Dir. 1993:4

Utredning om påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt om vissa frågor inom totalförsvarets civila del

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-21

1. Mitt förslag

2. Inledning

3. Påfrestningar och risker i det fredstida samhället

4. Utvecklingen inom totalförsvarets civila del

6. Övriga frågor rörande totalförsvarets civila del

7. Tidsplan m.m.

8. Hemställan

9. Beslut

Dir. 1993:4

Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-21

Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Björck, anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda påfrestningar och

risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets

civila del.

2. Inledning

Förmågan hos totalförsvarets civila del grund as på det fredstida

samhällets resurser och dess handlingsberedskap och omställningsförmåga

inför extraordinära situationer. Ett sta rkt och allsidigt näringsliv

tillsammans med effektiva, robusta och flexibla samhällsfunktioner i

övrigt har härvidlag en avgörande betydelse.

De beredskapsåtgärder som vidtas inför krig och krigshotande situationer

grundas på och kompletterar åtgärder som vidtas mot skilda risker i det

fredstida samhället. Beredskapsverksamheten bör, måhända i högre grad än

hittills, inrikt as mot att omfatta hela hotskalan fred--kris--krig och

i större utsträckning ingå i de ordinarie riskbedömningar som respektiva

verk samhetsutövare gör.

Den som har ansvar för en verksamhet i fred förutsätts ha motsvarande

ansvar i krig. Denna ansvarsprincip medför ett ansvar för att

beredskapsaspekterna beaktas vid planeringen och genomförandet av

verksamheten i fred.

Som jag närmare kommer att utveckla i det följande har utvecklingen

under de senaste decennierna generellt sett medfört att samhällets

sårbarhet för olika störningar har ökat. Samtidigt har riskerna i

samhället ändrat karaktär och i vissa avseenden ökat.

En analys av vilka påfrestningar och risker som hotar i det fredstida

samhället behöver genomföras.

Riksdagen beslutade våren 1992 om totalförsvarets inriktning för åren

1992/93--1996/97 (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr.

1991/92:337).

Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande att det kan finnas skäl att

i särskild ordning överväga hur samhällets beredskap mot olika fredstida

hot skall kunna stärkas. I det sammanhanget bör även, som ett led i

förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut, över vägas vissa frågor

inom totalförsvarets civila del.

Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.

I likhet med riksdagen anser jag att en parlamentarisk kommitté bör

tillkallas för att överväga dessa frågor.

--------------------

Regeringen bemyndigade den 20 juni 1991 chefen för Försvarsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare f ör att göra en översyn av dels

ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret,

dels myndighetsstrukturen in om Försvarsdepartementets

verksamhetsområde. Enligt direktiven (dir. 1991:44) skall utredningen

när det gäller totalförsvarets civil a del bl.a. lämna förslag

beträffande ledningsorganisationen och myndighetsstrukturen.

3. Påfrestningar och risker i det fredstida samhället

De senaste decenniernas utveckling har inneburit en väsentlig ökning av

samhällets specialisering oc h komplexitet. Samtidigt ställs högre krav

på produktivitet och kostnadseffektivitet vilket påverkar verksamhetens

inriktning i ensk ilda fall. På ett helt annat sätt än tidigare är

samhällets olika verksamheter integrerade i och beroende av varandra.

Sammantaget h ar detta fört med sig en ökad sårbarhet. Störningar i en

samhällsfunktion kan få konsekvenser på många områden. Exempel härpå är

elförsörjningen och telekommunikationerna. Också datorberoendet leder

till ökad sårbarhet. Ett annat drag i samhällsutv ecklingen är att den

storskalighet som eftersträvas i produktion och distribution ökar

riskerna för att enstaka olyckor, t.ex. vid t illverkning, lagring och

transport av farliga ämnen, kan få allvarliga konsekvenser för människor

och miljö.

Driften av kärnkraftverk är förknippad med särskilda säkerhetsproblem.

Liknande säkerhetsproblem kan vara förknippade med driften av stora

kemiska fabriker och andra anläggningar där farliga ämnen hanteras.

Eftersom svåra olyckor kan få gränsöverskridande effekter berör dessa

problem inte bara de länder där anläggningarna är belägna.

Mindre beroende av samhällsutvecklingen är följderna av naturkatastrofer

av olika slag. Den nämnda ökade komplexiteten i samhället h ar

emellertid medfört att konsekvenserna även av sådana händelser i vissa

fall kan bli större och svårare att förutse än tidigare.

