Prop. 2001/02:72

Regeringens proposition

2001/02:72

Ändringar i regeringsformen - samarbetet i EU m.m.

Prop.

2001/02:72

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 6 december 2001

Göran Persson

Lena Hjelm-Wallén

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen

m.m.

I regeringsformens målsättningsstadgande föreslås att skyddet för utsatta

grupper kompletteras och förstärks samt att det införs en föreskrift om skydd

för miljön.

I 10 kap. regeringsformen föreslås ändringar som dels ger riksdagen möjlighet

att överlåta beslutanderätt inom ramen för samarbete i Europeiska unionen (EU),

dels innebär att det av grundlagen uttryckligen framgår att riksdagen kan

godkänna en ännu inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen

för samarbetet i EU. Slutligen föreslås att det införs en bestämmelse om att

regeringen fortlöpande skall informera riksdagen och samråda med organ som utses

av riksdagen om vad som sker inom samarbetet i EU. Sistnämnda förslag

föranleder även en ändring i riksdagsordningen.

Vidare föreslås beträffande regeringsformen dels en ändring som gäller Lagrådets

sammansättning, dels att det område inom vilket regeringen efter bemyndigande i

lag kan utfärda föreskrifter utvidgas till att också omfatta kulturmiljö.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2003.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 4

2 Lagtext 5

2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 5

2.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen 10

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

11

3 Ärendet och dess beredning 13

4 Grundlagsskydd för utsatta grupper och för miljön 15

4.1 Regeringsformens målsättningsstadgande - en bakgrund 15

4.2 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 16

4.2.1 Bakgrund 16

4.2.2 Förslag till förstärkt grundlagsskydd för utsatta grupper 18

4.3 Grundlagsskydd för miljön 21

4.3.1 Bakgrund 21

4.3.2 Förslag till grundlagsskydd för miljön 22

5 Ändringar i 10 kap. regeringsformen 24

5.1 Samarbetet i EU - en bakgrund 24

5.2 Riksdagens godkännande av internationella överenskommelser inom ramen

för samarbetet i EU 25

5.2.1 Bakgrund 25

5.2.2 Förslag som gäller riksdagens godkännande av internationella

överenskommelser inom ramen för samarbetet i EU 27

5.3 Överlåtelse av beslutanderätt 30

5.3.1 Bakgrund 30

5.3.2 Förslag till ändring av regeringsformens bestämmelse om överlåtelse av

beslutanderätt till EG 31

5.4 Samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU- frågor 36

5.4.1 Bakgrund 36

5.4.2 Förslag till grundlagsreglering av regeringens skyldighet att informera

och samråda med riksdagen i EU-frågor 37

5.5 Ändring i 10 kap. riksdagsordningen 38

6 Lagrådets sammansättning 38

6.1 Reglerna om lagrådet 38

6.2 Regeringens beslut i administrativa frågor om Lagrådet 39

6.3 Lagrådets arbetsbelastning 39

6.4 Dimensioneringen av Högsta domstolen och Regeringsrätten 39

6.5 Lagrådets förankring i Högsta domstolen och Regeringsrätten 40

6.6 Lagrådets sammansättning i framtiden 41

7 Normgivningsfrågor på kulturmiljöområdet 45

8 Kostnader 48

9 Författningskommentar 49

9.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 49

9.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen 52

9.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

52

Bilaga 1 Sammanfattning av 1999 års författningsutrednings delbetänkande Vissa

grundlagsfrågor (SOU 2001:19) 54

Bilaga 2 1999 års författningsutrednings författningsförslag 60

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 2001:19) 64

Bilaga 4 Sammanfattning av 2000 års lagrådsutrednings delbetänkande

Lagrådets sammansättning - Förslag till ändring i

regeringsformen (SOU 2001:37) 65

Bilaga 5 2000 års Lagrådsutrednings författningsförslag 66

Bilaga 6 Förteckning över remissinstanser (SOU 2001:37) 67

Bilaga 7 Sammanfattning av betänkandet Skyddet av kulturmiljön

(SOU 1996:128) 68

Bilaga 8 Delar av Kulturarvsutredningens författningsförslag i

betänkandet Skyddet av kulturmiljön (SOU 1996:128) 69

Bilaga 9 Förteckning över remissinstanser (SOU 1996:128) 72

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 december 2001 73

1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i regeringsformen,

2. lag om ändring i riksdagsordningen samt

3. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

2

Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen1

dels att 1 kap. 2 och 7 §§, 8 kap. 7 och 18 §§ samt 10 kap. 2, 5 och 6 §§ skall

ha följande lydelse,

dels att rubriken till 10 kap. skall lyda "Förhållandet till andra stater och

mellanfolkliga organisationer".

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde

och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara

grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det

allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka

för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom

samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika

rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara

grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det

allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att

verka för social omsorg och trygghet.

Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för

nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom

samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det

allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och

jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor

på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller

religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan

omständighet som gäller den enskilde som person.

Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och

utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

7 §

I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslut-anderätten i

kommunerna utövas av valda församlingar.

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

I riket finns kommuner och landstingskommuner. Beslutande-rätten i kommunerna

utövas av valda församlingar.

Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter

8 kap.

7 §

Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom

förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något

av följande ämnen:

1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar,

tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering,

återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader,

anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med

byggnader och anläggningar,

4. jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård,

4. kulturmiljö, jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän plats,

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under

utövande av tjänsteplikt,

8. skydd för personlig integritet vid behandling av personuppgifter.

Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela föreskrifter

om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller

bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva även annan rättsverkan än

böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av

bemyndigandet.

18 §

För att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare

i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av

regeringen eller, enligt vad som närmare angives i riksdagsordningen, av

riksdagsutskott.

För att avge yttrande över lagförslag skall det finnas ett lagråd, där det ingår

domare eller, vid behov, förutvarande domare i Högsta domstolen och

Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad

som närmare anges i riksdagsordningen, av riksdagsutskott.

Yttrande av Lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om

tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television

och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar, lag om begränsning

av rätten att taga del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra

stycket, 12 § första stycket, 17-19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som

ändrar eller upphäver sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2

eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller

från allmän synpunkt. Vad nu har sagts gäller dock icke, om Lagrådets hörande

skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja

lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår

regeringen riksdagen att stifta lag i något av de ämnen som avses i första

meningen och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, skall

regeringen samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill. Att Lagrådet icke

har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning.

Lagrådets granskning skall avse

1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,

3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften,

5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i

lag.

10 kap.

2 §

Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan

att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras

eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i

vilket riksdagen skall besluta.

Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det

riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandet

av överenskommelsen.

Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för

riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt

denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att

inhämta riksdagens godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver

det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan

överenskommelsen ingås.

Riksdagen kan godkänna sådan överenskommelse som avses i första och tredje

styckena och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om

överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick.

5 §

Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som

dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna

regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan

överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar

sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande

av grundlag.

Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta

beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse

förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket

överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut,

varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan

också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform

och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar

eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller

förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation

för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller

till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutandrätt som avser

fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen

eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri-

och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller

vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej

avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom

minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna

förenar sig.

Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk

rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i andra stycket

föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen

skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av

begränsad omfattning.

Rättsskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna

regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av

riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till

utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får också

i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta

om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens

förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande

förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i

den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

6 §

Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses

av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen.

Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i

riksdagsordningen.

Regeringen skall fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de

utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med

nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt

skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2.2

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 1 § riksdagsordningen skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 kap.

1 §1

Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för

samarbetet i Europeiska unionen samt varje år till riksdagen lämna en skrivelse

med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen.

Regeringen skall varje år till riksdagen lämna en skrivelse med berättelse över

verksamheten i Europeiska unionen.

Regeringen skall redovisa sitt agerande i Europeiska unionen för riksdagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2.3

Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 9, 21 a och 24 §§ lagen (1988:950) om

kulturminnen m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

9 §

Länsstyrelsen får meddela särskilda föreskrifter till skydd för en fast

fornlämning.

