Dir. 1996:52

Översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen

Innehåll

Dir. 1996:52

Beslut vid regeringssammanträde den 27 juni 1996.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall ges i uppdrag att göra en samlad översyn av

inkomstbegreppet i de författningar som reglerar olika bidrags- och

socialförsäkringsförmåner. Utredaren skall analysera nuvarande regler

och redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur

inkomst skall beräknas. En målsättning bör vara ett system där

anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika

former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett

likvärdigt sätt kan åtnjuta de bidrags- och socialförsäkringsförmåner

som finns. Det nya systemet skall vidare vara enkelt att administrera.

Utredaren skall analysera de ekonomiska effekterna för den offentliga

sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp.

Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras. Förslaget

får inte leda till att statens utgifter ökar.

I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i de

lagar och förordningar som omfattas.

Uppdraget skall vara avslutat senast den 28 februari 1997.

Utgångspunkter

Nuvarande regler för beräkning av inkomst i de olika bidrags- och

socialförsäkringssystemen är till stor del inte samordnade. Flera

utredningar har berört frågan om beräkning av inkomst och har bl.a.

pekat på fördelarna med en ökad enhetlighet av inkomstbegreppen i olika

system.

Ett problem är att den försäkrade i många system själv skall söka uppskatta

sin förväntade inkomst framåt i tiden. Försäkringskassan skall

därefter bedöma rimligheten i de inkomstuppgifter som lämnas av den

försäkrade. För inkomst av näringsverksamhet kan uppskattningarna

innehålla stor osäkerhet då inkomsten kan variera betydligt över tiden.

Inkomstberäkningarna för egna företagare upplevs därför som

komplicerade och svårhanterliga av försäkringskassan.

Den varierade innebörden av inkomstbegreppet i olika bidrags- och

socialförsäkringssystem enligt nuvarande regler medför i en rad

avseenden svårigheter vid försäkringskassans tillämpning av reglerna.

Kassan tvingas i många fall göra svåra bedömningar vid sina beslut

vilket kan innebära rättsosäkerhet vid regeltillämpningen. Den

varierade innebörden kan också leda till utfall som kan vara svåra att

förstå för den enskilde när det gäller rätten att komma i åtnjutande av

förmåner.

Riksrevisionsverket har i sin granskning av Riksförsäkringsverkets

årsredovisning räkenskapsåret 1994/95 bl.a. påtalat risken för att det kan

finnas incitament att uppge låg inkomst vid ansökan om bostadsbidrag

medan det vid uppgivande av sjukpenninggrundande inkomst finns ett

incitament att uppge hög inkomst.

Det är viktigt att reglerna för inkomstberäkning är utformade så att de

försäkrade får bidrag respektive ersättning på ett sätt som avspeglar

de bakomliggande motiven till respektive stödform. Samtidigt bör

reglerna också vara konstruerade så att riskerna för ett otillbörligt

utnyttjande av systemen minimeras.

Sjukpenning

Sjukpenninggrundande inkomst är för närvarande den årliga inkomst i

pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas

komma att tills vidare uppbära för eget arbete. Med inkomst avses

inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete.

Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst avser således framtiden. Av

Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1981:5) om sjukpenninggrundande

inkomst framgår att endast sådan inkomst skall beaktas som en

försäkrad kan antas komma att tills vidare åtnjuta av eget arbete under

minst sex månader i följd. Det har vidare slagits fast i praxis, att

det är den försäkrades egen avsikt i fråga om varaktighet som är

avgörande för om en inkomst skall beaktas vid beräkning av

sjukpenninggrundande inkomst. Är det den försäkrades avsikt att

fortsätta att förvärvsarbeta även efter en tidsbegränsad anställning,

som är avsedd att vara kortare tid än sex månader, bör som regel en

sjukpenningrundande inkomst beräknas.

Den sjukpenninggrundande inkomsten grundas även på andra skattepliktiga

förmåner än lön samt på de skattepliktiga delarna av kostnadsersättningar.

Vidare ingår semesterlön och semesterersättning i den

sjukpenninggrundande inkomsten.

Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst för egenföretagare utgår

från begreppet nettoinkomst av rörelse. Inkomst av arbete för egen

räkning får därvid inte beräknas högre än vad som motsvarar skälig

avlöning för liknande arbete för annans räkning, s.k.

jämförelseinkomst.

