Prop. 1992/93:258

Regeringens skrivelse

1992/93:258

Farligt gods m.m.

Skr.

1992/93:258

Regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad som har tagits

upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 3 juni 1993.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Anders Björck

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnas en redogörelse för läget inom områdena beredskap

för kemikalieolyckor och transport av farligt gods. Underlaget för

redogörelsen bygger på bl.a. Statens räddningsverks förslag till

långsiktigt åtgärdsprogram i fråga om kemikalieolyckor och transport

av farligt gods.

1 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 258

Försvarsdepartementet

Skr.

1992/93:258

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 juni 1993

Närvarande: statsministern Bildt, statsråden B. Westerberg, Friggebo,

Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, af Ugglas, Thurdin, Hellsvik,

Davidsson, Könberg, Odell, Lundgren, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Björck

Skrivelse om farligt gods m.m.

1 Inledning

I regeringens beslut den 9 mars 1989 med anvisningar för program-

planeringen m.m. för myndigheterna inom totalförsvaret uppdrogs åt

Statens räddningsverk att redovisa förslag till den långsiktiga inrikt-

ningen av verksamheten i fråga om farligt gods. Bl.a. skulle Rädd-

ningsverket lägga fram ett förslag till en inriktning för bekämpningen

av kemikalieutsläpp på land och till sjöss. I detta arbete skulle

Räddningsverket samråda med Kustbevakningen. Vidare skulle arbets-

läget i fråga om transport av farligt gods redovisas.

Räddningsverket överlämnade i maj 1992 till regeringen ett förslag till

långsiktigt åtgärdsprogram, Framtidens beredskap för kemikalie-

olyckor. Åtgärdsprogrammet har utarbetats av en arbetsgrupp med

företrädare för Räddningsverket, Kustbevakningen, Statens naturvårds-

verk, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Svenska

kommunförbundet och Sveriges kemiska industrikontor (Kemi-

kontoret). Det långsiktiga åtgärdsprogrammet har sänts ut till berörda

centrala myndigheter, länsstyrelserna och kommunerna. Räddnings-

verkets sammanfattning och prioriteringar i det långsiktiga åtgärdspro-

grammet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Försvarsutskottet framhöll vid riksdagens behandling av vissa rädd-

ningstjänstfrågor (bet. 1992/93:FöUl, rskr. 1992/93:12) att det delar

den uppfattning som framförts i de motioner som väckts i ärendet om

vikten av att åstadkomma största möjliga säkerhet när det gäller tran-

sport av farligt gods. Frågorna om riskbedömning, val av säkraste

transportsätt, information och vägval sstyrning m.m. är enligt utskottet

ofta komplicerade. Utskottet hade därför förståelse för att det tar viss

tid att få fram beslutsunderlag för olika slags åtgärder. Utskottet

framhöll att det under en följd av år behandlat motioner som från olika

utgångspunkter, och utan närmare inbördes sammanhang, upptagit för-

slag i syfte att förbättra säkerheten i samband med dessa transporter.

Utskottet fann det angeläget att riksdagen får en samlad redogörelse

för läget inom det berörda området. En sådan skulle enligt utskottet

vara i linje med den fortlöpande erfarenhetsredovisning som riksdagen

tidigare begärt (bet. 1990/91:FöUl s. 13, rskr. 1990/91:18). Redovis-

ningen borde bl.a. innehålla en sammanfattning av pågående arbete,

större olösta frågor och vilka förväntningar som finns på resultat.

Speciellt angeläget syntes det enligt utskottet därvid vara att få frågan

om riskbedömning och val av säkrare transportsätt belyst. Utskottet

underströk i sammanhanget Räddningsverkets samordnande roll i fråga

om transport av farligt gods och såg helst att denna roll stärktes.

Utskottet utgick från att regeringen skulle återkomma till riksdagen

med den redovisning som begärts.

Regeringen uppdrog den 17 december 1992 åt Statens räddningsverk

att, som ett komplement till förslaget till inriktning för beredskapen för

kemikalieolyckor, lämna regeringen ett underlag för en samlad redo-

görelse till riksdagen och eventuella förslag till ytterligare åtgärder för

att åstadkomma förbättrad säkerhet när det gäller transport av farligt

gods. Räddningsverket redovisade uppdraget till regeringen den 8 mars

1993 i en lägesrapport med åtgärdsprogram, Transport av farligt gods.

Lägesrapporten har inte remissbehandlats med hänsyn till den knappa

tid som stått till förfogande. Räddningsverkets sammanfattning i

lägesrapporten med åtgärdsprogram bör fogas till protokollet i detta

ärende som bilaga 2.

Regeringen bemyndigade den 21 december 1992 chefen för Försvars-

departementet att tillkalla en kommitté (Fö 1992:03) med uppdrag att

utreda fredstida påfrestningar och risker samt vissa frågor inom total-

försvarets civila del. Kommittén har antagit namnet Hot- och riskut-

redningen.

I direktiven (dir. 1993:4) till kommittén anförde försvarsministern

följande:

De senaste decenniernas utveckling har inneburit en väsentlig ökning

av samhällets specialisering och komplexitet. Samtidigt ställs högre

krav på produktivitet och kostnadseffektivitet vilket påverkar

verksamhetens inriktning i enskilda fall. På ett helt annat sätt än

tidgare är samhällets olika verksamheter integrerade i och beroende

av varandra. Sammantaget har detta fört med sig en ökad sårbarhet.

Ett annat drag i samhällsutvecklingen är att den storskalighet som

eftersträvas i produktion och distribution ökar riskerna för att

enstaka olyckor, t.ex. vid tillverkning, lagring och transport av

farliga ämnen, kan få allvarliga konsekvenser för människor och

miljö.

Skr.

1992/93:258

1* Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 258

Driften av kärnkraftverk är förknippad med särskilda säkerhetspro-

blem. Liknande säkerhetsproblem kan vara förknippade med driften

av stora kemiska fabriker och andra anläggningar där farliga ämnen

hanteras. Eftersom svåra olyckor kan få gränsöverskridande effekter

berör dessa problem inte bara de länder där anläggningarna är

belägna.

Det bör också framhållas att även om samhällsutvecklingen medför

att riskerna för allvarliga olyckor och samhällsstörningar förändras,

innebär den också att nya möjligheter och resurser kan skapas för att

minska konsekvenserna av olyckorna och störningarna inom

samhällets olika delar.

Riskerna är inte beroende av nationella, sektoriella och admini-

strativa gränser. Detta förhållande medför, tillsammans med

samhällets ökade komplexitet, krav på en ökad samverkan mellan

statliga myndigheter, kommuner och näringsliv. Som grund för att

en samverkan äger rum och för att erforderliga åtgärder vidtas bör

ligga olika slag av riskanalyser. En ledstjärna bör vara ökade krav

på att i de fall någon förorsakar risker skall denne också ansvara för

att åtgärder mot dem vidtas. Detta ligger i linje med den på

miljöskyddsområdet vedertagna s.k. Polluter-Pays-principen.

Kommittén bör inledningsvis analysera påfrestningar och risker i det

fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna är till-

räckliga. Mot bakgrund av att någon systematisk tvärsektoriell

analys och bedömning hittills inte gjorts bör kommittén därefter

pröva om beredskapsåtgärderna på olika områden är tillräckligt

samordnade och om erfarenheter från ett område bedöms kunna

utnyttjas i större utsträckning på andra områden.

Bland frågor som härutöver bör studeras är risker bl.a. inom den

kemiska industrin samt frågor om sådan samordning av förebyggan-

de åtgärder från samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk planering

och yttre miljö. En ökad och mera systematiserad användning av

riskanalyser bör övervägas i detta sammanhang. Detta bör även

innefatta transporter av farligt gods, där bl.a. valet mellan olika

transportslag och olika transportvägar är en väsentlig fråga.