Föreskrifterna får även meddelas för område som enligt 2 § inte hör till

fornlämningen under förutsättning att pågående användning av marken härigenom

inte försvåras avsevärt.

Länsstyrelsen får fridlysa en plats där fornfynd påträffats, om det kan ske utan

att någon väsentlig olägenhet uppstår. Fridlysning får ske intill dess platsen

har undersökts enligt 8 §.

Föreskrifter eller fridlysning får förenas med vite.

Ett beslut om föreskrifter eller fridlysning skall kungöras på lämpligt sätt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter

om vad allmänheten skall iaktta inom och i närheten av områden som avses i 2 §.

Föreskrifter som avses i första stycket får även meddelas för en plats där

fornfynd har påträffats, om det kan ske utan att någon väsentlig olägenhet

uppstår. Sådana föreskrifter får gälla längst till dess att platsen har

undersökts enligt 8 §.

Länsstyrelsen får besluta om användningen av mark i närheten av områden som

avses i 2 § under förutsättning att den pågående användningen inte avsevärt

försvåras.

Ett beslut om föreskrifter skall kungöras på lämpligt sätt.

21 a §1

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som

av uppsåt eller oaktsamhet

1. inte anmäler fornfynd enligt 5 §,

2. inte gör anmälan enligt 10 § andra stycket eller

3. bryter mot 18 §.

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som av uppsåt eller

oaktsamhet

1. inte anmäler fornfynd enligt 5 §,

2. bryter mot föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av 9 §,

3. inte gör anmälan enligt 10 § andra stycket eller

4. bryter mot 18 §.

24 §2

Beslut av Riksantikvarieämbetet eller länsstyrelsen enligt detta kapitel

överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av andra stycket

eller 25 §. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Beslut av Riksantikvarieämbetet enligt 17 § överklagas hos regeringen.

Kommunen får överklaga länsstyrelsens beslut enligt 2 § andra stycket, 9 §

första-fjärde styckena och 12 § andra stycket.

Beslut av Riksantikvarieämbetet enligt 17 § får överklagas hos regeringen.

Övriga beslut enligt detta kapitel får överklagas hos allmän

förvaltningsdomstol, om inte annat följer av 25 §. Prövningstillstånd krävs vid

överklagande till kammarrätten.

Kommunen får överklaga beslut enligt 2 § andra stycket, 9 § första-tredje

styckena och 12 § andra stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

3

Ärendet och dess beredning

Förslagen från 1999 års författningsutredning

Den 2 september 1999 beslutade regeringen direktiv till en parlamentarisk

kommitté med uppdrag att utreda vissa frågor som rör regeringsformen (Ju

1999:13). Kommittén har antagit namnet 1999 års författningsutredning

(Författningsutredningen). Författningsutredningen gavs i sina ursprungliga

direktiv i uppdrag att se över lydelsen av regeringsformens (RF) bestämmelse om

egendomsskydd, 2 kap. 18 §, att utreda förutsättningarna för att införa en

möjlighet för riksdagen att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt

godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som

ännu inte finns i slutligt skick samt att närmare analysera om utvecklingen av

samarbetet inom Europeiska unionen går mot en minskad uppdelning mellan en

gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband därmed också

överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 §

första stycket RF (dir. 1999:71).

I mars 2000 fick Författningsutredningen genom tilläggsdirektiv i uppdrag att

utreda frågorna om skilda valdagar och vårval, att överväga om de tre största

valkretsarna bör minskas, att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § RF samt att

överväga vilken giltighet valsedlar som saknar partibeteckning skall ha.

Slutligen fick utredningen i uppdrag att föreslå hur skyddet för miljön samt

funktionshindrades och andra utsatta gruppers delaktighet och jämlikhet i

samhället skall regleras i 1 kap. 2 § RF (dir. 2000:21).

Genom ytterligare tilläggsdirektiv i september 2000 fick Författningsutredningen

i uppdrag att lämna förslag till en ny bestämmelse i regeringsformen som ska

reglera regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i

EU-frågor (dir. 2000:61).

Författningsutredningen avgav i februari 2001 delbetänkandet Vissa

grundlagsfrågor (SOU 2001:19). Betänkandet omfattar samtliga delar av

utredningens uppdrag utom de frågor som har anknytning till valsystemet. Arbetet

i dessa frågor skall enligt direktiven redovisas senast den 30 april 2002.

En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1. Utredningens

författningsförslag finns i bilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 3. En sammanställning över yttrandena finns tillgänglig i

Justitiedepartementet (dnr Ju/2001/1143/L6).

När det gäller ändringar av konstitutionella regler av central betydelse för

demokratins funktionssätt har det sedan länge ansetts angeläget att de förslag

som läggs fram har bred politisk förankring. Författningsutredningens förslag

till ändringar i 1 kap. 2 § RF och 10 kap. RF har sådan bred politisk

förankring. När det gäller regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd, 2 kap.

18 §, kunde någon uppgörelse över partigränserna inte nås och utredningen lade

därför inte fram något förslag till ändrad lydelse. Mot bakgrund härav läggs

inte heller i detta ärende fram förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 18 § RF.

Lagrådets sammansättning

Den 30 november 2000 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att

tillkalla en särskild utredare för att se över de administrativa reglerna om

Lagrådets verksamhet och lämna förslag till de författningsändringar som behövs

(dir. 2000:88). Utredningen, som tagit namnet 2000 års lagrådsutredning,

överlämnade den 30 april 2001 delbetänkandet Lagrådets sammansättning - Förslag

till ändring i regeringsformen (SOU 2001:37). Delbetänkandet redovisades för att

en proposition skulle kunna föreläggas riksdagen senast i mitten av december

2001. Utredningens slutbetänkande har överlämnats den 29 november 2001. En

sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 4. Utredningens

författningsförslag finns i bilaga 5. Delbetänkandet har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren och en

sammanställning av dessa finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr

Ju2001/3466). I den här propositionen behandlar regeringen grundlagsfrågan i

delbetänkandet.

Normgivningsfrågor på kulturmiljöområdet

Genom beslut den 16 juni 1994 bemyndigade regeringen chefen för

Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda

vissa frågor om kulturminnesskydd m.m. (dir. 1994:57). Utredningen antog namnet

Kulturarvsutredningen.

Utredningen överlämnade i december 1995 delbetänkandet Kulturegendomar och

kulturföremål (SOU 1995:128) och i september 1996 slutbetänkandet Skyddet av

kulturmiljön (SOU 1996:128). En sammanfattning av avsnittet om Kulturminneslagen

och regeringsformen finns i bilaga 7.

De delar av utredningens författningsförslag som behandlas i denna proposition

finns i bilaga 8.

Slutbetänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna är förtecknade i bilaga

9. Remissammanställning finns tillgänglig i Kulturdepartementet (dnr

Ku1999/1289/Ka).

Lagrådet

Förslaget om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. berör ett sådant

ämne som avses i 8 kap. 18 § andra stycket RF. Det är dock i allt väsentligt

inte fråga om någon ändring i sak. Regeringen anser därför att lagändringen är

av sådan beskaffenhet att Lagrådets yttrande inte behöver inhämtas.

4 Grundlagsskydd för utsatta grupper och för miljön

4.1 Regeringsformens målsättningsstadgande - en bakgrund

Det nuvarande stadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) infördes genom 1976

års ändringar av regeringsformen (prop. 1975/76:209, bet 1975/76:KU56, rskr.

1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:2). Det är inte fråga om en

rättsligt bindande regel utan om ett program- och målsättningsstadgande som ger

uttryck för vissa särskilt viktiga principer för samhällsverksamhetens

inriktning. Stadgandets främsta funktion är att ålägga det allmänna att positivt

verka för att de ifrågavarande målsättningarna i största möjliga utsträckning

förverkligas.