Enligt Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1981:5) om sjuk-

penninggrundande inkomst skall, för en egenföretagare som under en följd

av år i allmän självdeklaration redovisat lägre skatterättslig

nettointäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete

för annans räkning, sjukpenninggrundande inkomst beräknas med ledning

av de tre senaste årens taxering. Sjukpenningrundande inkomst får dock

beräknas till högre belopp än vad som framgår av den skatterättsliga

nettointäkten under en verksamhets uppbyggnadsskede eller om andra

särskilda skäl föreligger såsom stark skuldbelastning, ändrade

förvärvsförhållanden eller tillfälliga förluster.

Att fastställa underlaget för kompensationen avseende inkomstbortfall

vid sjukdom är betydligt mer komplext för egenföretagare än för

anställda. Det kan vara svårt för försäkringskassan att beräkna en

jämförelseinkomst. Försäkringskassan måste ta reda på vad som skall

anses som liknande arbete och vad som är skälig avlöning för detta. Om

den skatterättsliga nettointäkten skiljer sig från jämförelseinkomsten

uppstår bedömningssvårigheter. Därtill kommer de problem som följer av

att den skatterättsliga intäkten är historisk inkomst medan

sjukpenninggrundande inkomst är ett framåtsyftande begrepp.

En egenföretagares inkomstbegrepp skiljer sig vidare markant från det

som gäller för anställda. Exempelvis ingår i rörelsens resultat både

räntor och avskrivningar. Kritik har riktats mot att detta medför att

sjukförsäkringen i vissa fall inte ger adekvat kompensation för

inkomstbortfallet. Kritik har också riktats mot svårigheter att skilja

mellan inkomst av förvärvsarbete och inkomst av kapital. Vidare har

kritik riktats mot bristande överensstämmelse mellan förmån och avgift.

År 1989 överlämnade Riksförsäkringsverket rapporten (RFV anser 1989:5)

Sjukpenningförsäkring för egenföretagare - utredning och förslag.

Frågan om sjukpenningförsäkring för egenföretagre har härefter varit

föremål för överväganden i skilda sammanhang.

Sjuk- och arbetsskadekommittén avlämnade i december 1995 ett delbetänkande

(SOU 1995:149) där två alternativa modeller för beräkning av

inkomstunderlag diskuteras: en som bygger på faktisk och aktuell

inkomst och en som bygger på uppnådd levnadsstandard i termer av

historiska inkomster. I den skiss till beräkning av ersättningsunderlag

i en ny ohälsoförsäkring som kommittén redovisar föreslås att

ersättning till anställda endast grundas på kontant lön. Andra

skattepliktiga förmåner och skattepliktiga ersättningar bör enligt

kommitténs bedömning inte ingå i underlaget. Vidare bör bortses från

den högre kompensation som semesterlönen innebär i förhållande till

ersättning för motsvarande arbetad tid. För anställda skisserar

kommittén en modell där sjukersättningen under sjukfallets första tre

månader bör beräknas på den aktuella årsinkomsten och därefter i någon

form sättas i relation till den lön som den försäkrade uppburit under

en period före sjukfallet, dock högst aktuell årsinkomst.

I propositionen Försäkringsskydd vid sjukdom m.m. (1995/96:209), som

avlämnats till riksdagen den 28 maj 1996, har regeringen föreslagit att

vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst skall semesterlön

beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för

utfört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. I

propositionen läggs även fram förslag om att det i den

sjukpenninggrundande inkomsten inte skall ingå andra skattepliktiga

förmåner än ersättning i pengar. Inte heller skattepliktiga

kostnadsersättningar skall ingå i denna inkomst.

Sjukförsäkringen finansieras genom socialavgifter och den allmänna

sjukförsäkringsavgiften. Arbetsgivaravgiften baseras på summan av vad

arbetsgivaren under året betalat som kontant lön eller annan ersättning

för utfört arbete. Underlaget för allmänna egenavgifter utgörs av

samtliga inkomster från anställning eller annat förvärvsarbete enligt

11 kap. 2 och 3 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring till den del

som inte överstiger sju och en halv gånger det vid årets ingång

gällande basbeloppet.

Avgiftsintäkterna används för att täcka försäkringens kostnader för

bl.a. sjukpenning.

Bostadsbidrag

Med bostadsbidragsgrundande inkomst avses en för 12 månader framåt

beräknad förvärvsinkomst med tillägg för inkomst av kapital och vissa

andra inkomster. Med förvärvsinkomst menas här inkomst av tjänst och

inkomst av näringsverksamhet. Förvärvsinkomst beräknas i princip efter

samma grunder som gäller enligt kommunalskattelagen (1928:370). I

inkomstslaget näringsverksamhet beaktas dock inte underskott som uppkommit

ett tidigare år.

Riksförsäkringsverket rekommenderar i allmänna råd 1993:6 att försäkrings-

kassan vid bedömning av rimligheten i de lämnade inkomstuppgifterna använder

underlag för F-skatt, den bidragssökandes sjukpenninggrundande inkomst och

uppgifter som lagts till grund för senaste taxering.

