Dir. 1993:1

Översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1993-01-14

Mitt förslag

Bakgrund

Gällande invandrarpolitik

Gällande invandringspolitik

Gällande flyktingpolitik

Sambandet mellan invandrar- och invandringspolitik

Behovet av en ny politik

Invandrarpolitiska frågeställningar

Flyktingpolitiska frågeställningar

Utredningsuppdraget

Invandrarpolitiska frågeställningar

Invandrings- och flyktingpolitiken

Arbetets bedrivande

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Dir. 1993:1

Beslut vid regeringssammanträde 1993-01-14

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att se över

invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken.

En huvuduppgift för kommittén skall vara att lägga fram förslag om hur

invandrarpolitiken bör vara utformad för att ge bättre förutsättningar

för invandrare att integreras i det svenska samhället. Särskilt intresse

bör ägnas invandrarnas situation på arbetsmarknaden liksom

svenskkunskapernas betydelse för integrationen.

Kommittén bör vidare överväga på vilket sätt Sverige kan vara ett

samhälle med kulturell mångfald och vilka särskilda krav detta ställer i

fråga om lika möjligheter, rättigheter och skyldigheter. Härvid bör

särskilt beaktas hur politiken bör utformas för att tydligare skilja

mellan åtgärder som riktar sig till relativt nyanlända invandrare och

åtgärder som uttrycker ett förhållningssätt till kulturell mångfald i

Sverige. Vidare bör kommittén pröva förutsättningarna att utveckla

individens eget ansvar vad gäller integrationen i det svenska samhället,

särskilt i fråga om upprätthållandet av det egna språket och

kulturarvet.

En annan huvuduppgift för kommittén bör vara att se över hur människor

från andra länder som söker en fristad undan förtryck av olika slag

skall kunna få detta tillgodosett i vårt land, men även göra

överväganden om flyktingpolitiska insatser internationellt. Kommittén

bör närmare analysera och överväga hur invandringsreglerna i ett

framtida system kan utformas så att de tydligare än för närvarande

uttrycker ansvaret för att ge rättsligt skydd åt olika kategorier

skyddsbehövande. Kommittén skall överväga frågor som kan komma att

aktualiseras av en svensk Europaintegration

Kommittén bör lägga fram förslag om utformningen av övriga grunder för

rätt eller möjlighet till bosättning i Sverige, t.ex. på grund av

anknytning hit eller av andra humanitära skäl.

Jag har i ärendet samrått med statsråden Dinkelspiel, Svensson,

Westerberg, Unckel, Ask, Hörnlund och Davidsson.

Bakgrund

Invandringen har förändrats

Under senare årtionden har invandringen till Sverige kraftigt förändrats

både i fråga om antal och sammansättning. När den gällande politiken

fastslogs, både i fråga om invandringsbestämmelserna och de åtgärder som

samhället vidtar för dem som har fått rätt att bosätta sig här, var

invandringen avsevärt mindre. Långt in på 1970-talet kom invandrarna

från ett tämligen begränsat antal länder huvudsakligen i Europa. Nordbor

utgjorde den i särklass största gruppen. Vid mitten av 1980-talet tog

den utomeuropeiska invandringen överhanden. Förhållandena under senare

år, med stora grupper som söker sig till Sverige, oftast åberopande

asylskäl, har inte bara gett invandringen en ny karaktär utan också

ställt nya och annorlunda krav på mottagande och integration i det

svenska samhället.

Gällande invandrarpolitik

Invandrarpolitiken innefattar de åtgärder som vidtas för att underlätta

invandrarnas integration i det svenska samhället. Målen för den svenska

invandrarpolitiken är jämlikhet, valfrihet och samverkan. Målen gäller

såväl flyktingar som övriga invandrare. Långsiktig invandrarpolitik

sammanfaller i stora delar med den allmänna välfärdspolitiken. Den

förstärks och kompletteras med de särskilda insatser som riktas mot

enbart invandrare för att ge dessa likvärdiga villkor.

Jämlikhetsmålet innebär att invandrare skall ha samma möjligheter,

rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. När de

invandrarpolitiska målen fastställdes av riksdagen år 1975, byggde de

vidare på det jämlikhetsmål som riksdagen beslutat om redan år 1968.

Genom valfrihetsmålet markerades invandrarnas rätt att ge uttryck för en

egen språklig och kulturell identitet. Den kulturella valfriheten utgick

i grunden från individens önskan och behov, inte från gruppens, även om

politiken i sin praktiska utformning ofta har inriktats mot grupper av

människor. Ett exempel är stödet till invandrarnas föreningsverksamhet

och religionsutövning.

Den s.k. hemspråksreformen år 1977 och stödet till invandrarnas

förenings- och kulturliv blev en följd av denna nya inriktning. Motivet

till hemspråksreformen var dock i allt väsentligt en fråga om att nå

jämlikhetsmålet. Senare har insatserna för att utveckla och bibehålla

det egna modersmålet, särskilt hemspråksundervisningen -- inte minst

bland invandrarna själva -- kommit att ses som den kanske viktigaste

förutsättningen för att nå valfrihetsmålet, det mål som varit föremål

för mest diskussion och ifrågasättande.

Med samverkansmålet ville riksdagen markera nödvändigheten av ömsesidig

tolerans och samverkan mellan majoritetsbefolkningen och invandrarna.

Invandrarnas deltagande och delaktighet i samhällslivet var en

förutsättning för detta.

Invandrarpolitiken bygger på en ansvarsfördelning mellan de myndigheter

och andra ansvariga som har sakansvar för olika verksamhetsområden. En

grundläggande princip är att varje myndighet inom sitt område har samma

ansvar för invandrare som för den övriga befolkningen. Myndigheterna har

utöver detta också ett ansvar för att särskilda åtgärder vidtas för

invandrare när så behövs. Invandrarfrågorna är till följd av detta

aktuella inom en rad skilda politikområden. Ansvaret för det praktiska

genomförandet ligger i betydande utsträckning på kommuner och landsting.

