-rätten, dvs. främst EG-förordningar och

EG-direktiv, som har bedömts relevanta för EES finns intagna i ett antal

bilagor till avtalet. Reglerna tas emellertid inte in i fulltext utan i stället

används i huvudsak en hänvisningsteknik som innebär att de aktuella Skr. 1991/92:58

förordningarna och direktiven identifieras och anges i bilagorna. I

bilagorna görs också erforderliga anpassningar av reglerna för att de skall

kunna användas i ett EES-sammanhang.

Till avtalet hör också ett fyrtiotal protokoll, i vilka tas upp olika frågor

om bl.a. den närmare tillämpningen av avtalet i vissa hänseenden. I ett

av dessa protokoll regleras en möjlighet som avtalet innehåller för EFTA-

statema att låta sina nationella domstolar inhämta yttrande från EG-

domstolen om tolkningen av EES-regler.

De materiella reglerna i EES-avtalet kommer i första hand att tolkas

och tillämpas av nationella myndigheter och domstolar på samma sätt

som tolkningen och tillämpningen av EG-rätten främst är en uppgift för

de nationella domstolarna i EGs medlemsländer. Inom EG är det gemen-

skapsdomstolen i Luxemburg (EG-domstolen) som har det yttersta

ansvaret för tolkningen av bestämmelserna i EGs rättsakter. Därför finns

inom EG en ordning som i vissa situationer ålägger de nationella

domstolarna att inhämta förhandsbesked från EG-domstolen i frågor som

gäller tolkningen och giltigheten av EGs regelsystem (artikel 177 i

Romfördraget). Sådana förhandsbesked är bindande för den domstol som

har inhämtat beskedet.

I EES-förhandlingama har det diskuterats om det inom EES bör finnas

en ordning med förhandsbesked liknande den som finns inom EG. I ett

tidigare skede av förhandlingarna var parternas inställning att tolknings-

besked, ibland obligatoriskt, skulle inhämtas, inte från EG-domstolen

utan från den gemensamma EES-domstolen enligt avtalet. Det var detta

förhandlingsläge i frågan som föranledde regeringen att föreslå den

ändring i RF som nu är vilande. I avtalet har parterna enats om att

frågan skall regleras så att det bör finnas möjlighet för EFTA-statema att

låta sina nationella domstolar inhämta yttrande från EG-domstolen.

Sådana yttranden skall inte vara bindande för de nationella domstolarna.

Artikel 1 i det nämnda protokollet till EES-avtalet har följande (något

förkortade och inte officiella) lydelse.

Om det i handläggningen av ett mål eller ärende vid en domstol i en

EFTA-stat uppkommer en fråga som gäller tolkningen av bestäm-

melser i EES-avtalet som i sak överensstämmer med regler inom EG-

rätten, far domstolen, om den anser det nödvändigt, be EG-

domstolen att uttala sig i frågan.

Enligt artikel 2 skall en EFTA-stat, om den avser att använda sig av den

möjlighet som protokollet medger, underrätta bl.a. EG-domstolen om

detta. Därvid skall också anges i vilken omfattning och under vilka

förutsättningar som de nationella domstolarna skall ha möjlighet att

inhämta yttranden från EG-domstolen.

Enligt avtalet får alltså vaije EFTA-stat själv avgöra om den skall låta

sina domstolar använda sig av möjligheten att inhämta tolkningsbesked

eller ej. I samband med att EES-förhandlingama slutfördes angav Sverige

att det inte var möjligt att ge definitivt besked om huruvida möjligheten

skulle komma att utnyttjas för svenskt vidkommande, och att det inte Skr. 1991/92:58

heller gick att närmare uttala sig om i vilken omfattning och under vilka

förutsättningar i övrigt som detta i så fåll skulle ske. Skälet för den

ståndpunkten var bl. a. att ytterligare överväganden krävdes med hänsyn

till det vilande förslaget till ändring i RF.

Om möjligheten enligt avtalet utnyttjas, skall således yttrande kunna

inhämtas, inte från EES-domstolen utan från EG-domstolen, och det är

EFTA-staten som själv skall bestämma i vilken omfattning och under

vilka förutsättningar som detta skall ske. Ett yttrande från EG-domstolen

skall inte i något avseende vara bindande för den nationella domstolen.

Detta framgår tydligt bl.a. av att EG-domstolen endast skall "uttala sig"

i det aktuella tolkningsämnet.