Kommittén bör beakta behovet av och föreslå åtgärder för an-

passning till resultaten av det internationella samarbetet, t.ex. ECE-

konventionen om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyck-

or, OECD:s Guiding Principles for Chemical Accident Prevention,

Preparedness and Response samt OECD:s Polluter-Pays-princip.

Regeringen har vidare i beslut den 21 januari 1993 med anledning av

de svåra fartygsolyckor som inträffat på senare tid med konsekvenser

för människoliv och miljön uppdragit åt Sjöfartsverket att lämna en

övergripande redovisning av det sjösäkerhetsarbete som har utförts

under de senaste åren samt det arbete som pågår eller planeras.

Redovisningen skall gälla både internationellt och svenskt sjösäker-

hetsarbete. Verket skall redovisa förutsättningarna för och konsekven-

serna av skärpta regler för att ytterligare minska risken för fartygs-

olyckor. Verket skall i sammanhanget ange om det föreligger behov

av och förutsättningar för restriktioner för trafik med fartyg med enkel

botten som transporterar olja och andra skadliga ämnen i känsliga

områden på svenskt vatten. Därvid skall verket belysa konsekvenserna

Skr.

1992/93:258

av sådana restriktioner för landets varuförsörjning samt för rederier,

hamnar och transportköpare. En bedömning skall även göras av de

miljörisker som följer vid en överflyttning av sjötransporter till andra

transportslag. Verket skall lämna de eventuella förslag till förändringar

i nuvarande säkerhetsföreskrifter eller andra föreskrifter avseende

svenska fartyg eller fartyg i svenska vatten som syftar till en minsk-

ning av risken för fartygsolyckor. Därvid bör särskilt uppmärksammas

säkerheten vid transporter med färjor, bl.a. möjligheterna till kontroll

av säkring av last. Vidare bör i sammanhanget behov av ökad

trafikinformation beaktas.

Boverket och Statens naturvårdsverk genomför mot bakgrund av vad

som anförts i propositionen 1990/91:90 En god livsmiljö en översyn

av de riktlinjer om skyddsavstånd vid miljöstörande verksamhet som

anges i rapporten, Plats för arbete. Dessa skall normalt följas vid

planläggning enligt plan- och bygglagen (1987:10) och vid prövning

enligt miljöskyddslagen (1986:225). 1 översynen behandlas såväl

verksamheters lokalisering som transport av farligt gods och hur

skyddsavstånd skall tillämpas i dessa sammanhang. Statens ansvar

enligt plan- och bygglagen begränsas i huvudsak till en bevakning av

riksintressen, mellankommunala intressen samt hälso- och säkerhets-

frågor. Inom Boverket pågår dessutom för närvarande ett arbete

rörande hälsa och säkerhet i fysisk planering. Vidare har regeringen

den 26 november 1992 beslutat tillkalla en särskild utredare (M

1992:63) med uppdrag att se över plan- och bygglagen m.m. Utred-

ningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen. Enligt direkti-

ven (dir. 1992:104) skall riktlinjer för hur miljö- och hälsofrågor skall

hanteras i den fysiska planeringen utvecklas. Utredaren skall därför

hålla sig underrättad om pågående arbete och överväga möjligheterna

till sådana kvalitetskrav i fysisk planering.

Riksdagen (bet. 1992/93 :FöUl, rskr. 1992/93:12) har ansett det

angeläget att få en samlad redogörelse för läget i fråga om säkerheten

i samband med transporter av farligt gods. Den redovisning jag lämnar

nu innehåller en samlad beskrivning för läget inom områdena bered-

skap för kemikalieolyckor och transporter av farligt gods. Redovis-

ningen innehåller en sammanfattning av pågående arbete, större olösta

frågor och vilka förväntningar som finns på resultat. Frågan om risk-

bedömningar och val av säkrare transportsätt blir belyst. Vidare

behandlas Räddningsverkets samordnande roll, när det gäller det

nationella arbetet med befolkningsskydd och beredskap inom rädd-

ningstjänsten. Underlaget för redogörelsen har hämtats från Rädd-

ningsverkets förslag till långsiktigt åtgärdsprogram och lägesrapport

med åtgärdsprogram. Frågan om transport av farligt gods bör ses som

en del av det långsiktiga åtgärdsprogrammet. Den bedömning av läget

på området som jag redovisar i redogörelsen bör tillsammans med

Räddningsverkets förslag till långsiktigt åtgärdsprogram och läges-

rapport med åtgärdsprogram beaktas inom ramen för Hot- och

Skr.

1992/93:258

riskutredningens uppdrag och utgöra tilläggsanvisningar för Rädd-

ningsverkets och Kustbevakningens pågående programplanearbete. Jag

kommer senare i dag att föreslå regeringen att fatta beslut med denna

innebörd. Redogörelsen kräver sålunda inte riksdagens godkännande.

Skr.

1992/93:258

2 Allmänna utgångspunkter

Min bedömning: Statens räddningsverk bör utveckla sin samord-

ningsroll i det nationella arbetet med både befolkningsskyddet och

räddningstjänsten vad avser olyckor med kemikalier och transporter av

farligt gods. Riskanalyser på olika nivåer bör ligga till grund för den

kort- och långsiktiga inriktningen av åtgärderna. Räddningsverket bör

utveckla metoder för riskanalyser och riktlinjer för den praktiska

tillämpningen av dessa inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten.

Den allmänna inriktningen i det föreslagna långsiktiga åtgärdsprogram-

met och den redovisade lägesrapporten med åtgärdsprogram bör utgöra

en grund för programplanearbetet med dessa frågor hos Räddnings-

verket och Kustbevakningen samt ett underlag för Hot- och riskutred-

ningens överväganden inom ramen för sitt uppdrag.

Skälen för min bedömning: Riskerna för att kemikalieolyckor eller olyckor

i samband med transport av farligt gods skall inträffå och de konsekvenser

som sådana olyckor kan få för människor och miljö ägnas stor uppmärksam-

het i både Sverige och andra länder. Krav ställs på effektiva förebyggande

åtgärder och på räddningstjänstberedskap. I det internationella samarbetet

utvecklas de principer som skall tillämpas. Förutsättningar åstadkoms för ett

utbyte av information och erfarenheter. Beredskap skapas för att bistånd

skall kunna lämnas i en olyckssituation. När det gäller transporter av farligt

gods, utformas regelsystemen till övervägande del i internationella fora. Det

internationella samarbetet medför att förutsättningarna för industrin blir så

likartade som möjligt oavsett vilket land som verksamheten bedrivs i. Detta

bidrar också till en bättre säkerhet bl.a. mot bakgrund av att det grundläg-

gande ansvaret för denna ligger på industrin.

Det instrument som används för att bedöma behovet av åtgärder är risk-

analyser. Inom en kommun kan en riskanalys ge en samlad bild av risk- och

skyddsobjekt samt användas som en utgångspunkt i samhällsplanering och

den fysiska planeringen. Riskanalyser och deras användning som planerings-

underlag har således stor vikt. Inom farlig industriell verksamhet tillämpas

riskanalyser vid utformningen av befolkningsskyddet och beredskapsupp-

byggnaden för räddningstjänstinsatser. Inom Sverige bör kunskapen om och

tillämpningen av riskanalyser kunna utvecklas i syfte att få en fastare grund

för säkerhetsarbetet. Det är väsentligt att detta också får större genomslag

i utbildningen på olika nivåer. I arbetet med en ändamålsenlig och praktisk

tillämpning av riskanalyser har Räddningsverket en väsentlig roll att fylla

bl.a. genom metodutveckling inom sitt verksamhetsområde. Räddningsverket

bör också ta fram riktlinjer för den praktiska tillämpningen av riskanalyser-

na. Boverket har huvudansvaret för utvecklingen av riskanalyser som

underlag i den fysiska planeringen.