Statens invandrarverk har ett särskilt ansvar att bevaka och samordna de

statliga myndigheternas arbete inom området.

Kunskaper och färdigheter i svenska språket spelar en central roll för

invandrarnas integration i Sverige. Att medverka till att invandrarna --

såväl vuxna som barn -- lär sig svenska har därför setts som en av

samhällets viktigaste uppgifter och många insatser har därför gjorts på

svenskundervisningens område. Även andra reformer och åtgärder har

syftat till en ökad integration, t.ex. beslutet om rösträttsreformen år

1975. Rösträttsreformen öppnade möjlighet för utländska medborgare, som

varit bosatta i Sverige i minst tre år, att delta i det politiska livet

på kommunal nivå.

Man brukar säga att 1975 års invandrarpolitiska beslut lade grunden för

ett mångkulturellt samhälle. Någon närmare precisering av vad ett sådant

samhälle är eller kan vara gjordes emellertid aldrig.

Den ändrade inriktning som riksdagens beslut år 1975 innebar återspeglas

i regeringsformen, i vilken det året därpå slogs fast att etniska,

språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och

utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas (1kap.2§).

År 1980 fick den invandrarpolitiska kommittén (IPOK) i uppdrag att se

över frågor rörande invandringen och invandrarnas situation i Sverige.

Kommittén skulle bl.a. överväga den fortsatta inriktningen av åtgärder

för invandrare och minoriteter. I uppdraget låg en precisering av

valfrihetsmålet och en analys av minoritetsbegreppet. I enlighet med

IPOK:s och regeringens förslag fastställde riksdagen år 1986 att

minoritetsbegreppet fortsättningsvis skulle användas för att beteckna

inhemska minoriteter och inte sådana som uppkommit genom invandring

under senare tid. Detta innebar en anpassning till ett internationellt

synsätt.

Om valfrihetsmålet ansåg riksdagen att det borde tolkas så "att det

innefattar respekt för den enskildes integritet samt möjlighet att

utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som

i det svenska samhället gäller för mänsklig samlevnad".

1986 års invandrarpolitiska beslut har kritiserats för att innebära en

kursändring. Det är emellertid riktigare att hävda att riktlinjerna från

år 1975 och det som då avsågs med begreppet "kultur" i allt väsentligt

slogs fast genom 1986 års beslut.

Gällande invandringspolitik

Invandringspolitik omfattar både förhållningssättet till och den

rättsliga regleringen av utlänningars rätt att bosätta sig i Sverige.

Den svenska utlänningslagen (1989:529) innehåller regler både för

invand-ringen till Sverige av arbetsmarknadsskäl, av humanitära skäl och

den flyktingpolitiskt motiverade rätten och möjligheten till

uppehållstillstånd här.

Invandringspolitiken vilar på tre huvudprinciper, som sedan lång tid

åtnjutit brett parlamentariskt stöd. Den gemensamma nordiska

arbetsmarknaden har varit ett faktum sedan år 1954, då de nordiska

länderna avtalade om den fria rörligheten inom Norden och om passfrihet.

Rätten för anhöriga till dem som bor i Sverige att få bosätta sig här är

en annan grundpelare i den svenska invandringspolitiken. Slutligen är

flyktingpolitiken en viktig del av invandringspolitiken.

Flyktingpolitiken innehåller bestämmelser, dels för dem som Sverige är

skyldigt att ge en fristad undan förtryck och förföljelse, dels för dem

som, utan att kunna göra anspråk på rätt till asyl, får skydd här. Både

i fråga om familjeåterförening och i fråga om det rättsliga skyddet för

flyktingar finns internationella konventioner, som Sverige åtagit sig

att följa.

Enligt 2 kap. 4 § 1 utlänningslagen får uppehållstillstånd ges till en

utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Enligt

den praxis som har utvecklats på detta område avses med nära anhörig

make/maka eller sambo, hemmavarande barn under 20 år som är

ensamstående, föräldrar och andra släktingar som är väsentligt beroende

av en i Sverige bosatt person samt personer vars samtliga nära

släktingar finns i Sverige, s.k. sista länk-fall. En ordning med

uppskjuten invandringsprövning under i princip två år tillämpas när det

gäller nyligen ingångna äktenskap eller samboförhållanden. För anhöriga

gäller som huvudregel att tillstånd skall ha beviljats före inresan i

Sverige.

Rätten till familjeåterförening återkommer i en rad olika

internationella konventioner och överenskommelser. I regel är det dock

fråga om rekommendationer och inte om bindande överenskommelser. Endast

Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rättsliga ställning

innehåller en bindande regel om rätt till familjeåterförening, som avser

make/maka och ogifta barn som i det mottagande landet betraktas om

minderåriga. Skyddet för familjeliv enligt artikel 8 i den europeiska

konventionen om mänskliga rättigheter har i Europakommissionens praxis

ansetts i vissa fall ge en ovillkorlig rätt för en person att

återförenas med make eller nära anhörig inom kärnfamiljen i ett

främmande land.

I slutdokumentet från konferensen om säkerhet och samarbete i Europa,

den s.k. Helsingforsöverenskommelsen uttalas att de deltagande staterna

kommer att i positiv och humanitär anda behandla ansökningar från

personer som önskar återförenas med medlemmar av sina familjer. Det sägs

där ingenting om vilken krets av familjemedlemmar man skall underlätta

återförening för.

Någon egentlig arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder har

Sverige inte haft, sedan den s.k. reglerade invandringen kom att

tillämpas fullt ut under de första åren av 1970-talet.

Utlänningslagstiftningen innehåller bestämmelser som tillkommit i syfte

att kunna anpassa invandringen till rådande arbetsmarknadsförhållanden.