3 Det vilande förslaget till ändring i RF

Det vilande förslaget till ändring i RF innebär att i 11 kap. RF skall

införas en ny bestämmelse (15 §), som skall träda i kraft den 1 januari

1992. Den föreslagna bestämmelsen har följande innehåll:

Domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga att från mellan-

folklig domstol inhämta besked om innebörden av internationell

överenskommelse eller förpliktelse eller av bestämmelse som tillkom-

mit enligt ett sådant åtagande.

Bakgrunden till förslaget om ändring i RF var, som jag nyss har nämnt,

att parterna i EES-förhandlingama hade kommit fram till att det inom

EES på samma sätt som inom EG borde vara möjligt för nationella

domstolar att inhämta tolkningsbesked rörande EES-regler från en

domstol på internationell nivå. Vid tiden för beredningen av regerings-

förslaget i riksdagen var förhandlingsparterna av uppfattningen att den

domstol det skulle vara fråga om var en för avtalsparterna gemensam

EES-domstol med anknytning till EG-domstolen och med domare från

såväl EG som samtliga EFTA-länder (1990/91 :KU22 s. 12 f).

Det vilande grundlagsförslaget hade alltså sin utgångspunkt i vad som

då övervägdes i förhandlingarna om en ordning där tolkningsbesked

skulle inhämtas från EES-domstolen. Frågan är då hur det vilande grund-

lagsförslaget förhåller sig till den ordning som slutligen har överens-

kommits, dvs. att EFTA-statema har möjlighet att låta sina nationella

domstolar inhämta oförbindande yttranden från EG-domstolen om

tolkningen av EES-regler.

4 Ändrade förutsättningar

Den föreslagna grundlagsbestämmelsens ordalydelse kan i och för sig

sägas täcka även den överenskomna ordningen, eftersom ju också EG-

domstolen är en mellanfolklig domstol. Å andra sidan anser jag att den

föreslagna bestämmelsens formulering "kan vara skyldig" passar mindre

väl för en ordning som den överenskomna, där det enligt avtalet inte

skall finnas någon sådan skyldighet. Skr. 1991/92:58

Mot denna bakgrund och särskilt med hänsyn till att det i motiven till

det vilande grundlagsförslaget uttryckligen talas om folkrättsligt bindande

besked från en EES-domstol anser jag att riksdagen bör underrättas om

det nya läget.

Härtill kommer att man också kan ställa sig frågan om inte grundlags-

ändringen framstår som obehövlig mot bakgrund av vad det föreliggan-

de avtalet innehåller. Enligt protokollet skall det inte vara fråga om

skyldighet för någon nationell domstol att inhämta yttrande ("får, om den

anser det nödvändigt"), och vidare skall yttrandet inte i något avseende

vara bindande för de nationella domstolarna (EG-domstolen skall endast

"uttala sig"). Förfärandet liknar därmed närmast ett sådant inhämtande

av formellt oförbindande yttranden som våra domstolar inom ramen för

nuvarande regler om rättegångsordningen kan - och ibland skall -

inhämta från myndigheter och andra organ. Systemet måste därmed

tveklöst anses vara förenligt med RF i dess nuvarande lydelse och kunna

infogas i den svenska rättsordningen utan att komma i konflikt med

gällande konstitutionella principer.

Jag skall här tillägga att frågan om huruvida möjligheten att låta våra

domstolar inhämta yttrande från EG-domstolen skall utnyttjas eller ej -

och vilka närmare förutsättningar som i så fall bör gälla - kommer att

tas upp i det lagstiftningsarbete som förestår med anledning av att EES-

avtalet skall införlivas i den svenska rättsordningen.

Min slutsats av det jag nu har anfört är att det inte längre föreligger

något behov av den föreslagna ändringen i RF och att riksdagen därför

enligt min mening inte bör slutgiltigt anta det vilande förslaget.

Denna inställning förändras inte av att Sverige numera har ansökt om

medlemskap i EG och således i en framtid kan komma att helt inordnas

i EGs regelsystem. Visserligen kan det förutsättas att ett medlemskap i

EG kräver att vissa ändringar görs i RF, bl.a. för att möjliggöra

inhämtande av förhandsbesked i enlighet med EGs regler, dvs. enligt

artikel 177 i Romfördraget, men frågan om vilka grundlagsändringar som

krävs inför ett medlemskap bör enligt min mening behandlas i ett

sammanhang. Den frågan är också för närvarande föremål för övervägan-

den i den kommitté - grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03) - som

har i uppdrag att utreda behovet av grundlagsändringar inför ett svenskt

medlemsskap i EG (dir. 1991:24).

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad

jag har anfört i det föregående.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

gotab 40103, Stockholm 1991