Dir. 1992:104

Översyn av plan- och bygglagen, m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-26

Mitt förslag

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

Nya förutsättningar

Uppdraget

Allmänna och enskilda intressen

Ökad miljöhänsyn

Förenkling i fråga om detaljplan och bygglov

Medborgarinflytande

Statlig kontroll

Instansordningen för överklagande

Övrigt

Hemställan

Beslut

Dir. 1992:104

Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-26

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över

vissa frågor i plan- och bygglagen (1987:10), PBL.

Utredarens förslag skall tillgodose kraven på större miljöhänsyn, stärkt

medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning.

Erfarenheter från andra länder bör tas till vara i översynsarbetet.

Sveriges förpliktelser i förhållande till EG skall beaktas.

I uppgiften ingår också att samordna bestämmelserna i PBL med en ny

byggproduktlag. Jag har i denna fråga samrått med chefen för

Näringsdepartementet.

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

Lagstiftningen inom plan- och byggområdet samt i fråga om hushållningen

med mark- och vattenresurserna genomgick i och med 1987 års lagreformer

en samlad och genomgripande förändring. Den viktigaste nyheten var

decentraliseringen till kommunerna av a nsvaret för den fysiska

planeringen och för byggnadsväsendet.

Statens ansvar inom detta område begränsas i huvudsak till en bevakning

av riksintressen, mellankommunala intressen samt hälso- och

säkerhetsfrågor. De statliga myndigheternas uppgifter har därigenom

kommit att väsentligt förändras. Tillsynen och uppsikten från st atens

sida riktas nu mindre in på bevakning och kontroll av enskilda beslut i

den kommunala planeringen och mer mot samråd och samverkan med

kommunerna kring långsiktiga frågor samt uppföljning av lagstiftningens

tillämpning. De allmänna intressena skall hävdas genom omprövning av

länsstyrelse eller av regeringen endast i särskilt angivna fall.

Andra viktiga förändringar i PBL var reglerna om ett utökat

medborgarinflytande och förenklingar som främst innebar vissa lättnader

för den enskilde samt ett ökat ansvar för byggherren. PBL innebar också

en modernisering och förenkling av plansystemet och att stör re vikt har

lagts vid plangenomförandefrågor.

Nya förutsättningar

Samhällsutvecklingen förändrar förutsättningarna för planeringen av

mark- och vattenanvändningen och för byggandet. Inom den fysiska planeri

ngen och stadsbyggandet ställs bl.a. nya och ökade krav på miljöhänsyn,

på aktsamhet om kulturvärden och på resurshushållning. Ökad

uppmärksamhet behöver därvid ägnas den befintliga bebyggelsemiljöns

egenskaper och åt att möjliggöra successiva förändringar och

kompletteringar. FN-konferensen om miljö och utveckling (UNCED) sommaren

1992 måste följas upp. En huvuduppgift blir at t skapa förutsättningar

för och underlätta en långsiktigt hållbar utveckling. För att klara

denna uppgift måste samhället riktas in mot ett mer effektivt

resursutnyttjande bl.a. genom återanvändning och återvinning

(kretsloppsprincipen). Tillämpningen av kretslopp sprincipen i planering

och byggande måste underlättas. Behovet har ökat av att kommunerna

samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektorsövergripande

och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas på såväl

regional som lok al nivå. Tunga investeringar som ofta rör flera

kommuner ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på

tidiga bedömnin gar av olika utbyggnadsalternativs påverkan på miljön,

på kulturvärden och på hushållningen med mark- och vattenresurserna.

Integrat ionssträvandena i Europa aktualiserar frågor om harmonisering

av såväl miljökrav som av reglerna för fysisk planering och byggande.

Nya lagar har tillkommit som berör byggandet. Behovet av en avreglering

och förenkling av olika regelsystem växe r sig allt starkare. Dessa krav

måste förenas med att stat och kommun tar ett ansvar för att hävda

viktiga allmänna intressen. Inom bostadsfinansieringsområdet pågår ett

arbete med avreglering och förenkling bl.a. i syfte att pressa

produktionskostnaderna samt att främja konkurrens och effektivitet.

Den ekonomiska utvecklingen har lett till att den statliga och kommunala

administrationen måste minskas och den offentliga sektorns kostnader ses

över.

Andra förändringar rör synen på hur grundläggande tj änsteproduktion bör

organiseras och innebär bl.a. en ändring av den offentliga sektorns roll

i förhållande till den enskilda. Stärkt äganderätt, minskad

detaljreglering och ökad privatisering är exempel på sådant som också

kan påverka utformningen av lagstiftninge n.

Samhällsutvecklingen har lett till nya arbetssätt och

organisationsformer inom förvaltningen i stat och kommun. Kommunerna har

fått större frihet att organisera sin verksamhet, som -- utanför området

för myndighetsutövningen - i allt större utsträckning kommer att utföras

genom konkurrensutsatt upphandling.