Arbetskraftsinvandring skall, enligt föredragande statsråds uttalanden i

prop. 1983/84:144 s. 62, komma i fråga endast i undantagsfall och då

möta behov som inte kan tillgodoses av den inhemska arbetskraften eller

när det finns särskilda skäl, t.ex. att bemanning av nyckelfunktioner

inom industri och näringsliv. Den egentliga arbetskraftsinvandringen

omfattar sedan många år en årlig invandring om några hundra personer.

EES-avtalet, när det har trätt i kraft, innebär att medborgare i EG- och

EFTA-länderna har rätt att bosätta sig och arbeta i Sverige.

Gällande flyktingpolitik

Den svenska flyktingpolitiken består av flera element:

-- arbete inom FN och andra internationella sammanslutningar för att

bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för

att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,

-- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som

bedriver flyktingarbete utanför Sverige,

-- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk

ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,

-- överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt

utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,

-- mottagande av flyktingar i Sverige, i enlighet med en

asyllagstiftning som i vissa avseenden ger med flyktingar jämförbara

grupper ett starkare skydd än vad 1951 års Genève-konvention

föreskriver,

-- ett av staten finansierat, kommunalt mottagande för flyktingar och

därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras

möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället,

-- särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare

likvärdiga villkor och möjligheter till integration i Sverige,

-- stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att

bosätta sig i hemlandet eller annat land.

Flyktingpolitikens globala dimension och dess nära koppling till frågor

om internationellt utvecklingssamarbete understryks av det faktum att en

övervägande majoritet av världens 17 miljoner flyktingar och 23 miljoner

internflyktingar finns i tredje världens länder.

Den del av flyktingpolitiken som avser rätten eller möjligheten att få

asyl här i landet regleras i utlänningslagstiftningen. I utlänningslagen

(UtlL) anges tre olika kategorier som kan få asyl nämligen

1. konventionsflyktingar (3 kap. 1 § 1)

2. krigsvägrare (3 kap. 1 § 2 )

3. de facto-flyktingar (3 kap. 1 § 3 )

Genève-konventionens bestämmelser om skydd för flyktingar har tagits in

i den svenska utlänningslagen. Endast en mindre del av de asylsökande

som under senare år beviljats uppehållstillstånd i Sverige har

emellertid fått stanna här med stöd av utlänningslagens

skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar (13% år 1989, 17% år 1990,

8% år 1991 och 6% första halvåret 1992). Under år 1991 fick 1404

personer stanna som konventionsflyktingar.

Enligt regler som infördes i utlänningslagen år 1976 och som återfinns i

gällande utlänningslag har en utlänning rätt till asyl här också om han

är krigsvägrare eller om han, utan att vara flykting, inte vill

återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där

och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Det är

den sistnämnda gruppen som i Sverige kallas de facto-flyktingar. Den

allmänna flyktingpolitiska debatten ger ofta intryck av att dessa s.k.

de facto-flyktingar företer svagare skyddsbehov än de som får

flyktingstatus. Detta är emellertid inte alltid förhållandet; de facto-

flyktingar kan i sig ha väl så starka behov av fristad i Sverige som de

som får asyl med tillämpning av Genève-konventionens skyddsregel. Under

år 1991 fick 3 834 personer stanna som de facto-flyktingar .

En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för

tilllämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § 2).

Enligt denna bestämmelse får uppehållstillstånd ges till en utlänning

som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte

fråga om någon egentlig skyddsbestämmelse utan om en möjlighet för den

tillståndsgivande myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är

påkallat av humanitära skäl.

Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som

på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras

rätt att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer

som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. UtlL, men där

förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa ändå

är sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga honom att återvända

dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Regeln har de senaste åren i

betydande utsträckning tillämpats också i de fall en asylsökande väntat

länge på ett slutligt beslut i ärendet. Antalet tillstånd som beviljades

med stöd av den nämnda regeln år 1991 uppgick till 11 693.

År 1991 fick något färre än 20000 stanna i Sverige av skäl som i någon

mening är asylrelaterade. Av dessa fick således endast en dryg tredjedel

stanna som en följd av asylbestämmelserna i utlänningslagen, d.v.s. som

konventionsflyktingar eller överförda inom ramen för den s.k.

flyktingkvoten, som de facto-flyktingar eller som krigsvägrare. Närmare

12 000 fick tillstånd på humanitära grunder, främst därför att de fått

vänta på beslut under lång tid i Sverige.

Tillstånd får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga

skäl , exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till

rikets säkerhet kräver det. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får

tillstånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl.

Vid bedömning av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga

får -- till skillnad mot vad som gäller beträffande

konventionsflyktingar -- hänsyn tas även till våra mottagningsresurser.

Möjligheterna att vägra asyl med hänvisning till att det föreligger

särskilda skäl finns således endast beträffande krigsvägrare och de

facto-flyktingar. Ett beslut om en sådan ordning kommer dock i

realiteten även att påverka möjligheterna att få tillstånd av politiskt

humanitära skäl. Möjligheterna att få tillstånd av renodlat humanitära

skäl påverkas däremot inte.

Enligt nu gällande utlänningslag innebär asyl rätt till

uppehållstillstånd i Sverige (3 kap 1§ UtlL). Även om det inte framgår

av själva lagtexten skall den som får asyl i princip beviljas permanent

uppehållstillstånd (prop. 1988/89: 86 s. 153). Denna princip lades fast

i 1984 års proposition Invandrings- och flyktingpolitiken (prop.

1983/84:144 s. 88) och avsåg då även andra asylrelaterade situationer.

Numera har i vissa fall tillfälligt uppehållstillstånd ansetts kunna

beviljas av politiskt humanitära skäl.

