Prop. 2001/02:70

Regeringens proposition

2001/02:70

Offentlighetsprincipen och informationstekniken

Prop.

2001/02:70

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 6 december 2001

Göran Persson

Britta Lejon

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen tar regeringen upp frågor som rör offentlighetsprincipens

tillämpning mot bakgrund av informationsteknikens utveckling.

Regeringen gör bedömningen att begreppet handling bör behållas som det centrala

grundbegreppet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF).

I propositionen föreslås att det i 2 kap. TF skall komma till klart uttryck att

en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling

anses förvarad hos myndigheten om myndigheten kan göra sammanställningen

tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.

Vidare föreslås att 2 kap. 13 § TF ändras så att det blir möjligt att i lag

införa en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i

elektronisk form.

En viss anpassning av den s.k. biblioteksregeln till nya tekniska förhållanden

föreslås.

Därutöver föreslås att grundläggande bestämmelser om bevarande av allmänna

handlingar och om gallring och annat avhändande av sådana handlingar i

fortsättningen endast skall kunna meddelas i lag.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2003.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 4

2 Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 5

3 Ärendet och dess beredning 7

4 Offentlighetsprincipen och informationstekniken 8

4.1 Bakgrund 8

4.1.1 Kort historik 8

4.1.2 Offentlighetsprincipens syften 9

4.1.3 Motstående intressen 9

4.1.4 Utvecklingen av IT inom förvaltningen 10

4.1.5 Datalagskommitténs förslag till ändringar i 2 kap.

tryckfrihetsförordningen 11

4.2 Allmänna utgångspunkter 12

4.3 Begreppet handling bör behållas 13

4.4 Sammanställningar av uppgifter 16

4.4.1 Nuvarande ordning 16

4.4.2 Offentlighetsprincipens räckvidd bör inte förändras 17

4.4.3 En precisering av begreppet förvar i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen

18

4.5 Biblioteksregeln i 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen 24

4.5.1 Gällande rätt 24

4.5.2 Biblioteksregeln och Internet 24

4.5.3 2 kap. 11 § andra stycket tryckfrihetsförordningen förtydligas 26

4.6 Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form 27

4.6.1 Gällande rätt 27

4.6.2 Det skall bli möjligt att i lag införa en skyldighet för myndigheter att

lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form 28

4.6.3 Elektroniskt utlämnande kan äga rum redan i dag 34

4.7 Hänvisning i 2 kap. tryckfrihetsförordningen till arkiverings- och

gallringsregler 35

5 Kostnader 37

6 Författningskommentar 37

Bilaga 1 Sammanfattning av Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande

Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) 40

Bilaga 2 Offentlighets- och sekretesskommitténs författningsförslag 49

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 2001:3) 51

Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 53

Bilaga 5 Lagrådets yttrande 55

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 december 2001 58

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring

i tryckfrihetsförordningen.

2

Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen1

dels att 2 kap. 3, 11 och 13 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 18 §, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan

läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att

anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om

upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som

myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,

avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som

ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller

särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra

överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra

anteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänföras

till denne.

En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om

upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som

myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,

avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en

upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten

endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade

åtgärder.

En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling

anses dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller

personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet

att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags

information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person.

11 §

Som allmän handling anses ej

1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller

upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande,

2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos

myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utgives genom

myndigheten,

3. tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i

bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för

förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev,

skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande

för ändamål som nu angivits,

4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras

hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som

allmän.

Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek

tillämpas inte på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som

myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet.

Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek

tillämpas inte på upptagning i en databas som en myndighet har tillgång till

enligt avtal med en annan myndighet, om upptag-ningen är allmän handling hos den

myndigheten.

13 §

Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd

avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut.

Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk

databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att

framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd

upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan

tillhandahållas på stället.

Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot fastställd

avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En

myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av

lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än

utskrift. En myndighet är inte heller skyldig att framställa kopia av karta,

ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som nyss har

angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.

Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas

skyndsamt.

18 §

Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras samt om

gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag.

---------------

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

3

Ärendet och dess beredning

Efter beslut av regeringen den 15 juni 1995 tillkallades en parlamentariskt

sammansatt kommitté, Datalagskommittén, med uppgift att dels göra en översyn av

lagstiftningen om skydd för personuppgifter, dels föreslå de ändringar i

tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet

som kunde anses motiverade för att dessa bestämmelser skulle vara anpassade

till den nya tekniken. Datalagskommittén presenterade sina förslag i betänkandet

Integritet Offentlighet Informationsteknik, SOU 1997:39. Regeringen återkommer

till kommitténs förslag i avsnitt 4.1.5. I proposition 1997/98:44

Personuppgiftslag uttalade emellertid regeringen att frågan om en anpassning av

2 kap. TF till den nya tekniken krävde ytterligare överväganden (s. 29).

Mot bl.a. denna bakgrund tillkallades, efter beslut av regeringen den 16 april

1998, en ny parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att dels göra en

översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga

möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället, dels

undersöka om det i något fall finns behov av att inskränka möjligheterna att

tillhandahålla en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller någon annan

rättighet enligt upphovsrättslagen. I kommitténs uppdrag ingick också att göra

en allmän översyn av sekretesslagen och att utreda ett antal specifika frågor

med anknytning till sekretesslagen. Kommittén antog namnet Offentlighets- och

sekretesskommittén (OSEK).

Den 18 januari 2001 avgav kommittén delbetänkandet Offentlighetsprincipen och

den nya tekniken, SOU 2001:3. Kommitténs sammanfattning av delbetänkandet finns

i bilaga 1. Betänkandet innehåller förslag till ändringar i TF. Kommitténs

lagförslag finns i bilaga 2.

Kommitténs betänkande har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna

finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i

Justitiedepartementet (dnr Ju2001/508).

När det gäller frågan om det i något fall finns behov av att inskränka

offentlighetsprincipen till förmån för upphovsrätten har kommittén inte lämnat

något förslag. I stället förordar kommittén att frågan blir föremål för en

bredare översyn och att ytterligare lagstiftning i syfte att förhindra

tvångsoffentliggörande av upphovsrättsligt skyddade verk får anstå till dess en

sådan översyn kommit till stånd. Regeringen lägger i denna proposition inte fram

några förslag i dessa delar. Det skall i detta sammanhang noteras att sedan

direktiven till kommittén beslutades har det i 8 kap. 27 § sekretesslagen

(1980:100) införts en bestämmelse som under vissa närmare angivna

förutsättningar föreskriver sekretess för uppgift i ett upphovsrättsligt skyddat

verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse (prop. 1999/2000:35, bet.

1999/2000:KU14, rskr. 1999/2000:134).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 8 november 2001 att inhämta Lagrådets yttrande över de

lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets

synpunkter på förslagen behandlas i avsnitten 4.4.3 och 4.7 samt i

författningskommentaren. Vissa språkliga ändringar har gjorts efter det att

Lagrådet yttrat sig.

4 Offentlighetsprincipen och informationstekniken

4.1 Bakgrund

4.1.1 Kort historik

Principen att alla medborgare har rätt att ta del av myndigheternas handlingar

infördes i Sverige år 1766 genom antagandet av den första

tryckfrihetsförordningen. De grundläggande bestämmelserna om allmänna

handlingars offentlighet finns nu i 2 kap. TF. I 2 kap. 1 § föreskrivs att varje

svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig

upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar.

Allmänhetens rätt att ta del av material hos myndigheterna har från början gällt

handlingar. Med detta begrepp har i första hand avsetts pappersdokument. Genom

1949 års TF klargjordes att det också omfattade kartor, ritningar och bilder.

År 1974 infördes nya bestämmelser i TF som slog fast att samma regler som gällde

för handlingar av traditionell typ skulle tillämpas på upptagningar för ADB och

andra tekniska upptagningar (prop. 1973:33, bet. KU 1973:19, rskr. 1973:131,

bet. KU 1974:2, rskr. 1974:10). Upptagningarna betraktades dock inte

uttryckligen som handlingar. År 1976 gjordes ytterligare ändringar i 2 kap. TF,

varigenom upptagningarna kom att inordnas under handlingsbegreppet (prop.

1975/76:160, bet. KU 1975/76:48, rskr. 1975/76:324, bet. KU 1976/77:1, rskr.

1976/77:2).

Genom ändringar i 2 kap. TF som trädde i kraft den 1 januari 1992 fick 2 kap. 3

§ TF den lydelse paragrafen har i dag. Samtidigt gjorde regeringen den

bedömningen att någon ändring inte behövde göras av de grundläggande begreppen i

TF såvitt avser upptagningar för ADB (prop. 1990/91:60, bet. 1990/91:KU11,

rskr. 1990/91:160, bet. 1991/92:KU2, rskr. 1991/92:3).

I betänkandet Integritet, Offentlighet, Informationsteknik, SOU 1997:39,

föreslog Datalagskommittén bl.a. ändringar i 2 kap. TF och i viss anknytande

lagstiftning i syfte att anpassa bestämmelserna till modern IT-miljö. Frågan om

en anpassning av 2 kap. TF till den nya tekniken krävde emellertid enligt

regeringen ytterligare överväganden (se prop. 1997/98:44 s. 29). Med anledning

bl.a. härav beslutade regeringen de direktiv som ligger till grund för

Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag.

4.1.2 Offentlighetsprincipens syften

Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna skall ha insyn i

statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck

på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän,

genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars

sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas

emellertid i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.

TF.

Offentlighetsprincipen brukar definieras som den grundsats enligt vilken

samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll. Genom

tillgången till allmänna handlingar får allmänheten och massmedierna en allsidig

och objektiv information om myndigheternas ärenden och verksamhet i stort.

Handlingsoffentligheten möjliggör alltså en fri och konstruktiv debatt i skilda

samhällsfrågor samtidigt som den är en väsentlig förutsättning för den

medborgerliga kontrollen av att den offentliga makten utövas under lagarna (jfr

1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen).

Handlingsoffentlighetens syften brukar sammanfattningsvis sägas vara att

garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och i folkstyret.

Inledningsstadgandet i 2 kap. TF visar emellertid att handlingsoffentligheten

även har ett ännu vidare syfte. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar

nämligen till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning.

Handlingsoffentligheten fyller därmed ett syfte som informationsförsörjare i vid

mening. Hos myndigheterna finns en riklig tillgång till uppgifter om

förhållandena inom såväl den offentliga verksamheten som den privata sektorn.

Det brukar ofta framhållas att handlingsoffentligheten, förutom att vara byggd

på de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsinsyn, numera också har

inslag av kunskapsinsyn. Informationsteknikens utbredning inom förvaltningen har

bidragit till denna utveckling genom att underlätta förekomsten av allt större

informationssamlingar hos myndigheterna och effektivare åtkomst till

informationen.

Sammanfattningsvis kan sägas att rätten att ta del av allmänna handlingar är en

omistlig del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och

därmed en betingelse för den fria demokratiska åsiktsbildningen.

4.1.3 Motstående intressen

Handlingsoffentligheten kan inte gälla utan undantag. Hänsyn till enskilda eller

allmänna intressen måste ibland ges företräde framför intresset av insyn.

För att det skall finnas en rätt att ta del av en handling hos en myndighet

krävs för det första att handlingen har nått ett sådant handläggningsstadium att

den är att betrakta som "allmän". En handling måste därför vara antingen

inkommen till (2 kap. 6 § TF) eller upprättad hos (2 kap. 7 § TF) myndigheten

för att en rätt till insyn skall föreligga.

Rätten till insyn förutsätter dessutom att det är fråga om en allmän handling

som inte är hemlig, utan offentlig. Rätten att ta del av en allmän handling får

begränsas genom lag om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF

uppräknade intressen. I sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om

sekretess som syftar till att skydda såväl allmänna som enskilda intressen.

Användningen av ny teknik har inneburit att offentlighetsintresset på ett

tydligare sätt än tidigare ställts mot intresset att skydda den enskildes

personliga integritet. Avvägningen mellan dessa motstående intressen har

föranlett en viss begränsning av handlingsoffentligheten i fråga om rätten att

ta del av "upptagning som ingår i personregister" (2 kap. 3 § andra stycket TF).

Härutöver har en begränsning gjorts när det gäller rätten att få avskrift eller

kopia av "upptagning för automatisk databehandling" (2 kap. 13 § första

stycket TF). Dessutom finns en särskild sekretessbestämmelse som syftar till att

skydda personuppgifter som behandlas i myndigheternas verksamhet (7 kap. 16 §

sekretesslagen).

4.1.4 Utvecklingen av IT inom förvaltningen

Sverige hör till de mest datoriserade länderna i världen. Offentlig förvaltning

anammade tidigt denna nya teknik. Från att under 1960- och 1970-talen ha tagit

sikte enbart på register- och databashantering har användningen av ny teknik

under senare tid kommit att få en spridning inom alla områden i förvaltningen.

Vi närmar oss en s.k. elektronisk förvaltning där handlingar framställs, kommer

in och expedieras elektroniskt, där handläggning sker med hjälp av datorstöd och

beslut i vissa fall fattas på automatiserad väg och där handlingar lagras

elektroniskt.

I prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst redovisade

regeringen riktlinjer för och kraven på den framtida statliga förvaltningen. Vad

gäller informationsförsörjning framhölls att statsförvaltningen, med beaktande

av integritets- och säkerhetsaspekter, bör ta till vara informationsteknikens

möjligheter att bl.a. förenkla och förbättra kontakterna för medborgare och

företag med myndigheterna samt att öka allmänhetens insyn i och kontroll av

myndigheternas verksamhet.

I prop. 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla slog regeringen fast att

en vägledande inriktning för IT-politiken skall vara att främja demokrati och

rättvisa. Detta skall åstadkommas genom en ökning av allas möjlighet till

information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska

beslutsprocesser, både i Sverige och i övrigt inom EU, genom användningen av IT.

Vidare skall behovet av skydd mot otillbörliga ingrepp i enskildas integritet

vid användningen av IT tillgodoses. Därutöver skall en effektiv offentlig

förvaltning åstadkommas genom att man låter denna bli en föregångare i

användningen av IT, varvid hög säkerhet skall garanteras i den elektroniska

kommunikationen mellan myndigheter, medborgare och företag.

Dessutom presenterade regeringen i augusti 2000 En förvaltning i demokratins

tjänst - ett handlingsprogram. I programmet anförs bl.a. att det främsta

redskapet för att utveckla servicen i förvaltningen är informationstekniken. I

handlingsprogrammet påpekas att informationstekniken är ett utmärkt instrument

för att underlätta insyn och kontroll samt för att i större utsträckning

informera och hämta in synpunkter från medborgare och företag. Vidare anges att

en gemensam och öppen IT-infrastruktur baserad på Internet skall ligga till

grund för de elektroniska kontakterna med enskilda individer och företag. Det

anförs också att statliga myndigheter bör ha en webbplats på Internet med en

hemsida av hög kvalitet som är kopplad till Sverige Direkt som är en

ingångsportal på Internet för den svenska offentliga sektorn. Vidare skall en

strategi utformas för att effektivisera och underlätta tillgängligheten till den

grundläggande elektroniska samhällsinformationen från offentlig sektor.

För en utförligare redogörelse av IT-utvecklingen inom förvaltningen hänvisas

till den promemoria från Statskontoret som finns intagen som bilaga 2 till

kommitténs betänkande.

4.1.5 Datalagskommitténs förslag till ändringar i 2 kap.

tryckfrihetsförordningen

Samtidigt som utvecklingen av informationstekniken har lett till en förstärkning

av offentlighetsprincipen, genom att den gett allmänheten ökade möjligheter

till insyn i myndigheternas verksamhet, har från skilda håll framförts att den

nuvarande grundlagsregleringen inte med lätthet låter sig tillämpas på nya

tekniska förhållanden hos myndigheterna (se t.ex. LEXIT Förstudie från

Toppledarforum, 1995, och betänkandet Elektronisk dokumenthantering, SOU 1996:40

s. 101 ff.).

Mot bl.a. denna bakgrund tillkallade regeringen i juni 1995 en kommitté,

Datalagskommittén, som fick i uppdrag bl.a. att föreslå de ändringar i TF:s

bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som kunde anses motiverade för

att dessa bestämmelser skulle vara anpassade till den nya tekniken. En annan

uppgift för kommittén var att göra en översyn av 1973 års datalag. I betänkandet

Integritet Offentlighet Informationsteknik, SOU 1997:39, redovisade kommittén

sitt förslag som såvitt avser TF i huvudsak gick ut på följande.

Det centrala begreppet i offentlighetsprincipen föreslogs vara "allmän uppgift"

i stället för "allmän handling". Begreppet handling skulle finnas kvar i TF som

en beteckning för en förvaringsplats för uppgifter och ha ett bestämt innehåll,

nämligen det innehåll som den som en gång skrev handlingen gav den. Det skulle

inte ha någon betydelse om handlingen hade formen av ett papper eller om den

fanns i digital form. Sådana förvaringsplatser för uppgifter som inte är

handlingar skulle enligt kommittén benämnas databaser. En databas kännetecknades

enligt kommittén av att uppgifterna var ordnade på ett sådant sätt att det gick

att söka bland dem och kombinera dem på olika sätt.

Enligt kommittén borde den s.k. tillgänglighetsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket

TF ersättas med en regel om att en uppgift anses förvarad hos en myndighet om

den fysiskt finns hos myndigheten (på papper, cd-rom, diskett eller hårddisk)

eller om den finns i myndighetens elektroniska arkiv. På så sätt skulle man

enligt kommittén komma till rätta med de problem som ansågs förknippade med att

myndigheter i allt större utsträckning är uppkopplade mot externa databaser,

såsom exempelvis Internet.