Medborgarnas växande krav på den demokratiska processen måste

tillgodoses genom förbättrade möjligheter att tidigare än för närvaran

de delta i planeringsprocessen och påverka bebyggelseutvecklingen och

utformningen av den byggda miljön.

Uppföljning, utvärdering och översyn

Uppföljningen och utvärderingen av PBL-reformen inleddes kort efter det

att den nya lagen trädde i kraft den 1 juli 1987. Huvudsyfte na med

reformen har i stort uppnåtts. Samtidigt visar de erfarenheter som

vunnits bl.a. genom Boverkets uppsiktsverksamhet att reformen på vissa

viktiga punkte r ännu inte fått sitt genombrott. Det gäller bl.a. i

fråga om sådana lättnader för den enskilde som förutsätter kommunala

beslut. De t finns också oklarheter i fråga om det stöd som PBL ger

kommunerna i uppgiften att hävda miljöns kulturvärden.

En översyn av PBL behövs enligt min mening med hänsyn till den nyss

skisserade samhällsutvecklingen samt för att säkerställa att lag

stiftningens grundläggande intentioner, som jag inledningsvis nämnde,

fullföljs. En särskild utredare bör därför tillkallas med uppg ift att

se över PBL och angränsande lagstiftning med utgångspunkt i nämnda

förhållanden.

Uppdraget

Vid min anmälan till budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil.

15) erinrade jag om den fysiska planeringens huvuduppgifter un der

1990-talet. Dessa är att

-- säkerställa en långsiktigt god hushållning med mark- och

vattenresurserna,

-- främja en långsiktig t förnuftig lokalisering av bebyggelse,

anläggningar och infrastruktur samt utveckla en rik och levande

stadsmiljö,

-- ta hänsyn till naturens kretslopp i samhällsplaneringen.

Lagstiftningen bör skapa förutsättningar för teknisk utveckling, ökad

miljöhänsyn och en effektiv konkurrens. Kvalitetstänkande och

kostnadsmedvetande skall främjas. Långsiktighet i förvaltning och

underhåll av befintlig bebyggelse bör premieras. Ökad valfrihet för den

enskilde skall tillgodoses utan att väsentliga allmänna intressen för

den skull ställs åt sidan.

Dessa huvuduppgifter bör vara vägledande i översynsarbetet.

Översynen bör leda till förslag till ändrad lagstiftning där så behövs

eller förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedö ms vara

nödvändig för att nå målen. De samhällsekonomiska konsekvenserna av

förslagen skall redovisas.

Allmänna och enskilda intressen

Fysisk planering är i första hand en kommunal uppgift. Denna

grundläggande utgångspunkt skall självfallet gälla också fortsättningsv

is. Kommunen skall ha ansvaret för planläggning av mark och vatten och

ha möjlighet att utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen

för bestämmelserna i PBL.

Enligt PBL skall, om inte annat är föreskrivet, både allmänna och

enskilda intressen beaktas (1 kap. 5 §). Gränsen mellan dessa intr essen

är i praktiken svår att dra på ett entydigt sätt. Många frågor som

normalt behandlas i samband med fysisk planering och byggan de är av

intresse från allmän synpunkt. Allmänna och enskilda intressen

sammanfaller i många fall. Det bör vara möjligt att närmare precisera de

allmänna och enskilda intressena -- och de rättigheter och skyldig heter

som åligger kommunen respektive den enskilde. Vilka medel stat och

kommun skall förfoga över för att kunna värna de allmänna i ntressena

behöver övervägas närmare. Detsamma gäller i vilken utsträckning

hänsynen till kommunalekonomin och kommunernas skyldighet att i vissa

fall tillhandahålla service skall beaktas vid prövningen av ärenden om

lov enligt PBL.

Det behövs ett klarläggande av vilka allmänna intressen som är så

väsentliga att de bör ha företräde framför enskilda intressen. Hälsa och

säker het är väsentliga allmänna intressen. Därutöver måste bl.a.

miljöhänsyn, liksom hänsyn till natur- och kulturmiljön och hushållning

med naturresurserna m.m. anses vara viktiga allmänna intressen.

Tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse-

eller orienteringsförmåga måste också anses vara ett viktigt allmänt

intresse.

Det är viktigt att dessa allmän na intressen preciseras och att detta

tydligt framgår av lagtexten.

Av lagtexten bör också framgå vilka enskilda intressen som bör skyddas

vid en avvägning mellan olika enskilda intressen.

Det är viktigt att grundläggande rättssäkerhetsaspekter beaktas vid

avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen och mellan olika

enskilda intressen.

I denna del bör utredaren samråda med Fri- och rättighetskommittén (JU

1992:01), som har i uppdrag att redovisa bl.a. frågor om förstärkt

grundlagsskydd för äganderätten.

Jag återkommer längre fram till frågan om omfattningen och formerna för

den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen.