Sambandet mellan invandrar- och invandringspolitik

Dagens politik bygger i allt väsentligt på riktlinjer som riksdagen

beslöt om år 1968 och 1975. Kärnan i denna politik är den s.k. reglerade

invandringen, som främst uttrycker att Sverige skall ta emot

utomnordiska invandrare endast i den omfattning som förhållandena på

arbets- och bostadsmarknaden medger. Denna politik grundades på

ambitionen att främja jämlika villkor byggt på lika möjligheter,

rättigheter och skyldigheter för såväl svenskar som invandrare.

Sedan några år in på 1970-talet har den utomnordiska invandringen

huvudsakligen bestått av anhörig- och flyktinginvandring. Därmed har

möjligheterna minskat att, på samma sätt som på

arbetskraftsinvandringens tid, relatera målet om jämlika villkor för

invandrarna till invandringens storlek och sammansättning. Hur väl man

lyckas ta emot och integrera invandrare i det svenska samhället är

emellertid, oavsett på vilka grunder bosättning tillåts, i stor

utsträckning en fråga om samhällets ekonomiska förutsättningar, särskilt

situationen på arbetsmarknaden. De gränser som sätts av opinioner och

majoritetsbefolkningens attityder har också betydelse i sammanhanget.

Den invandrades egen attityd och inställning till att leva i Sverige är

också viktig. Hoppet om att förr eller senare kunna återvända till

hemlandet kan t.ex. påverka viljan till integration.

Behovet av en ny politik

De kommande 15--20 åren kommer sannolikt Europa, och framför allt det

område som kommer att omfattas av ett utvidgat EG, att få uppleva

migrationsrörelser av ett slag som vi knappast sett tidigare.

Frigörelsen i Öst- och Centraleuropa har givit människorna där

möjligheten att röra sig fritt över sitt lands gränser. Den ekonomiska

stagnationen och den hopplöshet som många känner kan få människor att

utnyttja möjligheten att söka en bättre framtid för sig och sin familj

utanför det egna landet.

Förföljelse av minoriteter, nationalitetskonflikter och gränsoroligheter

riskerar att skicka många fler på en tillfällig eller mer varaktig resa

till tryggare och mer löftesrika förhållanden. Utvecklingen i det

uppsplittrade f.d. Jugoslavien kan tyvärr visa sig vara bara en början.

I Medelhavsområdet kan förväntas en kanske än mer omfattande migration.

De närmaste 25 åren kan vi få uppleva en befolkningsökning som i flera

nordafrikanska stater kan leda till en fördubbling av invånarantalet.

Detta sker i stater där den för närvarande odlingsbara och beboeliga

landytan redan idag i stort sett är tagen i anspråk. Miljömässigt är

påfrestningarna mycket allvarliga. Befolkningsstrukturen gör att antalet

personer i arbetsför ålder kommer att växa explosionsartat i ett område

som har svåra sysselsättningsproblem. Liksom från Öst- och Centraleuropa

har detta redan medfört ett allt starkare invandringstryck på

Västeuropa. Sammantaget är Västeuropa utsatt för ett starkt växande

invandringstryck från den närmaste omgivningen -- ett tryck som de

europeiska staterna inte kommer att kunna hantera var för sig.

Oroligheter i vår omvärld, svåra ekonomiska förhållanden i många länder,

miljöproblem och befolkningsökningen med en allt större arbetslöshet som

följd, är några av de faktorer som redan har påverkat och fortsatt

kommer att påverka Sverige, i första skedet genom ett ökat

migrationstryck och genom att regelsystem och mottagningsapparat sätts

på prov. I ett senare skede får den invandring som faktiskt ägt rum i

sin tur konsekvenser på en rad områden, från utformningen och

genomförandet av integrationsinsatser på lokal nivå till effekter på den

svenska samhällsekonomin.

Invandringens ekonomiska konsekvenser, dels för stat och kommun, dels

för samhällsekonomin i sin helhet, har diskuterats livligt under senare

år. Den mycket kraftiga ökningen av antalet asylsökande innebär mycket

stora kostnader ur ett budgetperspektiv, vilket är angeläget att vidta

åtgärder mot. Huruvida de samhällsekonomiska konsekvenserna är positiva

eller negativa beror till största delen på hur integrationen fungerar.

Kan invandrarna integreras i närings- och arbetslivet är konsekvenserna

positiva, men om politiken leder till arbetslöshet, passivisering,

segregering och bidragsberoende är de negativa. Redan genomförd eller

pågående forskning kan lämna visst underlag för en utveckling av dessa

frågeställningar, men framför allt behöver ytterligare forskning

bedrivas för att ge ökade kunskaper om invandringens påverkan på

samhällsekonomin. Invandringen bör ses som ett positivt tillskott till

det svenska samhället, vilket förutsätter att politiken utformas så att

detta blir effekten.

Invandrarpolitiska frågeställningar

Den svenska invandrarpolitiken har ett gott rykte internationellt och i

vissa avseenden kan den också -- särskilt i jämförelse med andra länder

-- betraktas som framgångsrik. Detta till trots har frågan om

invandrarnas bristande integrering i det svenska samhället, i takt med

invandringens ökande omfattning och förändrade karaktär, blivit mycket

uppmärksammad och flera problemområden har diskuterats. Det finns

anledning att känna en växande oro inför de allt mer påtagliga

svårigheter många invandrare har att komma in i det svenska samhället.

Invandrare tycks vara mer utsatta och oftare hamna i sämre läge än

befolkningen i övrigt.

I synnerhet är invandrarnas svårigheter på arbetsmarknaden oroväckande.

Arbetsmarknaden för invandrare har försämrats. Dels har vi ett akut

problem. Det relativa arbetslöshetstalet för utomnordiska medborgare var

13,5 procent under första halvåret 1992, vilket skall jämföras med 3,9

procent för svenska medborgare. Dels har vi ett långsiktigt problem.