Arbetet med att förebygga olyckor och, om en olycka ändå inträffar,

begränsa konsekvenserna härav måste bedrivas med både en långsiktig och

en kortsiktig inriktning. Det grundläggande ansvaret för att nödvändiga

åtgärder vidtas vid en farlig verksamhet ligger på den som bedriver

verksamheten, dvs. i regel industrin. Räddningsverket skall enligt 3 § i sin

instruktion (1988:1040) särskilt samordna samhällets verksamhet inom

befolkningsskyddet och räddningstjänsten samt följa utvecklingen av

forskning och teknik inom verksamhetsområdet och självt eller genom någon

annan bedriva forsknings-, utvecklings-, och försöksverksamhet. Vidare

skall Räddningsverket bevaka riskutvecklingen inom verksamhetsområdet

och verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att

förebygga olyckor. Länsstyrelserna och kommunerna har viktiga uppgifter

när det gäller genomförandet. Boverket har enligt sin instruktion (1988:590)

en samordnande roll med avseende på behandling av hälsa och säkerhet i

den fysiska planeringen. Enligt min mening bör Räddningsverket i enlighet

med vad som uttalats av riksdagen (bet. 1992/93 :FöUl) utveckla och stärka

den samordnande roll som verket har enligt sin instruktion. Räddningsverket

bör verka aktivt för ett sammanhållet forsknings- och utvecklingsarbete på

området.

Det långsiktiga programmet och lägesrapporten med åtgärdsprogram som

Räddningsverket presenterat utgör enligt min mening en värdefull grund för

Räddningsverkets och, i fråga om beredskapen till sjöss, Kustbevakningens

programplanearbete med de frågor som rör befolkningsskyddet och rädd-

ningstjänsten. På vissa områden, t.ex. frågan om behovet av vidgade

möjligheter att meddela föreskrifter, fordras emellertid fortsatta över-

väganden, innan de ändrade förutsättningarna kommer till uttryck genom

ändringar av gällande författningar. Behovet av sådana ändringar kommer

att övervägas av Hot- och riskutredningen inom ramen for sitt uppdrag.

Utredningen kommer därutöver bl.a. att beakta resultaten av det in-

ternationella samarbetet på området och följderna av detta för svensk del.

Andra förändringsbehov torde aktualiseras genom den fortsatta utveckling

som pågår inom EG och andra internationella fora. Inom EG pågår således

för närvarande en översyn av det s.k. Seveso-direktivet som är betydelse-

fullt när det gäller förebyggandet av olyckor och beredskapen vid större

verksamheter för tillverkning och lagring av kemikalier.

Skr.

1992/93:258

1** Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr25S

3 Beredskap mot kemikalieolyckor

Skr.

1992/93:258

Min bedömning: De priciper för berdskapen mot kemikalieolyckor

som utveckas i det långsiktiga åtgärdsprogrammet bör i syfte att

förbättra beredskapen och minska konsekvenserna av olyckorna ligga

till grund för det pågående utrednings- och programplanearbetet.

Således bör en grundberedskap för insatser vid kemikalieolyckor finnas

i kommunernas räddningstjänst. För kvalificerade insatser både på land

och till sjöss bör förstärkning kunna tillföras från vissa kommuner eller

den kemikaliehanterande industrin med speciellt utbildade och

utrustade insatsstyrkor. Reglema bör utformas så att beredskapen och

insatserna i högre grad än för närvarande bekostas av den industriella

verksamhet som orsakar riskerna. Ökat intresse bör ägnas åt frågor

rörande sanering och återställning efter kemikalieolyckor. När det

gäller förebyggande av olyckorna bör den aktiva samverkan som

skapats mellan de berörda myndigheterna samt mellan dessa och

industrin utvecklas. Metoder för större riskhänsyn i den fysiska

planeringen bör utarbetas som bl.a. behandlar frågan om lokaliseringen

av kemikalieanläggningar och säkerställande av nödvändiga skyddsav-

stånd mellan anläggningarna och närmaste bebyggelse.

Skälen för min bedömning: Statens räddningsverks långsiktiga åtgärdspro-

gram har som syfte att ge underlag för och inrikta arbetet vad gäller

olycksförebyggande och skadebegränsade åtgärder inom kemikalieolycksom-

rådet under en 5-10 års period. De olycksförebyggande åtgärderna har

behandlats i begränsad omfattning, eftersom merparten av åtgärderna berör

andra myndigheter än Räddningsverket och Kustbevakningen. Av åtgärds-

programmet framgår emellertid bl.a. att plan- och bygglagens (1987:10)

bestämmelser om hälsa och säkerhet bör användas för att i kommunala

översikts- och detaljplaner ta upp frågor om hälsa och säkerhet vid

produktion, lagring och transport av farliga kemikalier. Lokalisering av

farliga kemikalieanläggningar bör t.ex. kunna redovisas i den fysiska

planeringen liksom åtgärder för säkerställandet av nödvändiga skyddsavstånd

mellan farliga eller störande anläggningar och bostäder eller annan be-

byggelse. För fastställande av skyddsavstånd m.m. skall naturligtvis också

hänsyn tas till annan speciallagstiftning, bl.a. lagen (1988:868) om

brandfarliga och explosiva varor. Även frågan om transporter av farligt

gods bör kunna redovisas i planerna.

Riskerna för kemikalieolyckor bör enligt min mening mötas med väl av-

vägda befolkningsskydd såtgärder och en beredskap för effektiva räddnings- 8

tjänstinsatser, om en olycka skulle inträffa. Målsättningen är alltid att det

olycksförebyggande arbetet skall bedrivas så kraftfullt att olyckorna så långt

möjligt förhindras. Befolkningsskyddsåtgärdema kan också syfta till att

begränsa konsekvenserna, om olyckan likväl skulle inträffa. Grunden för

befolkningsskyddsåtgärdema och beredskapsuppbyggnaden bör som jag

tidigare framhållit vara riskanalyser. Dessa frågor kommer som förut sagts

att behandlas inom ramen för Hot- och riskutredningens uppdrag.

De kemikaliehanterande företagen har ansvaret för nödvändiga befolk-

ningsskyddsåtgärder. Detta gäller oavsett om det är fråga om tillverkning,

lagring, användning, transport eller deponering och kvittblivning av farliga

ämnen. Myndigheterna bör på olika sätt främja och verka pådrivande i

säkerhetsarbetet. Jag vill vidare understryka den betydelse som de anställda

i företagen kan ha för att öka säkerheten och nödvändigheten av en dialog

med den berörda allmänheten i säkerhetsarbetet.

Flera myndigheter på central, regional och lokal nivå har inom ramen för

lagstiftningen på olika områden ansvar för riskhantering i fråga om

kemikaliehanterande företag och arbetar aktivt med detta. Räddningsverkets

samordnande roll utövas inom verkets sakområden i hög grad i de

delegationer som enligt 10 § instruktionen (1988:1040) är knutna till

Räddningsverket. Ett särskilt samarbete för frågor om olyckor med

kemikalier bedrivs för övrigt i den för berörda myndigheter och organisatio-

ner gemensamma samrådsgruppen, den s.k. SAMKEM-gruppen. Jag har

vidare erfarit att generaldirektörerna för Räddningsverket, Arbetarskyddssty-

relsen, Sprängämnesinspektionen, Statens naturvårdsverk och Kemikaliein-

spektionen har bildat en gemensam samarbetsgrupp. Denna arbetar nu med

att ta fram en handbok om genomförandet av EG:s s.k. Seveso-direktiv. I

övrigt är målsättningen att öka samverkan mellan myndigheterna på

områden som gäller föreskrifter, tillsyn, riskbedömning, utbildning samt

forskning och utveckling. Jag anser att denna samverkan, som enligt uppgift

välkomnats av industrin, är viktig och att det finns förutsättningar att

utveckla den vidare. Jag vill vidare i detta sammanhang erinra om det

pågående samarbetet mellan Boverket och Statens naturvårdsverk om

riktlinjerna för skyddsavstånd vid miljöstörande verksamhet. Enligt min

mening bör ett allmänt mål vara att finna så lämpliga och effektiva sam-

verkansformer som möjligt för myndigheterna också vid det praktiska

genomförandet av tillsynen så att kostnaderna för företagen begränsas så

långt möjligt. En allmän strävan bör vidare vara att i den mån det är möjligt

samordna regelsystemen i syfte att underlätta tillämpningen för företagen.