I stadgandets första stycke anges att den offentliga makten skall utövas med

respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet

och värdighet. Bestämmelsen riktar sig till alla som utövar offentlig makt, dvs.

såväl till normgivande organ som till rättstillämpande myndigheter av olika

slag.

I andra stycket följer bestämmelser om de grundläggande målen för den offentliga

verksamheten. Dessa s.k. sociala rättigheter anges som den enskildes

personliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Den sociala välfärden nämns inte

särskilt utan i stället föreskrivs i styckets andra mening att det skall åligga

det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka

för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Beträffande dessa

regler uttalade departementschefen i förarbetena bl.a. att särbehandlande

lagstiftning på olika områden är ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen och

att det i själva verket förhåller sig så att sådan lagstiftning på exempelvis de

sociala och ekonomiska områdena är ett typiskt kännetecken för ett modernt

välfärdssamhälle (prop. 1975/76:209 s. 99).

Tredje stycket inleds med en föreskrift om att det allmänna skall verka för att

demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Denna föreskrift

slår fast att det är en central uppgift för samhällets organ att befästa och

utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i samhället (a. prop. s.

138). I samma stycke återfinns vidare regler som ålägger det allmänna att

tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt att värna den enskildes

privatliv och familjeliv.

I paragrafens fjärde stycke anges att etniska, språkliga och religiösa

minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och

samfundsliv bör främjas. I förarbetena framhålls att ordet kultur i detta

sammanhang skall ges en vidsträckt tolkning och sålunda innefattar bl.a. den

renskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt (a.

prop. s. 138).

1 kap. 2 § RF ger, till skillnad från reglerna i 2 kap. RF om de grundläggande

fri- och rättigheterna, inte upphov till några rättigheter för den enskilde. Den

enskilde kan alltså inte med stöd av 1 kap. 2 § RF påkalla domstols ingripande

mot det allmänna. I vilken utsträckning det allmänna lever upp till

målsättningarna kan enbart bli föremål för politisk kontroll. Stadgandet kan

dock få rättslig betydelse som tolkningsdata vid tillämpningen av olika

rättsregler.

4.2 Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper

4.2.1 Bakgrund

Tidigare utredningsarbete

Frågan om att stärka grundlagsskyddet för vissa utsatta grupper har diskuterats

under en lång period. Under 1980-talet behandlades i en utredning bl.a. vilka

åtgärder som behövdes för att undanröja kvarvarande diskriminering av

homosexuella. I betänkandet Homosexuella och samhället (SOU 1984:63) föreslog

Utredningen om homosexuellas situation i samhället att reglerna på fri- och

rättighetsområdet i 2 kap. 15 och 20 §§ RF skulle kompletteras och även omfatta

missgynnanden på grund av sexuell läggning. Med sexuell läggning avsåg

utredningen hetero-, homo- och bisexuell läggning. Förslaget ledde emellertid

inte till lagstiftning bl.a. på grund av svårigheter att finna en ändamålsenlig

begränsning av det föreslagna grundlagsförbudet (prop. 1986/87:124, bet. SoU

1986/87:31).

Under 1990-talet diskuterades i två utredningar hur funktionshindrades ställning

i samhället skulle kunna förbättras, bl.a. genom vissa ändringar i RF. I

betänkandet Ett samhälle för alla (SOU 1992:52) föreslog 1989 års

handikapputredning att 2 kap. RF skulle kompletteras med en ny paragraf där det

sägs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare

missgynnas på grund av funktionshinder. Förslaget avstyrktes av de rättsliga

remissinstanserna. Bland annat anfördes att bestämmelsen skulle behöva förses

med åtskilliga undantag med tanke på förhållanden där det av lämplighets- eller

säkerhetsskäl krävs att vissa funktionshinder inte finns. Som exempel nämndes

att det är oundvikligt med i viss mån diskriminerande kvalifikationskrav i

reglerna om körkort och flygcertifikat samt att det är svårt att förutse vilka

nya sådana krav som den tekniska utvecklingen kan komma att medföra. För att i

praktiken kunna införa ett diskrimineringsförbud skulle man därför enligt

remissinstanserna behöva föreskriva om undantag som gör det möjligt med

särbehandling på sakliga eller objektiva grunder. Ett grundlagsstadgande som

innehåller sådana begrepp avvisades emellertid redan i förarbetena till 1976 års

ändringar av regeringsformen (SOU 1975:75 och prop. 1975/76:209). En

bestämmelse med det innehållet ansågs inte få någon reell rättslig verkan

eftersom det i sammanhanget inte är möjligt att fastställa innebörden av uttryck

som saklighet och objektivitet (a.a. s. 113 resp. s. 39).

Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder tog fasta på kritiken

mot 1989 års handikapputredning och föreslog i stället i betänkandet Lindqvists

nia - nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU

1999:21) ett tillägg till 1 kap. 2 § andra stycket RF enligt vilket det särskilt

skulle åligga det allmänna att verka för att alla medborgare oavsett kön,

ålder, funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk, språklig eller religiös

tillhörighet skall kunna uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället. Även

detta förslag ifrågasattes av vissa remissinstanser.

Internationella överenskommelser och den EG-rättsliga regleringen

Bestämmelser om rätten till likställdhet inför lagen och förbud mot

diskriminering finns i ett flertal internationella överenskommelser och

konventioner som Sverige har anslutit sig till, t.ex. i olika FN-konventioner.

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen), som sedan den 1 januari 1995

gäller som svensk lag, innehåller också ett stadgande om förbud mot

diskriminering. Enligt artikel 14 i konventionen skall åtnjutandet av de fri-

och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad,

såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan

åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell

minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Frågor om rasism och främlingsfientlighet har också fått ökad uppmärksamhet inom

EU-samarbetet. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999,

infördes en ny artikel (13) i Fördraget om Europeiska Gemenskapen

(EG-fördraget). Enligt artikeln ges rådet möjlighet att vidta lämpliga åtgärder

för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion

eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Ett sådant

beslut skall fattas enhälligt av rådet på förslag av kommissionen och efter

hörande av Europaparlamentet.

Rådet har med stöd av artikel 13 i EG-fördraget antagit två direktiv. Syftet med

det ena av dessa direktiv (rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om

genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller

etniska ursprung) är att fastställa en ram för bekämpning av diskriminering på

grund av ras eller eniskt ursprung för att genomföra principen om likabehandling

i medlemsstaterna. Det andra direktivet (rådets direktiv 2000/78/EG av den 27

november 2000 om inrättandet av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet)

syftar till att fastställa en allmän ram för bekämpning av diskriminering i

arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller

sexuell läggning för att principen om likabehandling skall kunna genomföras i

medlemsstaterna.

Motioner på området

Krav på ett förstärkt skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning och

av personer med funktionshinder har fortlöpande förts fram bl.a. genom motioner

i riksdagen. Konstitutionsutskottet har senast i betänkandet 1999/2000:KU11 Fri-

och rättighetsskydd tagit ställning till motioner på dessa områden. När det

gäller diskriminering av funktionshindrade uttalade ett enigt

konstitutionsutskott att det finns anledning att överväga åtgärder för att

förbättra möjligheterna för personer med funktionshinder att uppnå ökad

delaktighet och jämlikhet i samhället samt att ett sätt att markera betydelsen

av detta är att låta frågan komma till tydligare uttryck i regeringsformen.

Motionen avstyrkes dock, bl.a. med hänvisning till Författningsutredningens

arbete. När det gäller diskriminering på grund av sexuell läggning uttalade

utskottet bl.a. att det inte var berett att för närvarande förorda att det

införs ett diskrimineringsförbud i regeringsformen. Motionerna avstyrkes därför.

Utskottet var dock inte enigt.

4.2.2 Förslag till förstärkt grundlagsskydd för utsatta grupper

Regeringens förslag: Till regeringsformens målsättningsstadgande fogas en

föreskrift om att det allmänna dels skall verka för att alla människor skall

kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels skall motverka

diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung,

språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder

eller annan omständighet som gäller den enskilde som person.

Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig är de allra flesta positiva till eller

har i vart fall inget att erinra mot en förstärkning av skyddet för utsatta

grupper. Bland dessa finns Stockholms tingsrätt, Hovrätten för Västra Sverige,

Kammarrätten i Sundsvall, Socialstyrelsen, Barnombudsmannen,

Arbetslivsinstitutet, ILO-kommittén, Jämställdhetsombudsmannen och Ombudsmannen

mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Av remissinstanserna är dock

många, bland dem Riksdagens ombudsmän (JO), Svea hovrätt, Kammarrätten i

Jönköping och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet inte nöjda med

utformningen av utredningens förslag och lämnar förslag till ändringar.

Riksförbundet för sexuellt likaberättigande föreslår att också könsidentitet

skall inkluderas i uppräkningen. Flera remissinstanser, bland dem Stockholms

tingrätt, Handikappombudsmannen, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Lunds universitet,

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Integrationsverket och Riksförbundet för

sexuellt likaberättigande anför att en ändring av 1 kap. 2 § RF aktualiserar en

översyn av bestämmelserna mot diskriminering i 2 kap. RF. Räddningsverket

ifrågasätter behovet av en ändring och Sveriges advokatsamfund anser att

utredningens förslag inte är tillräckligt tydligt för att ligga till grund för

lagstiftning. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet

anser att utredningens förslag inte kan ligga till grund för någon proposition

eftersom det inte ger svar på frågan om det finns någon principiell anledning

att förespråka förslag som uttunnar de folkvaldas makt och försvårar

medborgarnas möjlighet att utkräva ansvar.

Skälen för regeringens förslag

Otillåtna diskrimineringsgrunder m.m.

Inledningsvis kan konstateras att det råder enighet om att åtgärder behövs för

att personer med funktionshinder och andra utsatta grupper skall uppnå ökad

delaktighet och jämlikhet i samhället, samt att ett sätt att markera betydelsen

av detta är att låta frågan komma till tydligare uttryck i regeringsformen.

Författningsutredningens förslag innebär att det till det nuvarande tredje

stycket i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) fogas dels en föreskrift om att det

allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och

jämlikhet i samhället dels en föreskift om att det allmänna skall motverka

diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung,

språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder

eller annan omständighet som gäller den enskilde som person.

Regeringen anser i likhet med utredningen att det i RF:s målsättningsstadgande

bör införas en föreskrift som ålägger det allmänna att verka för att alla

människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Härigenom

uttrycks grundläggande värderingar såsom alla människors rätt till inflytande i

frågor som rör dem själva och människors rätt till ett jämlikt bemötande som

individer.

Flera remissinstanser är tveksamma till förslaget att föra in en uppräkning av

olika utsatta grupper i bestämmelsen. Så har exempelvis JO och Svea hovrätt

anfört att program- och målsättningsstadgandet inte bör ges en alltför

detaljerad utformning utan i möjligaste mån endast bör innehålla allmänt hållna

grundsatser.

Regeringen delar uppfattningen att grundlagarna bör utmärkas av viss stabilitet

och att bestämmelserna inte bör vara alltför detaljerade. Det är emellertid

också viktigt att Sverige även i framtiden kan vara ett föregångsland bl.a. när

det gäller jämlikhet, delaktighet, tolerans och mänskliga rättigheter. Att skydd

för olika utsatta grupper skrivs in i det stadgande i grundlagen som ger

uttryck för samhällets grundläggande värderingar är i det sammanhanget en

värdefull markering. En uppräkning knyter dessutom an till vad som föreskrivs i

olika internationella konventioner och i EG-fördraget.

Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens uppfattning goda skäl till att i

1 kap. 2 § RF föra in den exemplifierande uppräkning som

Författningsutredningen har föreslagit.

Som en följd av förslaget kan bestämmelsen om att det allmänna skall

tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter i det nuvarande tredje stycket tas

bort, eftersom det enligt förslaget åligger det allmänna att verka för att alla

människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Vidare ingår

diskriminering på grund av kön i de företeelser som det allmänna skall

motverka.

Riksförbundet för sexuellt likaberättigande har anfört att även könsidentitet

bör inkluderas i uppräkningen. Regeringen vill med anledning av detta framhålla

att uppräkningen av olika otillåtna diskrimineringsgrunder endast är

exemplifierande och inte uttömmande. Det åligger alltså det allmänna att

motverka diskriminering även på grund av andra - liknande - osakliga

omständigheter som gäller den enskilde som person, än de som uttryckligen har

angetts.

Ordet ras

Regeringen vill särskilt utveckla det förhållandet att ordet ras inte finns med

i den exemplifierande uppräkningen av olika otillåtna diskrimineringsgrunder.

Riksdagen har uttalat att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela

in människor i skilda raser och ur biologisk synpunkt följaktligen inte heller

grund för att använda ordet ras om människor (bet. 1997/98:KU29, rskr.

1997/98:185). Mot bakgrund härav, och då användningen av ordet ras i

författningstexter riskerar att underblåsa fördomar, har riksdagen uttalat att

regeringen bör göra en genomgång av i vilken utsträckning begreppet ras

förekommer i svenska författningar som inte grundas på internationella texter

och, där så är möjligt, föreslå en annan definition.

Regeringen gav därför den 17 juni 1999 en särskild utredare (Ju 1999:10, dir.

1999:49) i uppdrag att bl.a. göra en inventering av i vilken mån termen ras

används om människor i lagar och förordningar och analysera i vilken

utsträckning det är möjligt och lämpligt att utmönstra termen ur olika

bestämmelser.

Utredaren behandlar frågan i sitt slutbetänkande Ett effektivt

diskrimineringsförbud, Om olaga diskriminering och begreppen ras och sexuell

läggning (SOU 2001:39). Utredarens slutsats är att det finns starka skäl för en

utmönstring, eller i förekommande fall ett utbyte, av ordet ras i

lagstiftningen, och att detta också är möjligt. Eftersom ordet ras förekommer i

lagstiftning av varierande karaktär är det dock, enligt utredaren, inte

uteslutet att det kan finnas skäl att välja olika sätt i olika författningar för

att beskriva den krets av personer som lagstiftningen i fråga avser att skydda.

Utredaren framhåller att det självfallet är viktigt att försäkra sig om att en

utmönstring av ordet ras inte leder till ett försämrat skydd för någon

befolkningsgrupp. För det fall att ordet ras ändå skulle anses böra förekomma i

lagtext bör, enligt utredaren, ett avståndstagande markeras, till exempel genom

att man i stället för enbart ordet "ras" använder uttryck som "föreställning om

ras" eller möjligen "anspelning på ras". Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2001:14)

var det dock inte utredarens uppgift att lämna konkreta förslag till

författningsändringar eller andra åtgärder. Utredaren skulle i stället

övergripande redovisa sina resultat och ställningstaganden samt lämna förslag

till inriktning på det fortsatta arbetet. Anledningen till begränsningen av

uppdraget var att en annan utredning skall få i uppdrag att studera

möjligheterna till en mer generell lagstiftning mot diskriminering som omfattar

alla eller flertalet samhällsområden och diskrimineringsgrunder. I denna översyn

skall 1999 års diskrimineringsutrednings ställningstaganden ingå som ett

underlag.

Som tidigare har nämnts är bestämmelsen 1 kap. 2 § RF ingen rättsligt bindande

regel utan ett program- och målsättningsstadgande som ger uttryck för särskilt

viktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning. Mot denna bakgrund anser

regeringen att det - oavsett vilka överväganden som kan komma att göras

beträffande lämpligheten av en utmönstring av ordet i andra lagstiftningsärenden

- finns skäl att inte ha med ordet ras i den exemplifierande uppräkningen

eftersom det, som riksdagen har konstaterat, riskerar att underblåsa fördomar.