Utgångspunkten i fråga om byggande bör vara att det är byggherren som

har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda.

Kommunen skall i detta avseende främst ha ett ansvar för att väsentliga

allmänna intressen blir tillgodosedda.

Ökad miljöhänsyn

Genom PBL har kommunerna fått det huvudsakliga ansvaret för utformningen

av bebyggelsemiljön på lokal nivå. Statens ansvar för den lokala miljön

har i och med PBL begränsats.

Utvecklingen av och omsorgen om vår gemensamma miljö, även i en vidare

mening, behöver uppmärksammas mera än hittills. Kraven på mil jöhänsyn i

planering och byggande ökar. Detta har ett naturligt samband med

strävandena mot en förebyggande miljövård och en effekti vare

resursanvändning baserad på kretsloppsprincipen. Bebyggelsemiljön har

också stor betydelse för människors trivsel och välbefinn ande och är en

av grundförutsätt ningarna för ett rikt socialt liv. Det är viktigt att

stat och kommun samverkar i omställningen till en varaktigt hållbar

utveckling och en god miljö i landets alla delar.

Den fysiska planeringen är av central betydelse i sammanhanget.

Lokalisering av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur behöver s

amordnas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv

transportförsörjning. Utformningen av såväl befintliga som nya bostads -

och arbetsområden behöver anpassas så att kretsloppslösningar kan

åstadkommas. En långsiktigt god hushållning med naturresurser måste

främjas genom en förutseende fysisk planering. Det innebär att kraven på

miljöhänsyn -- i den vidare mening som jag nu har beskrivit -- i den

fysiska planeringen måste göras tydligare.

Vid UNCED-konferensen antogs bl.a. Agenda 21 som är ett handlingsprogram

för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Ansatsen i Agenda 21 är

att problem skall förebyggas genom miljöanpassning av politiken på olika

områden. Fysisk planering kan vara ett v iktigt instrument i arbetet med

att förebygga miljöproblem, åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande

och hushållning med naturresu rserna.

Genom en förutseende planering kan konflikter undvikas, konflikter som i

ett senare skede kan leda till låsningar och därmed effekti

vitetsförluster. Regeringen avser därför att, som ett första steg,

föreslå riksdagen att 1 kap. 1 § PBL ändras så att det klart fram går

att PBL:s bestämmelser syftar till en god och långsiktigt hållbar

livsmiljö. Utredaren bör pröva på v ad sätt reglerna i PBL i övrigt kan

behöva förtydligas i syfte att främja en långsiktigt hållbar

samhällsutveckling.

Förutom överväganden i fråga om fysisk planering, bör utredaren ägna

uppmärksamhet åt den miljöpåverkan som kommer från byggnader oc h

byggnadsmaterial. Här är det fråga om att inom det Europeiska ekonomiska

samarbetsområdet (EES) påverka utvecklingen så att vi får krav på

produkter som inte skadar hälsa och miljö och som i möjligaste mån kan

ingå i ett kretslopp. Vidare bör svenska tillve rkare och importörer

stimuleras att utveckla system för återanvändning och återvinning och se

till att skadliga material och produkt er byts ut. Jag vill peka på att

omloppstiden för byggnader -- och därmed de material som ingår i en

byggnad -- är förhållandevis lå ng, vilket kräver särskilda överväganden

bl.a. när det gäller återanvändning och återvinning.

Det är särskilt angeläget att den fysiska planeringen av våra städer och

tätorter sker utifrån en helhetssyn på miljöfrågorna.

Miljöproblemen är i dag påtagligast i storstadsområdena. För närvarande

studeras miljösituationen och effekterna av olika styrmedel av Boverket

och Statens naturvårdsverk. I Boverkets uppdrag ingår bl.a. att studera

behovet av natur- och grönområden för att bevara en god stadsmiljö.

I mindre städer och på landsbygden är miljöproblemen av delvis annan

karaktär än i storstäderna. Men även här behövs insatser -- bl. a. genom

fysisk planering -- i syfte att främja en god livsmiljö. En framsynt

fysisk planering bör självfallet i nte bara medverka till att begränsa

miljöproblemen, utan också värna de miljökvaliteter som ofta är dessa

orters relativa fördel. De tta är nödvändigt för att främja en

långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling.

Utredaren bör mot bakgrund bl.a. av Boverkets och Naturvårdsverkets

studier göra en bedömning av möjligheterna att i fysisk planering enligt

PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som

nytillkommande bebyggelse.