Under 1950- och 1960-talen hade invandrarna högre åldersspecifik

förvärvsintensitet än svenskarna och arbetslösheten låg på ungeför samma

nivå som för den övriga befolkningen. Dessutom var den långsiktiga

socioekonomiska karriären och inkomstutvecklingen jämförbar med

svenskarnas. Efter år 1975 har en förändring inträffat i och med att

sysselsättningsläget har försämrats. Invandrargrupper som har anlänt

under 1980-talet har en påfallande svag arbetsmarknadsanknytning. Detta

är anmärkningsvärt, eftersom vi har haft en mycket god arbetsmarknad

under större delen av 1980-talet.

Arbetsmarknadssituationen har självfallet påverkat inkomsterna. Den

årliga per capita-inkomsten är numera väsentligt lägre bland utländska

medborgare.

Andra tecken på utsatthet och svårigheter finns i studier som gjorts av

sjukskrivningar och förtidspensioneringar. I dessa framkommer bl.a. att

vissa grupper av invandrade kvinnor är särskilt utsatta. I rapporten

Kvinna och invandrare från Statens invandrarverk (september 1992) ges

ytterligare exempel på svårigheter som de invandrade kvinnorna kan möta

i det svenska samhället.

Särskilt oroväckande är att så många unga invandrare, av vilka många har

vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter i Sverige än vad andra

ungdomar gör. Olikheter vad gäller t.ex. utbildning, hälsa och större

arbetslöshet har rapporterats. Det finns tecken som tyder på att vissa

av ungdomarna löper risk att hamna, eller redan har hamnat, i

kriminalitet och social utslagning, men om detta och om mekanismerna

bakom vet vi inte tillräckligt. Vi vet inte heller om och på vilket sätt

invandrarbakgrund kan förklara skillnaderna mellan vissa

invandrarungdomar och andra ungdomar. De invandrade ungdomarnas villkor

har behandlats i ungdomskommitténs betänkande (SOU 1991:60) Olika men

ändå lika.

Bristande kunskaper i svenska språket är ett annat alarmerande tecken.

Det är inte bara bland vuxna, t.o.m. bland dem som sedan länge bott i

Sverige, som svenskkunskaperna kan vara mycket dåliga. Det som förr

troddes vara en omöjlighet, att barn födda i Sverige skulle kunna växa

upp utan att behärska svenska språket väl, har visat sig kunna inträffa.

Boendesegregation och bristande kontakt med det svenska samhället liksom

tillkortakommanden vad gäller invandrarpolitiken kan till en del vara

förklaringar till detta.

Främlingsfientlighet och negativa attityder liksom i en del fall

ansträngda etniska relationer bidrar sannolikt också till att förklara

både svårigheter i fråga om integrationen, t.ex. på arbetsmarknaden, och

den uppmärksamhet och diskussion som invandrarpolitiken väckt. Även om

Sverige i dessa avseenden, åtminstone tills vidare, inte förefaller ha

fått problem i samma utsträckning som flera andra länder, ser regeringen

allvarligt på utvecklingen och har initierat flera insatser för att

motverka främlingsfientlighet och rasism.

En likartad bild som den som tecknats ovan kommer fram i Riksdagens

revisorers granskning av invandrarpolitiken (Rapporten 1991/92:12,

Invandrarpolitikens inriktning och resultat), en granskning som bland

annat tagit sin utgångspunkt i det allt vanligare ifrågasättandet av

invandrarpolitiken, såväl i medierna som i övrigt i samhället.

Revisorerna finner tecken på ökande svårigheter att uppfylla de

invandrarpolitiska målen och fäster särskild vikt vid den bristande

integreringen på arbetsmarknaden. Dessa svårigheter förstärks

ytterligare av dagens ekonomiska situation. Revisorerna tar också upp

frågor som rör integrationen i vid mening: hemspråksundervisning,

svenskundervisning, kriminalitet, främlingsfientlighet och rasism,

kultur och religion. De finner en utvärdering av invandrarpolitiken

nödvändig.

Att som ovan tala om "invandrarnas" integration och beskriva

"invandrarnas" förhållanden kan ibland vara en nödvändighet. Man bör

emellertid hålla i minnet att "invandrare" är ett oprecist och ibland

mycket missvisande begrepp. Skillnaderna är och kan vara mycket stora

såväl mellan etniska grupper som inom grupperna och den enskildes behov

och önskemål kan skifta väsentligt. För att adekvata åtgärder skall

kunna vidtas, måste sådana skillnader beaktas. Kvinnors och mäns skilda

behov och önskemål bör beaktas.

Ett annan svårighet vad gäller beskrivningen av invandrarnas integration

är att vi ofta saknar bra och informativa mått på integration. När

statistiken t.ex. visar högre arbetslöshetssiffror för utländska

medborgare och utrikes födda än för befolkningen i övrigt kan detta vara

ett tecken på bristande integration, men först när denna statistisk kan

nyanseras och detaljstuderas med hjälp av uppgifter om kön, ålder,

vistelsetid i Sverige, utbildningsbakgrund, ursprungsland, etc. får vi

en mer informativ bild av skillnaderna och vad som kan förklara dessa.

Många så kallade invandrarproblem är orsakade av skäl som inte primärt

har med vederbörandes invandrarbakgrund att göra, utan delas med många i

majoritetsbefolkningen. Vid utformningen av olika åtgärder bör de

verkliga orsakerna till problemen vara det som avgör åtgärdernas

inriktning, snarare än att invandrarnas kulturella bakgrund tas som

utgångspunkt för insatserna.

I detta sammanhang finns skäl att beröra en annan typ av kritik,

nämligen den som hävdar att invandrarpolitiken i alltför stor

utsträckning passiviserat invandrare och gjort dem till "klienter", med

den innebörden att invandrarnas egna resurser inte tas tillvara

tillräckligt och att ett starkt beroende har uppstått av det stöd som

ges från det allmänna.