Enligt kommittén borde vidare myndigheternas skyldighet att använda tillgängliga

sök- och sammanställningsrutiner komma till uttryck direkt i TF. Kommittén

föreslog därför en bestämmelse som angav att myndigheterna är skyldiga att vidta

sådana åtgärder om det kan ske utan nämnvärda kostnader.

Kommittén föreslog vidare att det i TF skulle införas en skyldighet för

myndigheter att lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk form. En sådan

skyldighet skulle dock inte föreligga om det fanns en särskild bestämmelse i lag

eller annan författning som förbjöd detta eller om det skulle möta betydande

hinder. Ett datorprogram skulle aldrig behöva tillhandahållas i elektronisk

form.

Kommittén konstaterade slutligen att det är av stor praktisk betydelse för

offentlighetsinsynen att allmänna uppgifter bevaras. Mot bakgrund härav föreslog

kommittén en bestämmelse i TF som hänvisade till arkivlagen.

Remissutfallet var blandat. De flesta remissinstanserna avstyrkte eller

uttryckte stor tveksamhet inför det lämpliga i att byta ut begreppet "allmän

handling" mot "allmän uppgift". Förslaget att i TF uttryckligen ange

myndigheternas skyldighet att sammanställa uppgifter ur upptagningar mottogs

däremot i huvudsak positivt medan många instanser menade att konsekvenserna av

förslaget att införa en skyldighet att lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk

form inte var tillräckligt utredda.

Datalagskommitténs förslag genomfördes inte. Som nämnts i avsnitt 4.1.1 ansåg

regeringen att frågan om en anpassning av 2 kap. TF till den nya tekniken krävde

ytterligare överväganden.

4.2 Allmänna utgångspunkter

En given utgångspunkt vid en översyn av 2 kap. TF är att IT-utvecklingen inom

förvaltningen inte får leda till en försvagning av offentlighetsprincipen. Vid

utformningen av reglerna är det tvärtom nödvändigt att utgå från att

allmänhetens möjligheter att på begäran ta del av det uppgiftsmaterial som finns

samlat hos myndigheterna snarare bör vidgas i takt med den tekniska

utvecklingen. Samtidigt måste man beakta att förbättrade möjligheter att

exempelvis söka efter och sammanställa uppgifter kan leda till oönskade effekter

såsom en ökad risk för otillbörliga intrång i enskildas integritet. De

ändringar i 2 kap. TF som behövs i ljuset av nya tekniska förhållanden hos

myndigheterna bör mot bakgrund härav präglas av en rimlig balans mellan å ena

sidan intresset av insyn i myndigheternas verksamhet och å andra sidan behovet

av att skydda den personliga integriteten.

Utformningen av reglerna bör dessutom vara så teknikneutral som möjligt så att

de kan tillämpas även under nya tekniska förutsättningar. Allmänhetens insyn i

myndigheternas verksamhet skall inte vara beroende av den teknik myndigheterna

använder för sin informationshantering. Det framstår enligt regeringens mening

som angeläget från principiell synpunkt att lagstiftningen om allmänhetens rätt

att ta del av allmänna handlingar förhåller sig helt teknikneutral till frågan

om i vilken form allmänheten skall få tillgång till allmänna handlingar. Detta

är en fråga som kommer att på sikt få övervägas och belysas närmare i

lagstiftningsarbetet.

Betydelsen av att bestämmelserna ges en så tydlig och överskådlig utformning som

möjligt förtjänar att understrykas. För att offentlighetsprincipen

framgångsrikt skall kunna hävdas krävs att reglerna dels kan förstås av dem som

vill göra sin rätt enligt denna princip gällande, dels kan tillämpas av

myndigheterna utan alltför stora svårigheter.

I detta sammanhang bör framhållas att problemen när det gäller tillämpningen av

offentlighetsprincipen inte alltid har sin grund i själva utformningen av

lagstiftningen utan väl så ofta i bristande kunskaper om hur den skall

tillämpas. En nödvändig åtgärd är därför att se till att såväl enskilda

tjänstemän som anställda på ledningsnivå inom myndigheterna har god kännedom om

offentlighetsreglerna. Mot bakgrund härav har regeringen under år 2000 tagit

initiativ till kampanjen Öppna Sverige. Kampanjen har till syfte att förbättra

tillämpningen av offentlighetslagstiftningen i förvaltningen och att verka för

ökad kunskap i samhället om offentlighetsprincipen. Regeringens målsättning med

kampanjen är bl.a. att chefer och anställda skall ha god kunskap om de lagar och

förordningar som reglerar offentlighet och sekretess samt att arbetet i

förvaltningen organiseras så att åtkomsten till information underlättas.

Offentlighetsprincipen måste skyddas och anpassas till nya förhållanden om den

skall fylla sina syften. Detta är särskilt relevant när det gäller dess

tillämpning i informationssamhället. Som framgått bl.a. av avsnitt 4.1.4 vidtas

en rad åtgärder för att stärka allmänhetens möjligheter att få del av

information från myndigheterna. I detta sammanhang är det nödvändigt att beakta

offentlighetsprincipens särställning som primär källa för allmänhetens insyn i

och kontroll av myndigheternas verksamhet. Offentlighetsprincipens grundläggande

syften att garantera rättsäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och

folkstyret kan uppfyllas till fullo endast om allmänheten medges en insyn som är

oberoende av myndigheternas egna aktiviteter. Regeringen vill därför erinra om

att den informationsverksamhet som är ett utflöde av myndigheternas egna

aktiviteter aldrig kan ersätta den rätt till insyn som möjliggörs inom ramen för

handlingsoffentligheten enligt 2 kap. TF. En myndighets egen

informationsverksamhet, exempelvis via Internet, bör i stället ses som ett

komplement till denna grundlagsfästa rätt till insyn.

I det följande kommer omväxlande begreppen upptagning för automatisk

databehandling (ADB) och upptagning för automatiserad behandling att användas.

Det förstnämnda begreppet har hittills använts i såväl lagtext som förarbeten.

När regeringen redogör för gällande rätt och tidigare förarbeten kommer därför

det begreppet att användas. Som framgår av avsnitten 4.4.3 och 4.6.2 föreslår

emellertid regeringen nu att det ersätts med begreppet "upptagning för

automatiserad behandling", som bedöms bättre överensstämma med gällande

terminologi vad gäller behandling av uppgifter. I sina överväganden använder

därför regeringen det nya begreppet. Någon skillnad i sak mellan de båda

begreppen föreligger inte.

4.3 Begreppet handling bör behållas

Regeringens bedömning: Begreppet handling bör behållas som det centrala

grundbegreppet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar utredningens

bedömning. Några få instanser, bl.a. Åklagarmyndigheten i Umeå, Swedish Direct

Marketing Association och Svenska Inkassoföreningen, menar att det av

Datalagskommittén föreslagna begreppet "uppgift" (se SOU 1997:39 s. 493 ff.) är

att föredra.

Bakgrund: Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF för det

första framställningar i skrift eller bild, dvs. handlingar i traditionell

bemärkelse som kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel. Med handling förstås

därutöver upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas

endast med tekniskt hjälpmedel. Upptagningsbegreppet omfattar exempelvis filmer,

cd-skivor, cd-romskivor och upptagningar för ADB.

Ända sedan 2 kap. TF gjordes tillämpligt på upptagningar har det förts en

diskussion om huruvida det är lämpligt att rent begreppsmässigt inordna

upptagningarna under handlingsbegreppet. Det har hävdats bl.a. att enligt

vanligt språkbruk tar begreppet handling sikte endast på handlingar i

pappersform samt att begreppet inte med lätthet låter sig appliceras på

upptagningar, eftersom upptagningsbegreppet är knutet till själva

informationsinnehållet och inte till något konkret fysiskt objekt som hos en

konventionell handling.

Man kan säga att diskussionerna kulminerade i Datalagskommitténs förslag att

grundbegreppet för offentlighetsinsynen i 2 kap. TF skulle vara "allmän uppgift"

i stället för "allmän handling" (SOU 1997:39 s. 493 ff.). Det avgörande

skälet för denna nyordning angavs vara att uppgift är ett teknikneutralt begrepp

som lämpar sig väl för uppgifter i såväl pappersform som elektronisk form. Som

framgått bl.a. i avsnitt 4.1.5 genomfördes inte Datalagskommitténs förslag. I

stället gav regeringen Offentlighets- och sekretesskommittén i uppdrag att

utreda frågan vidare.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har förståelse för att det från

rent språklig synpunkt kan resas invändningar mot att använda begreppet handling

även för upptagningar, speciellt mot bakgrund av att det för upptagningarnas

del är särskilt tydligt att begreppet inte tar sikte på något konkret fysiskt

objekt utan på själva informationsinnehållet. Det är dock viktigt att komma ihåg

att det inte heller när det gäller konventionella handlingar är det fysiska

exemplaret som i sig är det intressanta från offentlighetssynpunkt, utan i

stället uppgifter förmedlade i ett visst sammanhang och i en viss form.

De invändningar som i skilda sammanhang har framförts mot användningen av

begreppet handling i den elektroniska miljön kan enligt regeringens mening inte

längre anses vara av samma tyngd som tidigare. När det gäller handlingar i

elektronisk form saknas i och för sig en del av de egenskaper som kännetecknar

konventionella handlingar. Sambandet mellan informationsbärare och

betydelseinnehåll är inte lika självklart, eftersom bärare och innehåll inte är

knutna till varandra i samma låsta och varaktiga former som i en konventionell

handling. Det är emellertid länge sedan en myndighets datalagrade material

bestod enbart av s.k. potentiella handlingar, dvs. möjliga sammanställningar av

uppgifter ur stora databaserade register. I dag ter det sig fullt naturligt att

tala även om elektroniska handlingar. Det kan med fog hävdas att såväl ett brev

i elektronisk form (e-brev) som ett i pappersform språkligt sett faller väl in

under begreppet handling. Man kan uttrycka saken så att den elektroniska

informationen i allt större utsträckning har blivit handlingsbaserad genom att

mängder av traditionella handlingar, t.ex. promemorior, protokoll och beslut,

som är avsedda att ha ett bestämt, fixerat innehåll, skapas på elektronisk väg

och lagras elektroniskt. Vidare kan man numera även i den elektroniska miljön

tala om originalinnehåll under förutsättning att ett visst informationsinnehåll

har t.ex. skrivskyddats eller försetts med en elektronisk signatur så att det

kan återskapas gång på gång utan risk för att det förvanskats. Det anförda visar

att även i den elektroniska miljön kan offentlighetsinsynen ta sikte på ett

informationsinnehåll som har fixerats på ett medium. Något annat krav ställs

heller inte på en handling i 2 kap. TF:s mening eftersom rätten till insyn tar

sikte just på ett visst informationsinnehåll som har fixerats på ett medium,

oavsett vilket.

I myndigheternas elektroniskt lagrade material finns, utöver vad som kan

benämnas som färdiga elektroniska handlingar, i och för sig också s.k.

potentiella handlingar, sammanställningar av uppgifter, som alltså inte utgör på

förhand fixerade informationsmängder (regeringen återkommer till den frågan i

nästa avsnitt). Detta förhållande utgör emellertid enligt regeringens mening

inte i sig ett tillräckligt tungt vägande skäl för att frångå

handlingsbegreppet. Härvid beaktar regeringen att det i denna proposition

föreslås ett klargörande i lagtexten om att även sammanställningar av uppgifter

ur upptagningar anses förvarade hos en myndighet om de kan tas fram med

rutinbetonade åtgärder (se nästa avsnitt). Genom det förslaget torde vissa av de

svårigheter som ansetts förknippade med handlingsbegreppet i en elektronisk

miljö undanröjas.

Till detta kommer att offentlighetslagstiftningen bör vara så teknikneutralt

utformad som möjligt. Begreppet handling, som är väl inarbetat, har visat sig

flexibelt och oberoende av teknikens utveckling. Begreppet torde, som kommittén

framhållit, kunna användas på vilken ny teknik som helst, under förutsättning

att denna teknik innehåller funktioner för att lagra och bevara uppgifter.

Man skall heller inte underskatta risken för att en ny begreppsapparat varken

undanröjer eller minskar de tillämpningsproblem som möjligen fortfarande kan

finnas. Risken är tvärtom stor att en nyordning skapar fler problem än den löser

och får konsekvenser som är svåra att överblicka.

Genom att insynen i myndigheternas informationstillgång är kopplad till

handlingar poängteras att insynen omfattar uppgifter i en viss form (jfr RÅ 1971

ref. 15). Det är inte uppgifter lösryckta ur sitt sammanhang som skall

förmedlas till allmänheten utan uppgifter fixerade på ett visst medium. Detta

medium kan vara ett pappersark lika väl som något annat så länge det innehåller

funktioner för lagring och bevarande av uppgifter.

Sammanfattningsvis anser alltså regeringen att det inte föreligger tillräckliga

skäl att byta ut begreppet handling mot något annat begrepp.

4.4 Sammanställningar av uppgifter

4.4.1 Nuvarande ordning

Förvar

För att en handling skall vara allmän krävs enligt 2 kap. 3 § första stycket TF

dels att den förvaras hos en myndighet, dels att den enligt 2 kap. 6

eller 7 §§ TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

När det gäller konventionella handlingar är begreppet förvar knutet till

handlingens fysiska existens hos en myndighet, låt vara att uttrycket inte skall

uppfattas så snävt att handlingen alltid måste befinna sig i myndighetens

lokaler för att anses förvarad hos denna (se prop. 1975/76:160 s. 122).

För upptagningar har begreppet förvar getts en särskild innebörd. Enligt 2 kap.

3 § andra stycket första meningen TF skall en upptagning anses förvarad hos en

myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel

som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,

avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Innehåller upptagningen personuppgifter

krävs, för att den skall anses förvarad hos myndigheten, därutöver att

myndigheten har rättslig befogenhet att överföra upptagningen i en uppfattbar

form.

Likställighetsprincipen

I fråga om handlingar i pappersform är myndigheten inte skyldig att framställa

en "ny" handling genom sammanställning av uppgifter som kan hämtas ur befintliga

handlingar. Av betydelse i det sammanhanget är i stället myndigheternas

skyldighet att enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) lämna uppgifter ur

allmänna handlingar, dvs. en serviceskyldighet vid sidan om den skyldighet som 2

kap. TF föreskriver.

När det gäller upptagningar för ADB är förhållandena dock annorlunda. Varje

sammanställning av uppgifter ur sådana upptagningar som kan göras med

rutinbetonade åtgärder anses nämligen vara en hos myndigheten förvarad handling

(se prop. 1975/76:160 s. 90). Detta förhållande är ett uttryck för den s.k.

likställighetsprincipen. Enligt denna skall allmänheten ha tillgång till

datalagrad information i samma utsträckning som den är tillgänglig för

myndigheten. Det innebär att myndigheten måste använda sina befintliga

datorsystem för att ta fram en begärd sammanställning av uppgifter även om

framtagningen av de efterfrågade uppgifterna innefattar en bearbetning eller en

särskild sammanställning av informationen. Skulle däremot den begärda

sammanställningen inte kunna göras av myndigheten genom rutinbetonade åtgärder

utan först efter ett mera kvalificerat, konstruktivt programarbete, t.ex. i form

av nyskrivning av datorprogram, är det inte fråga om en för myndigheten

tillgänglig handling. Sökanden har dock rätt att kräva att myndigheten

framställer ett nytt datorprogram om detta kan ske genom en enkel arbetsinsats

och utan nämnvärda kostnader eller andra komplikationer. Han har däremot ingen

rätt att själv ställa datorprogram eller datorkapacitet till myndighetens

förfogande och begära bearbetningar med hjälp härav. Detta följer av 2 kap. 3 §

andra stycket TF, enligt vilket innehållet i upptagningen skall vara

tillgängligt för myndigheten "med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv

utnyttjar".

Den datorlagrade information som inom angivna ramar är åtkomlig för myndigheten

skall på begäran lämnas ut till allmänheten, förutsatt att ingen sekretessregel

lägger hinder i vägen.

Begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF

I 2 kap. 3 § andra stycket andra meningen TF finns en regel som begränsar

handlingsoffentlighetens tillämpningsområde när det gäller upptagningar som

ingår i personregister. Enligt denna regel anses en upptagning inte förvarad hos

en myndighet om upptagningen ingår i personregister och myndigheten enligt lag

eller förordning eller särskilt beslut som grundar sig på lag saknar befogenhet

att göra överföringen. Med personregister avses detsamma som enligt den år 1998

upphävda datalagen (1973:289), dvs. register, förteckning eller andra

anteckningar som innehåller uppgift som avser en enskild person och kan hänföras

till denne.

Syftet med begränsningsregeln är att allmänheten inte med stöd av

offentlighetsprincipen skall kunna göra anspråk på att få ta del av sådana

uppgifter hos myndigheten som myndigheten av hänsyn till skyddet för den

personliga integriteten själv är förhindrad att ta fram.

4.4.2 Offentlighetsprincipens räckvidd bör inte förändras

Regeringens bedömning: Offentlighetsprincipen bör ha samma räckvidd i

fortsättningen som den har i dag. Allmänhetens rätt att ta del av en

sammanställning av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling bör

alltså behållas.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser har godtagit

utredningens bedömning eller lämnat den utan erinran. Vägverket menar dock att

insynsrättens omfattning principiellt sett bör kopplas till vad myndigheten

faktiskt gör i sin verksamhet.

Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av föregående avsnitt innebär

gällande rätt att en myndighet är skyldig att på begäran tillhandahålla

allmänheten en sammanställning av uppgifter ur upptagningar för automatiserad

behandling om sammanställningen är tillgänglig för myndigheten med rutinbetonade

åtgärder. Det betyder att en myndighet i princip är skyldig att tillmötesgå en

begäran om en sådan sammanställning även om myndigheten inte i och för sin egen

verksamhet har anledning att göra en sådan sammanställning.