Detta kan åstadkommas bl.a. genom det samarbete som initierats av general-

direktörerna. De nu behandlade frågorna blir också föremål för fortsatta

överväganden inom ramen för Hot- och riskutredningens uppdrag.

Med hänsyn till att kemikalieolyckoma kan inträffa var som helst i landet

och att tidsaspekten ofta har stor betydelse, t.ex. när det gäller det snabba

förloppet mellan olyckan och uppkomsten av konsekvenserna för människor

vid ett utsläpp av gas, fordras en omedelbart insatsberedd grundberedskap

för dessa olyckor i alla kommuners räddningstjänst. Denna beredskap bör

Skr.

1992/93:258

grundas på och anpassas till den föreliggande risksituationen i kommunen.

För de särskilt stora olyckorna med komplicerade förlopp eller allvarliga

konsekvenser kan det fordras tillförsel av specialiserad experthjälp, mera

kvalificerad räddningstjänstpersonal och special materiel. Inriktningen bör

därför vara att åstadkomma en lösning som innebär att förutsättningar

skapas för att förstärka kommunerna med sådana resurser. För förstärkning

av Kustbevakningen vid insatser till sjöss utnyttjas i enlighet med ingångna

avtal speciella kvalificerade insatsstyrkor från vissa kommuner. Sådana

insatsstyrkor kan också finnas vid industrier eller komma att etableras inom

industrin i enlighet med vad som förekommer i andra länder. Enligt vad jag

erfarit pågår överläggningar mellan Räddningsverket och den kemiska

industrin om utnyttjandet av sådana styrkor för insatser vid olyckor med

kemikalier. Räddningsverket bör fortsätta sitt arbete med att utveckla

formema för förstärkning med kvalificerade resurser och kunna ge stöd

genom sitt informationssystem, Räddningsverkets Informationsbank (RIB),

med dess riksresurslista. Jag vill i sammanhanget också peka på den roll

som länsstyrelserna har inom räddningstjänsten. Arbetet med dessa frågor

bör i enlighet med vad jag tidigare anfört redovisas i Räddningsverkets

programplan.

En allmän inriktning bör vara att kostnaderna för beredskapen och för

räddningstjänstinsatsema i enlighet med vedertagna internationella principer

i högre grad än för närvarande betalas av de kemikaliehanterande verksam-

heterna. Hot- och riskutredningen har som en av sina uppgifter att inom

ramen för sitt uppdrag mot bakgrund av den s.k. Polluter-Pays-principen

utveckla former för finansiering av verksamheten.

När det gäller övriga frågor i förslaget till långsiktig inriktning av

beredskapen för kemikalieolyckor, vill jag ansluta mig till de allmänna mål

som föreslås för begränsning av konsekvenserna av kemikalieolyckor till

sjöss. Det är väsentligt från effektivitets- och rationalitetssynpunkt att

beredskapen för insatser på land och till sjöss är så integrerade som möjligt.

Den föreslagna inriktningen av forsknings- och utvecklingsverksamheten,

vidareutvecklingen av taktik och metoder för insatser vid kemikalieolyckor

samt utvecklingen av materiel är enligt min mening ändamålsenlig. Det är

också väsentligt att ökat intresse ägnas åt sanering och återställning efter en

olycka bl.a. så att inte räddningsinsatsen förvärrar skadan från miljöskydds-

synpunkt.

Räddningsverket har ansvaret när det gäller samordningen av beredskap för

kemikalieolyckor. I framtiden blir arbetet med att uppnå rationella

samverkansformer med industrin väsentligt. Det kan bli aktuellt med ett

ökat inslag av specialiserade insatsstyrkor som utnyttjas för förstärkning

även utanför industriområdet. Räddningsverkets Informationsbank bör kunna

bli ett effektivt hjälpmedel med så långt möjligt gemensamma eller

samordnade funktioner för berörda myndigheter. Räddningsverket bör mot

kostnadstäckning även kunna tillgodose andra intressenters behov av in-

Skr.

1992/93:258

10

formation. På utbildningsområdet fordras insatser från Räddningsverkets

sida för att kunna tillgodose kommunernas behov av kompetensutbildning

och fortbildning. Räddningsverket bör verka för att kemikalieolyckoma

behandlas inom ramen för utbildningen också på andra verksamhetsområden

som har betydelse i sammanhanget. Samarbetet med industrin bör även på

utbildningsområdet fördjupas.

Enligt min mening bör Räddningsverket inom ramen för det pågående

programplanearbetet utgå från den nu angivna inriktningen. Motsvarande

bör gälla för Kustbevakningen i fråga om insatserna till sjöss. Myndig-

heternas programplaner kommer att ge ett underlag för de beslut om

konkreta åtgärder som kan komma att fordras från riksdagens och regering-

ens sida när det gäller beredskapen för kemikalieolyckor. Räddningsverket

har som jag framhållit väsentliga uppgifter på området. Dessa kan i vissa

avseenden också förändras som ett resultat av det pågående utredningsar-

betet inom Hot- och riskutredningen.

4 Transport av farligt gods

Min bedömning: Statens räddningsverks samordning av åtgärder när

det gäller transporter av farligt gods och av denna verksamhet med

räddningstjänstberedskapen bör ges en mera framträdande roll. Det

pågående utvecklingsarbetet i fråga om metoder för och tillämpningen

av riskanalyser, val av transportslag, vägvalsstymingen, Räddningsver-

kets Informationsbank, tillsynen och utbildningen bör fortsätta.

Skälen för min bedömning: Sambandet mellan räddningstjänstens befolk-

ningsskydds- och beredskapsåtgärder och arbetet med säkerheten vid

transport av farligt gods är viktigt. Transportskedet utgör ett känsligt led i

kemikaliehanteringen, och särskilda risker skapas genom att transporterna

ofta sker nära befolkningscentra och andra känsliga områden. Statens

räddningsverks lägesrapport med åtgärdsprogram innehåller en utförlig

beskrivning av det pågående arbetet med frågan om transport av farligt

gods.

Säkerhetsarbetet i fråga om transporter av farligt gods styrs i allt högre grad

av internationella regelsystem, vilket har sin grund i att sådana transporter

i ökande utsträckning är internationella. Grunden för utformningen av

reglema om hur transporterna, oavsett transportslag, skall genomföras finns

i FN-rekommendationer. Reglema har trots detta kommit att förbli olika för

de skilda transportslagen och hanteras i regel av olika sektorsmyndigheter.

Det finns också vissa skillnader mellan inrikes regler och regler för

internationella transporter, även om Sverige så långt möjligt eftersträvat att

tillämpa de internationella reglema.

Skr.

1992/93:258

11

Ett klart behov av harmonisering av regelsystemen föreligger således.

Initiativ har nyligen tagits till en översyn av de internationella landtrans-

portreglema, och även arbetet inom EG bedrivs med en inriktning mot

harmonisering av reglema för olika transportslag. Sverige bör delta aktivt

i strävandena mot harmonisering av regelsystemen. Översyn sarbetet syftar

också till att förenkla regelverken och göra dem mer användarvänliga.

Det är önskvärt att sammanföra den nationella informationen om reglema

for transport av farligt gods i ett system. En lösning kan enligt min mening

vara att utnyttja Räddningsverkets Informationsbank för detta ändamål. För

företag och myndigheter som behöver upplysningar om sådana transporter

är det ett starkt önskemål att heltäckande information finns tillgänglig på ett

ställe. Arbetet med att harmonisera regelsystemen har betydelse också i

detta sammanhang.