Med orden hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung torde täckas in vad som

normalt brukar ligga i ordet ras.

4.3 Grundlagsskydd för miljön

4.3.1 Bakgrund

Miljöbalken

Bestämmelser till skydd för miljön finns i miljöbalken som trädde i kraft den 1

januari 1999. Enligt första meningen i 1 kap. 1 § miljöbalken syftar

bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att

nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I

bestämmelsen utvecklas därefter miljöbalkens mål. Dessa berör såväl människan

som natur- och kulturmiljön, och är inriktade både på att begränsa nuvarande

hälso- och miljöpåverkan och att skapa långsiktigt goda förhållanden.

Det övergripande målet för miljöbalken är dock att främja en hållbar utveckling.

Beträffande detta mål anförde regeringen i förarbetena bl.a. att vi som lever

nu inte får ägna oss åt en livsföring som skadar miljön och utarmar

naturresurserna (prop. 1997/98:45 del 2 s. 7). Regeringen framhöll vidare att

det inte endast är nu levande, utan även kommande generationer av människor som

skall tillförsäkras en hälsosam och god miljö att leva i.

Någon grundlagsfäst regel till skydd för miljön finns för närvarande inte.

Den internationella miljörätten och den EG-rättsliga regleringen

Miljöbalken kan i flera avseenden sägas syfta till att för svenskt vidkommande

uppfylla olika internationella förpliktelser på miljöområdet. En viktig händelse

för den internationella miljörättens utveckling och det internationella

miljösamarbetet var 1972 års FN-konferens i Stockholm. Vid konferensen antogs en

FN-deklaration, den s.k. Stockholmsdeklarationen, om den mänskliga miljön. I

deklarationen betonas det långsiktiga perspektivet i det internationella

miljöskyddsarbetet på så vis att man framhåller att också kommande generationers

intressen måste beaktas.

År 1983 tillsatte FN:s generalförsamling en kommission om miljö och utveckling,

den s.k. Brundtlandkommissionen, som år 1987 presenterade sina slutsatser i

rapporten "Our Common Future". Rapportens ledord - hållbar utveckling - har

härefter kommit att prägla den internationella miljödebatten och miljörätten.

År 1992 hölls en global FN-konferens om miljö och utveckling. Konferensen

innebar bl.a. att Brundtlandskommissionens tanke på hållbar utveckling blev

globalt förankrad och att miljöproblemen kopplades tydligt samman med

utvecklingsfrågor. Vid konferensen enades deltagarna om ett omfattande

handlingsprogram för det tjugoförsta århundradet - Agenda 21. Detta tar bl.a.

upp sociala och ekonomiska dimensioner samt frågan om att bevara och förvalta

resurser för utveckling. Handlingsprogrammet kan alltså sägas handla om olika

dimensioner av begreppet hållbar utveckling. Miljöbalkens mål (1 kap. 1 §) är

bl.a. hämtade från detta handlingsprogram.

Även inom EU finns regler om skydd för miljön och de första miljöreglerna

tillkom redan på 1960-talet. År 1970 beslöts det första handlingsprogrammet för

miljösamarbete och miljön har härefter blivit ett viktig politikområde inom EU.

Amsterdamfördraget innebar en betydelsefull utveckling av de grundläggande

principerna för EU-politiken. Hållbar utveckling slogs fast som ett övergripande

mål för hela EU och kravet på att integrera miljöaspekter i den politik som

bedrivs på andra områden lyftes fram. Genom Nicefördraget, som ännu inte har

trätt i kraft, gjordes vissa mindre ändringar gällande beslutsordningen i

avsnitt XIX i EG-fördraget. Regeringskonferensen antog också en gemensam

förklaring (9) om vikten av att främja miljöskyddet inom unionen.

Som ovan har nämnts finns inte någon grundlagsfäst regel till skydd för miljön i

Sverige. Sådana regler finns dock i både Finland och Norge. I den finska

grundlagen har lagtexten utformats så att var och en bär ansvar för naturen och

dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Vidare skall det allmänna verka

för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att

påverka beslutsfattandet i frågor som gäller den egna livsmiljön. Det norska

stadgandet är utformat som en rättighet till en miljö som säkerställer sundhet

och till en natur vars resurser och mångfald bevaras. Vidare föreskrivs att

naturens resurser skall disponeras med ett långsiktigt och allsidigt synsätt som

också tar till vara efterkommandes rättigheter.

Motioner på området

Krav på grundlagsskydd för miljön har flera gånger framställts genom motioner i

riksdagen. Då riksdagen våren 2000 tog ställning till en motion i frågan

uttalade ett enigt konstitutionsutskott att det kan finnas skäl att behandla

skyddet av miljön inte bara i miljöbalken utan även i grundlagen, särskilt om

Sverige också i fortsättningen skall kunna vara ett föregångsland när det gäller

skyddet av miljön (bet. 1999/2000:KU11). Motionen avstyrktes dock med

hänvisning till Författningsutredningens arbete.

4.3.2 Förslag till grundlagsskydd för miljön

Regeringens förslag: Till regeringsformens målsättningsstadgande fogas en

föreskrift om att det allmänna dels skall trygga rätten till hälsa, dels skall

främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och

kommande generationer.

Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig är de flesta positiva till eller har i

vart fall inget att erinra mot förslaget. Bland dessa finns bl.a. Svea hovrätt,

Malmö tingsrätt, Hovrätten för Västra Sverige, Kammarrätten i Sundsvall,

Räddningsverket, Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Boverket, Skogsstyrelsen,

Sveriges Domareförbund och Föreningen Svenskt Näringsliv. Svenska

Naturskyddsföreningen framhåller att ett skydd för miljön bör placeras i 2 kap.

RF. Riksdagens ombudsmän (JO) är tveksam till att införa begreppet hållbar

utveckling i grundlagen och avstyrker förslaget att det skall åligga det

allmänna att trygga rätten till hälsa. Stockholms tingsrätt efterfrågar en

belysning av grundlagsföreskriftens inverkan på tolkningen av olika

lagbestämmelser, t.ex. skogsvårdslagen. Kammarrätten i Jönköping ifrågasätter om

inte den föreslagna ersättningen av begreppet "en god levnadsmiljö" i gällande

lydelse av 1 kap. 2 § andra stycket RF innebär en inskränkning av skyddet i

förhållande till gällande rätt. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds

universitet avstyrker förslaget eftersom det enligt fakultetsstyrelsen är

urvattnat och inte innehåller något som kan leda till ett skydd för miljön.

Lantbrukarnas Riksförbund, Sveriges Fastighetsägareförbund och Sveriges

Jordägareförbund avstyrker förslaget eftersom det enligt dessa remissinstansers

uppfattning är oklart vilken effekt det kan komma att få vid tolkningen av annan

lagstiftning.

Skälen för regeringens förslag: Sverige skall vara ett föregångsland när det

gäller skyddet för miljön. För att markera detta bör en bestämmelse om skydd för

miljön föras in i regeringsformens målsättningsstadgande.

En sådan övergripande bestämmelse kan av naturliga skäl bara på ett mer allmänt

sätt ge uttryck för samhällets mål på miljöpolitikens område.

Författningsutredningen har föreslagit att grundlagsbestämmelsens ordalydelse

skall knyta an till miljöbalkens målsättningsparagraf (1 kap. 1 §), som

utförligt beskriver syftet med svensk miljöpolitik. Regeringen anser att

utredningens förslag är väl övervägt. Det framstår som naturligt att det

centrala miljöpolitiska begreppet hållbar utveckling lyfts fram särskilt. Dels

speglar begreppet en miljöpolitisk ambition, dels är det det övergripande målet

för miljöbalken. Det är dessutom, som ovan har redogjorts för, ett centralt

miljöskyddsbegrepp i både den internationella miljörätten och EG:s miljörätt.