Kritik framförs ibland mot detta förhållande. Som ges exempel på i Vägverkets

remissvar menar somliga att insynsrättens omfattning principiellt bör kopplas

till vad myndigheten faktiskt gör och inte omfatta sådana sammanställningar som

myndigheten saknar anledning att göra i sin egen verksamhet.

Utvecklingen av informationstekniken har hittills medfört ökade möjligheter för

allmänheten till insyn i myndigheternas verksamhet och därmed lett till en

förstärkning av offentlighetsprincipen. Detta beror till stor del på den insyn

som rätten till en viss sammanställning av uppgifter medger. Den tekniska

utvecklingen har ju inneburit allt bättre förutsättningar för såväl lagring av

information som sökning och sammanställning av uppgifter. Om rätten att få ut

sammanställningar av uppgifter bibehålls bör man kunna räkna med att den

tekniska utvecklingen också i fortsättningen kommer att resultera i allt större

möjligheter till insyn. Denna möjlighet till en fortgående förstärkning av

offentlighetsprincipen bör enligt regeringens mening värnas. Eftersom

förvaltningen i allt större omfattning övergår till elektronisk

informationshantering är en sådan ordning nödvändig för att

offentlighetsprincipens huvudsyften, insyn och kontroll, också i framtiden skall

kunna tillgodoses.

I detta sammanhang måste dock framhållas att en myndighets möjlighet att göra

sammanställningar av uppgifter ur upptagningar kan vara underkastad rättsliga

begränsningar med hänsyn till skyddet för enskildas integritet, en fråga som

regeringen återkommer till i nästa avsnitt. Vidare kan naturligtvis

myndigheternas datorsystem innehålla tekniska begränsningar som omöjliggör en

viss sammanställning av uppgifter.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det saknas anledning att göra avsteg

från den hittillsvarande principen om att de sammanställningar av uppgifter ur

upptagningar för automatiserad behandling som med rutinbetonade åtgärder är

tillgängliga för en myndighet också på begäran skall göras tillgängliga för

allmänheten. Frågan om detta skall komma till uttryck direkt i TF behandlas i

nästa avsnitt.

4.4.3 En precisering av begreppet förvar i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen

Regeringens förslag: I 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen

klargörs genom en ny bestämmelse att en sammanställning av uppgifter ur en

upptagning för automatiserad behandling skall anses förvarad hos myndigheten

endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade

åtgärder. Härigenom klargörs också att en s.k. färdig elektronisk handling anses

förvarad hos myndigheten oavsett om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder

eller om det krävs mer omfattande åtgärder.

Liksom tidigare skall en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för

automatiserad behandling som innehåller personuppgifter inte anses förvarad hos

myndigheten om myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att

göra sammanställningen. Undantag skall inte längre kunna göras genom särskilt

beslut. Begreppet personuppgift definieras som all slags information som direkt

eller indirekt kan hänföras till en fysisk person.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Kommittén har

dock föreslagit en annan lagteknisk struktur.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Justitiekanslern,

Länsrätten i Stockholms län, Riksåklagaren och Statskontoret, tillstyrker

utredningens förslag eller lämnar det utan erinran.

En del remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm, Hovrätten över Skåne och

Blekinge, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och

IT-kommissionen, ifrågasätter det ändamålsenliga i att försöka göra skillnad

mellan färdiga handlingar i elektronisk form och sammanställningar av uppgifter

ur upptagningar och menar att gränsdragningsproblem kan komma att uppstå.

Kammarrätten i Stockholm och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms

universitet undrar om inte tillgängligheten av en upptagning alltid bör bedömas

utifrån vad som kan åstadkommas med rutinbetonade åtgärder.

Några remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt, ifrågasätter den lagtekniska

strukturen och menar bl.a. att förhållandet mellan det föreslagna nya tredje

stycket och andra stycket i 2 kap. 3 § TF bör ses över.

En del remissinstanser, t.ex. Länsrätten i Stockholms län, Statskontoret,

Göteborgs kommun och Sveriges advokatsamfund, efterlyser ett förtydligande av

vad som avses med uttrycket "rutinbetonade åtgärder".

Kammarrätten i Stockholm och Sveriges advokatsamfund anser att begreppet

"personuppgift" bör definieras i lagtexten.

Skälen för regeringens förslag

Förtydligande av lagtexten i 2 kap. 3 § TF

Som framgått av redogörelsen för gällande rätt har det i förarbeten från

1970-talet uttalats att ett visst urval eller en viss sammanställning av

uppgifter ur upptagningar för ADB anses utgöra en för myndigheten tillgänglig

upptagning om urvalet eller sammanställningen kan tas fram genom rutinbetonade

åtgärder från myndighetens sida (prop. 1975/76:160 s. 90 f). Rättspraxis får

anses ha bekräftat giltigheten av dessa förarbetsuttalanden (se t.ex. RÅ 1988

ref. 84, RÅ 1988 not. 530 och RÅ 1989 not. 533). Detta innebär att en sådan

sammanställning skall anses vara förvarad hos myndigheten även om myndigheten

aldrig har haft eller kommer att ha anledning att göra sammanställningen i sin

egen verksamhet.

Till och från har kritik framförts mot att det inte direkt av lagtexten i 2

kap. TF framgår att myndigheterna har en skyldighet att på begäran av en enskild

göra sådana sammanställningar (se bl.a. LEXIT, Förstudie från Toppledarforum

1995 och SOU 1997:39 s. 523 f).

Till detta kommer att uttalandet i prop. 1975/76:160 ibland har kommit att

uppfattas så att det tar sikte på samtliga upptagningar för ADB, dvs. oavsett om

det rör sig om traditionella databaserade register ur vilka sammanställningar

kan göras eller andra elektroniska handlingar (se bl.a. kommitténs bet. s. 126,

SOU 1988:64 s. 88 samt prop. 1990/91:60 s. 28 och s. 74). En sådan tolkning

innebär att även "färdiga" handlingar i elektronisk form, t.ex. meddelanden som

inkommit per elektronisk post (e-brev), skall anses förvarade hos myndigheten

endast om de kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Avgörande för om en sådan

elektronisk handling förvaras hos en myndighet eller inte skulle alltså inte

vara vad som rent faktiskt finns i myndighetens förvar.

Med uttrycken färdig handling i elektronisk form och färdig elektronisk

handling, avses i det följande sådana elektroniska handlingar där utställaren -

myndigheten eller den som lämnat in handlingen till myndigheten - har gett dem

ett bestämt, fixerat, innehåll som går att återskapa gång på gång. Som typiska

exempel på sådana handlingar kan, förutom e-brev, nämnas promemorior, protokoll

och beslut i elektronisk form.

Redan i samband med lagändringarna år 1991 framhöll Lagrådet att uttrycket

"tillgänglig för myndigheten" i 2 kap. 3 § TF avsetts ha en betydelse som inte

utan vidare kan utläsas av lagtexten som sådan. Lagrådet förordade därför att

lagtexten förtydligades. Regeringen gjorde emellertid då bedömningen att ett

sådant förtydligande inte var nödvändigt (prop. 1990/91:60 s. 74).

När uttalandet om rutinbetonade åtgärder gjordes på 1970-talet användes

informationstekniken hos myndigheterna huvudsakligen för traditionell register-

och databashantering. IT-utvecklingen inom förvaltningen har sedan dess gått

starkt framåt. Numera tar i stort sett varje myndighet emot handlingar i

elektronisk form, t.ex. via e-post, samt framställer egna sådana handlingar. Man

kan uttrycka saken så, att en mängd pappershandlingar har flyttat över till den

elektroniska miljön. Fråga har därför uppkommit om det är lämpligt att avgränsa

allmänhetens tillgång till dessa handlingar på samma sätt som dess tillgång

till sammanställningar av uppgifter, dvs. med kriteriet rutinbetonade åtgärder.

Som kommittén konstaterar kan myndigheternas datorlagrade material inte längre

sägas bestå enbart av s.k. potentiella handlingar, dvs. möjliga

sammanställningar av uppgifter, som uppstår först när de efterfrågas av

allmänheten och tas fram av myndigheten genom rutinbetonade åtgärder. En

upptagning för automatiserad behandling kan, liksom en konventionell handling i

pappersform, vara en slutligt utformad och redan existerande handling med ett

bestämt, fixerat, innehåll som kan återskapas gång på gång. Det är enligt

regeringens mening inte tillfredsställande att en sådan handling skall anses

förvarad hos en myndighet endast om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder.

Det skulle i praktiken innebära att det kan finnas färdiga elektroniska

handlingar hos myndigheterna som inte rättsligt sett anses förvarade, och därför

inte heller kan bli allmänna, därför att myndigheterna organiserat sina

datasystem på sådant sätt att det inte går att återfinna handlingen med

rutinbetonade åtgärder. Med kommitténs uttryck skapas på så sätt ett

"slarvutrymme" för myndigheterna som inte finns beträffande de konventionella

handlingarna. Detta är enligt regeringens mening inte acceptabelt från

offentlighetssynpunkt. Det bör i detta sammanhang understrykas att utvecklingen

inom förvaltningen mot en allt mer elektronisk handläggning inte får innebära

att allmänhetens möjlighet till insyn försämras.

Huruvida en färdig elektronisk handling är förvarad hos en myndighet bör alltså

i stället avgöras utifrån om den rent faktiskt är tillgänglig för myndigheten

med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan

form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas och detta

oavsett om det krävs endast rutinbetonade åtgärder för att ta fram den eller mer

omfattande insatser från myndighetens sida. Avgörande för om en sådan handling

är allmän bör därutöver, liksom är fallet med konventionella handlingar, vara om

den är inkommen till eller upprättad hos myndigheten (jfr RÅ 1999 ref. 36, som

rörde frågan om till en skattemyndighet per e-post inkomna handlingar var

allmänna handlingar).

Regeringen ansluter sig mot bakgrund av det anförda därför till kommitténs

bedömning att det av TF klart bör framgå att allmänhetens insynsrätt i

myndigheternas datalagrade information omfattar dels befintliga allmänna

handlingar, dels sammanställningar av uppgifter ur allmänna handlingar inom

ramen för vad som kan göras tillgängligt med rutinbetonade åtgärder (se nedan om

begreppet rutinbetonade åtgärder). Kommittén har föreslagit att detta

förhållande bör komma till tydligt uttryck genom en handlingsregel i 2 kap. 3 §

TF, vari sålunda bör anges att en myndighet är skyldig att på begäran

tillhandahålla sammanställning av uppgifter ur upptagningar om sammanställningen

kan göras med rutinbetonade åtgärder.

I likhet med somliga remissinstanser anser emellertid regeringen att den av

kommittén föreslagna lagtekniska strukturen kan ifrågasättas. I 2 kap. 3 § TF

definieras begreppet handling samt begreppet förvar såvitt avser upptagningar,

medan det först i 2 kap. 12 och 13 §§ TF anges när och i vilka former en

myndighet är skyldig att tillhandahålla en allmän handling. Det är därför enligt

regeringens mening lämpligare att i 2 kap. 3 § TF precisera när en

sammanställning av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling skall

anses vara förvarad hos myndigheten. Det bör av lagtexten framgå att en sådan

sammanställning anses förvarad endast om den kan tas fram med rutinbetonade

åtgärder. På så sätt kommer vad som redan gäller i dag till klart uttryck i

lagtexten. Härutöver klargörs att färdiga elektroniska handlingar anses

förvarade om de rent faktiskt finns hos myndigheten, dvs. om de kan göras

tillgängliga med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv förfogar över för

överföring i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt

uppfattas och detta oavsett om det krävs endast rutinbetonade åtgärder för att

få fram dem eller mer omfattande arbete.

Regeringen är medveten om att det inte alltid går att dra en skarp gräns mellan

den ena och den andra formen av upptagning för automatiserad behandling.

Lagrådet, som i och för sig inte har haft någon invändning i sak mot det

framlagda förslaget, har, mot bakgrund bland annat av befarade

gränsdragningssvårigheter, påpekat att distinktionen mellan de två typerna av

upptagningar bör komma till uttryck i lagtexten. Lagrådet har därför föreslagit

att definitionen i 2 kap. 3 § första stycket TF av begreppet upptagning ändras

så att det av lagtexten framgår att en upptagning kan ha antingen ett på förhand

bestämt innehåll eller utgöra en sammanställning av uppgifter ur en eller flera

upptagningar. Regeringen hyser viss förståelse för Lagrådets synpunkt. Att på

det här stadiet göra ändringar i definitionen av begreppet upptagning -

ändringar som har bäring inte endast på upptagningar för automatiserad

behandling utan på alla former av upptagningar - framstår emellertid som

vanskligt. Det är nämligen enligt regeringens mening inte möjligt att, utan en

närmare analys, till fullo överblicka de konsekvenser som en sådan ändring av

ett av de grundläggande begreppen i TF kan föra med sig. Till detta kommer att

Lagrådets föreslagna formulering av paragrafen enligt regeringens mening inte

skulle bidra till att lösa de gränsdragningsproblem som eventuellt kan komma att

uppstå. Sådana gränsdragningsfrågor får i stället avgöras med ledning av

omständigheterna i det enskilda fallet. Närmast självklart är att e-brev och

beslut i elektronisk form är att hänföra till kategorin "färdiga elektroniska

handlingar" eftersom de av utställaren getts en bestämd, fixerad form som kan

återskapas gång på gång. Stora datoriserade myndighetsregister, exempelvis

vägtrafikregistret och Patent- och registreringsverkets aktiebolagsregister, där

uppgifterna kan skifta från tid till annan och där viss information avses bli

sammanställd efter önskemål i det enskilda fallet, kan däremot inte hänföras

till kategorin färdig elektronisk handling. Sammanställningar av uppgifter ur

sådana register är i stället ett typexempel på vad som brukar benämnas

potentiella handlingar.

Regeringen utgår i denna del från att arkivregler kommer att garantera att

färdiga elektroniska handlingar bevaras så att de kan hittas på ett enkelt sätt,

kanske med vad som kan benämnas rutinbetonade åtgärder. Trots att det alltså i

praktiken i de allra flesta fall inte kommer att vara någon skillnad i

tillgänglighet mellan färdiga elektroniska handlingar och sammanställningar av

uppgifter ur upptagningar, talar starka principiella skäl för att det av TF

klart bör framgå att färdiga elektroniska handlingar faktiskt är förvarade hos

myndigheten om de är tillgängliga för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som

myndigheten själv utnyttjar oavsett om det krävs mer än bara rutinbetonade

åtgärder för att få fram dem. Om så inte skulle vara fallet skulle

IT-utvecklingen inom förvaltningen och övergången till en elektronisk

ärendehandläggning kunna leda till en oacceptabel och icke avsedd försvagning av

offentlighetsprincipen. Det föreslagna förtydligandet i 2 kap. 3 § TF är därför

en nödvändig förutsättning för att offentlighetsprincipen skall kunna tillämpas

under nya tekniska förutsättningar hos myndigheterna.

Närmare om "rutinbetonade åtgärder"

Skyldigheten för myndigheter att tillhandahålla sammanställningar av uppgifter

ur upptagningar för automatiserad behandling bör alltså enligt regeringens

mening även i fortsättningen begränsas utifrån vad som är möjligt att åstadkomma

med rutinbetonade åtgärder.

Det angivna kriteriet är ändamålsenligt eftersom det medger en prövning som tar

sikte på såväl nödvändiga arbetsinsatser och kostnader för en myndighet som de

komplikationer i övrigt som en viss åtgärd kan föranleda. Det medger vidare en

följsamhet i rättstillämpningen i förhållande till den tekniska utvecklingen och

har dessutom vunnit viss stadga i rättspraxis (se bl.a. RÅ 1974 ref. 8, RÅ 1988

ref. 84, RÅ 1988 not. 530, RÅ 1989 not. 533 och RÅ 1993 not. 41).

Det är inte meningsfullt att, som vissa remissinstanser efterlyst, söka

formulera en generell regel för vad som är att anse som en rutinbetonad åtgärd.

Självfallet är dock såväl den tekniska kompetensen och den tekniska nivån inom

myndigheten som den allmänna tekniska utvecklingen av betydelse för vad som från

tid till annan kan anses vara rutinbetonat. Så mycket står emellertid klart att

en mer kvalificerad, konstruktiv insats, t.ex. i form av nyskrivning av

datorprogram, inte är att betrakta som en rutinbetonad åtgärd (se prop.

1975/76:160 s. 90).

Begränsningsregelns framtida utformning

Den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket TF innebär att en

upptagning som ingår i ett personregister inte anses förvarad hos myndigheten om

myndigheten enligt lag, förordning eller särskilt beslut som grundar sig på lag

saknar befogenhet att göra överföringen. Syftet med denna bestämmelse är att

allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen skall kunna ta del av

sammanställningar av uppgifter ur upptagningar som myndigheten av hänsyn till

skyddet för enskildas integritet själv är förhindrad att ta fram i sin egen

verksamhet.

Denna bestämmelse till skydd för den personliga integriteten bör gälla även

fortsättningsvis. Den bör dock moderniseras rent språkligt eftersom terminologin

bygger på datalagen (1973:289) som upphörde att gälla den 24 oktober 1998 då

personuppgiftslagen (1998:204) trädde i kraft. Med anledning härav bör begreppet

"personregister" ersättas med begreppet "personuppgift". I enlighet med vad

bl.a. Sveriges advokatsamfund påpekat bör en definition av begreppet tas in i

bestämmelsen i likhet med vad som i dag är fallet beträffande personregister.