När det gäller frågor om transport av farligt gods bör Räddningsverkets

samordningsroll som jag tidigare framhållit stärkas. Dessa frågor har nära

samband med befolkningsskyddet och räddningstjänsten. Under senare år

har diskussionen gällt inte enbart effektiviteten hos regelsystemen för

transporter av farligt gods utan också sambandet med samhällsplaneringen,

farlig industriverksamhet m.m. I riksdagen har bl.a. frågor om valet mellan

olika transportslag spelat en betydelsefull roll. Även i det internationella

samarbetet har behovet av ett mera sektorsövergripande synsätt aktuali-

serats. Sverige har aktivt verkat för att föra upp dessa frågor på dagord-

ningen i olika internationella organ. I OECD har Sverige således spelat en

ledande roll i planeringen och genomförandet av ett arbetsmöte (workshop)

i juni 1992 i Karlstad om sambandet mellan farlig industriverksamhet och

landtransporter av farligt gods. I det nationella arbetet bör sålunda

Räddningsverket fortsätta att utveckla sitt arbete med samordningen mellan

olika transportslag med övriga insatser vad gäller befolkningsskyddet och

räddningstjänsten på kemikalieområdet. Utvecklingen av samordningsrollen

bör ske i samråd med andra berörda myndigheter, bl.a. i frågor om

trafiksäkerhet och tillsyn. Jag vill också peka på att Hot- och riskutredning-

en skall överväga dessa frågor.

På de andra arbetsområden som kompletterar regelsystemen for trans-

porterna av farligt gods bedrivs ett systematiskt utvecklingsarbetet som bör

fortsätta i samklang med den pågående utvecklingen på det internationella

området. Riskanalyser bör läggas till grund för regional och kommunal

samhällsplanering. Metoder bör tas fram för att på grundval av lokala

variationer och faktorer utforma principer för val av transportsätt eller

transportslag. Metoderna bör kunna ligga till grund för generella föreskrifter

och råd om att vissa transportslag, vägar, sjöfartsleder m.m. skall undvikas

för transporter av farligt gods. Sådana metoder har således betydelse för

vägvalsstymingen där ett system med rekommenderade vägar och punktvisa

förbud för transporter av farligt gods utvecklats. Jag vill betona betydelsen

av den roll länsstyrelserna har i den praktiska utvecklingen och tillämp-

Skr.

1992/93:258

12

ningen av vägvalsstymingen. Vad gäller den fysiska planeringen bör frågor

om transport av farligt gods integreras och samordnas med andra sam-

hällsintressen. Boverket har viktiga uppgifter i detta sammanhang. Det kan

tilläggas att inom EG övervägs att genom ett direktiv utvidga ansvaret för

transporter av farligt gods genom att ställa krav på att en särskild ansvarig

tjänsteman utses vid företag som genomför sådana transporter. Denna fråga

är, liksom frågan om behovet av utbildning även av andra som svarar för

transporterna än förarna, angelägen och fordrar fortsatta överväganden.

Räddningsverkets lägesrapport med åtgärdsprogram utgör en värdefull grund

för myndigheternas fortsatta insatser och för överväganden inom Hot- och

riskutredningen. När det gäller sjösäkerhetsarbetet kan Sjöfartsverkets

redovisning ge underlag för eventuella ytterligare åtgärder. Förslagen om

ett bemyndigande för Räddningsverket att utfärda föreskrifter för länsstyrel-

sernas arbete med vägvalsstymingsfrågoma och länsstyrelsernas be-

myndigande att utge lokal föreskrift med stöd av förordningen om transport

av farligt gods fordrar fortsatta överväganden.

Jag vill understryka betydelsen av det internationella samarbetet med

modernisering av regelsystemen och EG:s framtida betydelse på detta

område liksom i frågor om bl.a. tillsyn, effektiva sanktionssystem och

utbildning. EG kommer sannolikt också att bli en positiv kraft i det

angelägna arbetet med att harmonisera regelsystemen för olika transportslag.

Räddningsverket får en viktig uppgift i framtagningen av underlag inför och

vid den nationella tillämpningen av EG:s beslut om transport av farligt

gods.

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag

anfört i det föregående om framtidens beredskap mot kemikalieolyckor och

transporter av farligt gods.

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar i

enlighet med hans hemställan.

Skr.

1992/93:258

13

Skr.

1992/93:258

Bilaga 1

Sammanfattningen och prioriteringar i Statens räddningsverks förslag

till långsiktigt åtgärdsprogram, Framtidens beredskap för kemikalie-

olyckor:

Den nordiska inriktningen för beredskapen mot kemikalieolyckor, som

utarbetats inom Nordiska ministerrådets forsknings- och utvecklingsarbete

i fråga om bekämpning av kemikalieolyckor på land och till sjöss, har

utgjort ett viktigt underlag för arbetet. Räddningsverket redovisar ingen

ansvarsfördelning vid genomförande av åtgärderna. Detta kommer i stället

att tas upp i samband med ordinarie verksamhets- och programplanering och

i direkt samverkan med berörda instanser.

Inriktning i stort

Olycksförebyggande åtgärder

Det övergripande målet för beredskapen mot kemikalieolyckor skall vara att

vidta åtgärder så att i första hand olyckor inte inträffar. Därför skall det

olycksförebyggande arbetet bedrivas mycket kraftfullt. I andra hand skall

skadorna i samband med olyckor begränsas så mycket som möjligt.

Huvudansvaret för att olycksförebyggande åtgärder vidtas ligger på de

kemikaliehanterande företagen. Genom en kombination av riskanalyser och

bl.a. utnyttjande av bästa tillgängliga teknik kan de effektivaste åtgärderna

vidtas.

En viktig åtgärd i det olycksförebyggande arbetet är information om

teknikutveckling, som bör ske i samverkan mellan industri och myndigheter.

En bättre systematisering av informationsflödet bör eftersträvas för att göra

informationen mer lättillgänglig.

För att öka medvetenheten om olika risker i samhället, måste allmänheten

i ökad omfattning engageras i diskussionen om risker.

Myndigheternas arbete med regelverk och tillsyn är en viktig del av det

förebyggande arbetet. Det samarbete som påböljats inom den för berörda

myndigheter och organisationer gemensamma samrådsgruppen den s.k.

SAMKEM-gruppen bör fortsätta.

14

Räddningstjänsten bör, i högre utsträckning än vad som i dag är fallet, vara

pådrivande när det gäller samordning av olycksförebyggande åtgärder. Detta

bör ske bl.a. genom att tillsynsarbetet, som i dag i första hand är inriktat på

åtgärder mot brand, utvidgas till att gälla de totala riskerna vid de

kemikaliehanterade företagen.

Skadebegränsande åtgärder pä land

Beredskapen mot kemikalieolyckor skall vara organiserad och dimensio-

nerad så, att åtgärder kan sättas in var helst en olycka inträffar. Av bl.a.

kostnadsskäl är det emellertid inte rimligt att det i vaije kommun finns fullt

utbyggd beredskap mot alla typer av kemiska olyckor. I stället skall

beredskapen anpassas till risksituationen i respektive kommun.

I alla kommuner måste de dock finnas en grundberedskap, som bör anpassas

till olyckor med de inom resp, kommun vanligast förekommande kemikali-

erna. Med hänsyn till konsekvenserna bör särskild vikt läggas vid olyckor

med kondenserade gaser (både giftiga och brandfarliga) och bensin. Vaije

kommun skall därför behärska tekniken för tätning av läckor och åter-

kondensering av gaser.

Vid vissa särskilt stora olyckor med komplicerade förlopp och allvarliga

konsekvenser kan särskild experthjälp komma att krävas. Denna experthjälp

kan bestå av särskilt kvalificerad räddningstjänstpersonal och/eller personal

från industrin med särskild kunskap om skadebegränsande åtgärder och

materiel.

Räddningsverket föreslår att denna experthjälp i första hand tillkallas via

verkets riksresurslista och ställs till räddningsledarens förfogande antingen

genom moderna sambandsmedel eller genom transport till olycksplatsen.