Det framstår vidare som angeläget att i en övergripande miljöskyddsbestämmelse

av detta slag betona principen om solidaritet med kommande generationer, dvs.

vikten av att utvecklingen i samhället styrs in på banor som är långsiktigt

hållbara.

Regeringen ställer sig också bakom utredningens förslag att i andra stycket i 1

kap. 2 § RF lägga till en föreskrift om att det allmänna skall trygga rätten

till hälsa. Härigenom ersätts den del av begreppet "en god levnadsmiljö" som

knyter an till den enskildes hälsa och som hittills har varit en del av de s.k.

sociala rättigheterna. JO avstyrker förslaget i denna del eftersom, enligt JO,

varken det allmänna eller någon annan kan leva upp till ett sådant åtagande.

Regeringen delar dock inte JO:s uppfattning i detta avseende utan anser att det

är fullt möjligt för det allmänna att inom ramen för den sociala välfärden

trygga den enskildes rätt till hälsa på samma sätt som det åligger det allmänna

att trygga rätten till t.ex. utbildning.

Flera remissinstanser har framfört att det är oklart vilken effekt förslaget kan

komma att få vid tolkningen av annan lagstiftning. Med anledning av detta vill

regeringen betona att 1 kap. 2 § är ett program- och målsättningsstadgande vars

främsta funktion är att ålägga det allmänna att positivt verka för att

målsättningarna så långt det är möjligt förverkligas. Även om stadgandet i 1

kap. 2 § RF kan få betydelse som tolkningsdata för hur ett annat lagrum skall

tillämpas skall det alltså i första hand ses som en anvisning till det allmänna.

5 Ändringar i 10 kap. regeringsformen

5.1 Samarbetet i EU - en bakgrund

För att åskådliggöra samarbetet inom EU brukar detta beskrivas som ett samarbete

inom tre pelare.

Det traditionella gemenskapssamarbetet återfinns i den första pelaren och

grundar sig på EG-fördraget. I denna pelare finns även samarbetet inom de övriga

gemenskaperna, dvs. det samarbete som grundas på Kol- och stålfördraget samt

Euratomfördraget. Till samarbetet i den första pelaren hör bl.a. tull- och

handelspolitiska frågor, den inre marknaden, den ekonomiska och monetära unionen

(EMU), miljöpolitiken, socialpolitiken, visering, asyl och invandring samt

civilrättsligt samarbete. På grundval av fördragen och gemenskapslagstiftningen

har en särskild rättsordning, EG-rätten eller gemenskapsrätten, utvecklats.

Samarbetet brukar betecknas som överstatligt bl.a. genom att medlemsstaterna har

överlämnat viss beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna (EG). De beslut

som gemenskapsinstitutionerna fattar på detta område kan ha företräde framför

nationella regler. Gemenskapsreglerna kan också skapa rättigheter och

skyldigheter för enskilda i medlemsstaterna utan förmedling av nationella

rättsakter eller beslut. Kommissionen och EG-domstolen vakar över att reglerna

följs och det finns ett sanktionssystem som drabbar försumliga medlemsstater.

Samarbetet i den andra pelaren rör den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken (GUSP). Samarbetet i den tredje pelaren rör polissamarbete

och straffrättsligt samarbete. Samarbetet i dessa pelare grundas på Fördraget om

Europeiska unionen (Unionsfördraget). Medlemsstaterna är bundna av de

gemensamma besluten på i princip samma sätt som följer av ett internationellt

samarbete enligt folkrättens regler. Det finns emellertid inte några sanktioner

som kan drabba medlemsstater som inte rättar sig efter de gemensamma besluten.

Samarbetet är mellanstatligt i dessa pelare.

5.2 Riksdagens godkännande av internationella överenskommelser inom ramen för

samarbetet i EU

5.2.1 Bakgrund

Beslut i andra och tredje pelaren

Genom Amsterdamfördraget utvecklades samarbetet inom EU och det infördes nya

beslutsformer (prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197). Några av

de nya beslutsformerna är rambeslut och beslut (artikel 34.2 b och c i

Unionsfördraget) på tredje pelarens område.

Det uttalade syftet med rambesluten är att närma medlemsstaternas lagar och

andra författningar till varandra. Rambesluten skall vara bindande för

medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlämnar åt

de nationella myndigheterna att besluta om form och tillvägagångssätt. De skall

inte ha direkt effekt. Det innebär att de inte kan grunda rättigheter och

skyldigheter för enskilda med mindre de har genomförts i nationell lagstiftning.

Både rambeslut och beslut på tredje pelarens område har karaktär av

mellanstatliga överenskommelser och medför en folkrättslig förpliktelse för

Sverige att vid behov genomföra de åtgärder som krävs för att införliva

beslutens innehåll med svensk rätt. Detta innebär att regeringens befogenhet att

ingå sådana överenskommelser begränsas av bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF.

Enligt första stycket i detta stadgande får regeringen inte ingå en för riket

bindande överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om

överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag

stiftas eller om överenskommelsen i övrigt gäller något ämne i vilket riksdagen

skall besluta. Enligt tredje stycket får regeringen inte heller ingå en för

riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt

den, om överenskommelsen är av större vikt.

Bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF tolkades tills helt nyligen på det sättet att

det inte var möjligt för regeringen att inhämta riksdagens godkännande av något

annat förhandlingsresultat än det färdigförhandlade avtalet. Denna tolkning

utgick från det traditionella mellanstatliga samarbetet där internationella

överenskommelser färdigförhandlas och, i de fall riksdagens godkännande krävs,

vanligtvis undertecknas med förbehåll för ratifikation. Först därefter inhämtas

riksdagens godkännande. Den internationella överenskommelsen ingås sedan av

regeringen genom ett beslut om ratifikation och den svenska staten blir

folkrättsligt bunden av överenskommelsen genom att överlämna sitt

ratifikationsinstrument till den depositarie som har utsetts i överenskommelsen.

Samarbetet i EU skiljer sig från traditionellt mellanstatligt samarbete bl.a. på

det sättet att beslut som fattas av ministerrådet i andra och tredje pelaren -

med undantag av konventioner i tredje pelaren - inte kan bli föremål för

ratifikation. Den folkrättsliga bundenheten när det gäller sådana beslut uppstår

i stället när den person som företräder regeringen röstar för beslutet i

ministerrådet och det är först då - efter omröstningen i rådet - som beslutet är

färdigförhandlat. Detta får till följd att regeringen inte kan rösta för

antagandet av ett beslut i andra eller tredje pelaren som kräver lagstiftning

utan att riksdagen dessförinnan har godkänt det. Anledningen till detta är, som

ovan har nämnts, att det uppstår en folkrättslig förpliktelse att införa den

nödvändiga lagstiftningen i och med att regeringens representant röstar för

beslutet i rådet. Riksdagens godkännande måste därför lämnas innan regeringen

röstar för beslutet eftersom regeringen annars ställer riksdagen inför

fullbordat faktum.

Under riksdagens behandling av regeringens proposition Amsterdamfördraget (prop.

1997/98:58) beslöt konstitutionsutskottet att inhämta Lagrådets yttrande över

förslaget till lagändring. I sitt yttrande framhöll Lagrådet att rambesluten

medför en folkrättslig förpliktelse för Sverige att vid behov genomföra den

lagstiftning som krävs för att införliva beslutens innehåll i svensk rätt.

Lagrådet pekade i sitt yttrande på att rambesluten, till skillnad från

exempelvis en konvention, inte kräver någon efterföljande ratifikation. Enligt

Lagrådet innebar detta att regeringen inte kan delta i ett rambeslut om det

behandlar riksdagsbundna frågor annat än om det redan finns en svensk lag som

täcker beslutet (bet. 1997/98:UU13 s. 147 f).

Justitieutskottet gav i sitt yttrande uttryck för samma inställning som

Lagrådet. Utskottet anförde att regeringen bara borde ingå rambeslut och andra

bindande beslut som avser frågor som inte skall beslutas av riksdagen respektive

frågor där det redan finns en lagreglering som täcker beslutet (a. bet. s.