Enligt gällande lydelse av 2 kap. 3 § andra stycket TF kan i särskilda beslut

som grundar sig på lag meddelas begränsningar för myndigheter att använda vissa

sökbegrepp eller att annars ta ut viss information ur upptagningar. Vad som

åsyftas är de beslut som Datainspektionen med stöd av datalagen kunde meddela

registeransvariga. Någon motsvarande möjlighet för Datainspektionen finns inte

enligt personuppgiftslagen. Mot bakgrund härav bör hänvisningen till särskilda

beslut i bestämmelsen utgå. Sökbegränsningar och förbud för myndigheten att göra

vissa sammanställningar av uppgifter, som medför att vissa upptagningar inte är

att anse som förvarade i TF:s mening, kommer alltså i fortsättningen endast att

kunna meddelas genom lag eller förordning.

Begreppet "upptagning för automatiserad behandling"

Som framgått närmast ovan och av avsnitt 4.2 anser regeringen att begreppet

"upptagning för automatiserad behandling" bör införas i TF. Begreppet är avsett

att ha samma innebörd som "upptagning för automatisk databehandling" (ADB) som

numera får anses föråldrat. Det begreppet användes tidigare bl.a. i den år 1998

upphävda datalagen (1973:289). Begreppet återfinns emellertid inte i

personuppgiftslagen (1998:204), som har ersatt datalagen, och inte heller i de

registerförfattningar som tillkommit sedan personuppgiftslagens ikraftträdande.

I dessa talas i stället om att uppgifter behandlas automatiserat. Det är enligt

regeringens mening lämpligt att terminologin i TF ansluter till den terminologi

som redan utvecklats i registerförfattningarna.

4.5 Biblioteksregeln i 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen

4.5.1 Gällande rätt

I 2 kap. 11 § första stycket TF anges vissa generella undantag från vad som

skall anses utgöra allmän handling.

I tredje punkten återfinns den regel som brukar benämnas biblioteksregeln.

Enligt denna undantas från begreppet allmän handling tryckt skrift, ljud- eller

bildupptagning eller annan handling som ingår i en myndighets bibliotek.

Bestämmelsen tar sikte både på sådana myndigheter som har biblioteksverksamhet

till huvuduppgift och på andra myndigheters hand- eller referensbibliotek (prop.

1975/76:160 s. 179 f.). Även upptagningar för ADB omfattas av biblioteksregeln

om upptagningarna används i myndighetens verksamhet på samma sätt som böcker i

ett bibliotek, dvs. för att söka faktaunderlag i allmänhet, rättsfallsreferenser

eller tidskriftsartiklar och dylikt (RÅ 1986 not. 290 och prop. 1990/91:60 s.

31). Enligt 2 kap. 11 § andra stycket TF skall emellertid biblioteksregeln inte

tillämpas på upptagningar för ADB i sådant register som myndighet har tillgång

till enligt avtal med annan myndighet.

4.5.2 Biblioteksregeln och Internet

Regeringens bedömning: Det bör inte nu införas någon särskild bestämmelse som

reglerar hur de informationsmängder som en myndighet har tillgång till via

Internet skall behandlas från offentlighetssynpunkt. Bestämmelsen i 2 kap. 11 §

första stycket 3 tryckfrihetsförordningen (den s.k. biblioteksregeln) utgör en

tillräcklig garanti för att den insyn som handlingsoffentligheten skall

tillgodose får en rimlig proportion i detta avseende.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig i frågan. Av

dessa ställer sig flera tveksamma till kommitténs bedömning. Hovrätten över

Skåne och Blekinge menar att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att alla

handlingar som kan åtkommas via Internet skall anses förvarade hos samtliga

myndigheter med Internetanslutning. Enligt Riksskatteverket framstår det som

tveksamt om all den information som finns tillgänglig via Internet verkligen har

karaktär av referensmaterial. Riksrevisionsverket framför liknande synpunkter.

Skälen för regeringens bedömning: I dag torde det i princip inte finnas några

myndigheter som saknar tillgång till Internet. Naturligtvis är det, som

kommittén framhåller, inte rimligt att de enorma och oöverskådliga

informationsmängder som därigenom är tillgängliga för myndigheterna skall anses

utgöra allmänna handlingar hos dessa. Inte någon av remissinstanserna har

redovisat någon annan uppfattning.

Mycket talar emellertid för att dessa informationsmängder rättsligt sett är att

betrakta som såväl förvarade som inkomna handlingar hos myndigheterna.

Regeringen instämmer i och för sig i kommitténs bedömning att en tillämpning av

biblioteksregeln under alla förhållanden oftast leder till att det material som

en myndighet har tillgång till via Internet, och som är tillgängligt för var och

en som är ansluten till Internet, inte är att anse som allmänna handlingar hos

myndigheten. Internet torde nämligen till stor del användas av myndigheterna på

samma sätt som andra databaser som ingår i en myndighets bibliotek, t.ex. för

att söka referensmaterial och faktaunderlag i allmänhet.

Hovrätten över Skåne och Blekinge har ifrågasatt det principiellt lämpliga i att

alla handlingar som kan åtkommas via Internet skall anses förvarade hos

samtliga myndigheter med Internetanslutning. Regeringen har förståelse för denna

synpunkt. Det hade ur systematisk och terminologisk synvinkel kunnat vara

lämpligt att genom en uttrycklig bestämmelse undanta det material som en

myndighet har tillgång till via Internet - och som är tillgängligt även för

andra som är anslutna till Internet - från regleringen i 2 kap. TF redan i

det första ledet av prövningen av om materialet är att anse som allmän handling,

dvs. redan vid bedömningen av om materialet är en hos myndigheten förvarad

handling. Ett annat tänkbart alternativ hade varit att genom en ändring i 2 kap.

6 § TF klart slå fast att den information som är tillgänglig för var och en via

Internet inte är att anse som en till myndigheten inkommen handling.

Regeringen vill dock inte föreslå en sådan nyordning utan att konsekvenserna

därav utretts närmare. Tills vidare kan det heller inte anses nödvändigt. En

tillämpning av biblioteksregeln torde nämligen, som anförts, i de allra flesta

fall leda till att information som är tillgänglig via Internet inte är att anse

som allmänna handlingar hos myndigheterna. Hittills har det heller inte

framkommit något som tyder på att frågan har utgjort något praktiskt problem för

myndigheterna själva. Den närmare avgränsningen av biblioteksregelns

tillämpning på Internet får mot bakgrund av det anförda även i fortsättningen

ankomma på rättstillämpningen.

Regeringen vill dock i detta sammanhang erinra om att en myndighets databas som

en annan myndighet genom avtal har tillgång till enligt 2 kap. 11 § andra

stycket TF alltid utgör allmän handling hos den anslutna myndigheten. Detta

gäller oavsett om uppkopplingen sker genom direkt terminalförbindelse, går via

Internet eller kommer till stånd på annat sätt. Regeringen återkommer till

nämnda bestämmelse i nästa avsnitt

Några remissinstanser nämner att det på Internet kan finnas information som en

myndighet använder sig av i handläggningen av ett mål eller ärende och som inte

har karaktär av sedvanligt referensmaterial. Denna situation regleras emellertid

uttryckligen i 15 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100), enligt vilken en

myndighet i ett sådant fall är skyldig att se till att upptagningen tillförs

handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form. Denna bestämmelse utgör enligt

regeringens mening en tillräcklig garanti för att material från Internet som

används i en myndighets ärendehantering alltid blir allmänna handlingar hos

myndigheten.

4.5.3 2 kap. 11 § andra stycket tryckfrihetsförordningen förtydligas

Regeringens förslag: Upptagningar som ingår i databaser som en myndighet har

tillgång till genom avtal med en annan myndighet skall utgöra allmänna

handlingar hos den anslutna myndigheten endast om de utgör allmänna handlingar

hos den upplåtande myndigheten. Vidare byts begreppet "upptagning för automatisk

databehandling" ut mot det modernare begreppet "databas".

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker

samtliga förslaget. Kammarrätten i Stockholm invänder dock mot det föreslagna

begreppet "elektroniskt lagrad upptagning" och föreslår i stället att begreppet

"databas" används.

Skälen för regeringens förslag: Biblioteksregeln är, som nämnts i föregående

avsnitt, tillämplig även på upptagningar för ADB som används som

referensmaterial hos en myndighet. Enligt 2 kap. 11 § andra stycket TF gäller

detta dock inte om myndigheten har tillgång till upptagningen enligt avtal med

annan myndighet. Upptagningar i en sådan databas är alltså alltid att anse som

allmänna handlingar även om de kan tyckas ha karaktär av referensmaterial hos

den anslutna myndigheten. Vid bestämmelsens införande anfördes som skäl till en

sådan ordning att en databas som produceras hos en myndighet i allmänhet torde

innehålla enbart allmänna handlingar (prop. 1990/91:60 s. 31). Det ansågs därför

naturligt att upptagningarna skulle vara att anse som allmänna handlingar även

hos den anslutna myndigheten. När det gäller referensdatabaser som producerats

av enskilda organ, med vilka utländska myndigheter jämställs, ansågs det däremot

inte rimligt att dessa skulle vara fria för insyn enligt

offentlighetsprincipen.

Det finns enligt regeringens mening inte skäl att göra någon annan bedömning i

dag. Numera förekommer det dock att en ansluten myndighet, t.ex. via en länk,

kan få åtkomst också till databaser som producerats av enskilda och som ingår i

värdmyndighetens bibliotek, dvs. som utgör referensdatabaser som omfattas av

biblioteksregeln och därmed inte utgör allmänna handlingar hos värdmyndigheten.

Enligt regeringens uppfattning bör det därför uttryckligen framgå av lagtexten

att andra stycket enbart tar sikte på upptagningar som utgör allmänna handlingar

hos värdmyndigheten. I annat fall kan biblioteksregeln inte längre fungera som

en tillräcklig garanti för att upptagningar i referensdatabaser, som producerats

av någon annan än en svensk myndighet, inte utgör allmänna handlingar hos den

anslutna myndigheten.

Samtidigt bör bestämmelsen moderniseras rent språkligt så att den bättre

överensstämmer med gällande terminologi på IT-området. Regeringen delar

Kammarrättens i Stockholm åsikt att begreppet "databas" lämpligen bör användas

för den typen av uppgiftssamlingar som det här är frågan om.

4.6 Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form

4.6.1 Gällande rätt

En allmän handling som inte är hemlig skall på begäran, genast eller så snart

det är möjligt, på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av

den (2 kap. 12 § första stycket TF). En begäran om att få ta del av en allmän

handling skall med andra ord prövas skyndsamt av myndigheten. Kan handlingen

inte läsas eller uppfattas på något annat sätt än med ett tekniskt hjälpmedel

skall myndigheten ställa ett sådant till förfogande, exempelvis en läsapparat

för mikrofilmer.

I 2 kap. 12 § andra stycket TF anges två undantag från rätten att på stället ta

del av en allmän handling. Det första undantaget innebär att myndigheten inte är

skyldig att på stället tillhandahålla allmän handling "om betydande hinder

möter". I sådana fall bör sökanden i stället tillhandahållas en kopia eller en

bestyrkt avskrift av handlingen. Det andra undantaget tar sikte på upptagningar

och innebär att myndigheten inte är skyldig att på stället tillhandahålla

upptagning om sökanden utan beaktansvärd olägenhet kan ta del av den hos en

närbelägen myndighet. Den myndighet till vilken sökanden vänt sig och som i och

för sig förvarar den begärda upptagningen är alltså inte skyldig att göra en

kanske både arbetskrävande och kostsam utskrivning av upptagningen om en

utskrift redan finns hos en närbelägen myndighet. Sökanden kan då hänvisas att

bruka den utskrift som finns hos den närbelägna myndigheten.

Enligt 2 kap. 13 § första stycket TF har den som vill ta del av en allmän

handling också rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av

handlingen. Även en sådan begäran skall behandlas skyndsamt. Rätten att få

avskrift eller kopia av en allmän handling är dock inskränkt i två fall. En

myndighet är för det första inte skyldig att lämna ut upptagning för ADB i annan

form än utskrift (det s.k. utskriftsundantaget). Detta undantag infördes i

samband med att upptagning infördes som begrepp i 2 kap. TF och datalagen

(1973:289) tillkom. Syftet med utskriftsundantaget är att förhindra att

utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra

otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet (prop. 1973:33 s. 85 f.

och 113). För det andra är myndigheten inte heller skyldig att framställa kopia

av karta, ritning eller bild eller annan i 2 kap. 3 § första stycket TF avsedd

upptagning om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.

I 15 kap. 9-14 §§ sekretesslagen finns särskilda bestämmelser om upptagningar

för automatisk databehandling. Dessa bestämmelser syftar till att se till att

myndigheterna har en s.k. god offentlighetsstruktur vad gäller sin

IT-verksamhet. Här kan särskilt nämnas 15 kap. 10 § som reglerar den enskildes

rätt att själv få använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos

myndigheten. Bestämmelsen kompletterar de regler i 2 kap. 12 § TF som anger på

vilka sätt en allmän handling skall tillhandahållas allmänheten på stället.

4.6.2 Det skall bli möjligt att i lag införa en skyldighet för myndigheter att

lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form

Regeringens bedömning: Det bör inte nu i grundlag införas en skyldighet för

myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Däremot bör

tryckfrihetsförordningen ändras så att den möjliggör ett införande av en sådan

skyldighet i vanlig lag.

Regeringens förslag: Det skall bli möjligt att i lag införa en skyldighet för

myndigheter att lämna ut upptagningar för automatiserad behandling i annan form

än utskrift. Begreppet "upptagning för automatisk databehandling" ersätts med

det modernare begreppet "upptagning för automatiserad behandling".

Kommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att det i 2 kap. TF införs en

skyldighet för en myndighet att lämna ut elektroniskt lagrade upptagningar i

elektronisk form såvida det inte för myndigheten i lag eller förordning finns en

bestämmelse som förbjuder det.

Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt, Malmö

tingsrätt, Kammarrätten i Jönköping, Justitiekanslern, Rikspolisstyrelsen,

Datainspektionen, Statistiska centralbyrån, Försvarsmakten, Riksrevisionsverket,

Pliktverket, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Riksarkivet,

Lantmäteriverket, Post- och telestyrelsen, Malmö kommun, Göteborgs kommun,

Stockholms läns landsting och Sveriges advokatsamfund, ställer sig tveksamma

till förslaget.

Riksåklagaren, Statens pensionsverk, Patent- och registreringsverket,

Riksrevisionsverket och Kiruna kommun avstyrker uttryckligen förslaget.

De som ställer sig tveksamma till eller avstyrker förslaget menar bl.a. att

konsekvenserna av förslaget från integritetssynpunkt inte är tillräckligt väl

utredda. Flertalet framhåller också att införandet av en skyldighet för

myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form i vart fall inte

bör införas innan kommittén avslutat andra delen av sitt uppdrag som bl.a.

består i en allmän översyn av sekretesslagen. De menar vidare att man bör

avvakta en översyn av de s.k. registerförfattningarna och en utveckling av

praxis i anslutning till 7 kap. 16 § sekretesslagen.

Kammarrätten i Stockholm instämmer i och för sig i att den nuvarande

begränsningen av rätten att få elektroniska kopior av upptagningar för

automatiserad behandling bör tas bort, men ifrågasätter om det inte är bättre

att se den utvidgade kopierätten som en sådan komplettering av

offentlighetsprincipen som bör regleras i 15 kap. sekretesslagen. Även

Justitiekanslern ger uttryck för en sådan uppfattning.

Somliga remissinstanser, t.ex. Riksdagens ombudsmän (JO), Juridiska

fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Konkurrensverket, Sveriges Radio,

Sveriges Television, Svenska Journalistförbundet, Tidningsutgivarna,

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Landsorganisationen i Sverige (LO),

är positiva till förslaget. Dessa menar dock att inskränkning i skyldigheten

att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form inte bör kunna göras i

förordning.

JO menar därutöver att tidpunkten för ikraftträdande bör skjutas fram så att

dels en översyn av registerlagstiftningen och 7 kap. 16 § sekretesslagen hinner

göras, dels myndigheterna får tid att anpassa sina rutiner.

Även Kammarrätten i Jönköping, Länsrätten i Stockholms län, Statens person- och

adressregisternämnd, Datainspektionen, Riksrevisionsverket Socialstyrelsen,

Stockholms läns landsting, Landstinget i Östergötlands län och Arkivrådet

uttrycker uppfattningen att, för det fall förslaget skall genomföras, bör

tidpunkten för ikraftträdande skjutas fram.

En del remissinstanser, bl.a. Lantmäteriverket, Sjöfartsverket, Svenska

Kommunförbundet, Göteborgs kommun och Malmö kommun, menar att ett elektroniskt

utlämnande av uppgifter ur databaser med bl.a. geografisk information kan få

negativa konsekvenser av såväl ekonomisk som upphovsrättslig natur.

Skälen för regeringens bedömning och förslag

Skäl för ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar

IT-utvecklingen inom förvaltningen har, som konstaterats tidigare, på senare år

gått starkt framåt. I dag sker i princip all framställning av handlingar hos

myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar också i allt större

utsträckning emot handlingar i elektronisk form av såväl enskilda som andra

myndigheter. Inom vissa myndighetsområden, t.ex. skatteförvaltningen och tullen,

har man i stor utsträckning lämnat den pappersbaserade ärendehanteringen och

övergått till elektronisk handläggning med elektroniska akter.