Röster har också höjts -- framför allt från invandrarna själva -- för en

annan politik än invandrarpolitik för dem som bott i Sverige länge.

Dessa invandrare och deras barn och barnbarn känner sig inte tillfreds

med att för evigt betraktas som invandrare utan efterfrågar en politik

som syftar till en mer varaktig kulturell mångfald i Sverige. Ofta har

de uttryckt detta som krav på en särskild minoritetspolitik, med

hänvisning till både historia och till gruppens storlek i Sverige. Bland

dem som aktivt drivit denna fråga märks särskilt Sverigefinska

riksförbundet, som i skrivelser och vid uppvaktningar framfört sina

synpunkter till regeringen. I detta sammanhang har skolfrågor och

speciellt hemspråkets ställning, liksom hemspråksundervisningens

organisation och kvalitet, ofta tagits som exempel på viktigt innehåll i

en sådan politik.

Sammanfattningsvis står det klart att de invandrarpolitiska målen i

många avseenden inte har kunnat förverkligas. Integrationen av

invandrare har inte fortlöpt på det sätt som varit tanken, även om

variationerna är stora och många är väl etablerade i det svenska

samhället. Förklaringar till detta kan, som givits exempel på, sökas i

själva invandrarpolitiken -- dess mål, medel och genomförande -- men

också i omständigheter som ligger utanför det egentliga

invandrarpolitiska området: ekonomiska förhållanden, situationen på

arbets- och bostadsmarknaden, invandringens omfattning och

sammansättning, inställningen till integration m.m..

Man bör i detta sammanhang hålla i minnet att riktlinjerna för den

svenska invandrarpolitiken, liksom utformandet av åtgärder, i sina

huvuddrag drogs upp för närmare 20 år sedan, då förhållandena både i

Sverige och i omvärlden var väsentligt annorlunda än de är idag. Under

några få decennier har Sverige utvecklats från ett samhälle med ett

fåtal etniska grupper till ett samhälle med över hundratalet språk och

nationaliteter, vilket bl.a. aktualiserar frågan vilken mångfald som är

möjlig och hur den kan främjas.

Flyktingpolitiska frågeställningar

I takt med utvecklingen i Öst- och Centraleuropa samt det forna

Sovjetunionen, och särskilt från åren 1988--89, har Västeuropa utsatts

för ett kraftigt ökat invandringstryck. I avsaknad av reella möjligheter

till invandring har detta utsatt asylsystemet, den enda "öppna dörren"

in i Västeuropa, för en kraftig överbelastning. Den ekonomiska och

demografiska utvecklingen särskilt i Nordafrika har på samma sätt ökat

trycket på framför allt de europeiska Medelhavsstaterna.

Under senare år har därför antalet asylsökande till de västeuropeiska

staterna, inkl. Sverige, ökat mycket kraftigt. När den nuvarande

administrativa ordningen för mottagandet av asylsökande och flyktingar

trädde i kraft i mitten av 1980-talet skedde det mot bakgrund av att

mellan 5 000 och 10 000 personer fick stanna årligen. Antalet

asylsökande översteg då inte 30 000 per år. Numera är anspråken på

mottagningssystemet flera gånger större. I slutet av år 1992 befinner

sig, främst som en följd av kriget i f.d. Jugoslavien, ca 80 000

personer i Invandrarverkets olika förläggningar. Andelen som ges asyl på

de grunder som konventionen ställer upp har minskat genom åren och låg

förra budgetåret under tio procent. Detsamma gäller för de facto-

flyktingar. Andelen som fått uppehållstillstånd på politiskt-humanitära

eller rent humanitära skäl har i motsvarande mån ökat.

Behoven av en internationell samordning av insatserna har blivit

uppenbara och ett omfattande samarbete pågår mellan de länder som mottar

invandrare och flyktingar. Därutöver är också ett samarbete under

uppbyggnad mellan utvandrings- och invandringsländer. I det senare

perspektivet har det ofta framförts att en inriktning bör ske av

utvecklingssamarbetet på så sätt att också grundorsaker till påtvingad

utvandring kan påverkas.

Inom den Europeiska Gemenskapen, EG, har man under de senaste åren sökt

samordna invandrings- och flyktingpolitiken i allt större utsträckning.

EG:s mål att fullt ut förverkliga den inre marknaden och avskaffa de

inre gränserna för personer ökar behovet för EG-länderna av samordning

och harmonisering av gränskontroll och flyktingpolitik. Vid en

anslutning till EG kommer Sverige direkt att beröras, också bindande, av

de konventioner och beslut som EG arbetat fram på detta område.

Inom EG finns redan idag en konvention för att bestämma i vilket land en

asylansökan skall handläggas, den s.k. Dublin-konventionen. Sedan denna

ratificerats inom EG-kretsen kommer icke-medlemsstater, främst inom

EFTA-området, att erbjudas att ansluta sig till en parallell-konvention

till Dublin-konventionen. Inom kort förutses en konvention träda i kraft

också för den yttre gränskontrollen. Vid en svensk anslutning till EG

kommer vi också att ansluta oss till dessa avtal.

Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht år 1991 fördes de immigrations- och

flyktingpolitiska frågorna in i den Europeiska unionen. Tills dess

unionsfördraget ratificerats samarbetar EG:s immigrationsministrar

mellanstatligt. I samband med Maastrichtmötet uppdrogs åt

immigrationsministrarna att i en arbetsplan arbeta fram förslag till en

harmonisering av immigrations- och flyktingpolitiken. Denna

harmonisering kommer givetvis att direkt beröra Sverige vid ett EG-

medlemsskap, men form och inriktning kommer även om Sverige skulle stå

utanför att mycket direkt påverka förutsättningarna för vår invandrings-

och flyktingpolitik.