159).

Konstitutionsutskottet uttalade bl.a. att utskottet avsåg att följa utvecklingen

beträffande rambesluten och bevaka att riksdagens inflytande över besluten

tillgodosågs (a. bet. s. 127).

Riksdagens behandling av utkast till rambeslut

Vid behandlingen av regeringens proposition Sveriges tillträde till vissa

internationella överenskommelser för bekämpande av penningförfalskning m.m.

(prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217) tog riksdagen

för första gången ställning till hur ett rambeslut skall hanteras. I

propositionen föreslog regeringen bl.a. att riksdagen skulle godkänna det inom

EU upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga och

övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron. Av hänsyn

till tidschemat inom EU lades inte något förslag till lagstiftning fram utan

regeringen aviserade att den hade för avsikt att återkomma till riksdagen i

denna fråga.

Justitieutskottet konstaterade i sitt betänkande att rambeslutet torde medföra

att svensk lagstiftning måste ändras i vissa avseenden (bet. 1999/2000:JuU20 s.

6). Utskottet anförde att det inte kunde se några avgörande skäl mot att

riksdagen godkänner ett utkast till rambeslut och först därefter fattar beslut

om den lagstiftning som nödvändiggörs av beslutet. Enligt utskottet måste det

anses att regeringen ingår den för riket bindande internationella

överenskommelsen med riksdagens godkännande om det av riksdagen godkända

utkastet till rambeslut överensstämmer med det beslut som sedan fattas av rådet.

Utskottet framhöll att det endast är aktuellt att avvakta med lagstiftningen om

det är påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslutet.

Rambeslutet godkändes av riksdagen den 18 maj 2000 och antogs av EU:s

ministerråd för rättsliga och inrikes frågor den 29 maj 2000 (2000/383/RIF).

Riksdagen har härefter godkänt ytterligare två utkast till rambeslut. Det ena

gäller penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande

av hjälpmedel till och vinning av brott (prop. 2000/2001:58, bet.

2000/2001:JuU17, rskr. 2000/2001:156). Utkastet godkändes av riksdagen den 14

mars 2001 och antogs av ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 26

juni 2001 (2001/500/RIF). Det andra utkastet till rambeslut gäller förstärkning

av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa,

transitering och vistelse (prop. 2001/02:37, bet. 2001/2002:SfU6, rskr.

2001/2002:71). Det har ännu inte antagits av ministerrådet. Inte i något av

dessa fall lade regeringen fram förslag till lagstiftning, bl.a. eftersom

lagstiftningsbehovet behöver övervägas ytterligare.

I andra pelaren har det hittills fattats ett beslut som har gett upphov till

ändring av den svenska lagstiftningen på området. Det rör sig om rådets

gemensamma åtgärd (2000/401/GUSP) av den 22 juni 2000 om kontroll av tekniskt

bistånd som står i samband med viss slags militär slutanvändning. Den gemensamma

åtgärden innebär dock inte att regeringen förpliktade Sverige att införa viss

lagstiftning. Sveriges åtagande kan snarare beskrivas på det sättet att

regeringen åtog sig att föreslå riksdagen att besluta om viss lagstiftning (se

prop. 2000/2001:9, bet. 2000/2001:UU3, rskr. 2000/2001:49).

5.2.2 Förslag som gäller riksdagens godkännande av internationella

överenskommelser inom ramen för samarbetet i EU

Regeringens förslag: Av regeringsformen skall uttryckligen framgå att riksdagen

kan godkänna en internationell överenskommelse som ingås inom ramen för

samarbetet i Europeiska unionen även om överenskommelsen inte föreligger i

slutligt skick. Regeringen avgör under konstitutionellt ansvar om en ändring av

överenskommelsen, som tillkommit efter riksdagens godkännande men innan beslut

har fattats av ministerrådet, kräver riksdagens godkännande.

Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del,

bl.a. Riksdagens ombudsmän (JO), Svea hovrätt, Hovrätten för Västra Sverige,

Kammarrätten i Sundsvall, Domstolsverket och Statsvetenskapliga institutionen

vid Stockholms universitet, tillstyrker eller har inget att invända mot

utredningens förslag. Kammarrätten i Jönköping anser att förlaget är oklart vad

gäller tidpunkten för riksdagens godkännande. Juridiska fakultetsnämnden vid

Uppsala universitet anser att det ytterligare bör övervägas om ett system med

förhandsgodkännande kan kombineras med någon typ av riksdagskontroll i

efterhand. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Lunds universitet anser att

frågan bör analyseras mer utförligt innan beslut om proposition fattas.

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att

förslaget bör avvisas och anför att riksdagen bör slå vakt om sin ställning som

folkets främsta företrädare. Enligt fakultetsnämnden bör riksdagen inte försätta

sig i en situation där oklarheter och tvister kan uppstå huruvida det slutliga

avtal som ingås motsvarar det som riksdagen en gång gav sitt stöd till.

Skälen för regeringens förslag: Som har framgått ovan tolkades 10 kap. 2 § RF

tidigare så att riksdagens godkännande endast kunde avse en färdigförhandlad

överenskommelse. Riksdagen har emellertid nu funnit att det inte finns något som

hindrar att den godkänner ett utkast till överenskommelse. Härigenom måste

riksdagens roll i EU-samarbetet anses ha stärkts genom att den i ett tidigare

skede har fått ett inflytande över och en större insyn i förhandlingarna i

ministerrådet, vilka leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut.

Mot denna bakgrund delar regeringen Författningsutredningens och de flesta

remissinstansernas uppfattning att det av regeringsformen uttryckligen bör

framgå att riksdagen kan godkänna en överenskommelse trots att den inte

föreligger i slutligt skick. Som utredningen har konstaterat inskränker sig

behovet av grundlagsändring i denna del till överenskommelser som träffas inom

ramen för samarbetet i andra och tredje pelaren. Detta följer av att riksdagen

redan i samband med Sveriges anslutning till EU överlät beslutanderätt till EG

på området för första pelaren. Det finns heller inget behov av grundlagsändring

när det gäller annat internationellt samarbete.

Som tidigare har nämnts är beslut i andra och tredje pelaren i teknisk mening

inte färdigförhandlade förrän de har antagits av ministerrådet. Ett utkast till

t.ex. rambeslut kan alltså komma att ändras ända fram till dess att det

slutligen antas. I två av de utkast till rambeslut som riksdagen hittills har

godkänt gjordes ändringar under ett sent skede av förhandlingarna. I det ena

fallet kom medlemsstaterna överens om att rambeslutet skulle omfatta Gibraltar

samt att medlemsstaterna skulle sätta i kraft de åtgärder som var nödvändiga för

att följa rambeslutet senast ett år efter att det antagits. Regeringen upplyste

i propositionen om godkännandet av utkastet att det i rådet träffats en

överenskommelse om ovan nämnda ändringar och att dessa ännu inte influtit i

texten (prop. 1999/2000:85). Innan utskottsbehandlingen var avslutad överlämnade

regeringen den nya versionen av utkastet till riksdagen. I det andra fallet

genomgick utkastet till rambeslut en språkgranskning varvid vissa språkliga

justeringar gjordes. Vidare ändrades artikelnumreringen. Också i detta fall

upplyste regeringen i propositionen om att vissa mindre ändringar i utkastet

kunde väntas (prop. 2000/01:58) samt överlämnade det justerade utkastet till

riksdagen innan handläggningen där hade avslutats.

I båda dessa fall kom medlemsstaterna alltså överens om ändringarna i sådan tid

att riksdagen hann ta ställning till dem. Det kan emellertid inte uteslutas att

ett utkast kan komma att ändras också efter det att riksdagen har lämnat sitt

godkännande men innan det har antagits av ministerrådet.