Informationstekniken har alltså fått ett mycket starkt genomslag. Strävan har

varit att ta till vara de möjligheter som den nya tekniken erbjuder i fråga om

lättillgänglighet, effektivitet och låga handläggningskostnader. Det kan därför

på goda grunder hävdas att det är otillfredsställande att det i gällande svensk

lagstiftning saknas en generell rätt för enskilda att få ut allmänna handlingar,

som lagrats elektroniskt, i annan form än utskrift. Värt att notera i detta

sammanhang är även Europaparlamentets och rådets nyligen antagna förordning om

allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens

handlingar (EG/1049/2001). I denna slås nämligen fast att dessa institutioner

skall tillgodose en sökandes önskemål om att få ut en handling i elektronisk

form om handlingen finns i sådan form.

Utgångspunkten för regeringen är mot bakgrund av det anförda dels att

allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar bör effektiviseras i

samma utsträckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet, dels att

regleringen av handlingsoffentligheten såvitt avser elektroniskt lagrade

handlingar i största möjliga mån bör korrespondera med den som gäller för

pappershandlingar. I denna grundläggande fråga har alltså regeringen samma

uppfattning som kommittén.

Utskriftsundantagets betydelse för skyddet av den personliga integriteten

En annan minst lika viktig utgångspunkt är, som regeringen framhållit i avsnitt

4.2, att intresset av att underlätta insyn i myndigheternas verksamhet måste

vägas mot behovet av att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsingrepp.

Kommittén har föreslagit att det i 2 kap. TF införs en skyldighet för

myndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk

form. Enligt förslaget skall denna skyldighet kunna inskränkas genom lag eller

förordning.

Flertalet remissinstanser uttrycker stor tveksamhet inför kommitténs förslag och

menar i huvudsak att konsekvenserna av ett elektroniskt utlämnade i främst

integritetshänseende inte är tillräckligt utredda samt att det inte är lämpligt

att inskränka en grundlagsstadgad rättighet genom förordning.

Trots vad som anförts i föregående avsnitt kan regeringen i allt väsentligt

instämma i den tveksamhet inför kommitténs förslag som flertalet av

remissinstanserna gett uttryck för. Regeringen håller således bl.a. med om att

det är svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut

allmänna handlingar i elektronisk form kan få för skyddet av den personliga

integriteten. Synpunkten gör sig särskilt starkt gällande vad avser s.k.

massuttag av personuppgifter ur stora databaser hos myndigheter.

I och för sig är det korrekt som kommittén konstaterar att det i dag finns

teknik (skanning) som på ett helt annat sätt än tidigare medger att information

överförs från papper till elektroniskt medium. Denna teknik har emellertid sina

givna praktiska begränsningar och kan inte tas till intäkt för att

utskriftsundantaget har spelat ut sin roll. Att få del av allmänna handlingar

direkt i elektronisk form innebär utan tvekan avsevärda praktiska fördelar för

den som vill samla in stora mängder uppgifter, särskilt om avsikten inte endast

är att lagra dem utan också att bearbeta dem automatiserat och sprida dem

vidare. Möjligheten att i elektronisk form få del av exempelvis

sammanställningar av personuppgifter från olika myndigheter underlättar

naturligtvis sammanställning och bearbetning av uppgifterna i syfte att

otillbörligen kartlägga enskilda individer. Riskerna för sådan otillbörlig

behandling av uppgifter bör enligt regeringens mening inte underskattas.

IT-utvecklingen innebär bl.a. att möjligheten att sammanställa, bearbeta och

sprida uppgifter har ökat enormt och även kommit var man till del. Det torde

därmed kunna hävdas att det nu finns ett ännu större behov än tidigare av

bestämmelser som minskar risken för otillbörliga integritetsintrång till följd

av automatiserad behandling av personuppgifter.

Utskriftsundantaget kan mot bakgrund av det anförda inte anses ha förlorat sin

betydelse som integritetsskydd, i vart fall inte när det gäller massuttag av

personuppgifter.

Särskilt om 7 kap. 16 § sekretesslagen och personuppgiftslagen

Kommittén menar att de ökade integritetsproblem som kan bli resultatet av att

utskriftsundantaget upphävs får lösas dels genom en tillämpning av 7 kap. 16 §

sekretesslagen och personuppgiftslagen, dels genom att undantag från

skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form införs i s.k.

registerförfattningar.

Enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess för personuppgift om det kan

antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med

personuppgiftslagen. Bestämmelsen, som i sin nuvarande lydelse trädde i kraft

den 24 oktober 1998, samtidigt som personuppgiftslagen, innebär att

myndigheterna vid utlämnande av allmänna handlingar vari ingår personuppgifter

måste pröva om det kan antas att mottagaren kommer att behandla

personuppgifterna i strid med personuppgiftslagen. Om så är fallet skall

utlämnande vägras. Ännu har inte någon fast rättspraxis utvecklats i anslutning

till bestämmelsen och regeringen har, inte minst genom remissförfarandet i detta

ärende, erfarit att tillämpningen av bestämmelsen vållar stora

bedömningssvårigheter för myndigheterna. Hittillsvarande erfarenhet kan mot den

bakgrunden inte sägas ge vid handen att 7 kap. 16 § sekretesslagen utgör ett

effektivt skydd mot otillbörliga integritetsintrång.

Därutöver måste följande beaktas. Visserligen gäller personuppgiftslagen bl.a.

för all automatiserad behandling av personuppgifter, medan datalagen enbart

reglerade behandling av personuppgifter i regelrätta register, låt vara att

begreppet register hade en ganska vid innebörd. Det är därför korrekt som

kommittén noterar att personuppgiftslagen, jämförd med datalagen, ger ett högre

skydd för den personliga integriteten vid automatiserad behandling av

personuppgifter. Personuppgiftslagen är emellertid inte tillämplig på behandling

av personuppgifter som utförs som ett led i en verksamhet av rent privat natur

(6 §). Den är heller inte tillämplig på behandling av personuppgifter som faller

under TF:s och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden eller som i

övrigt sker uteslutande för journalistiska, konstnärliga eller litterära ändamål

(7 §). På dessa områden saknas således generella regler till skydd för den

personliga integriteten när personuppgifter behandlas på automatiserad väg.

Ett viktigt skäl till att utskriftsundantaget en gång infördes var just att man

ansåg att det förelåg behov av att förhindra, eller i vart fall försvåra,

uppkomsten av privata personregister. Om utskriftsundantaget upphävs finns det,

mot bakgrund av att personuppgiftslagen inte gäller för bl.a. privat behandling

av personuppgifter, för närvarande ingen reglering som försvårar för dem som i

otillbörligt syfte exempelvis önskar kartlägga enskilda individer genom

sammanställning och bearbetning av uppgifter från myndigheternas register.

Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att personuppgiftslagen och 7 kap. 16

§ sekretesslagen inte erbjuder ett fullgott integritetsskydd inom alla områden.

En reglering i grundlag är inte lämplig

Kommittén har övervägt om en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i

elektronisk form bör regleras i TF eller i vanlig lag och ansett att

övervägande, främst systematiska, skäl talar för att frågan bör regleras i TF.

Av vad som anförts ovan framgår att införandet av en skyldighet att lämna ut

allmänna handlingar i elektronisk form måste föregås av en prövning av i vilken

utsträckning en sådan skyldighet bör inskränkas till följd av behovet av skydd

för den personliga integriteten på de områden där personuppgiftslagen och

sekretesslagen inte ger ett fullgott skydd. Till detta kommer att en översyn

måste göras av i vilken ytterligare omfattning undantag bör göras i

registerförfattningar för vissa typer av uppgifter hos myndigheterna.

Kommittén har förutsett att skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar i

elektronisk form inte kommer att kunna gälla utan begränsningar och har därför

föreslagit att undantag från skyldigheten skall kunna meddelas i såväl lag som

förordning.

Förslaget har till den del det innebär att begränsningar skall kunna göras i

förordning utsatts för tämligen omfattande remisskritik. Man menar att det är

principiellt tveksamt att låta en för enskilda grundlagsskyddad rättighet

inskränkas genom en reglering på förordningsnivå. Regeringen kan i och för sig

instämma i att sådana inskränkningar bör underställas riksdagens prövning. Den

hittillsvarande modellen för särskild reglering av myndigheters behandling av

personuppgifter har emellertid inneburit att endast de från integritetssynpunkt

viktiga ramarna slagits fast i lag, medan detaljreglering överlåtits åt

regeringen. Därutöver har vissa register, som inte bedömts som känsliga i

integritetshänseende, i sin helhet reglerats i förordning eller över huvud taget

inte reglerats i särskild ordning. Den av kommittén föreslagna ordningen med

möjlighet att i förordning göra undantag från skyldigheten att lämna ut allmänna

handlingar i elektronisk form torde också i fortsättningen vara nödvändig för

att förhindra att riksdagen belastas med mängder av registerförfattningar. Detta

förhållande utgör i sig ett skäl mot en reglering av skyldigheten i grundlag.

Det kan vidare konstateras att rätten att få ut allmänna handlingar i

elektronisk form med nödvändighet måste förses med många undantag, oavsett om

dessa undantag föreskrivs i lag eller förordning. Den av kommittén föreslagna

reformen skulle därför kunna få en mycket mer begränsad räckvidd än vad reformen

vid en första anblick kan ge intryck av. Bland andra Justitiekanslern har

påpekat att en bestämmelse om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar

närmast kan uppfattas ha symbolisk karaktär, utan någon reell innebörd.

Bestämmelser av sådant slag bör enligt regeringens mening så långt det är

möjligt undvikas i grundlagarna.

Därutöver förtjänar framhållas att den av kommittén förordade lagtekniska

lösningen skulle innebära att den utvidgade kopierätten ges en svagare ställning

än offentlighetsprincipen i övrigt, som ju endast kan inskränkas enligt 2 kap.

2 § TF om det är påkallat av de hänsyn som anges där. Detta torde i och för sig

vara nödvändigt med hänsyn bl.a. till behovet av skydd för den personliga

integriteten. Med en sådan modell blir dock offentlighetsprincipen "skiktad" på

så sätt att förutsättningarna för inskränkningar blir olika för exempelvis

papperskopior å ena sidan och elektroniska kopior å andra sidan. Mot den

bakgrunden ligger det närmare till hands att, som Justitiekanslern och

Kammarrätten i Stockholm framhållit, se en utvidgad kopierätt som en sådan

komplettering av den egentliga offentlighetsprincipen som bör regleras i 15 kap.

sekretesslagen. Detta kapitel innehåller nämligen, som framgått av redogörelsen

av gällande rätt, redan specialbestämmelser om hur myndigheternas elektroniska

material skall hanteras.

Sammanfattningsvis talar således enligt regeringens mening principiellt viktiga

skäl emot att i grundlag införa en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i

elektronisk form.

En reglering i lag bör övervägas

Med hänsyn dels till att konsekvenserna av kommitténs förslag från

integritetssynpunkt inte för närvarande till fullo kan överblickas, dels till

vad som anförts ovan om det principiellt tveksamma i att över huvud taget

reglera frågan om ett elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar i grundlag

bör kommitténs förslag inte genomföras. Det finns emellertid, mot bakgrund av

vad regeringen inledningsvis framhållit om IT-utvecklingen inom förvaltningen,

anledning att överväga att i vanlig lag, exempelvis 15 kap. sekretesslagen,

införa en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Vid

utformningen av en sådan bestämmelse bör bl.a. följande beaktas.

Som framgått av redogörelsen för personuppgiftslagen och 7 kap. 16 §

sekretesslagen måste införandet av en skyldighet att lämna ut allmänna

handlingar i elektronisk form föregås av en bedömning av i vilken utsträckning

en sådan skyldighet bör inskränkas till följd av behovet av skydd för den

personliga integriteten på de områden där dessa inte ger ett fullgott skydd.

Dessutom måste en översyn göras av i vilken ytterligare omfattning undantag bör

göras i registerförfattningar för vissa typer av uppgifter hos myndigheterna.

Som en del remissinstanser påpekat kan sådana undantag vara motiverade, utöver

av behovet av skydd mot otillbörliga integritetsintrång, av andra intressen

vilka kan vara av såväl statsfinansiell som annan karaktär. Det kan således

finnas anledning att ifrågasätta om det är rimligt att enskilda med stöd av

offentlighetsprincipen skall kunna få ut exempelvis Patent- och

registreringsverkets hela bolags- och föreningsregister eller Sjöfartsverkets

och Lantmäteriverkets geografiska databaser i elektronisk form. Det kan vidare

finnas anledning att överväga om ett generellt undantag från skyldigheten bör

införas när fråga är om uttag av mycket stora mängder uppgifter som kan innebära

särskilda integritetsrisker. Hur en sådan regel som stävjar massuttag av

personuppgifter i elektronisk form skall utformas kräver noggranna överväganden

och är beroende bl.a. av vilket skydd 7 kap. 16 § sekretesslagen ger.

Det anförda understryker vad regeringen framhållit ovan, nämligen att en

generell skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form måste

kringgärdas av så många undantag att en sådan regleringsmodell kan framstå som

olämplig även om själva skyldigheten inte ges grundlagsform. En mer

ändamålsenlig modell synes vara att i lag uttryckligen peka ut särskilda

kategorier av allmänna handlingar som skall lämnas ut i elektronisk form om den

enskilde begär det. Redan i dag kan förutses att vissa kategorier av allmänna

handlingar bör omfattas av en sådan skyldighet för att offentlighetsprincipens

huvudsakliga syften, insyn och kontroll, skall kunna tillgodoses när

förvaltningen övergår till en helt elektronisk ärendehandläggning. Sådana

handlingar som för närvarande främst bör kunna komma i fråga är exempelvis inom

myndigheten upprättade färdiga elektroniska handlingar, som skyddats mot

förvanskningar med hjälp av en elektronisk signatur, eller andra färdiga

elektroniska handlingar som kommit in till myndigheten (se mer om färdiga

elektroniska handlingar i avsnitt 4.4.3).

För att möjliggöra att en skyldighet att lämna ut åtminstone vissa kategorier av

allmänna handlingar införs i lag bör 2 kap. 13 § TF ändras så att det av

stadgandet framgår att det i lag kan finnas bestämmelser som ålägger en

myndighet att lämna ut allmänna handlingar i annan form än utskrift.

Regeringen har för avsikt att snarast tillsätta en utredning med uppdrag att

bl.a. göra en översyn av 7 kap. 16 § sekretesslagen. Först när en sådan översyn

är klar är det möjligt att närmare överväga hur en skyldighet att lämna ut

allmänna handlingar i elektronisk form bör utformas. Vid dessa överväganden är

det också önskvärt att resultatet av Offentlighets- och sekretesskommitténs

fortsatta arbete bl.a. med att eventuellt samordna regleringen i 15 kap.

sekretesslagen och arkivlagen är möjligt att överblicka.

Så snart dessa förutsättningar föreligger avser regeringen att återkomma till

frågan om hur en reglering av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i

elektronisk form bör utformas.

4.6.3 Elektroniskt utlämnande kan äga rum redan i dag

Regeringens bedömning: Redan gällande reglering i 2 kap.

tryckfrihetsförordningen gör det möjligt för myndigheter att lämna ut allmänna

handlingar i elektronisk form. Myndigheterna bör utnyttja denna möjlighet i

större utsträckning än vad som är fallet i dag. Regeringen avser att i en

förordning erinra om att allmänna handlingar får lämnas ut i elektronisk form.

Kommitténs bedömning: Kommittén har inte särskilt berört denna fråga.

Remissinstanserna: Patent- och registreringsverket har föreslagit att

förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m.

(serviceförordningen) kompletteras med en fakultativ bestämmelse om utlämnande

av allmänna handlingar i elektronisk form.

Skälen för regeringens bedömning: Det bör uppmärksammas att 2 kap. 13 § TF

i sin nuvarande lydelse inte på något sätt uppställer ett förbud mot att lämna

ut allmänna handlingar i elektronisk form. Tvärtom påpekades redan vid dess

införande att det givetvis finns fall då det står klart för myndigheterna att

det inte föreligger risk för otillbörligt integritetsintrång om "kopia av

datamedium" lämnas ut (prop. 1973:33 s. 85 f.). Med hänsyn härtill konstaterar

regeringen att det är högst otillfredsställande att vissa myndigheter, enligt

vad som framkommit, fattat principbeslut om att över huvud taget inte lämna ut

allmänna handlingar i elektronisk form. I många fall torde det i själva verket

stå klart för en myndighet att ett utlämnande i elektronisk form inte medför

risk för otillbörliga integritetsintrång. Det torde vidare ofta vara både

effektivt och ändamålsenligt för såväl myndigheten som den enskilde om

handlingen lämnas ut i sådan form. Härigenom sparas också kostnader för det

allmänna.

Myndigheter kan således redan med gällande lagstiftning i stor utsträckning

tillmötesgå en enskilds begäran om att få ut en allmän handling i elektronisk

form, naturligtvis under förutsättning att den finns i sådan form. För att detta

skall komma till tydligt uttryck har regeringen för avsikt att, som Patent- och

registreringsverket har föreslagit, komplettera serviceförordningen med en

bestämmelse som erinrar om att allmänna handlingar får lämnas ut i elektronisk

form om det är lämpligt.

4.7 Hänvisning i 2 kap. tryckfrihetsförordningen till arkiverings- och

gallringsregler

Regeringens förslag: Grundläggande bestämmelser om bevarande av allmänna

handlingar samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar skall

meddelas i lag.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrat sig

i denna fråga, bl.a. Riksdagens ombudsmän (JO), Malmö tingsrätt, Kammarrätten i

Jönköping, Riksåklagaren, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,

Riksarkivet och Svenska Journalistförbundet, tillstyrker kommitténs förslag

eller lämnar det utan erinran.

Svea hovrätt, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Stockholm och

Justitiekanslern ifrågasätter dock behovet av den föreslagna bestämmelsen.

Skälen för regeringens förslag: En självklar förutsättning för att rätten att ta

del av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF skall kunna utnyttjas är att det

finns några handlingar bevarade hos myndigheterna att ta del av.