I samband med upprättande av planer och i hanteringen av till re

geringen överklagade planer har svårigheterna att bedöma miljö- och

hälsorisker uppmärksammats. Svårigheterna beror bl.a. på att det i många

fall saknas underlag för att göra sådana bedömningar. För närvarande

pågår ett utvecklingsarbete inom Boverket rörande häls a och säkerhet i

fysisk planering. Frågor om yttre ljudstörningar behandlas av den

utredare som tillkallats för att utarbeta ett för slag till samlad

handlingsplan mot buller (M1992:02). Riktlinjer för hur miljö- och

hälsofrågor skall hanteras i pla neringen behöver enligt min mening

utvecklas. Utredaren bör därför i anslutning till detta hålla sig

underrättad om pågående arbete och överväga möjligheterna att tillämpa

sådana kvalitetskrav i fysisk planering.

Av särskilt intresse i sammanhanget är utvecklingen av

miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Kraven i 2 kap. PBL innebär som

regel att miljö- och hushållningsfrågor belyses som en del av underlaget

i fråga om miljökonsekvenser för planer enligt PBL. Erfarenheterna visar

emellertid att underlaget f ör beslut om planer m.m. i många fall bör

förbättras. Frågan aktualiseras också av EG:s bestämmelser på området.

Ett viktigt syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att redovisa

vilken inverkan en verksamhet eller en åtgärd får på miljön, häls an och

hushållningen med naturresurserna och ge allmänheten möjligheter att

yttra sig. Därigenom kan också beslutsprocessen många gå nger förenklas.

Den svenska lagstiftningen på området utgörs bl.a. av 5 kap. lagen

(1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. ( NRL). När det gäller

PBL finns för närvarande inte något krav på att kommunerna skall

upprätta miljökonsekvensbeskrivningar. I propo sitionen 1992/93:60 med

förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m. föreslås

dock, i syfte att uppfylla bestämmel serna i ett EG-direktiv, att PBL

ändras så att miljökonsekvensbeskrivningar skall utarbetas när

detaljplaner upprättas för vissa i E G-direktivet angivna ändamål och

den tilltänkta verksamheten samtidigt kan antas medföra en betydande

miljöpåverkan. Utredaren bör överväga om kravet på

miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och ges en mer generell

tillämpning i ärenden enlig t PBL.

Värnet av vårt kulturarv är också en viktig miljöfråga som behöver

belysas i sammanhanget. Det är i första hand vid tillämpningen av PBL

som frågor om bevarande av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer

prövas. Tillämpningen av lagstiftningen på området visar att

tolkningsutrymmet i många fall blivit alltför stort och att

kulturvärdena alltför ofta inte kan hävda s mot andra intressen.

Utredaren bör överväga hur kulturmiljöhänsynen kan ges en starkare

ställning. Utredaren bör därvid utvärdera hur PBL:s regler om ersättning

till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har fått.

Översiktsplanen skall ha en nyckelroll för tillämpningen av PBL och

naturresurslagen. Utredaren bör, mot bakgrund av de hittillsvara nde

erfarenheterna, pröva om PBL:s krav i fråga om former, innehåll och

redovisning behöver förändras. Möjligheterna att främja en ö kad

miljöhänsy n genom en förebyggande fysisk planering bör särskilt

belysas. Översiktsplanens roll i dialogen mellan stat och kommun bör

också ses över. Därutöver bör belysas hur översiktsplanen kan användas

för att på ett bättre sätt än i dag skapa förutsättningar för en positiv

utveckling av landsbygden och kulturlandskapet i vid mening. Utredaren

bör ta del av Boverkets rapport Erfarenheter av översiktsp lanearbetet.

Rapporten har remissbehandlats.

Även om huvudansvaret för att åstadkomma en god miljö ligger på komm

unerna, är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga

vissa miljöproblem relativt begränsade. Det mellankommunala o ch det

regionala perspektivet behöver därför utvecklas. Den regionala

planeringen enligt bl.a. PBL bör ses över. Även i detta avseen de utgör

de kommunala översiktsplanerna ett viktigt underlag. Utredaren bör lämna

förslag till hur en sådan planering kan främjas.

Miljöskyddskommitténs (ME 1989:04) arbete har beröringspunkter med

översynen av PBL i nu berörd del. Utredaren bö r därför samråda med

Miljöskyddskommittén.

Förenkling i fråga om detaljplan och bygglov

Ett av de främsta syftena med PBL var att möjliggöra förenklingar i

förhållande till den äldre lagstiftningen. En studie av PBL:s

tillämpning i 20 kommuner, som genomförts av Boverket i samarbete med

Svenska kommunförbundet och dåvarande Näringslivets byggnadsdele gation,

visar att detta syfte endast delvis har uppnåtts.

Som framgått av vad jag nu har sagt bör kraven på miljöhänsyn i vissa

avseenden höjas och en rik och levande bebyggelsemiljö främjas. Inom

denna ram bör nu prövas möjligheterna till förenkling och avreglering.