Sverige har sedan länge tillämpat en flyktingpolitik i den anda som

uttrycks i Genève-konventionen om flyktingars rättsliga ställning, som

Sverige tidigt anslöt sig till. Denna politik innebär en skyldighet att

ge skydd åt dem som kan åberopa att de utsatts eller riskerar att

utsättas för förföljelse på vissa grunder. Flyktingpolitiken sätter på

denna punkt inte upp några begränsningar i fråga om det antal flyktingar

som skall ges skydd. Den svenska flyktingpolitiken innehåller också

skyddsregler för dem som, utan att vara flyktingar i konventionsmening,

söker asyl i Sverige. Motsvarande tillämpas också i flera andra

europeiska länder. Regeringen förfogar över möjligheter att

antalsmässigt begränsa denna grupp genom att hänvisa till att särskilda

skäl -- i form av begränsade mottagningsresurser -- föreligger.

Flyktingpolitiken har vidare de sista åren utsatts för en utmaning av

ett annat slag än det rent numerära. Bedömningen av den sökandes

skyddsbehov skall i princip grundas på en individuell bedömning av

trovärdigheten i de skäl den sökande själv åberopar och på en bedömning

av säkerhetsläget för vederbörande i det fall han skall avvisas. Dagens

asylsökande åberopar emellertid ofta inte någon individuellt grundad

risk för förföljelse. Utvecklingen i det sönderfallande f.d. Jugoslavien

illustrerar detta tydligt; många av de skyddssökande uppvisar svaga

individuella skyddsbehov, samtidigt som situationen i deras hemområden

måste bedömas som så osäker att ett återsändande ofta inte är möjligt.

Svensk utlänningslagstiftning innehåller inga särskilda bestämmelser för

denna situation. Sannolikt kommer Sverige inför framtiden att möta ett

betydande immigrationstryck, genom att hjälp- och skyddsbehövande av

detta slag kommer att begära att få sina skäl prövade i Sverige. Man bör

därför överväga om det finns skäl att skapa en beredskap för att kunna

ge mer tidsbegränsat skydd åt dem som i större skaror söker skydd och

hjälp här under förhoppningsvis mer tillfälliga omständigheter,

samtidigt som vi ger ett mer varaktigt skydd åt dem som söker skydd

undan förföljelse.

I Europa finns för närvarande inga rättsliga instrument kring vilka

länderna kan samverka för att möta problem av detta slag. Det finns dock

exempel på regionala anordningar, tex. i Afrika, som tar sikte på sådana

problem.

Utredningsuppdraget

Sverige skall vara ett land präglat av tolerans och öppenhet. Människor

från skilda kulturer och med skilda livsåskådningar skall här kunna leva

sida vid sida i god samverkan. Vi känner stor tacksamhet för de insatser

som gjorts av människor från andra länder för uppbyggnaden och

utvecklingen av vårt gemensamma Sverige. Främlingsfientlighet och

rasistiska tendenser skall bekämpas.

Invandrarpolitiken och invandrings- och flyktingpolitiken skall föras i

en anda av internationalism och humanitet. Europas stater har ett

gemensamt ansvar för flyktingar. Vårt land har en självklar skyldighet

att ta sin del av ansvaret, såsom för den svåra flyktingsituationen i

Europa på grund av kriget i f.d. Jugoslavien.

Invandrarpolitiska frågeställningar

Mot bakgrund av min redogörelse ovan anser jag att en översyn av den

hittills förda invandrarpolitiken är nödvändig. Kommittén bör analysera

vad som uppnåtts med den förda politiken och i vilken mån de åtgärder

som vidtagits och de program som utarbetats för att nå de

invandrarpolitiska målen varit relevanta och fungerat

tillfredsställande. En avvägning bör göras mellan hur långt man når med

generella insatser och vilka särskilda kompletterande åtgärder som

erfordras.

Utifrån en utvärdering av politiken och de åtgärder som vidtagits inom

olika samhällsområden, bör kommittén överväga den framtida

invandrarpolitiken. Kommittén bör ta ställning till om nuvarande

invandrarpolitiska mål och riktlinjer bör ligga fast eller om

förändringar av dessa fordras för att förbättra invandrarnas integration

i samhället. Vidare bör kommittén överväga hur åtgärder och program bör

inriktas för att de politiska målen skall kunna uppnås.

Särskilt intresse bör ägnas frågor om invandrarnas situation på

arbetsmarknaden liksom hur kunskaper och färdigheter i svenska språket

påverkar invandrarnas förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i

samhället i övrigt. Kommittén bör överväga om det statistiska underlaget

behöver förbättras. Det står i övrigt kommittén fritt att fördjupa sig i

de frågor som utifrån utvärderingen av invandrarpolitiken framträder som

relevanta och angelägna.

En viktig utgångspunkt för kommitténs arbete bör vara de möjligheter som

regeringens politik för generellt ökad valfrihet på olika

samhällsområden ger. Kommittén bör överväga vad dessa möjligheter till

ett större eget handlingsutrymme och ansvarstagande kan betyda för

förverkligandet av de invandrarpolitiska målen. De förändringar som

redan skett som en följd av denna politik bör beaktas, t.ex. inom

skolans område. Kommittén bör även beakta vilken betydelse den ideella

sektorn kan ha med tanke på det forsknings- och utvecklingsarbete som

planeras i civildepartementet för att förbättre samspelet mellan den

offentliga och den ideella sektorn.

De riktlinjer som antogs av riksdagen år 1975 banade vägen för

framväxten av ett mångkulturellt samhälle. Någon närmare precisering av

vad för slags samhälle som skulle kunna eller skulle få växa fram har

emellertid aldrig gjorts. Än mindre har konsekvenserna för individ och

samhälle belysts. Invandrarpolitiken har sagts å ena sidan stödja

livschanser, dvs. att verka för likvärdiga möjligheter, rättigheter och

skyldigheter och å den andra sidan livsstilar, vilket inneburit stöd för

kulturell och etnisk mångfald. De motsättningar som kan finnas inbyggda

i en sådan politik bör belysas av kommittén.