En starkt förvärrad ekonomisk situation eller en större kärnkraftolycka

i de f.d. öststaterna kan komma att medföra en sådan tillströmning av

flyktingar att påfrestningarna i olika avseenden på samhället kan bli

dramatiska.

Det bör också framhållas att även om samhällsutvecklingen medför att

riskerna för allvarliga olyckor och samhällsstörningar förändras,

innebär den också att nya möjligheter och resurser kan skapas för att

minska konsekvenserna av olyckorna och störningarna inom samhällets

olika delar.

Riskerna är inte beroende av nationella, sektoriella och administrativa

gränser. Detta förhållande medför, tillsammans med samhället sökade

komplexitet, krav på en ökad sa mverkan mellan statliga myndigheter,

kommuner och näringsliv. Som grund för att en samverkan äger rum och för

att erforderliga åtgär der vidtas bör ligga olika slag av riskanalyser.

En ledstjärna bör vara ökade krav på att i de fall någon förorsakar

risker skall de nne också ansvara för att åtgärder mot dem vidtas. Detta

ligger i linje med den på miljöskyddsområdet vedertagna s.k. Polluter

Pays Principle.

På alla de här nämnda områdena finns en beredskap som innefattar

organisatoriska, personella, ekonomis ka, administrativa och legala

åtgärder. På vissa områden vidtas också, inom ramen för planeringen inom

totalförsvarets civila del mo t säkerhetspolitiska kriser och krig,

beredskapsåtgärder som är av betydelse även vid fredstida störningar.

Förutom de faktorer jag ovan nämnt kan det svenska samhället utsättas

för även andra svåra påfrestningar. Vårt öppna samhälle kan i vissa

situationer vara sårbart, både i akuta lägen och som ett resultat av

allmän normupplösning. Exempel på detta är kriminalitet, drogm issbruk,

regelbrott, etniskt/religiösa polariseringstendenser och rasism. Sådana

problem är allvarliga och måste fortlöpande beaktas. Jag anser

emellertid att de primärt bör hanteras i annat sammanhang.

Kommittén bör inledningsvis analysera påfrestningar och risker i det

fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna är

tillräckliga. Analysen skall avse risker och påfrestningar som härrör

från såväl svenska som utländska förhållanden. Olika scenarion bör

beskrivas och utnyttjas för att belysa konsekvenserna för samhället. Mot

bakgrund av att någon systematisk tvärsektoriell analys och bedömning

hittills inte gjorts bör kom mittén därefter pröva om

beredskapsåtgärderna på olika områden är tillräckligt samordnade och om

erfarenheter från ett område bedöms kunna utnyttjas i större

utsträckning på andra områden.

Bland frågor som härutöver bör studeras är risker bl.a. inom den kemiska

industrin samt frågor om sådan samordning av förebyggande å tgärder från

samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk planering och yttre miljö.

En ökad och mera systematiserad användning av riskanalyser bör övervägas

i detta sammanhang. Detta bör ä ven innefatta transporter av farligt

gods, där bl.a. valet mellan olika transportslag och olika

transportvägar är en väsentlig fråga.

Kommittén bör beakta behovet av och föreslå åtgärder för anpassning till

resultaten av det internationella samarbetet, t.ex. ECE-kon ventionen om

gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor, OECD:s Guiding

Principles for Chemical Acciden t Prevention, Preparedness and Response

samt OECD:s Polluter Pays Principle.

En svensk beredskap för räddningsinsatser i andra länder har etablerats

av Statens räddningsverk i enlighet med vad regeringen beret t Riksdagen

tillfälle att ta del av (prop. 1989/90:100 bil.6 s.55). Kommittén skall

pröva förutsättningarna för att inom ramen för denna beredskap öka

utnyttjandet av resurser för detta ändamål inom den civila delen av

totalförsvaret. Härvid skall kommittén bea kta de förslag som den s.k.

Pliktutr edningen (Fö 1991:02) kan komma att lämna i frågan.

När det gäller den grundläggande ansvarsfördelningen mellan Statens

Räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap skall kommittén utgå

från följande.

Ansvaret för ledning och samordning av beredskapsförberedelser inom

totalförsvarets civila del för säkerhetspolitiska kriser och kri g

åvilar Överstyrelsen för civil beredskap.

Ansvaret för att samordna samhällets verksamhet inom befolkningsskydd

och räddningstjänst och för att bevaka riskutveck lingen inom

verksamhetsområdet samt verka för att åtgärder vidtas för befolkningens

skydd och för att förebygga olyckor åvilar Statens räddningsverk.