Uppmärksamhete n bör i första hand riktas in på sådana förändringar som

innebär en minskad detaljstyrning och som medför lättnader för den

enskilde . Syftet bör vara att skapa förutsättningar för kommunerna att

ägna tid och kraft åt de mest angelägna frågorna, t.ex. hälsofrågor i

byggandet och planfrågor av större betydelse från miljösynpunkt samt att

bedriva ett mer långsiktigt syftande arbet e. Samtidigt kan en minskad

detaljreglering och en effektiv planprocess leda till

kostnadsbesparingar både för den enskilde och för det allmänna.

I uppdraget bör ingå att göra en analys av hela processen från

programskedet till dess att bygglov vunnit laga kraft och bygget har

slutbesiktigats. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas följande

frågor.

I 5 kap. 1 § PBL anges när en detaljplan skall upprättas, det s.k.

detaljplanekravet. Detaljplanekravet är primärt riktat till kommu nen.

Emellertid ger 8 kap. 12 § första stycket 2 samma lag kommunen rätt att

vägra bygglov i de fall den sökta åtgärden bedöms kräva

detaljplanläggning. D en som vägrats lov med hänvisning till

detaljplanekravet kan emellertid inte tvinga fram planläggning, även om

det borde ha varit mö jligt att avgöra ärendet direkt med stöd av 2 kap.

PBL. Tillämpningen av paragrafen har alltså stor betydelse för den

enskilde. Utre daren bör mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits

beträffande detaljplanekravets tillämpning i samband med prövn ingen av

bygglov göra en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva preciseras

ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes stä llning.

Regleringen i detaljplaner har i huvudsak byggt på att ange markens och

byggnaders användning för olika ändamål. Detta sätt att regl era

användningen har medverkat till en funktionsuppdelning i staden, som

utarmat vissa områden och lett till ökat transportbehov. De t finns

anledning överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en

friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter som

gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och

samhällen. I det sammanhanget bör också övervägas användningen av

bestämmelser beträffande utformningen av byggnader. I vissa miljöer kan

krävas mer långtgående hänsyn till omgivande bebyggelse. I andra miljöer

kan å andra sidan bestämmelser som styr utformningen helt undvaras.

Enligt 5 kap. 7 § PBL får inte en detaljplan göras mer detaljerad än vad

som erfordras. Utredaren bör mot denna bakgr und överväga vilka

ytterligare avregleringar och förenklingar som är möjliga och lämpliga.

Efter en ändring i 5 kap. 7 § PBL (prop. 1991/92:51, BoU 10, rskr. 112)

får kommunerna inte längre precisera handelsändamål i detalj planer till

att avse viss form av detaljhandel. Riksdagen uttalade i samband med

beslutet att den något förändrade synen på konkurre nsen borde få

genomslagskraft också i gällande planer, men att det krävs ytterligare

överväganden om man genom lagstiftning skall än dra innehållet i sådana

planer. Utredaren bör därför belysa möjligheterna att ändra gällande

planer i syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln .

Konkurrensfrågor aktualiseras också i annat sammanhang. Regelsystemet

för byggandet bör vara utformat så att det i största möjliga

utsträckning underlättar konkurrens mellan olika byggherrar och

entreprenörer och uppmuntrar kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande .

Detaljplaner bör utformas så att de så långt möjligt ger utrymme för

olika tekniska lösningar. Tillstånds- o ch kontrollreglerna bör vara

utformade så att tillämpningen kan anpassas till och underlätta

användningen av företagens egna kvalite tssäkringssystem.

Regeringen har nyligen -- till följd av EES-avtalet -- föreslagit

riksdagen en ny byggproduktlag (prop. 1992/93:55) i syfte att gen omföra

EG:s byggproduktdirektiv i Sverige. Samordningen mellan den föreslagna

byggproduktlagen och PBL måste nu ses över. PBL:s tekn iska

egenskapskrav på byggnader m.m. bör flyttas över till byggproduktlagen.

Därvid kommer frå gan om bygglov i fokus. Byggproduktlagen innehåller

inga regler om bygglov. Utredaren bör lämna förslag på hur tillsynen och

kontrollen lämpligen utformas i framtiden.

Byggherren bör kunna planera byggstart och genomförandet av

byggnadsarbetena på ett ekonomiskt rationellt sätt. Den tekniska

kontrollen och tillsynen bör vara så utformad att byggherren kan planera

byggnadsarbetena utan att vara beroende av att avvakta ett slutlig t

beslut från berörda myndigheter. Samtidigt bör han -- för att inte

tvingas ta alltför stora risker -- ha en möjlighet att vid behov kunna

begära besked från myndigheterna huruvida arbetena eller ett visst ar

betsmoment utförs enligt gällande regler. Det är här viktigt att notera

att kommunen bara skall behöva ge besked om och ingripa i fr ågor som

samhället har ansvar för.

Enligt PBL gäller för i princip all lokalisering av bebyggelse att den

först skall prövas lämplig från allmän synpunkt. Det bör vara möjligt

att i vissa fall avstå från förhandsprövning av varje enskilt

byggnadsföretag när varken det allmännas intressen eller grannars rätt

träds för när. Det är således angeläget att pröva om den enskilde i

större utsträckning kan ges frihet att också uppföra nya byggnader.