Kommittén bör också överväga hur kulturell och etnisk mångfald i

samhället kan stödjas och vilken roll och vilket ansvar staten, gruppen

och individen bör ha i detta arbete. Föreningsliv, kulturella och

religiösa aktiviteter och bibehållandet och utvecklandet av det egna

språket, främst hemspråksundervisningen, är områden som bör stå i

centrum för en sådan prövning.

Kommittén bör ta del av de principer för statsbidrag som läggs fram av

Utredningen (dir C 1992:05) av statens bidrag till ideella

organisationer och pröva dessa principers giltighet för invandrarnas

organisationer i Sverige. Hur organisationsstödet kan utformas till

sedan länge etablerade, resp. nybildade organisationer bör också

belysas. I sammanhanget vill jag nämna att jag inom kort i regeringen

avser att ta upp frågan om att tillsätta en kommitté med uppdrag att

utvärdera den statliga kulturpolitiken.

Kommittén bör ta ställning till om invandrarpolitiken bör omfatta samma

vida grupp "invandrare" som i dag, eller om invandrarpolitiken bör

begränsas till personer som invandrat och som i någon mening är

nyanlända. Målen för en sådan politik och vad den bör innehålla bör

preciseras liksom den politik och de åtgärder som i övrigt behövs för de

invandrade och deras efterkommande. Härvid bör belysas vilka särskilda

åtgärder som kan vara aktuella för den sverigefinska gruppen.

Konsekvenserna vad gäller ansvarsfördelning och organisation bör

belysas.

I sitt arbete bör kommittén beakta vad invandringstryck, invandringens

omfattning och sammansättning kan betyda för såväl politikens mål som

för politikens närmare utformning. Kostnader för stat och kommun samt

invandringens samhällsekonomiska konsekvenser bör belysas av kommittén.

Invandrings- och flyktingpolitiken

Mot bakgrund av vad jag har redovisat står det klart att dagens

lagreglering av skyddsbestämmelserna och de övriga grunderna för rätten

och möjligheterna till uppehållstillstånd i Sverige illa svarar mot de

behov som den förändrade situationen kommit att innebära.

Kommittén bör inleda sitt arbete med att göra en sammanställning och

analys av hur invandringsregleringen och skyddsbestämmelserna i andra

jämförbara länder har kodifierats och hur dessa tillämpas. Detta bör ske

i form av att kommittén avdelar en särskild expert för uppdraget.

Kommittén bör därefter analysera de olika skyddsregler som finns och, i

ljuset av de övriga grunder som finns för att få uppehållstillstånd,

göra de överväganden och lämna de förslag som översynen kan aktualisera.

Kommittén bör vidare analysera och överväga hur invandringsreglerna i

ett framtida system kan utformas så att de tydligare än för närvarande

uttrycker ansvaret för att ge rättsligt skydd åt olika kategorier av

skyddsbehövande. Utgångspunkten för kommittén skall vara att pröva hur

skyddsregler bör utformas så att de innebär ett långsiktigt

internationellt åtagande och inte kommer att bli beroende av kortsiktiga

förändringar av mottagningsresurserna. Kommittén bör också överväga om

det är möjligt och lämpligt att på andra grunder utforma mer flexibla

regler för invandring. Kommittén skall vidare beakta och analysera

frågor som kan komma att aktualiseras av den svensk Europaintegrationen,

såväl inom det invandrarpolitiska som invandrings- och flyktingpolitiska

området.

Kommittén bör vidare göra en bedömning av behovet av mer omfattande

användning av tillfälliga skyddsanordningar. Ett utredningsförslag om

Legal reglering av vissa massflyktssituationer (PM 1992-10-27) har

nyligen överlämnats till regeringen och remissbehandlas för närvarande.

Möjligheterna att återvända om förhållandena i flyktingars hemländer så

medger skall bedömas och förslag till en aktiv politik för frivillig

repatriering bör läggas fram. Kommittén bör i detta sammanhang se över

hur insatser inom det internationella utvecklingssamarbetet kan bringas

i samband med åtgärder som vidtas i Sverige i syfte att förbereda och

underlätta repatriering. Kommittén bör vidare lägga förslag till hur

vårt land på ett resursmässigt effektivt sätt skall kunna bistå utanför

Sverige -- i krisens eller konfliktens närområde och på annat sätt.

Arbetets bedrivande

Kommittén bör kunna redovisa sina förslag genom delbetänkanden. I den

del som avser de invandrarpolitiska frågorna skall arbetet vara avslutat

den 1 mars 1994. I den del som uppdraget berör invandrings- och

flyktingpolitiken skall arbetet vara avslutat den 1 mars 1995. En

särskild delstudie med en internationell översikt och analys av

invandringsreglering och skyddsbestämmelser för flyktingar och hur dessa

regler är utformade jämfört med de svenska, jämte de överväganden och

förslag detta kan aktualisera, skall överlämnas till Kulturdepartementet

senast den 1 september 1993. Kommittén skall likaledes i en särskild

expertstudie redovisa det samlade kunskapsläget i frågor om

invandringens samhällsekonomiska konsekvenser. Kommittén kan i övrigt

initiera de expertstudier som anses nödvändiga. Kommittén bör lägga fram

förslag till de författningsförändringar som föranleds av dess

ställningstaganden.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga

kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984:5 och dir. 1992:50) samt

beaktande av EG-aspekten i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Kommittén skall vidare redovisa och analysera effekterna av sina förslag

ur ett jämställdhetsperspektiv.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en kommitté --

omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- om högst nio ledamöter

med uppgift att göra en översyn av invandrar- samt invandrings- och

flyktingpolitiken.

att utse en av ledamöterna till ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan

(Kulturdepartementet)