Härutöver bör personal i de kommuner som tecknat avtal om medhjälp vid

begränsning av kemikalieolyckor till sjöss förberedas så att de också vid

större kemikalieolyckor på land inom andra kommuner än den egna kan

ställas till aktuella räddningsledares förfogande. Räddningstjänsten i dessa

kommuner bör därför utrustas med specialmateriel och särskilt utbildas för

denna uppgift. Detta bör lösas på motsvarande sätt som för oljeskyddsbe-

redskapen dvs. den materiel som inte kan anses ingå i kommunens egen be-

redskap mot kemikalieolyckor finansieras till huvuddelen genom statliga

medel. På motsvarande sätt bör specialutbildningen i första hand genomföras

och finansieras av staten.

Genomförandet av denna organisation sker efter sedvanlig förhandling med

aktuella kommuner.

Skr.

1992/93:258

15

Skadebegränsande åtgärder till sjöss

För begränsning av kemikalieolyckor till sjöss som hotar människor,

egendom och miljö skall följande mål kunna uppnås.

* Undsätta människor i fara ("sjöräddning") inom två timmar efter larm.

* Bedöma och upprätta riskområden kring utsläppskällan inom två timmar

efter larm samt bevaka och kontrollera dessa områden.

* Kvalificerad insats med kemdykare ombord på olycksdrabbat fartyg bör

påbörjas inom fyra timmar efter larm.

* Begränsa eller ta hand om utsläpp av kemikalier i vatten. Insatsen bör

påbörjas inom åtta timmar efter larm.

* Om möjligt undanröja hotet från kemikalierna genom att begränsa skadan

ombord på aktuellt fartyg.

* Släcka utbruten brand ombord på fartyg.

Sanering och återställning

Ett viktigt mål för beredskapen mot kemikalieolyckor är att minimera

skadeverkningarna på miljön.

De skadebegränsande åtgärderna måste därför vara så skonsamma som

möjligt mot miljön. Redan under det skadebegränsande skedet måste därför

beaktas vilka saneringsmetoder som kommer att krävas efter insatsen.

Såväl inom industrin som inom kommunal och statlig räddningstjänst måste

det därför finnas kunskap om lämpliga saneringsmetoder.

Prioriteringar inom åtgärdsprogrammet

Följande forsknings- och utveckligsprogram bör i första hand påbörjas:

* Sammanställa och vid eventuellt behov utveckla metoder för riskvärde-

ring.

* Systematiskt följa upp inträffade olyckor och förbättra det statistiska

underlaget vad gäller kemikalieolyckor.

* Följa utvecklingen av spridningsmodeller och för vattensidan utveckla

operativa spridningsmodeller.

Skr.

1992/93:258

Ta fram enkla mallar för överslagsmässiga riskområdesberäkningar på en Skr.

olycksplats. 1992/93:258

* Utveckla metoder att minska ett pågående utsläpp.

* Vidta åtgärder vid brand i kemikalielager osv.

* Utveckla metoder för sanering och återställning

En mycket stor andel av orsakerna till olyckor ligger på det mänskliga

planet. Att skapa medvetenhet ("säkerhetskultur") om risker inom kemi-

kalieområdet är en mycket viktig del i det förebyggande arbetet mot

olyckor. Detta arbete måste riktas mot de anställda i industrin och allmän-

heten. Den kemikaliehanterande industrin har här en nyckelroll.

En av de viktigaste olyckförebyggande åtgärderna är införandet av ny och

bättre teknik vid de kemikaliehanterande industrierna. Detta arbete pågår

kontinuerligt, och informationen om ny teknik är mycket viktig. Möjligheten

och behovet av en mer systematisk spridning av teknikinformationen bör

studeras.

Kommunerna bör påverkas att i den fysiska planeringen ta större risk-

hänsyn, bl.a. genom att i högre utsträckning differentiera industri och

bostäder, införa skyddsområde kring vissa objekt m.m.

Som en grund för den fysiska planeringen är det nödvändigt att kommu-

nerna har genomfört en kommunal riskanalys och därigenom fått en samlad

bild av risk- och skyddsobjekt inom kommunen.

Taktik och metoder

Utveckling av ny taktik och nya metoder att begränsa kemikalieolyckor

pågår i många länder. Räddningsverket bedömer det särskilt angeläget att

vidareutveckla:

* Räddningskolomas grundutbildning med generell taktik så att kemikalie-

olyckans speciella karaktär även beaktas.

* Läromedel på svenska om räddningstjänst vid kemikalieolyckor.

* Information- och beslutsstödet, bl.a. informationsstödet i larmskedet.

* En sammanställning av resurser och experter i Sverige.

* Utrustning och metoder för fjärrteknik (t.ex. robotar).

Insatsplaneringen.

17

* Avancerade åtgärd skalendrar som hjälp vid utbildning och planering.

* Förutsättningarna för att använda utrymning i samband med kemikalieo-

lyckor.

Materielutveckling

Utveckling av ny och bättre materiel görs på olika sätt. Inom industrin

pågår ett kontinuerligt vidareutvecklingsarbete. Vissa utvecklingsprojekt

drivs direkt av Räddningsverket. De områden där det är angeläget med ett

utvecklingsarbete är:

* Den materiel som ingår i kommunernas grundberedskap.

* Dräkter, andningsskydd och handskar. Särskilt angeläget är det att

utveckla en ny form av dräkt, som kan utnyttjas både vid brand- och

kemikalieolyckor.

* Radioutrustningen vid kemikalieinsatser både vad gäller tal- och

hörselförmåga samt kemikalieresistens.

* Snabba och lätthanterliga mätinstrument.

* Tätningsutrustning som klarar höga tryck.

* Materiel för upptagning och omhändertagande av kemikalier. Arbetet bör

inom detta område bl.a. inriktas på att utveckla materiel som tål konden-

serad gas och andra "svårhanterliga" kemikalier.

Skr.

1992/93:258

Utbildning och information

Utbildning och information är kanske de viktigaste medlen för att öka

medvetenheten om risker och förbättra förmågan att begränsa kemikalie-

olyckor. Detta måste ske på många olika sätt och i olika former.

En central del är utbildning av industrins och kommunernas räddnings-

tjänstpersonal. Den kemiska industrins personal behöver ges ökad utbildning

i hur de kan genomföra de första skadebegränsande insatserna. Om skadan

kan begränsas innan räddningstjänsten hunnit fram, är oerhört mycket

vunnet. Utbildningen bör ske i samverkan med räddningstjänsten lokalt.

Vad gäller utbildning av den kommunala räddningspersonalen kommer

Räddningsverket att se över utbildningsplanerna för samtliga personal-

kategorier.

18

För den personal som inte genomgått utbildning vid räddningsskoloma bör Skr.

de skapas möjlighet till fortbildning dels genom specialkurser, dels genom 1992/93:258

utbildning lokalt.

Utbildningen bör genomföras tillsammans med industrin. Detta sker delvis

i dag men samarbete måste fördjupas. Detta samarbete kan också underlätta

utvecklingen av nya och bättre utbildningsanordningar.

Utbildningen i riskhantering bör stimuleras. Det är viktigt att högskolornas

utbildning inom detta område utökas.

Särskilda åtgärder till sjöss

Inom bl.a. följande områden bör särskilda satsningar ske:

* Förstudie beträffande utveckling av en särskild plattform för insatser

mot kemikalieolyckor.

* Utveckling av utrustning och rutiner för upptagning av kemikalier som

flyter på vattenytan eller som sjunker till botten.

* Utveckling av enkla lätthanterliga mätinstrument för mätning av både

luft- och vattenburna farliga ämnen.

* Utveckling av enkel operativ teknik för sökning, identifiering och

upptagning av förpackningar med farligt gods som hamnat på havs-

botten.

* Ökad tillgänglighet av särskild utrustning och kompetens genom avtal

med utomstående företag, institutioner och myndigheter eller egen

resursförstärkning.