Offentlighetsprincipens syften kan inte tillgodoses utan ett välordnat arkiv.

Redan bestämmelserna i TF kan sägas medföra krav på att allmänna handlingar i

princip skall bevaras, ordnas så att det går att hitta bland dem och vårdas så

att de inte skingras eller förstörs. I 2 kap. TF saknas dock uttryckliga regler

om att myndigheterna är skyldiga att bevara allmänna handlingar och om på vilket

sätt detta skall ske. Bestämmelser om detta finns i stället i bl.a. arkivlagen

(1990:782), arkivförordningen (1991:446), Riksarkivets föreskrifter och 15 kap.

sekretesslagen (1980:100). I dessa bestämmelser, som är av avgörande betydelse

för handlingsoffentligheten, kommer bl.a. kraven på hur en handling skall

framställas (arkivbeständighet), förvaras och skyddas till uttryck. Där finns

också bestämmelser om gallring och annat avhändande av allmänna handlingar. Det

kan noteras att det sistnämnda rent faktiskt utgör ett större ingrepp i

insynsrätten än sekretessbeläggning, vars grunder noga regleras i 2 kap. 2 § TF.

De skyddsintressen som ligger till grund för bestämmelserna i

arkivförfattningarna aktualiseras redan innan de allmänna handlingarna har

behandlats färdigt av myndigheterna. Detta har sin särskilda betydelse i

IT-sammanhang där åtgärder måste vidtas i ett tidigt skede. Rätten att ta del av

allmänna handlingar enligt 2 kap. TF förutsätter att handlingarna bevaras i

ursprungligt skick, dvs. med det innehåll de hade i det ögonblick då de kom in

till myndigheten eller upprättades där. I annat fall finns endast förvanskningar

av de ursprungliga handlingarna att ta del av. I den konventionella miljön

behöver dock inte en ändring i en handling innebära att den ursprungliga

handlingen helt har gått förlorad. Det går i allmänhet att skilja ändringarna

från det ursprungliga informationsinnehållet. I den elektroniska miljön kan

inkomna och upprättade handlingar däremot lätt förvanskas utan att handlingen

visar något spår av den ändring som skett. Den ursprungliga handlingen har

därmed gått förlorad. Som påpekats i avsnitt 4.4.3 är det inte heller i den

elektroniska miljön givet att man på samma sätt som i den konventionella miljön

kan "leta fram" en handling som inte från början har förvarats på ett lämpligt

sätt.

För att inte möjligheterna till insyn skall gå om intet gör sig alltså de

skyddsintressen som syftar till att allmänna handlingar skall bevaras i än högre

grad påminda när det gäller myndigheternas IT-verksamhet. I och med att

myndigheterna i allt större utsträckning går över till IT i sin verksamhet i

stället för att använda konventionella metoder för att framställa dokument,

kommunicera samt inhämta information får arkivreglerna därför en allt mer ökad

betydelse. En annan faktor som bör framhållas i detta sammanhang är att

myndigheternas informationsmängder numera uppgår till mycket stora volymer.

Informationsinnehållet blir vidare allt mer komplext.

Mot bakgrund av det anförda anser regeringen, i likhet med kommittén och

majoriteten av remissinstanserna, att det finns ett behov av att på ett

tydligare sätt än tidigare betona arkivreglernas betydelse för

offentlighetsinsynen enligt 2 kap. TF. Någon detaljreglering i grundlagen om på

vilket sätt allmänna handlingar skall bevaras kan dock inte komma i fråga.

Däremot bör grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras

och om gallring och annat avhändande av sådana handlingar alltid underställas

riksdagens prövning. Genom regeringens förslag kommer således sådana

bestämmelser i fortsättningen att ingå i det s.k. obligatoriska lagområdet.

Som Lagrådet har anfört får principen om allmänna handlingars offentlighet anses

sätta vissa, om än inte helt klara, gränser för lagstiftaren vid utformningen

av regler om gallring och andra åtgärder som medför att allmänna handlingar inte

längre blir tillgängliga. Enligt Lagrådets uppfattning skulle den föreslagna

bestämmelsen kunna anses ge lagstiftaren "carte blanche" att utfärda

bestämmelser om gallring och annat avhändande av allmänna handlingar utan hänsyn

till de gränser som 2 kap. TF ställer upp. Bestämmelsen skulle därför kunna

innebära en försvagning av grundlagsskyddet. Regeringen kan emellertid inte

instämma i att den föreslagna bestämmelsen får denna effekt. Vid utarbetandet av

nya regler om gallring m.m. måste lagstiftaren även fortsättningsvis i varje

särskilt fall överväga om en konflikt kan komma att uppstå med

offentlighetsprincipen. Sådana regler måste alltså, liksom är fallet i dag,

hämta sin legitimitet i den överordnade princip om allmänna handlingars

offentlighet som innebär bland annat att allmänna handlingar skall bevaras och

av vilken följer att det finns en gräns för i vilken omfattning sådana

handlingar får gallras.

I detta sammanhang är det vidare viktigt att betona att den föreslagna regeln

anger att grundläggande bestämmelser om bl.a. hur allmänna handlingar skall

bevaras meddelas i lag, medan det faktum att de som huvudregel skall bevaras,

ordnas så att det går att hitta bland dem och vårdas så att de inte skingras

eller förstörs fortfarande får anses framgå implicit av 2 kap. TF.

5 Kostnader

Regeringen föreslår att det av 2 kap. 3 § TF klart skall framgå att

sammanställningar av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling

skall anses förvarade hos en myndighet om myndigheten kan göra sammanställningen

tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Detta är avsett att ge uttryck för vad

som gäller redan i dag och medför därför inte några ökade kostnader för

myndigheterna.

Även i 2 kap. 11 § TF föreslår regeringen ett förtydligande av lagtexten. Genom

ändringen kommer det i TF att framgå att upptagningar som ingår i databaser som

en myndighet har tillgång till genom avtal med en annan myndighet utgör allmänna

handlingar hos den anslutna myndigheten endast om de utgör allmänna handlingar

hos den upplåtande myndigheten. Inte heller denna ändring bedöms medföra några

ökade kostnader.

Den föreslagna ändringen i 2 kap. 13 § TF är, liksom den föreslagna nya 2 kap.

18 § TF, närmast av författningsteknisk karaktär. Dessa ändringar medför därför

inte heller några kostnadsökningar.

6 Författningskommentar

2 kap.

3 §

Ändringarna har behandlats i avsnitt 4.4.3.

I andra stycket i bestämmelsen har en ny mening lagts till. I denna anges att en

sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling

anses förvarad hos myndigheten om myndigheten kan göra sammanställningen

tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Avsikten är inte att ändra gällande rätt

utan endast att i lagtexten förtydliga vad som hittills framgått endast av

tidigare förarbeten och rättspraxis.

Med rutinbetonade åtgärder avses en begränsad arbetsinsats som inte är

förknippad med några nämnvärda kostnader. Bedömningen av om en åtgärd är

rutinbetonad får göras med hänsyn till såväl den allmänna tekniska utvecklingen

som den tekniska kompetensen och den tekniska utvecklingen på myndigheten i

fråga.

Om en prövning ger vid handen att en viss sammanställning av uppgifter är

förvarad hos myndigheten är myndigheten skyldig att på begäran tillhandahålla

allmänheten sammanställningen enligt 2 kap. 12 och 13 §§ TF. En förutsättning är

naturligtvis att sammanställningen avser uppgifter ur en upptagning som enligt

övriga regler i 2 kap. TF är att anse som en allmän handling hos myndigheten. En

sammanställning av uppgifter ur en upptagning som i och för sig är förvarad hos

myndigheten men exempelvis antingen inte är inkommen till myndigheten enligt 2

kap. 6 § TF eller upprättad hos myndigheten enligt 2 kap. 7 § TF är i konsekvens

härmed inte att anse som allmän och myndigheten är heller inte skyldig att

lämna ut den.

Den s.k. begränsningsregeln i nuvarande andra stycket andra meningen har

flyttats med i huvudsak redaktionella ändringar till ett nytt tredje stycke. Som

Lagrådet påpekat bör undantaget ta sikte endast på sammanställningar av

uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling. Sådana sammanställningar

som innehåller personuppgifter skall inte anses förvarade hos en myndighet om

myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra

sammanställningen tillgänglig. Detta innebär i sin tur att s.k. färdiga

elektroniska handlingar inte omfattas av begränsningsregeln. Sådana handlingar

är alltså alltid att anse som förvarade hos en myndighet även om de innehåller

personuppgifter och det i lag eller förordning finns förbud för myndigheten att

använda vissa sökbegrepp vid sökningen efter handlingarna. Bestämmelsen har i

denna del formulerats om med beaktande av Lagrådets synpunkt.

Med lag eller förordning åsyftas i första hand s.k. registerlagar eller

registerförordningar som meddelas för olika myndigheters behandling av

personuppgifter. I viss mån torde det även av personuppgiftslagen kunna följa

att en myndighet är förhindrad att göra vissa sammanställningar av

personuppgifter. Som Kammarrätten i Stockholm påpekat omfattar hänvisningen till

lag också personuppgiftslagen på samma sätt som hänvisningen i dag omfattar

datalagen.

Begreppet "personuppgift" definieras som all slags information som direkt eller

indirekt kan hänföras till en fysisk person. Med begreppet avses detsamma som i

personuppgiftslagen (1998:204) med den skillnaden att begreppet enligt TF också

omfattar avlidna personer. Anledningen härtill är att vissa

registerförfattningar, t.ex. socialförsäkringsregisterlagen (1997:934), är

tillämpliga också på avlidna.

Genom den föreslagna nya meningen i andra stycket tydliggörs vidare hur

förvarsfrågan avseende s.k. färdiga elektroniska handlingar, dvs. slutligt

utformade handlingar i elektronisk form med ett bestämt, fixerat innehåll, skall

avgöras. Sådana handlingar anses i enlighet med första meningen i andra stycket

förvarade om de kan göras tillgängliga för myndigheten med tekniskt hjälpmedel

som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att de kan läsas. De

är alltså att anse som förvarade hos en myndighet även om det krävs mer än

rutinbetonade åtgärder för att göra dem tillgängliga.

11 §

Ändringen har behandlats i avsnitt 4.5.3.

I andra stycket har vissa språkliga ändringar gjorts för att uppnå bättre

överensstämmelse med gällande terminologi på IT-området. Termen "upptagning för

automatisk databehandling i sådant register" har ersatts med "databas". Någon

saklig ändring är inte avsedd.

Förutom de språkliga ändringarna har ett tillägg gjorts för att klargöra att

bestämmelsen enbart garanterar insyn i upptagningar som utgör allmänna

handlingar hos den myndighet med vilken den anslutna myndigheten har slutit

avtal. Genom tillägget klargörs att om den anslutna myndigheten t.ex. via en

länk får tillgång till en referensdatabas, som upprättats av en enskild och som

omfattas av biblioteksregeln (första stycket 3) hos den upplåtande myndigheten,

blir upptagningar i den databasen inte allmänna handlingar hos den anslutna

myndigheten.

13 §

Ändringen har behandlats i avsnitt 4.6.2.

Första stycket har ändrats så att det blir möjligt att i lag införa en

skyldighet för myndigheter att lämna ut upptagningar för automatiserad

behandling i, i första hand, elektronisk form, dvs. i annan form än utskrift.

Ändringen innebär i och för sig att det s.k. utskriftsundantaget finns kvar.

Enskilda kan således inte heller framdeles på grundval av TF med framgång hävda

en rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. Ändringen innebär

däremot att en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i

elektronisk form, och därmed en motsvarande rättighet för enskilda att få del av

allmänna handlingar i sådan form, kan införas i vanlig lag.

I likhet med vad som hittills gällt innebär bestämmelsen inte något förbud för

myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. Om myndigheten

bedömer det lämpligt kan den således även fortsättningsvis, utan hinder av

bestämmelsen, lämna ut handlingen på elektronisk väg. Andra bestämmelser, t.ex.

i registerförfattningar, kan dock hindra ett sådant utlämnande.

Uttrycket "upptagning för automatiserad behandling" ersätter uttrycket

"upptagning för automatisk databehandling" som under en längre tid ansetts

föråldrat. Någon ändring i sak är inte avsedd.

18 §

Bestämmelsen, som har kommenterats i avsnitt 4.7 är ny.

Syftet med den nya bestämmelsen är att betona arkivreglernas betydelse för

offentlighetsinsynen enligt 2 kap. TF. I fortsättningen skall därför

grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras och om

gallring och annat avhändande av sådana handlingar enbart kunna meddelas i lag.

Detaljreglering skall dock även fortfarande kunna ske i förordning eller genom

myndighetsföreskrifter.

Sammanfattning av Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande

Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3)

Vi har haft i uppdrag att i en första del av vårt utredningsarbete göra en

översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga

möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället. I

anslutning till det har vi behandlat vissa frågor som har samband med vårt

uppdrag att göra överväganden kring en samordning av bestämmelserna i 15 kap.

sekretesslagen (1980:100) om registrering av allmänna handlingar m.m. och

arkivlagens bestämmelser om registreringens betydelse för arkivvården m.m. Vi

har också behandlat frågan om det i något fall finns ett behov av att begränsa

möjligheterna att få ut en allmän handling som omfattas av upphovsrätt eller

någon annan rättighet enligt upphovsrättslagen.

Offentlighetsprincipen och IT

Inledning

Det övergripande ändamålet med vårt arbete som gäller offentlighetsprincipens

tillämpning i IT-samhället har enligt direktiven (dir. 1998:32) varit att

överväga och lämna förslag till hur denna princip skall kunna tillämpas under

nya och framtida tekniska förutsättningar. Vidare sägs att syftet med reglerna

skall vara att förstärka offentlighetsprincipen genom att säkerställa att den

kan tillämpas under nya förutsättningar.

Vi närmar oss en helt elektronisk förvaltning där bl.a. handlingar framställs,

kommer in och expedieras elektroniskt och handläggning sker med hjälp av

datorstöd. Denna utveckling påskyndas av de krav som riktas mot myndigheterna

när det gäller effektivitet, samverkan med andra myndigheter och en förbättrad

service gentemot medborgarna. Regeringen och riksdagen har satt upp målet att

statlig förvaltning skall fungera som en föregångare vid användningen av IT.

Offentlighetsprincipens reglering är av avgörande betydelse för utvecklingen mot

en IT-baserad förvaltning. De överväganden som måste göras när det gäller

offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället bör därför ha sin

utgångspunkt i att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen skall ses som en del

av hela den informationsförsörjning som myndigheterna står för. Denna rätt till

insyn bör därför, så långt det är möjligt, ges en sådan utformning att

gemensamma lösningar för denna verksamhet blir möjliga, bl.a. när det gäller

standarder, tekniker och metoder. Utvecklingen mot en ökad samverkan mellan

olika myndigheter bör inte heller försvåras. Att grundlagsreglerna får en så

generell utformning som möjligt, och baseras på teknikneutrala begrepp och

termer, har betydelse också för möjligheterna att inom ramen för den

grundlagsfästa offentlighetsinsynen ta till vara den utveckling som sker inom

informationstekniken. Reglerna bör därför också medge en så vid

offentlighetsinsyn som möjligt. I detta sammanhang är en självklar utgångspunkt

att reglerna inte får utformas så att det leder till otillbörliga intrång i den

personliga integriteten.

Den snabba utvecklingen av myndigheternas informationsverksamhet är enligt vår

uppfattning positiv från offentlighetssynpunkt. Denna utveckling medför dock att

det finns ett behov av att betona offentlighetsprincipens särställning som

primär källa för allmänhetens insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet.

De klassiska syftena med offentlighetsprincipen anses vara att den skall

garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i

folkstyret. Dess grundläggande syften kan därmed sägas vara att garantera

allmänheten insyn i och kontroll av såväl myndigheternas ärenden som deras

verksamhet i stort. Under senare årtionden har offentlighetsprincipen dock

kommit att tjäna ett syfte som informationsförmedlare i en vidare mening. Den

har därmed fått ett inslag av också kunskapsinsyn. Från vår utgångspunkt är

detta visserligen positivt. Syftet med att åstadkomma en kunskapsinsyn får dock

inte drivas så långt att det sker på bekostnad av möjligheten att uppnå

offentlighetsreglernas grundläggande syften, nämligen att garantera allmänheten

verklig insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. Dessa grundläggande

syften kan enbart uppnås genom att offentlighetsreglerna är utformade så att de

medger en insyn som är oberoende av myndigheternas egna aktiviteter.

Även om myndigheternas allt mer växande informationsverksamhet är positiv från

offentlighetssynpunkt bör det betonas att den, i den utsträckning den utgör ett

utflöde av myndigheternas egna aktiviteter, aldrig kan ersätta den rätt till

insyn som garanteras i 2 kap. TF. Den skall i stället ses som ett komplement

till denna rätt. Vi konstaterar att den informationsverksamhet hos myndigheterna

som baseras på Internet därför inte kan, som den för närvarande tar sig

uttryck, ses som en primär källa för allmänhetens insyn i och kontroll av

myndigheternas verksamhet. Detta är också viktigt att framhålla med tanke på den

fortfarande stora allmänhet som ännu inte har haft möjlighet, eller inte velat,

använda sig av informationstekniken vid sina kontakter med myndigheterna.

Enligt vår uppfattning är det av oundgänglig vikt att alla, medan omvandlingen

mot ett "IT-samhälle" pågår, har samma möjlighet att utnyttja sin rätt till

insyn i myndigheternas verksamhet, oavsett om den enskilde använder sig av

informationsteknik eller inte.