Därigenom kan bl.a. byggande på landsbygden underlättas. Mot de n

bakgrunden bör möjligheterna att begränsa bygglovsprövningen belysas,

främst när det gäller byggnadsföretag utanför samlad bebygge lse. Om det

å andra sidan -- t.ex. i områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer

-- finns behov av en striktare by gglovsprövning bör detta uppmärksammas

av utredaren.

Det bör också övervägas om bygglovsprövningen i nuvarande form behöver

bibehållas inom sådana detaljplaneområden där bebyggelsen red an i

planen prövats på ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats.

Utredaren bör beakta vad som har anförts i betänkandet (SOU 1992:47)

Avreglerad bostadsmarknad Del II. Betänkandet har remissbehandlats.

Som jag nämnde inledningsvis är tillgängligheten för handikappade ett

viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra en analys av vilka

effekter de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om

tillgängligheten för personer med funktionshinder. I sammanhanget kan

erinras om den ökning av antalet äldre personer över 80 år som sker

under det närmaste decennie t. Utredaren bör i sina överväganden i

tillgänglighetsfrågan ta del av de förslag som lagts fram av

Handikapputredningen i betänkand et (SOU 1992:52) Ett samhälle för alla.

Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Ett annat viktigt syfte med P BL-reformen var att öka effektiviteten i

bl.a. planprocessen. Sverige har vid en internationell jämförelse en

kort och effektiv plan process. Det bör inte hindra att möjligheterna

till ytterligare effektiviseringar bör prövas. I översynsarbetet bör

därför belysas h ur PBL:s förfaranderegler tillämpas och om det i PBL

eller annan lagstiftning finns regler som försvårar kommunala åtgärder i

syfte att effektivisera hanteringen av planer och beslut. Alternativa

arbetssätt bör undersökas. Även bestämmelserna om ko mmunikation med

berörda -- kungörande och annonsering -- liksom om delgivning efter

antagandet bör ses över.

Bestämmelserna om förfarandet när planer upprättas och antas är

omfattande. Från reglerna om detaljplan finns ett antal undantag vid

s.k. enkelt planförfarande, vilket kan användas om planförslaget är av

begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten samt är

förenligt med översiktsplanen (5 kap. 28 § PBL). Undantagen innebär i

huvudsak att samrådet kan förenklas och kungörande undvara s. Utredaren

bör, med hänsyn till demokratiska krav och de verkningar för offentliga

organ och enskilda som planer får, pröva om det är möjligt och lämpligt

att i ökad utsträckning tillämpa enkelt planförfarande. Möjligheterna

att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande bör därvid

övervägas.

De rationaliseringsmöjligheter som översiktsplanen kan innebära bör

också uppmärksammas.

Även samrådsförfarandet behöver granskas från effektivitetssynpunkt.

Medborgarinflytandet bör komma till utt ryck tidigt i

planeringsprocessen. Erfarenheter som bl.a. redovisats i den s.k.

överklagandeutredningen som Boverket överlämnade til l regeringen hösten

1990, visar att ett väl genomfört samråd i ett tidigt skede leder till

att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande

förseningar därigenom kan undvikas. Utredaren bör undersöka bakgrunden

till de stora skillnader som för närvarande råder mellan olika kommuner

i detta hänseende och därvid överväga i vilka avseenden

samrådsförfarandet ka n utvecklas.

Utredaren bör slutligen belysa möjligheterna till delegation av beslut

enligt PBL samt till en bättre samordning mellan PBL och komm unallagen

(1991:900).

Medborgarinflytande

Att människorna är intresserade av samhällsfrågor och deltar i

samhällsdebatten är grunden för demokratin. De senare årens debatt i

bl.a. frågor om samhällsbyggande och miljö har fäst uppmärksamheten på

frågan om medborgarnas insyn i och inflytande på den fysiska

planeringen.

Reglerna för medborgarinflytandet enligt PBL bör nu ses över. Utredaren

bör till en början utvärdera medborgarinflytandet med hänsyn till målen

för reformen och effek terna. Därefter bör utredaren överväga

möjligheterna att stärka medborgarinflytandet och förbättra insynen i

planeringen, utan att p laneringsprocessen byråkratiseras och blir

ineffektiv och kostnadsdrivande. Som nämnts finns det stora

effektivitetsvinster att hämt a i att medborgarna kommer in tidigt i

planeringsprocessen, förutom det egenvärde som ligger i

medborgardeltagandet. Utredaren bör bl.a. studera om en lämplig

informations- och samrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett

utvecklat programstadiu m till en detaljplan eller en fördjupning av

översiktsplanen, kan underlätta processen och höja kvaliteten i såväl

beslutsunderlaget som i planeringens resultat och minska kostnaderna.