Skattelagstiftningen tillåter att inkomst av näringsverksamhet minskas

genom olika resultatreglerande åtgärder som medför att skatteuttaget

skjuts upp till senare år. Den som bedriver näringsverksamhet i

aktiebolagsform har dessutom möjlighet att ta ut endast en del av årets

disponibla vinst som inkomst och låta resten tills vidare stanna kvar i

aktiebolaget. För dessa möjligheter finns fullgoda skäl med avseende på

beskattningen. Vid beräkning av bidrag är det däremot i princip olämpligt

med ett inkomstmått som kan påverkas av den enskilde på detta

sätt, bl.a. därför att det i motsats till vad som gäller för

beskattningen inte går att säkerställa att den uppskjutna inkomsten

senare fångas upp och beaktas, så att bidraget över tiden blir rätt

beräknat.

Riksdagen har beslutat nya regler för bostadsbidrag (prop. 1995/96:186,

bet. 1995/96:BoU11, rskr. 1995/96:229) enligt vilka preliminärt

bostadsbidrag skall betalas ut efter prövning av ansökan där uppskattad

årsinkomst skall anges. Slutligt bostadsbidrag fastställs på grundval

av de inkomstuppgifter som skattemyndigheterna fastställer vid

taxeringen för det kalenderår för vilket preliminärt bostadsbidrag har

lämnats. För högt respektive för lågt preliminärt bostadsbidrag korrigeras

vid fastställandet av det slutliga bostadsbidraget. De nya

reglerna träder i kraft den 1 januari 1997.

Bostadsbidragsutredningen -95, som föregick ovan nämnda proposition,

ansåg i sitt betänkande (SOU 1995:133) att det inte är rimligt att de

relativt omfattande möjligheterna till resultatreglering av inkomster

från näringsverksamhet skall påverka bedömningen av om ett hushåll

behöver stöd för att klara sina boendekostnader.

Bostadsbidragsutredningen anförde att reglerna för beräkning av inkomst

från näringsverksamhet bör ses över. Utredningen anförde vidare att det

är väsentligt att även reglerna för hur bidragsgrundande inkomster

beräknas för ägare till fåmansbolag ses över.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning enligt ovan. I proposition

1995/96:186 föreslog regeringen att inkomst av näringsverksamhet

som ingår i bidragsgrundande inkomst tills vidare skall ökas genom att

vissa avdrag som till stor del har karaktär av vinstdispositioner

återläggs. Även avdrag för underskott från tidigare beskattningsår

föreslås återläggas.

Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag.

Bostadstillägg till pensionärer

Storleken av det bostadstillägg som lämnas till pensionärer är beroende

av pensionärens årsinkomst. Med årsinkomst avses den inkomst som

pensionären kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden. Den

bidragspåverkande inkomsten består av pension, inkomst av tjänst,

inkomst av näringsverksamhet och inkomst av kapital.

Pensionen, som vanligen är den klart dominerande inkomsten, är för det

mesta känd och stabil. Inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet

beräknas i detta sammanhang efter i princip samma grunder som i

kommunalskattelagen (1928:370). Sådana inkomster förekommer inte i

någon större omfattning bland pensionärerna. I den mån inkomst av

näringsverksamhet ingår i den bidragspåverkande årsinkomsten förekommer

samma problem i fråga om inkomstbegreppet som ovan redovisats

under Bostadsbidrag.

Underhållsstöd

I propositionen Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar,

m.m. (1995/96:208), som avlämnats till riksdagen den 28 maj 1996, har

regeringen lämnat förslag till ett nytt bidrag betecknat

underhållsstöd, som skall ersätta det tidigare bidragsförskottet och

särskilt bidrag för vissa adoptivbarn. Syftet med förslaget är att

uppnå en bättre kostnadskontroll och att så långt möjligt eliminera de

negativa verkningar som samordningen mellan reglerna om underhållsbidrag

och reglerna om samhällsstöd innebär. För det underhållsstöd som

lämnas till barnet skall den förälder som inte bor tillsammans med

barnet vara återbetalningsskyldig gentemot staten enligt en

schabloniserad procentmetod.