Integrering fredlkrig

De resurser som finns i fred för att begränsa konsekvenserna vid kemi-

kalieolyckor skall utgöra grunden för den krigstida räddningstjänsten inom

kemikalieområdet. Då karaktären och omfattningen av olyckorna under krig

är helt annorlunda än i fred, kommer de fredstida resurserna inte att vara

tillräckliga. De måste därför kompletteras med speciella civilförsvars-

resurser.

19

Bilaga 2

Skr.

1992/93:258

Sammanfattningen i Statens räddningsverks lägesrapport med åt-

gärdsprogram, Transport av farligt gods:

Rapporten tjänar två syften. Dels ger den regeringen underlag för redo-

görelsen till riksdagen. Dels skall den ligga till grund för aktiviteter under

den kommande programplaneperioden 1994 -1999. Tiden för studien har

varit knapp. Rapporten behandlar därför endast ytligt frågor som har med

sjö- och lufttransporter att göra. Den är skriven av Räddningsverket utifrån

rollen som landtransport- och samordningsmyndighet.

Verksamheten i Sverige baseras på 1982 års lagstiftning om transport av

farligt gods som sammanförde alla frågor om transport av farliga produkter

i en författning. Det finns olika regler och olika ansvariga transportmyndig-

heter för de olika transportslagen. Vidare finns skillnader mellan inrikes

regler och regler för internationell transport. Grundstrukturen är över-

vägande bra. De problem som finns hänger samman med att det är fråga om

olika regelsystem för olika transportslag och att det dessutom finns system

för inrikes och internationell transport. Harmoniseringen har inte drivits så

långt som det vore önskvärt.

FN:s rekommendationer lägger grunden för hur transporter av farligt gods

skall utföras oavsett transportslag. En hel del internationellt arbete återstår

med att harmonisera bestämmelserna till dessa rekommendationer.

Frågan om landtransport av farligt gods ses i Sverige inte som en fråga om

i första hand trafiksäkerhet utan som en uppgift att minska sannolikheten för

och konsekvenserna av en kemikalieolycka. Kopplingen till räddnings-

tjänsten är viktig.

Regelarbete, tillämpning och kontroll

Arbetet med de internationella och nationella regelverken för väg- och

järnvägstransporter utgör kärnan i verksamheten. Regelsamlingama är

omfattande och komplicerade. Räddningsverket medverkar med experter i

olika internationella organ där reglema utvecklas och beslutas. Vidare

utfärdar Räddningsverket föreskrifter för inrikes transporter av farligt gods.

Dessa kan inte alltid få en likadan utformning som de internationella.

Ambitionen är dock att så långt som möjligt begränsa de "blå-gula"

lösningarna.

Eftersom regelverken är ingripande och berör stora delar av samhället

fordrar ärendehandläggning och service i samband med tilllämpningen.

20

Verksamheten är mycket utåtriktad och ger tydlig "feed-back". Rädd-

ningsverket uppfattar denna så att marknaden har stort förtroende för det

utförda arbetet, och det är högst sällan som tyngre kritik framförs.

Den kritik som har kommit Räddningsverket till del handlar om att

regelverken är tunga, otympliga och svåra att förstå sig på. Dessutom

upplevs det som besvärande att myndigheter, organisationer och företag inte

kan få heltäckande information om samtliga transportslag via en och samma

myndighetskontakt. Den senare frågan är olöst. Vad gäller regelverkens

otymplighet så har det nu tagits initiativ till åtgärder i det europeiska

samarbetet, och Räddningsverket föreslår aktivt deltagande i detta från

svensk sida.

Samordning

Samordningsfrågorna har stor betydelse. Riksdagen har också särskilt tryckt

på att Räddningsverkets samordningsroll skall stärkas.

Bestämmelserna för transport av farligt gods har betydelse för många

samhällssektorer. Transportreglema har anknytning till ett antal regelverk

som tar sikte på fasta installationer, arbetsmiljö och särskilda produkter, för

att ta ett par exempel. Det blir här fråga om samordning av näringslivets

intressen, särskilda myndigheters sektorsintressen osv. Ett stort samord-

ningsintresse ligger också i att söka harmoniseringsvinster mellan transport-

lagen.

Framgång har nåtts på en rad områden och fungerande samordningsorgan

har etablerats. På ett antal områden finns dock kvarstående problem.

Samordningsarbetet mellan de svenska transportmyndigheterna fungerar

endast delvis. En brist konstateras då det gäller en enhetlig hållning vid

medverkan i olika regelutvecklingsorgan. Frågan om farligt gods tenderar

också att aktualiseras i andra sammanhang än de traditionella organen inom

FN. Samordningen brister även inför det svenska agerandet i desssa. Vidare

finns ett antal områden där det inte gått att harmonisera sektoriella inrikes

regelverk.

En grundläggande orsak till bristema i samordningen är att de bemyndi-

ganden som föreligger för samordning inte är offensiva nog. Mandatet för

samordning behöver stärkas och förtydligas.

Kompletteringsprogrammen

Arbetet med att utveckla tekniska regler för transport av farligt gods har

genomförts med hög ambition under lång tid. En god säkerhet förutsätter

emellertid även andra typer av åtgärder. Detta gäller så länge den ansvariga

myndigheten inte kan svara nej på frågan om en stor olycka kan hända och

så länge som allmänheten känner oro för situationen. Räddningsverkets

Skr.

1992/93:258

21

uppfattning är den att den största nyttoeffekten nås genom utvecklingsinsat-

ser på andra arbetsområden som komplement till regelarbetet. Det viktigaste

är inte att skapa ytterligare regler, utan att se till att de som finns fungerar

på ett bra sätt.

Dessa kompletteringsprogram har till del sin utgångspunkt i motionsyr-

kanden i riksdagen. De områden som behandlas är tillsyn, sanktioner,

utbildning, forskning och utveckling, vägvalsstyming, datastöd och statistik.

För områdena tillsyn, sanktionssystem och utbildning kan sägas att

verksamheten har drivits ganska långt och med framgång. Det finns

oklarheter då det gäller tullkontrollen i det nya Europa och innehållet och

utvecklingen av en EG-förordning på tillsynens område. Likaså finns

problem med kontrollen av farligt gods som ankommer till svenska hamnar,

särskilt från öststaterna. Då gäller det sanktioner så återstår problemet med

att nå effektivitet i systemet då avsändare i annat land har brutit mot

reglema, liksom förutsättning för att återkalla förarintyg då innehavaren

agerat olämpligt. På utbildningsområdet genomförs ett stort program för

förargruppen. För andra grupper är marken ännu obruten. Den största olösta

frågan gäller utbildning av avsändare av farligt gods.

Det föredragande statsrådet anförde i budgetpropositionen 1989 (prop.

1988/89:100, bil. 6, s. 27-29) att Räddningsverket borde behandla frågan

om hur farligt gods över huvud taget skall fraktas. Med detta avsågs vilket

transportsätt eller transportslag som var att föredra. Räddningsverket tog sig

an uppgiften genom att systematisera en forsknings- och utvecklingsverk-

samhet. De viktigaste delarna består i framtagning av modeller för

optimering av riskkostnad och för jämförande riskanalys för olika transport-

sätt. Syftet är att skapa ett bättre beslutsunderlag inför val av transportsätt

så att säkerhetstänkandet får genomslag. Ett syfte är också att modellerna

skall belysa svagheter i de olika transportsätten för att dessa skall kunna

åtgärdas.

Arbetet har kommit en bit på väg. Sammanfattningsvis kan sägas att

resultaten pekar på att lokala variationer och parametrar har en avgörande

betydelse vid jämförande riskanalyser. Det blir därför svårt att nå fram till

generella bedömningar om vilket transportslag som är att föredra från

risksynpunkt. För jämförbara och väldefinierade transportsituationer bör

emellertid välgrundade slutsatser kunna dras med hjälp av de metoder som

tas fram inom ramen för de aktuella projekten.