Alternativa former för samråd och inflytande jämfört med

förfarandereglerna i P BL bör studeras. Tidiga kontakter med sakägare

och andra intressenter samt användningen av miljökonsekvensbeskrivningar

i planer och program kan underlätta samrådet och samtidigt fördjupa

medborgarinflytandet.

Erfarenheterna efter fem års tillämpning av PBL tyder på att

överklagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för

medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil.

Rätten att överklaga beslut om planer m.m. bör nu ses över i syfte att

effektivisera och tydliggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren

bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras

tydligare. Utredaren bör även i denna del samråda med

Miljöskyddskommittén och med Fri- och rättighetskommittén.

En företeelse som har uppmärksammats sedan PBL trädde i kraft är den

s.k. förhandlingsplaneringen, dvs. en planering som tidigt bind er

exploateringens inriktning, omfattning och finansiering genom ett avtal

mellan kommun och exploatör. Denna typ av planering, som ofta sker utan

närmare överväganden om konsekvenserna för miljön och hushållningen med

naturresurser m.m., kan i viss mån än dra förutsättningarna för

planeringen enligt PBL. Det finns dessutom en risk för att konkurrensen

i byggandet åsidosätts och att mar kprisutvecklingen snedvrids. Genom

avtalet kan också kommunala kostnader övervältras på exploatören på ett

sätt som ytterst leder ti ll högre kostnader för medborgarna. Det finns

nu skäl att utvärdera effekterna av sådana förhandlingsuppgörelser.

Förhållandena i an dra länder bör studeras.

Statlig kontroll

Ett grundläggande syfte med PBL är som nämnts att kommunerna med bin

dande verkan skall kunna besluta i frågor som rör den lokala miljön.

Staten utövar sitt inflytande över planläggningen genom att

länsstyrelsen dels deltar i pågående planeringsarbete genom samråd, dels

i vissa angivna fall på eget initiativ skall överpröva kommune ns

beslut. Vidare prövar länsstyrelsen kommunens beslut efter överklagande.

Den statliga kontrollen enligt 12 kap. 1 § PBL utövas alltså i första

hand av länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen kan överp röva

kommunens beslut om det kan befa ras att ett riksintresse enligt

naturresurslagen inte tillgodoses, att frågor om användningen av mark-

och vattenområden som angår f lera kommuner inte har samordnats på ett

lämpligt sätt eller att bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de

boendes och övrigas häl sa eller till behovet av skydd mot

olyckshändelser.

Genom att tyngdpunkten i den statliga kontrollen när det gäller allmänna

intressen ligger på länsstyrelsen, har denna givits en själ vständig

roll i förhållande till regeringen.

Länsstyrelsen s beslut kan överklagas till regeringen av både kommunen

och enskilda. Däremot har sektorsmyndigheterna ingen rätt att överklaga.

Om regeringen anser att den bör agera för att värna riksintressen, har

den i vissa begränsade fall möjligheter att ge kommunen ett pla

nföreläggande enligt 12 kap. 6 § PBL. Prövningsgrunden hälsa och

säkerhet skiljer sig dock från riksintressen och mellankommunal sam

ordning bl.a. genom att brister vad gäller hälsa och säkerhet inte kan

föranleda planföreläggande.

Under den tid som PBL har varit i kraft har ett antal fall

uppmärksammats där det kan ifrågasättas om hänsynen till miljön och

hushållningen med n aturresurser har behandlats på ett

tillfredsställande sätt i den kommunala planeringen och i länsstyrelsens

prövning av planer. Viss a sektorsmyndigheter har vidare framfört kritik

mot att länsstyrelsen inte har ingripit mot planer som enligt

sektorsmyndigheten inn ebär att riksintressen har skadats påtagligt.

Också i andra sammanhang aktualiseras problemen när kommunen i sin

planering enligt PBL skall tillgodose intressen som rör hushållningen

med naturresurser och där staten är huvudman för eller annars har

väsentliga intressen i ett exploateringsföretag. Det kan gälla statliga

investeringar i anläggningar, väg- eller järnvägsutbyggn ad och där

exploateringsföretaget är ett riksintresse enligt NRL. En tidigare

prövning i regeringen kan begränsa förseningar i senar e skeden.

I regeringens tillämpning av PBL har det också konstaterats att frågan

om riksintressen eller andra all männa intressen sällan kan prövas av

regeringen på talan av en enskild person. Utgångspunkten i PBL är

nämligen att omfattningen av regeringens prövning av överklaganden styrs

av den klagandes yrkanden. Vidare kan en enskild inte klaga över

länsstyrelsens beslut o m inte den klagande själv är direkt berörd av

beslutet.