En nödvändig åtgärd för att förstärka offentlighetsprincipen i IT-samhället är

att säkerställa att anställda inom förvaltningen har god kännedom om

offentlighetsreglerna och om hur de skall tillämpas i praktiken. En utgångspunkt

för vårt arbete har därför varit att reglerna skall vara så tydliga och enkla

att tillämpa som möjligt. Därutöver måste utbildningsinsatser vidtas, såväl på

handläggar- som ledningsnivå, för att tillgodose det utbildningsbehov om

offentlighetsreglerna som alltjämt finns inom förvaltningen. Den snabba

utvecklingen av förvaltningens användning av IT medför att nödvändiga

utbildningsinsatser måste vidtas inom en snar framtid. Annars kan den allt

större användningen av informationsteknik komma att medföra en försvagning av

offentlighetsprincipen. En väg att tillgodose utbildningsbehovet kan vara det

samarbete med Statens kompetens- och kvalitetsråd som initierats inom ramen för

regeringens offentlighetskampanj.

Begreppet handling

Vi anser att begreppet "handling" skall behållas som det centrala grundbegreppet

i grundlagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet. Det avgörande skälet

för detta är att offentlighetsinsynen också i fortsättningen skall syfta till

att förmedla ett visst informationsinnehåll som finns hos en myndighet till

allmänheten, oavsett vilket medium som är bärare av detta informationsinnehåll,

samt i oförvanskat skick. Genom att ha kvar handlingsbegreppet som det centrala

för den grundlagsfästa insynsrätten bibehålls funktionen av en objektiv

förmedlare av myndigheternas informationstillgångar. Det finns visserligen

språkliga betänkligheter med handlingsbegreppet. Det framstår dock som mycket

svårt att hitta ett synonymt begrepp som samtidigt innebär en språklig vinst.

Rättspraxis har vidare visat att begreppet är flexibelt och oberoende av

teknikens utveckling. Enligt vår mening finns det inte heller skäl att göra

några förändringar när det gäller grundbegreppen i övrigt i grundlagsreglerna.

Myndigheters skyldighet att sammanställa uppgifter inom ramen för den

grundlagsfästa handlingsoffentligheten

Vi anser att handlingsoffentligheten bör ha samma räckvidd i fortsättningen som

den har i dag. Myndigheterna bör därför också i fortsättningen inom ramen för

dessa grundlagsregler vara skyldiga att på begäran av en enskild göra en

sammanställning av uppgifter ur upptagningar, som är allmänna handlingar. Som

förutsättning skall gälla, i likhet med vad som nu är fallet, att

sammanställningen kan göras på automatiserad väg med rutinbetonade åtgärder. Om

handlingsoffentligheten inte hade en sådan räckvidd i den elektroniska miljön,

där information är mer lättåtkomlig, skulle den s.k. likställighetsprincipen

inte kunna anses uppfylld. Denna princip innebär att allmänheten skall ha

tillgång till information i samma utsträckning som den är tillgänglig för en

myndighet.

Enligt vårt förslag skall skyldigheten att sammanställa uppgifter dock framgå

uttryckligen av lagtexten. Avsikten är alltså inte att förändra rättsläget, utan

enbart att i lagtexten lyfta fram det som redan gäller enligt

förarbetsuttalanden och rättspraxis. Därmed kommer man enligt vår uppfattning

till rätta med den otydlighet som gällande regler har kritiserats för och som

har återspeglats i tidigare diskussioner om de s.k. potentiella handlingarna.

Som hitintills skall det dock av hänsyn till enskilds personliga integritet

finnas en begränsning i myndigheternas skyldighet att göra en begärd

sammanställning. En myndighet skall således inte vara skyldig att göra en sådan

sammanställning, om begäran avser en sammanställning som innehåller

personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet

att göra sammanställningen.

Begreppet "förvar" och biblioteksregeln

En upptagning skall enligt vår mening också i fortsättningen anses förvarad hos

en myndighet, om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som

myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,

avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Vi föreslår därför ingen ändring när

det gäller hur begreppet "förvar" skall avgränsas i fråga om myndigheternas

upptagningar. Datalagskommittén, vars förslag i betänkandet Integritet

Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39) utgör en av utgångspunkterna för

vårt arbete, såg denna avgränsning av myndighetens "yttre gräns" som orimlig,

eftersom den innefattar allt som är tekniskt tillgängligt via t.ex. Internet.

Myndigheterna kunde enligt kommittén inte hålla ordning på denna information. Vi

anser dock att denna orimlighetsproblematik till huvudsaklig del faller bort

genom den s.k. biblioteksregeln. Enligt denna regel utgör handlingar som

myndigheten använder som bibliotek, dvs. som har karaktär av referensmaterial,

inte allmänna handlingar. Bestämmelsen är teknikneutral och kan således också

avse information på t.ex. Internet, om myndigheten använder det som

referensmaterial. Var man placerar myndighetens "yttre gränser" har därför ingen

betydelse för insynsrättens omfattning i fråga om upptagningar som finns i

externa databaser, som produceras av en enskild. Sådana upptagningar anses ju

redan enligt gällande regler i allmänhet inte som allmänna handlingar. En

ändring av begreppet "förvar" i enlighet med Datalagskommitténs förslag hade

däremot inneburit en väsentlig inskränkning när det gäller insynen i de

databaser hos andra myndigheter som en myndighet har anslutit sig till. Genom

Datalagskommitténs förslag hade denna grundlagsfästa insyn fallit bort. Denna

insyn är vidare sedan 1992 garanterad också i tveksamma fall genom ett undantag

från biblioteksregeln. Vi anser vidare att en sådan inskränkning av gällande

offentlighetsprincip inte ligger i linje med den utveckling som nu pågår när det

gäller IT-användningen på myndighetsområdet, eftersom informationsutbytet sker

allt mer integrerat. När det gäller vem som ansvarar för registrering,

arkivering och gallring i fråga om innehållet i en databas som flera myndigheter

har tillgång till, är vår uppfattning att endast en myndighet bör ha ett sådant

ansvar. Vi konstaterar att det finns bestämmelser om detta enligt gällande

rätt, där huvudregeln i fråga om såväl registrering som arkivering och gallring

är att endast en myndighet skall ha detta ansvar.

Vi föreslår dock vissa språkliga ändringar i den lagtext som reglerar undantaget

från biblioteksregeln för att uppnå en bättre överensstämmelse med gällande

terminologi på IT-området. Ett förtydligande görs också så att det står klart

att bestämmelsen enbart garanterar insyn i upptagningar som utgör allmänna

handlingar, vilka en myndighet har fått åtkomst till enligt avtal med en annan

myndighet.

En utvidgad skyldighet att lämna ut allmänna handlingar

Enligt gällande regler är en myndighet inte skyldig att lämna ut en upptagning

"för automatisk databehandling" i annan form än utskrift. Vi föreslår att denna

bestämmelse skall tas bort. Den grundlagsfästa rätten att få avskrift eller

kopia av en allmän handling kommer därmed att gälla i princip generellt, oavsett

i vilken form en handling finns lagrad. Detta innebär i praktiken att det

införs en rätt att få ut elektroniskt lagrade handlingar, inte bara i form av

utskrift, utan också i elektronisk form. Enligt vårt förslag skall

utskriftsundantaget dock behållas i fråga om upptagningar som utgör

datorprogram. Skälet till detta är intresset av att skydda upphovsrätten till

sådana program. En myndighet skall inte heller vara skyldig att lämna ut

handlingar i elektronisk form, om det för myndigheten finns bestämmelser i lag

eller förordning som förbjuder ett sådant utlämnande. Detta innebär att

begränsningar i s.k. registerförfattningar kommer att gälla också tills vidare.

Vårt förslag medför att en översyn av s.k. registerförfattningar måste göras.

När det gäller risker för den personliga integriteten i samband med

myndigheternas utlämnande av personuppgifter, anser vi att dessa risker mot

bakgrund av dagens utbredda IT-användning framför allt har samband med

spridningen i sig av uppgifterna. Ett utlämnande på datamedium kan dock medföra

en ökad risk för otillbörliga integritetsintrång, eftersom det innebär praktiska

fördelar vid stora uttag samt då syftet är att på automatiserad väg bearbeta

information. Enligt vår mening bör detta vägas mot det faktum att datalagen har

ersatts av den mer generellt tillämpliga personuppgiftslagen. Den särskilda

sekretessbestämmelsen för personuppgifter i 7 kap. 16 § SekrL hänvisar till

denna lag. Denna sekretessbestämmelse är tillämplig vid utlämnanden av såväl

enstaka personuppgifter som massutlämnanden och oavsett utlämnandeform. Vi

bedömer därför att det finns ett effektivt skydd för den personliga integriteten

vid alla utlämnanden av allmänna handlingar som innehåller personuppgifter,

även om utskriftsundantaget tas bort. Därutöver anser vi att det inte, utöver de

begränsningar som följer av 7 kap. 16 § SekrL och bestämmelser i s.k.

registerförfattningar, bör göras några särskilda begränsningar i 2 kap. TF som

tar sikte på s.k. massuttag.

Vårt förslag innebär en utvidgning av myndigheternas skyldigheter enligt

offentlighetsprincipen. Man kan därför ställa sig frågan om förslaget är

förenligt med EG:s dataskyddsdirektiv. Förslaget innebär dock inte någon

utvidgning i myndigheternas skyldighet att lämna ut personuppgifter. Enligt vår

uppfattning rör förslaget därför en fråga som EG-direktivet inte reglerar.

Direktivet utgör således inget hinder för att genomföra förslaget.

Enligt vår mening påverkar vårt förslag inte de myndigheter som har till uppgift

att sälja information, varken när det gäller vilken avgift som skall tas ut vid

sådan försäljning eller på något annat sätt. Förslaget medför dock att en

översyn av avgiftsförordningen måste göras, eftersom den saknar bestämmelser om

allmänna handlingar som lämnas ut i elektronisk form enligt

offentlighetsprincipen.

Handlingsoffentlighetens stödsystem

Vi föreslår att det införs en ny grundlagsbestämmelse där arkivreglernas

betydelse för rätten att ta del av allmänna handlingar kommer till klarare

uttryck. Redan grundlagsbestämmelserna om handlingsoffentlighet medför

visserligen ett generellt krav på att allmänna handlingar skall bevaras, att det

ordnas så att det går att hitta bland dem och att de vårdas så att de inte

skingras eller förstörs. För att inte möjligheterna till insyn skall gå om intet

gör sig dessa skyddsintressen dock i än högre grad påminda när det gäller

myndigheternas IT-verksamhet. I IT-sammanhang är det nödvändigt att åtgärder

vidtas i ett tidigt skede. I och med att myndigheterna i allt större

utsträckning går över till IT får arkivreglerna alltså en allt mer ökad

betydelse. Enligt vår uppfattning finns det därför ett behov av att på ett

starkare sätt än tidigare betona arkivreglernas betydelse för

offentlighetsinsynen. Arkivreglernas anknytning till grundlagen bör därför

förstärkas. Den materiella regleringen om kraven på myndigheterna när det gäller

hur allmänna handlingar skall bevaras samt om gallring och annat avhändande av

sådana handlingar bör dock också i fortsättningen finnas i lagar och andra

författningar. Den nya grundlagsbestämmelsen utgör därför en hänvisning till

sådana bestämmelser.

Enligt vår uppfattning finns det ett behov av att samordna bestämmelserna i

arkivlagen (1992:191) och bestämmelserna i 15 kap. SekrL om registrering av

allmänna handlingar, m.m. till en enhetlig reglering. För att innebörden av

arkivreglerna bättre skall nå ut till de tillämpande myndigheterna är det inte

tillräckligt att betona reglernas betydelse genom en bestämmelse i grundlagen.

Det är också av avgörande betydelse att regelstrukturen är så enkel och

lättöverskådlig som möjlig. De krav som ställs på myndigheterna för att de

skyddsintressen som handlingsoffentligheten ger upphov till skall tillgodoses

finns i dag i skilda regelsystem och ibland i överlappande regler. Vad som utgör

huvudregler respektive kompletterande regler eller om fråga är om skilda

regelsystem är därmed oklart. Det är därför enligt vår mening av stor vikt att

en enhetlig reglering införs. En sådan reglering bör i så stor utsträckning som

möjligt vara teknikneutral. Vidare bör den visa på samtliga krav som ställs på

en myndighet under hela processen med att bevara de allmänna handlingarna, dvs.

från det ögonblick då myndighetens verksamhet påbörjas och förberedelser görs

för framställning och för att ta emot handlingar till den tidpunkt då en

handling eventuellt gallras eller avhänds på annat sätt. Några förslag på en

sådan enhetlig reglering läggs dock inte fram nu, utan vi återkommer till frågan

senare i vårt arbete.

Offentlighet och upphovsrätt

Inledning

I våra direktiv anges att det finns fall där det kan antas att en allmän

handling som skyddas av upphovsrätt lämnas in till en myndighet endast i syfte

att göra handlingen tillgänglig för allmänheten. Det finns därför enligt

direktiven anledning att undersöka om det i något fall finns behov av att öka

möjligheten att inte tillhandahålla handlingar som innehåller upphovsrättsligt

skyddade verk.

Den här delen av kommitténs uppdrag har följaktligen varit att undersöka om det

i något fall finns behov av att begränsa möjligheterna till insyn i en allmän

handling som omfattas av upphovsrätt eller någon närstående rättighet. Vår

utgångspunkt för arbetet har varit att största möjliga insyn i allmänna

handlingar skall bevaras.

Offentlighetsprincipen och upphovsrätten

I princip fungerar tryckfrihetsförordningen och upphovsrättslagen sida vid sida

för att skapa förutsättningar för ett fritt samhällsskick och ett intellektuellt

skapande. Någon övergripande konflikt mellan handlingsoffentligheten och

upphovsrättslagen föreligger egentligen inte. Det kan emellertid uppstå en

intressekonflikt vid tillämpningen av bestämmelserna om handlingsoffentlighet i

2 kap. TF när det i en allmän handling ingår ett upphovsrättsligt skyddat verk.

Denna intressekonflikt har lagstiftaren hittills löst genom ett principiellt

företräde för handlingsoffentligheten. Handlingsoffentlighetens principiella

företräde framför upphovsrätten gäller generellt, även om den utnyttjas för att

mot upphovsmannens vilja framställa exemplar av och sprida upphovsrättsligt

skyddade verk.

Vår analys av reformbehovet har inte visat annat än att denna huvudprincip i det

svenska systemet alltjämt bör gälla. Kommittén har emellertid funnit att det

inte är rimligt att handlingsoffentligheten utan undantag har företräde framför

upphovsrätten.

Ett tillhandahållande på stället av en allmän handling, som innehåller ett

upphovsrättsligt skyddat verk, eller ett utlämnande av handlingen i kopia eller

avskrift, innebär att myndigheten i flera avseenden upphovsrättsligt förfogar

över det verk som finns i handlingen. Härigenom kan upphovsmannen åsamkas skada

med avseende på såväl den ekonomiska som ideella delen av upphovsrätten.

En upphovsman har en i princip oinskränkt rätt till verk som inte har

offentliggjorts i upphovsrättslig mening. En viktig del av denna rätt är rätten

att bestämma om och när verket för första gången faktiskt skall offentliggöras.

Detta kan beskrivas som en rätt för upphovsmannen att själv bestämma när han är

beredd att släppa ut verket för att möta omvärlden. Genom en myndighets

tillhandahållande av ett inte offentliggjort verk som kommit in till myndigheten

utan samtycke och som ingår i en allmän handling fråntas upphovsmannen den här

rätten att själv bestämma över när verket skall göras tillgängligt för

allmänheten.

En myndighets tillhandahållande av ett upphovsrättsligt skyddat verk som ingår i

en allmän handling är emellertid inte enbart ingripande i upphovsrätten genom

att verket faktiskt görs tillgängligt för allmänheten. Eftersom myndighetens

tillhandahållande av verket sker med stöd av lag kan det även anses lovligen

offentliggjort i upphovsrättslig mening. När ett verk är offentliggjort i

upphovsrättslig mening inträder olika rättsverkningar. Exempelvis får verket

efter offentliggörandet utnyttjas såväl genom rätten att framställa exemplar för

eget bruk som genom att man får göra citat ur verket, oavsett samtycke från

eller ersättning till upphovsmannen.

Vi har av ovan anförda skäl funnit att ett skydd från den insyn

handlingsoffentligheten medför i vissa fall är motiverat med hänsyn till

upphovsrätten till vissa inte offentliggjorda verk. Eftersom det är

upphovsmannens rätt att bestämma över det inte offentliggjorda verket som

motiverar skydd från insyn anser vi att det endast kan komma i fråga att undanta

verk som getts in till myndigheten utan upphovsmannens eller annan

rättighetshavares samtycke från handlingsoffentligheten.

Den grundlagsfästa handlingsoffentligheten får endast begränsas i den

utsträckning det är tillåtet enligt bestämmelserna i 2 kap. TF. Gällande lydelse

av 2 kap. TF medger inte begränsning av handlingsoffentligheten till förmån för

annat än de ekonomiska delarna av upphovsrätten. För att vidga skyddet till att

omfatta även annan skada och kränkning krävs ändringar i

tryckfrihetsförordningen.

För vissa inte offentliggjorda verk, som inte kan antas sakna kommersiellt

intresse, finns sedan den 1 april 2000 en sekretessbestämmelse som skyddar mot

insyn (8 kap. 27 § SekrL). Denna bestämmelse har sin upprinnelse i en händelse

under 1996 då konfidentiellt materiel från den amerikanska organisationen

Religious Technology Center lämnades in till olika myndigheter enbart i syfte

att få till stånd en exemplarframställning och spridning av materialet till

allmänheten (det s.k. scientologifallet). Efter denna händelse ifrågasatte bl.a.