Hittills har arbetet inriktats på att belysa relationen mellan väg- och

järnvägstransport. Relationen land- och sjötransport är ännu obearbetad.

Vidare kommer studier angående den mänskliga faktorn och minimering av

denna som olycksorsak att ges ökad prioritet.

Skr.

1992/93:258

22

Omfattande forskning bedrivs också på teknikområdet. Här sker en fortsatt

fokusering på utveckling av förpackningar och fordon samt framtagande av

testkriterier.

Arbetet med vägvalsstymingen är nu framme vid en punkt där en modell,

som också inforts på vissa orter och i vissa län, skall genomföras i landet

i övrigt där man anser att vägvalsstyming är önskvärd. Det går i stort ut på

att det skall finnas rekommenderade vägar för farligt gods kompletterade

med punktvisa förbud mot passage förbi särskilt skyddsvärda projekt. Till

detta kommer program för kartframställning och förbudsskyltning i trafiken.

Det finns också modeller för hanteringar av frågan om farligt gods som

planeringsunderlag i regional och kommunal samhällsplanering. Denna

viktiga fråga är alltså på väg mot en lösning. En brist som påtalas i

sammanhanget är att Räddningsverket inte fick bemyndigande att utfärda

föreskrifter för länsstyrelsernas arbete med lokala trafikföreskrifter vilket

begärdes 1988. Det saknas därför fortfarande förutsättningar för att "ta

hårdare tag" i vägvalsstymingsfrågan.

Det föreslås också att länsstyrelsens bemyndigande att geut lokala trafik-

föreskrifter för transport av farligt gods borde ges genom förordningen om

transport av farligt gods, och inte som nu genom vägtrafikkungörelsen.

Hanteringen av farligt gods med omfattande regeltext, ämneskataloger,

klassificeringskriterier, godkända emballage osv. lämpar sig mycket väl för

databaserat stöd. En databas har utvecklats och är numera i drift, Rädd-

ningsverkets Informationsbank. En fördubbling av antalet primära äm-

nesidentiter är önskvärd under den kommande programplaneperioden.

Vidare föreslås att även sjö- och luftreglema för transport av farligt gods

skall integreras i databasen.

Det sista avsnittet om kompletteringsprogrammen behandlar statistik. Trots

att det har tagits fram modeller och ett visst insamlande av data pågår,

måste det konstateras att det ännu inte finns en systematiserad och samlad

statistik på området farligt gods. På senare tid har frågan accentuerats och

Räddningsverket har påböijat konkret statistikinsamling och bearbetning.

Den valda modellen, som bygger på företrädesvis två studier som gjorts av

Räddningsverket, går i första hand ut på att samla in olycks- och till-

budsstatistik samt statistik om transporterade volymer kopplat till orter och

vägar/jämvägar.

Farligt gods-frågans integrering i Räddningsverkets övergripande

program på kemikalieområdet

Nästan alla producerade kemikalier fraktas någonstans och då i stor

utsträckning längs våra väg- och järnvägsnät. Detta skapar en särskild risk

genom att transporterna i vissa fall sker nära befolkningscentra och andra

Skr.

1992/93:258

skyddsvärda objekt. Det finns ytterligare en rad omständigheter som styrker

att transporterna är ett skedet utgör ett känsligt led i kemikaliehanteringen.

I Räddningsverkets långsiktiga åtgärdsprogram Framtidens beredskap mot

kemikalieolyckor behandlas farligt-gods frågan som en del av den före-

byggande verksamheten. Däremot utformades inte åtgärdsprogram specifikt

för området. Denna rapporten skall därför ses som en tillkommande bilaga

till det långsiktiga åtgärdsprogrammet, och i denna behandlas området

transport av farligt gods. Värdet av att räddningstjänstaspektema beaktas vid

regelutvecklingen understryks. Samverkan mellan förebyggande och

skadebegränsande åtgärder skall karaktärisera programmet.

I det långsiktiga åtgärdsprogrammet behandlas frågorna om olyckor till

lands och till sjöss parallellt. Riksdagsmotionerna om farligt gods har ofta

handlat om oron för olyckor med kemikalie- och oljeutsläpp till sjöss. I

dessa frågor har Räddningsverket som transportmyndighet för landtrans-

porter begränsade möjligheter att agera. En slutsats i den långsiktiga

inriktningen är emellertid att räddningstjänsten i större utsträckning än i dag

bör vara pådrivande då det gäller samordning av olika åtgärder.

Farligt gods och EG

Närmandet till EG har stor betydelse för regleringen av farligt gods. EG:s

institutioner har visat stort intresse för frågorna och driver kraftfullt arbetet

med direktiv och förordningar. EG-kommissionen anser att reglema för

vägtransport i ADR bör utgöra en utgångspunkt för harmoniseringen av EG-

ländemas inrikes regelsystem. Däremot anses inte att ADR i alla delar

räcker till varför arbetet med att fylla ut bristerna bör intensifieras. Sker

inte detta anser man sig tvingad att inom gemenskapen anta särskilda regler,

vilket av alla anses olyckligt.

EG-kommissionen har på farligt gods-området utarbetat ett antal förslag till

direktiv och förordningar. Bland de mest intressanta initiativen finns ett

förslag om krav på en särskilt utsedd ansvarig tjänsteman för farligt gods-

frågor vid de företag som har med sådana transporter att göra. Ett annat

initiativ av stor betydelse gäller fastläggande av former för hur tillsynen

skall bedrivas och genomföras. Frågan om den framtida gränskontrollen och

dess betydelse för möjligheterna till tillsyn av farligt gods är likaledes

viktig.

Ett av huvudsyftena i EG-kommissionens arbete med farligt gods-frågan är

att på sikt nå avsevärt längre driven harmonisering mellan regelverken för

olika transportslag. Detta skall ske genom att FN-rekommendationema får

större genomslag och genom att teknikregler skall baseras på CEN-

standarder.

Relationen mellan initiativen och viljeinriktningen inom EG och arbetet

inom ECE med utvecklingen av ADR är intressant och betydelsefull. Vidare

Skr.

1992/93:258

är det av avgörande betydelse hur det svenska inrikes systemet harmonierar

med de resultat som nås i dessa europeiska organ.

Räddningsverket gav i juni 1992 ut en rapport om EG-närmandet och dess

betydelse för verkets ansvarsområde. Där ges även en beskrivning av farligt

gods-området och ett antal betydelsefulla konstateranden görs. Sverige är väl

förberett att ta sig an arbetet med farligt gods i den nya situation som kan

förutses. Förberedelserna är långt komna, och det faktum att Sverige sedan

ett antal år i allt väsentligt har antagit ADR och reglema för järnvägstrans-

porter i RID även för inrikes transport ger den nödvändiga grunden.

Räddningsverket understryker behovet av direktivet om ansvarig tjänsteman.

Räddningsverket bör få en samordnande roll vid införandet av ett sådant

direktiv i Sverige.

Sammanställning av förslag

De viktigaste åtgärderna är:

o Förenkling och harmonisering av regelverken för olika transportslag

(genom internationell medverkan, bl.a. inför eventuell EG-anslutning).

o Förstärkning och tydliggörande av Räddningsverkets samordningsroll.

o Kvalitativt och kvantitativt utökad tillsyn samt utveckling av statistik.

o Vidgad utbildning för andra grupper än förare.

o Fortsatt utveckling av metoder och underlag för riskanalyser. Ett

exempel är val av transportlag.

o Fullfölja arbetet med vägvalsstyming, inklusive föreskriftsrätt för

Räddningsverket i denna fråga.

o Fortsatt utveckling av Räddningsverkets Informationsbank i dess

innehåll och utnyttjande.

o "Ansvarig tjänsteman"; förberedelser och pådrivande arbete i Europa-

samarbetet.

Skr.

1992/93:258

25

gotab 43942, Stockholm 1993