Som jag nyss nämnde kan regeringen som en yttersta åtgärd förelägga en

kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det beh övs för

att tillgodose riksintressen enligt naturresursla gen eller

mellankommunal samordning. Planföreläggande enligt PBL är emellertid

inget lämpligt instrument i de flesta fall där delade meningar mellan

stat och kommun kan tänkas råda om hur ett riksintresse skall behandlas

i kommunal planering, eftersom det lika oft a står ett lokalt intresse

av en exploatering mot ett övergripande statligt bevarandeintresse.

Planföreläggande underlättar inte hel ler en dialog i frågor där olika

intressen står mot varandra.

Grundtanken i PBL om den kommunala självstyrelsen p å planområdet talar

för en restriktiv syn på omfattningen av den statliga kontrollen.

Erfarenheterna av tillämpningen av PBL talar d ock för att formerna för

regeringens prövning och möjligheter att ingripa i dessa frågor nu bör

ses över. Stor vikt bör läggas vid k raven på effektivitet i

planeringsprocessen och möjligheterna till kostnadsbesparingar för det

allmänna. Utredaren bör därvid övervä ga sådana alternativ som innebär

att frågor om riksintressen eller andra väsentliga allmänna intressen

enklare och t idigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli

föremål för överväganden hos regeringen. Det är naturligt att utredaren

prövar m öjligheterna till samordning med de bestämmelser i 4 och 6 kap.

naturresurslagen som i särskilda fall ger regeringen möjlighet till

tidiga initiativ i planeringsprocessen enligt PBL och andra lagar som

knutits till naturresurslagen.

Även frågor i övrigt rörande samordningen mellan PBL och annan

lagstiftning -- t.ex. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. -- kan be

höva belysas och övervägas.

Instansordningen för överklagande

Det har länge bedrivits ett arbete med att avlasta regeringen löpande

ärenden. Detta arbete har berört också PBL-ärendena. Förslag v ad gäller

sådan avlastning har redovisats i promemorian (Ds 1991:84) Plan- och

byggnämnd. Jag anser dock att dessa frågor behöver öv ervägas

ytterligare bl.a. mot bakgrund av den översyn i övrigt av PBL som

utredaren har att göra. Det är därvid viktigt att den sven ska

lagstiftningen anpassas till vad som krävs för att Sveri ge skall

uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I detta syfte bör

utredaren pröva den nuvarande gränsdragningen mellan r egeringen och

förvaltningsdomstolarna. Utredaren bör även i denna del samråda med Fri-

och rättighetskommittén. Utredaren bör också lämna förslag till hur

regeringen kan avlastas besvärsärenden. En enhetligare besvärsordning

bör eftersträvas. Det bör påpekas att g ränsdragningen mellan

rättsfrågor och lämplighetsfrågor inte är ett problem som är specifikt

för svensk lagstiftning . De kontinentala modellerna är därvid särskilt

intressanta från svensk synpunkt, eftersom även dessa modeller bygger på

existensen av förvaltningsdomstolar. Erfarenheterna från andra länder

bör därför studeras. Utredaren bör hålla sig underrättad om de

ställnings taganden som görs med anledning av Domstolsutredningens

betänkande (1991:106) Domstolarna inför 2000-talet som för närvarande

bereds inom Justitiedepartementet. Utredarens förslag i denna del bör i

lämplig omfattning tillgodose de särskilda krav på snabbhet och

effektivitet i förfarandet som bör ställas inom plan- och byggområdet.

Övrigt

När kommunen i egenskap av huvudman för allmänna platser skall anlägga

eller förbättra gator m.m. får kommunen besluta att kostnader för sådana

åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov skall

betalas av ägarna till fastigheterna i området. Kos tnaderna skall

fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. I samband

med översynen bör belysas bl.a. hur reglerna tillämpas och om k

ostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelas skäligt och

rättvist. Härvid bör även erfarenheter från tillämpningen av s.k.

exploateringsavtal vägas in. Möjligheterna till förenklingar bör

övervägas.

I samband med bygglov får i vissa fall en planavgift tas ut för att

täcka kommunens kostnader för planarbetet. Från kommunalt håll h ar det

riktats kritik mot dessa regler. Kritiken avser bl.a. den avsevärda

tiden mellan kommunens arbete med planerna och ersättning en för detta

och svårigheter att få en rimlig kostnadstäckning för nedlagt arbete.

Även reglerna om planavgift bör nu ses över.

Tidplan, arbetsformer m.m.

Utredningen bör bedrivas i etapper. Förslag i fråga om samordning av

reglerna i PBL med en byggproduktlag bör lämnas senast den 30 a pril

1993. Överväganden och förslag rörande bygglov i övrigt och i fråga om

detaljplan, miljöhänsyn och medborgarinflytande samt om den statliga

kontrollen bör redovisas senast den 30 november 1993. Övriga förslag bör

redovisas senast den 31 mars 199 4.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (di r.

1984:5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att redovisa

verksamhetens regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) .

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra äre nden om

planläggning, markanvändning och bebyggelse

att tillkalla en särskild utredare

-- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se

över plan- och bygglagen, m.m. samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)