Förenta staterna om Sverige med sin lagstiftning, genom vilken

handlingsoffentligheten i princip kan användas för att sprida inte

offentliggjorda upphovsrättsligt skyddade verk, kunde anses uppfylla

Bernkonventionen och TRIP:s-avtalet. Det är i sig ett problem att en hörnsten i

vår lagstiftning på detta sätt har ifrågasatts.

Trots att kommittén funnit ett visst behov av vidgat skydd har vi stannat för

att inte föreslå någon ytterligare inskränkning i handlingsoffentligheten.

Anledningen är att upphovsrätten enligt kommitténs mening har fått en så vid

omfattning att den i vissa delar ter sig problematisk med hänsyn till det

överordnade intresset av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning.

Kommittén förordar i stället att frågan om avvägningen mellan upphovsrätten och

yttrande- och informationsfriheten blir föremål för en bredare översyn och att

ytterligare lagstiftning i syfte att förhindra tvångsoffentliggörande av

upphovsrättsskyddade verk får anstå till dess en sådan översyn kommit till

stånd.

Inom kommittén har utarbetats och diskuterats ett antal förslag till ändringar i

tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och upphovsrättslagen. De syftar inte

till något frångående av principen att handlingsoffentligheten normalt har

företräde framför upphovsrätten. Även om något förslag inte läggs fram finns en

redovisning av de överväganden vi gjort kring olika lagtekniska lösningar

intagna i ett appendix.

Myndigheternas tillhandahållande av datorprogram och databaser

Enligt vad som tidigare redovisats föreslår kommittén ett införande av en rätt

att få ut elektroniskt lagrade handlingar även i elektronisk form. Kommittén har

med anledning därav särskilt övervägt utlämnande i elektronisk form beträffande

myndigheternas datorprogram och databaser.

När det gäller myndigheternas datorprogram har kommittén funnit att det s.k.

utskriftsundantaget i 2 kap. 13 § TF bör behållas. Detta innebär att

myndigheterna även i framtiden endast kommer att vara skyldiga att lämna ut

utskrift av datorprogram. Vi menar att de särskilda upphovsrättsliga

skyddsintressen som föreligger beträffande datorprogram härigenom tillgodoses.

Beträffande myndigheternas databaser som innehåller allmänna handlingar finns

enligt vår mening däremot inte skäl för att föreslå annat än att de skall lämnas

ut i avskrift eller kopia på samma sätt som övriga allmänna handlingar. Det

innebär att vårt förslag om utlämnade av allmänna handlingar i elektronisk form

gäller även för myndigheternas databaser i den utsträckning de utgörs av

allmänna handlingar.

Förslaget till EG-direktiv om vissa upphovsrättsliga aspekter

Vi har följt det pågående förhandlingsarbetet inom EU angående direktivförslaget

om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i

informationssamhället (KOM[99]250 slutlig). Ett direktivförslag förväntas antas

under våren 2001. Det direktivförslag som föreligger innehåller en bestämmelse

om att direktivet inte skall påverka tillgången till allmänna handlingar.

Bestämmelsen har förhandlats fram från svensk sida för att förhindra att

direktivet skall påverka de svenska grundlagsreglerna om handlingsoffentlighet.

De svenska bestämmelserna om handlingsoffentlighet är därmed i principiell

mening förenliga med direktivförslaget.

Upphovsrättens reglering i förslaget till direktiv ger inte heller anledning

till ändringar i 2 kap. TF.

Offentlighets- och sekretesskommitténs författningsförslag

Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen

dels att 2 kap. 3, 11 och 13 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas en ny paragraf, 2 kap. 18 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan

läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att

anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om

upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som

myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,

avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som

ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller

särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra

överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra

anteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänföras

till denne.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om

upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som

myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,

avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.

En begärd sammanställning av uppgifter ur upptagning som är allmän handling

skall tillhandahållas enligt bestämmelserna i detta kapitel, om

sammanställningen på automatiserad väg kan göras tillgänglig med rutinbetonade

åtgärder. Detta gäller dock ej om begäran avser en sammanställning som

innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar

befogenhet att göra sammanställningen.

11 §

Som allmän handling anses ej

1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller

upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande,

2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos

myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utgives genom

myndigheten,

3. tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i

bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för

förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev,

skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande

för ändamål som nu angivits,

4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras

hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som

allmän.

Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek

tillämpas inte på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som

myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet.

Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek

tillämpas inte på elektroniskt lagrad upptagning som myndighet har tillgång till

enligt avtal med annan myndighet, om upptagningen är allmän handling hos den

myndigheten.

13 §

Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd

avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut.

Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk

databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att

framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd

upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan

tillhandahållas på stället.

Den som önskar att ta del av allmän handling har även rätt att mot fastställd

avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En

myndighet är dock inte skyldig att

1. lämna ut en elektroniskt lagrad upptagning i elektronisk form, om det för

myndigheten i lag eller förordning finns en bestämmelse som förbjuder det,

2. framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan än i 1 avsedd

upptagning, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället,

eller

3. lämna ut datorprogram i annan form än utskrift..

Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas

skyndsamt.

18 §

Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras och om

gallring eller annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag.

---------------

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

Förteckning över remissinstanser (SOU 2001:3)

Remissyttranden över betänkandet har avgetts av följande instanser. Riksdagens

ombudsmän (JO), Svea hovrätt, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Malmö

tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Jönköping, Länsrätten i

Stockholms län, Justitiekanslern, Domstolsverket, Riksåklagaren,

Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen, Datainspektionen, Statskontoret,

Statens person- och adressregisternämnd, Statistiska centralbyrån, Statens

pensionsverk, Försvarsmakten, Pliktverket, Överstyrelsen för civil beredskap,

Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet,

Folkhälsoinstitutet, Tullverket, Finansinspektionen, Riksrevisionsverket,

Arbetsgivareverket, Riksskatteverket, Statens skolverk, Vetenskapsrådet,

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Juridiska fakultetsnämnden

vid Stockholms universitet, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Umeå

universitet, Riksarkivet, Lantmäteriverket, Post- och telestyrelsen, Vägverket,

Sjöfartsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Konkurrensverket, Patent- och

registreringsverket, Stockholms kommun, Jönköpings kommun, Malmö kommun, Lomma

kommun, Göteborgs kommun, Härnösands kommun, Umeå kommun, Kiruna kommun,

Lycksele kommun, Tierps kommun, Stockholms läns landsting, Landstinget i Kalmar

län, Jämtlands läns landsting, Landstinget i Östergötland, Svenska kyrkans

Församlingsförbund, Svenska Förläggareföreningen, Sveriges Författarförbund,

Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges advokatsamfund, Sveriges

Radio AB, Sveriges Television AB, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO),

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Landsorganisation i Sverige

(LO), Svenskt Näringsliv, Svenska Bankföreningen, Svenska Journalistförbundet,

Svenska Tidningsutgivareföreningen Tidningsutgivarna, Internationella

Juristkommissionen, svenska avdelningen, Konstnärliga och litterära

yrkesutövares samarbetsnämnd (KLYS), Föreningen COPYSWEDE, Swedish Direct

Marketing Association (SWEDMA), Arkivrådet AAS, Svenska Inkassoföreningen,

Svenska IT-företagens organisation, Gemenskapen för elektroniska affärer (GEA),

IT-kommissionen, Bonnier AB, Synskadades Riksförbund, Medie- &

Informationsarbetsgivarna (MIA), Ekonomistyrningsverket, Svenska

Kommunal-Tekniska Föreningen, Svensk Handel och Lagerlöf & Leman Advokatbyrå,

Linklaters & Alliance

Riksåklagaren har överlämnat yttranden från åklagarmyndigheterna i Malmö,

Västerås och Umeå samt Ekobrottsmyndigheten.

Riksskatteverket har överlämnat yttranden från skattemyndigheterna i Stockholm,

Göteborg, Malmö och Östersund samt kronofogdemyndigheterna i Stockholm och

Göteborg.

SACO-S har överlämnat yttranden från DIK-förbundet och Jusek.

Följande instanser har inbjudits att yttra sig över betänkandet men avstått.

Kungliga biblioteket, Karlstads universitet, Juridiska fakultetsnämnden vid

Lunds universitet, Handelshögskolan i Stockholm, Norrköpings kommun, Varbergs

kommun, Sveriges försäkringsförbund, Allmänhetens pressombudsman, Näringslivets

nämnd för regelgranskning, Tidningarnas Telegrambyrå (TT), Publicistklubben,

Föreningen Grävande Journalister, Föreningen Svensk Programvaruindustri, SEMA

Group Info Data AB, TV 4 AB och Näringslivets Telekommitté

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen

dels att 2 kap. 3, 11 och 13 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas en ny paragraf, 2 kap. 18 §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan

läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att

anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om

upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som

myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,

avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som

ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller

särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra

överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra

anteckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänföras

till denne.

En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om

upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som

myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas,

avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en

upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten

endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade

åtgärder.

Vad som sägs i andra stycket gäller inte upptagningar som innehåller

personuppgifter om myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att

göra överföringen. Med personuppgift avses all slags information som direkt

eller indirekt kan hänföras till en fysisk person.

11 §

Som allmän handling anses ej

1. brev, telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller

upprättats hos myndighet endast för befordran av meddelande,

2. meddelande eller annan handling som har inlämnats till eller upprättats hos

myndighet endast för offentliggörande i periodisk skrift som utgives genom

myndigheten,

3. tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i

bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för

förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev,

skrifter eller upptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande

för ändamål som nu angivits,

4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3, om upptagningen förvaras

hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skulle vara att anse som

allmän.

Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek

tillämpas inte på upptagning för automatisk databehandling i sådant register som

myndighet har tillgång till enligt avtal med annan myndighet.

Det som föreskrivs i första stycket 3 om handling som ingår i bibliotek

tillämpas inte på upptagning i en databas som en myndighet har tillgång till

enligt avtal med en annan myndighet, om upptag-ningen är allmän handling hos den

myndigheten.

13 §

Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att mot fastställd

avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut.

Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk

databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att

framställa kopia av karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd

upptagning än som nyss har angivits, om svårighet möter och handlingen kan

tillhandahållas på stället.

Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot fastställd

avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En

myndighet är dock inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av

lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än

utskrift. En myndighet är heller inte skyldig att framställa kopia av karta,

ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som nyss har

angivits, om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.

Begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas

skyndsamt.

18 §

Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras samt om

gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag.

---------------

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2001-11-20

Närvarande: f.d. justitierådet Hans Danelius, regeringsrådet Gustaf Sandström,

justitierådet Dag Victor.

Enligt en lagrådsremiss den 8 november 2001 (Justitiedepartementet) har

regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring

i tryckfrihetsförordningen.

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Katrin Hollunger

Wågnert.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

2 kap. 3 §

I paragrafen finns en definition av vad som avses med en handling samt

bestämmelser om förutsättningarna för att en handling skall anses vara allmän.

Enligt första stycket första meningen förstås med handling, förutom

framställning i skrift eller bild, även upptagning som kan läsas, avlyssnas

eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Av första stycket

andra meningen framgår att ett krav för att en sådan upptagning skall anses vara

en allmän handling är att den förvaras hos myndighet.

I andra stycket finns bestämmelser om förutsättningarna för att en upptagning

skall anses förvarad hos myndighet. Det i remissen framlagda förslaget bygger på

att upptagningar enligt första stycket kan indelas i, å ena sidan, vad som i

remissen kallas för färdiga elektroniska handlingar och, å andra sidan,

sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling.

Enligt den nya andra meningen i förslaget skall beträffande den senare kategorin

gälla att en sådan upptagning anses förvarad hos myndigheten endast om

myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.

Enligt vad som uttalas i remissen tydliggörs härigenom att de s.k. färdiga

elektroniska handlingarna skall anses förvarade hos en myndighet även om det

krävs mer än rutinbetonade åtgärder för att göra dem tillgängliga.

Som konstateras i remissen (s. 20) torde det inte alltid gå att dra någon skarp

gräns mellan den ena och den andra formen av upptagning vilket kan leda till

problem i tillämpningen. Hur stora dessa problem kan bli är svårt att bedöma.

Med den reservationen har Lagrådet, utifrån de synpunkter som det har att

beakta, inte någon invändning i sak mot det framlagda förslaget. Om den

föreslagna uppdelningen läggs till grund för lagstiftning synes det emellertid,

inte minst mot bakgrund av gränsdragningssvårigheterna, olyckligt att

distinktionen inte kommer till uttryck i den föreslagna lagtexten utan endast

kan utläsas indirekt ur motivuttalanden.

Av motivuttalandena framgår att vad som i remissen avses med färdig handling är

upptagningar med ett bestämt, fixerat innehåll som går att återskapa gång på

gång. Som typiska exempel anges e-brev, promemorior, protokoll och beslut i

elektronisk form. Den i motiven givna bestämningen bör enligt Lagrådet komma

till uttryck även i lagtexten. Skillnaden mellan de olika formerna för

upptagning har enligt förslaget endast betydelse för den i andra stycket

behandlade frågan om förutsättningarna för att en upptagning skall anses

förvarad hos en myndighet. Enligt Lagrådet framstår det emellertid som naturligt

att distinktionen kommer till uttryck som en precisering av

upptagningsbegreppet i första stycket.

I andra stycket andra meningen finns för närvarande ett undantag för upptagning

som ingår i personregister. Detta undantag flyttas enligt förslaget, med i

huvudsak redaktionella ändringar, till ett nytt tredje stycke.

Enligt det föreslagna tredje stycket skall vad som sägs i andra stycket under

vissa förutsättningar inte gälla upptagningar som innehåller personuppgifter.

Härav skulle den slutsatsen kunna dras att upptagningar av det aktuella slaget,

oavsett om de är färdiga handlingar eller sammanställningar av uppgifter, aldrig

skulle anses förvarade hos myndighet. Detta torde emellertid inte ha varit

avsikten. Av remissen (s. 21) framgår att syftet med bestämmelsen är att

allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen skall kunna ta del av

sammanställningar av uppgifter ur upptagningar som myndigheten med hänsyn till

skyddet för enskildas integritet själv är förhindrad att ta fram i sin egen

verksamhet. Undantaget skulle således endast ta sikte på sådana

sammanställningar som avses i andra stycket andra meningen i förslaget. Några

skäl till att även "färdiga framställningar" skulle omfattas framförs inte i

remissen. Lagrådet förordar mot den bakgrunden att undantaget begränsas till

sammanställningar av uppgifter.

Lagrådet är härvid medvetet om att det i remissen, utöver förbudet att göra

sammanställningar, också nämns sökbegränsningar som skulle kunna gälla även en

"färdig framställning". Detta synes emellertid inte utesluta att en sådan

upptagning kan sökas på annat sätt. En sökbegränsning torde därför inte kunna

medföra att en "färdig framställning" som sådan inte är förvarad hos

myndigheten. Om en särskild reglering anses påkallad för den nu angivna

situationen torde den lämpligen kunna tas in i exempelvis 2 kap. 12 §.

Mot bakgrund av vad som nu anförts förordar Lagrådet att paragrafen ges

förslagsvis följande formulering:

"Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt sådan upptagning

som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt

hjälpmedel och som antingen har ett på förhand bestämt innehåll eller utgör en

sammanställning av uppgifter ur en eller flera sådana upptagningar. Handling är

allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som

inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet om

upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som

myndigheten själv utnyttjar. För att en sammanställning av uppgifter skall anses

förvarad hos myndighet krävs härutöver att myndigheten kan göra

sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning

skall dock inte anses förvarad hos myndigheten om den innefattar information som

direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person och myndigheten enligt

lag eller förordning inte får göra sammanställningen tillgänglig."

2 kap. 18 §

I denna paragraf anges att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar

skall bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar

meddelas i lag.

Den grundlagsskyddade principen om allmänna handlingars offentlighet får anses

sätta vissa gränser för lagstiftaren vid utformningen av regler om gallring och

andra åtgärder som medför att allmänna handlingar inte längre blir tillgängliga.

Var dessa gränser skall dras är naturligtvis inte entydigt, men det måste vid

utarbetande av nya lagregler om gallring m.m. alltid övervägas om en konflikt

kan uppstå med offentlighetsprincipen. Det kan också tänkas att domstol får

anledning att i enskilda fall pröva om tillämpningen av sådana lagregler

överensstämmer med tryckfrihetsförordningen.

Utifrån ett sådant perspektiv ter sig den föreslagna nya paragrafen inte så

harmlös som den i förstone kunde synes vara. En bestämmelse i grundlag som

enligt sin ordalydelse ger lagstiftaren carte blanche vid utfärdande av

bestämmelser om "gallring och annat avhändande" kan göra det svårare att med fog

angripa sådana bestämmelser med avseende på deras överensstämmelse med

tryckfrihetsförordningen och därmed innebära en försvagning av grundlagsskyddet.

Med hänsyn till det anförda och eftersom den föreslagna bestämmelsen under alla

förhållanden närmast är avsedd att vara av informativ karaktär, föreslår

Lagrådet att den utgår.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 december 2001

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,

Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Pagrotsky, Östros,

Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson, Lejon, Lövdén, Ringholm

Föredragande: statsrådet Lejon

Regeringen beslutar proposition 2001/02:70 Offentlighetsprincipen och

informationstekniken

1 Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1998:1438.

??

1

58

Prop. 2001/02:70

Prop. 2001/02:70

Bilaga 1

Prop. 2001/02:70

Bilaga 2

Prop. 2001/02:70

Bilaga 3

Prop. 2001/02:70

Bilaga 4

Prop. 2001/02:70

Bilaga 5

57

Prop. 2001/02:70

58

58