Regeringen föreslår i propositionen att återbetalningsskyldigheten för

underhållsstödet skall beräknas efter en viss procent av den bidrags-

skyldiges årliga bruttoinkomst efter ett visst grundavdrag. Enligt

förslaget skall med den bidragsskyldiges inkomst avses inkomst av

tjänst, intäkt av kapital samt inkomst av näringsverksamhet (sedan

vissa skatteavdrag återlagts). Tillägg skall göras med en procent av

skattepliktig förmögenhet som överstiger 800 000 kronor samt för

inkomst, inklusive kostförmån, som beskattas enligt lagen (1958:295) om

sjömansskatt och studiemedel i form av studiebidrag. Den

bidragsskyldiges inkomst föreslås beräknas med utgångspunkt från den

senast fastställda taxeringen.

Underhållsstödets belopp föreslås uppgå till 1 173 kronor per månad.

Stödet skall minskas om barnet har egna inkomster beräknade på sätt som

tidigare redogjorts för som överstiger en viss nivå.

Uppdraget

En särskild utredare skall göra en samlad översyn av inkomstbegreppet i

de olika författningar som reglerar de bidrags- och socialförsäkrings-

förmåner som tidigare redogjorts för. Utredaren skall analysera

nuvarande regler och redogöra för vilken betydelse konstruktionen av

inkomstbegreppet har för bidrag, återbetalningsskyldighet enligt

förslaget om underhållsstöd och ersättning. Utredaren skall redovisa

förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall

beräknas i dessa sammanhang. En målsättning bör vara ett system där

anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika

former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett

likvärdigt sätt kan åtnjuta förmånerna och vara återbetalningsskyldiga

enligt förslaget om underhållsstöd. Härvid bör regler för

inkomstberäkning för egenföretagare utformas så att de anpassas till de

speciella förutsättningar som gäller för egenföretagares inkomster. Det

bör skapas robusta system som även är anpassade till och skapar

trygghet för egenföretagare och som begränsar möjligheter att utnyttja

systemen otillbörligt. Beträffande egenföretagares inkomst skall

utredaren vara fri att i stället för eller som komplement till

detaljregler med anknytning till beskattningen föreslå en schablonregel

utan sådan anknytning. Det som nu har sagts om egenföretagare skall

gälla även företagare som driver sin verksamhet i bolagsform. Det nya

systemet skall vidare vara enkelt att administrera.

Det är viktigt att principerna för hur inkomst skall beräknas så långt

möjligt är enhetliga i bidrags- och socialförsäkringssystemen. En

invändning mot mer enhetliga inkomstbegrepp har tidigare varit att det

behövs två former av inkomstunderlag, en för inkomstprövade bidrag och

en för inkomstrelaterade ersättningar som är avsedda att kompensera

bortfall av arbetsinkomster. I förslaget om underhållsstöd tas vid

inkomstberäkningen hänsyn till den grundläggande synen på

återbetalningsskyldigheten. Det är viktigt att utforma reglerna för

inkomstberäkning så att de försäkrade får bidrag respektive ersättning

på ett sätt som avspeglar de bakomliggande motiven till respektive

stödform. Samtidigt bör reglerna också vara konstruerade så att

riskerna för ett otillbörligt utnyttjande av systemen minimeras. Med

nuvarande regler kan det finnas risk för att en person redovisar en låg

inkomst i underhållsstöds- och bostadsbidragssammanhang medan förhållandet

skulle kunna vara det motsatta för beräkning av den sjukpenninggrundande

inkomsten. Om utredaren kommer fram till att det inte är

möjligt att föreslå gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas,

skall utredaren överväga behov och möjligheter till kontrollsystem som

förhindrar missbruk av reglerna.

Reglerna för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst, bostadsbidrags-

grundande inkomst och inkomstbegreppet för bostadstillägg till

pensionärer skall ses över. Om riksdagen i enlighet med regeringens

förslag beslutar om underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar

skall även beräkningen av den inkomst som återbetalningsskyldigheten

baseras på ingå i översynen.

Utredaren skall analysera de ekonomiska effekterna för den offentliga

sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp.

Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras. Förslaget

får inte leda till att statens utgifter ökar.

Utredaren skall samtidigt överväga behovet av de korrigeringar inom

ramen för det totala avgiftsuttaget som översynen av inkomstbegreppen

kan föranleda beträffande socialavgifter och allmänna egenavgifter.

Arbetets uppläggning

I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i de

lagar och förordningar som omfattas av uppgiften.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med Sjuk- och arbetsskade-

kommittén (S 1993:07), Utredningen (S 1995:08) om socialförsäkringens

personkrets, Utredningen om översyn av systemet för efterlevandepension

(dir. 1996:51), Utredningen om beräkning av antagandeinkomst i samband

med beslut om förtidspension (dir. 1996:54) och Utredningen (A 1995:12)

om ersättning vid arbetslöshet och omställning.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer

och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23),

att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att

redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att

redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande

arbetet (dir. 1996:49).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 28 februari 1997.