Frågor rörande ledningsorganisationen inom totalförsvarets civila del

prövas för närvarande av Utredningen (Fö 1991:04) om lednings-och

myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO).

Utgångspunkten för kommitténs överväganden och förslag skall vara att

samhällets totala kostnader för åtgärder som syftar till att m öta

påfrestningar och risker i det freds tida samhället skall vara

oförändrade eller, t.ex. genom bättre samordning, kunna sänkas.

4. Utvecklingen inom totalförsvarets civila del

Som ett led i förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut

bör övervägas vilka drag i samhällsutvecklingen på 5--10 års sikt som

har särskilt stor betydelse för möjligheterna för totalförsvarets civila

del att lösa sina uppgifter.

Grundläggande är härvid utvecklingen i samhället när det gäller

specialisering samt förmågan att motstå påfrestningar ge nom inneboende

robusthet, flexibilitet och omställningsförmåga.

En översiktlig bedömning bör göras om utvecklingen kan medföra

väsentliga problem på områden som har central betydelse för förmågan hos

totalförsvarets civila del under säkerhetspolitiska kriser och i krig.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden skall vara den

säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som fastställdes för

total försvarets civila del i 1992 års försvarsbeslut.

En bolagisering av statliga affärsverk har inletts. Vissa av de berörda

verken har stor betydelse för beredskapen. Inom regeringskansliet

övervägs för närvarande hur i varje särskilt fall erforderlig hänsyn

skall kunna tas till beredskapsaspekterna. Kommittén bör följa detta

arbete.

En överföring av ytterligare uppgifter inom civilförsvaret från staten

till kommunerna förbereds. Reformen syftar ytterst till ett samlat

ansvar hos kommunerna för befolkningsskyddet och räddningstjänsten på

lokal nivå och till en integrering av beredskapsåtgärder na inom funk

tionen med den förebyggande och skadeavhjälpande verksamheten i fred.

5. Sammanhanget mellan åtgärder för att möta påfrestningar och risker i

det fredstida samhället och beredskapsåtgärder mot säkerhetspolitiska

kriser och krig

Totalförsvarets civila del har till uppgift att planera och vidta

beredskapsåtgärder för säkerhetspolitiska kriser och krig. Dessa

åtgärder dimensioneras och utformas utifrån de särskilda krav som dessa

situationer ställer. Det måste emellertid betonas att det är det

fredstida samhället som utgör den helt avgörande grunden för

beredskapen. Åtgärder som vidtas mot påfrestningar och risker i det

fredstida sa mhället är ett viktigt komplement.

Beredskapshänsyn i planeringen av den fredstida verksamheten och

samhällsutvecklingen är ett område som fått ökad uppmärksamhet i be

redskapsplaneringen. Kommittén bör överväga och föreslå metoder för att

förbättra förutsättningarna för sådant hänsynstagande.

De åtgärder som vidtas för att möta påfrestningar och risker i det

fredstida sam hället vidtas i många fall på områden där åtgärder också

vidtas inom ramen för beredskapen mot säkerhetspolitiska kriser och

krig. Kommittén bör pröva möjligheterna att inom de olika områdena i

ökad utsträckning vidta sådana åtgärder i ett sammanhang.

6. Övriga frågor rörande totalförsvarets civila del

Inom ramen för förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut

måste överväganden göras rörande ambitionen/målen för total försvarets

civila del. Viktiga utgångspunkter är bl.a. bedömningar rö rande den

säkerhetspolitiska utvecklingen samt den närmare arten och omfattningen

av försvarsmaktens behov av stöd från totalförsvar ets civila del. Jag

återkommer senare till regeringen med förslag till hur ett underlag i

dessa hänseenden skall tas fram.

7. Tidsplan m.m.

Kommittén bör senast den 30 september 1993 redovisa en delrapport med

dels en preliminär analys av påfrestningar, risker och

beredskapsåtgärder i det fredstida samhället, dels överväganden och

förslag om den samordning av åtgärder so m erfordras. Kommittén bör som

preliminär utgångspunkt ha att slutredovisning skall göras senast vid

utgången av år 1994.

Kommittén skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförsla gens

inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Kommittén skall samråda med berörda myndigheter, Utredningen (Fö

1991:04) om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (L EMO)

och Utredningen (M1992:03) för att se över vissa frågor i plan- och

bygglagen, m.m.

8. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Försvarsdepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst elva ledamöter, med uppdrag att utreda fredstida

påfrestningar och risker samt vissa frågor inom totalförsvarets civila

del,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjärde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

9. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Försvarsdepartementet)