Riksdagens godkännande bör naturligtvis anses omfatta ändringar i utkastet som

ligger utanför det riksdagsbundna området enligt 10 kap. 2 § RF eftersom inget

hindrar att regeringen träffar en separat överenskommelse om sådana frågor. Som

Författningsutredningen har funnit bör emellertid även ändringar som faller inom

det riksdagsbundna området i vissa fall omfattas av det lämnade

riksdagsgodkännandet. En annan ordning skulle nämligen medföra att varje ändring

inom det riksdagsbundna området kräver att riksdagen på nytt lämnar sitt

godkännande och det också till ändringar som måste antas sakna betydelse för

lagstiftaren. Ett sådant system framstår som otympligt och mindre väl anpassat

till samarbetet inom EU. Som Författningsutredningen har föreslagit bör

regeringen under konstitutionellt ansvar få avgöra om en ändring i ett utkast

till överenskommelse är av sådant slag att riksdagens godkännande på nytt måste

inhämtas. Att exemplifiera vilken typ av ändringar det kan vara fråga om låter

sig inte göras, men viss ledning kan hämtas från ändringarna som gjordes i

utkasten till de rambeslut som riksdagen hittills har godkänt.

Kammarrätten i Jönköping har anfört att den anser att förslaget är oklart vad

gäller tidpunkten för riksdagens godkännande. Regeringen vill med anledning av

detta framhålla att riksdagens godkännande normalt inte bör inhämtas förrän

förhandlingarna i ministerrådet har nått så långt att regeringen bedömer att

inga ändringar av betydelse därefter kommer att ske, dvs. efter att politisk

enighet om innehållet har nåtts. Det bör dock betonas att det är regeringen som

har ansvaret för förhandlingarna och som från fall till fall får avgöra vid

vilken tidpunkt riksdagens godkännande skall inhämtas.

Till bemötande av vad Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet har anfört vill regeringen framhålla att bestämmelserna i 10 kap.

riksdagsordningen om samverkan mellan riksdag och regering i EU-frågor - som

regeringen nu föreslår skall flyttas till 10 kap. 6 § RF (se avsnitt 5.4.2) -

ålägger regeringen en informationsskyldighet gentemot riksdagen. Regeringen

skall också rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras

inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som

nämnden bestämmer. Härutöver sker i många fall även informella samråd med berört

utskott. Skyldigheten för regeringen att informera och samråda gäller för hela

EU-samarbetet, alltså även beträffande överenskommelser i andra och tredje

pelaren. Även om regeringen inte blir statsrättsligt bunden av uttalanden som

görs vid samrådet föreligger en politisk skyldighet för regeringen att inte

agera på ett sätt som strider mot vad som framkommit vid samrådet.

Konstitutionsutskottet har t.ex. uttalat att man bör kunna utgå från att

regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad

EU-nämnden har gett uttryck för (bet. 1996/97:KU2 s. 28). Till detta kommer att

regeringen efter samtliga ministerrådsmöten lämnar skriftliga rapporter till

riksdagens kammarkansli och EU-nämnden. Det ansvariga statsrådet lämnar dessutom

en muntlig rapport till EU-nämnden. Vidare lämnar regeringen varje år i en

skrivelse till riksdagen en utförlig redogörelse för regeringens agerande inom

ramen för EU-samarbetet.

Reglerna om regeringens informations- och samrådsskyldighet borgar således dels

för att EU-nämnden får möjlighet att diskutera regeringens förhandlingsupplägg

både inför och efter ett ministerrådsmöte, dels att riksdagen får information om

den slutliga lydelsen av en överenskommelse. Mot denna bakgrund anser

regeringen att det inte finns fog för de farhågor som Samhällsvetenskapliga

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har gett uttryck för.

Slutligen vill regeringen med anledning av vad Juridiska fakultetsnämnden vid

Uppsala universitet anfört om att det ytterligare bör övervägas om ett system

med förhandsgodkännande kan kombineras med någon typ av riksdagskontroll i

efterhand, framhålla följande.

Inte i någon av de propositioner om godkännande av utkast till rambeslut som har

nämnts ovan har regeringen lagt fram några förslag till lagstiftning utan har

aviserat att den avser att återkomma med sådana förslag inom viss tid. I det ena

fallet var anledningen främst behovet av att inom EU snabbt få till stånd ett

antagande av rambeslutet och i de två andra fallen behöver lagstiftningsbehovet

övervägas ytterligare. Det framstår som sannolikt att förfarandet med två

propositioner kommer att bli det vanliga när det gäller beslut i andra och

tredje pelaren som kräver lagstiftning. Genom detta förfarande ges riksdagen

tillfälle att i samband med att regeringen återkommer med sitt förslag till

lagstiftning, kontrollera om den överenskommelse som regeringen folkrättsligt

har bundit den svenska staten till, avviker från det utkast till överenskommelse

som riksdagen tidigare har godkänt. Enligt regeringens uppfattning ges

riksdagen härigenom och genom bestämmelserna i 10 kap. RO om regeringens

informations- och samrådsskyldighet med riksdagen i EU-frågor samt

bestämmelserna i 12 kap. RF om riksdagen kontroll av regeringen, tillräckliga

möjligheter att i efterhand kontrollera regeringens agerande.

5.3 Överlåtelse av beslutanderätt

5.3.1 Bakgrund

För att Sverige skulle kunna ansluta sig till EU krävdes en ändring av

regeringsformen som innebar att riksdagens möjligheter att överlåta

beslutanderätt utökades. Efter ett omfattande utredningsarbete föreslog

regeringen en på medlemskap i EU särskilt inriktad regel i 10 kap. 5 § första

stycket RF (SOU 1993:14, Ds 1993:36, prop. 1993/94:114). Den nya lydelsen trädde

i kraft den 1 december 1994 (bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275, bet.

1994/95:KU9, rskr. 1994/95:24).

Enligt 10 kap. 5 § första stycket RF kan riksdagen överlåta beslutanderätt till

EG. Som enda uttrycklig förutsättning gäller att EG har ett fri- och

rättighetsskydd som motsvarar det som ges i 2 kap. RF och i den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna. Av förarbetena (bet. 1993/94:KU21 s. 27 ) framgår emellertid att

beslutsbefogenheter inte utan grundlagsändring får överlåtas i sådan omfattning

att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara

giltiga. Konstitutionsutskottet uttalade i lagstiftningsärendet att sådan

överlåtelse inte heller kan omfatta beslutanderätt som berör andra bestämmelser

som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet

pekade därvid särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt

statsskick.

Att 10 kap. 5 § första stycket RF pekar ut EG - och inte EU - som mottagare av

beslutsbefogenheter motiverades i förarbetena med att det inom ramen för EU

endast är till EG som överlåtelse av beslutanderätt kan komma i fråga. Det

övriga samarbete som sker inom unionen är av rent mellanstatlig karaktär (prop.

1993/94:114 s. 32).

Som tidigare har nämnts (avsnitt 5.2.1) utvecklades samarbetet inom EU genom

Amsterdamfördraget. I andra pelaren ändrades t.ex. systemet för beslutsfattande

så att beslut i vissa fall skall fattas med kvalificerad majoritet, dock med

behållande av medlemsstaternas vetorätt. I tredje pelaren infördes nya

beslutsformer och EG-domstolen fick behörighet att meddela förhandsavgöranden

avseende giltigheten och tolkningen av rambeslut och beslut, tolkningen av

konventioner samt giltigheten och tolkningen av genomförandeåtgärder.

Vid remissbehandlingen av departementspromemorian Amsterdam-fördraget EU:s

regeringskonferens 1996-1997 (Ds 1997:64) påpekade Juridiska fakultetsnämnden

vid Stockholms universitet att gränsen mellan de Europeiska gemenskaperna och

den Europeiska unionen som helhet med tiden suddas ut och att det därför finns

skäl att förbereda en ändring av 10 kap. 5 § RF av innebörd att hänvisningen

till Europeiska gemenskaperna byts ut. Som tidigare har nämnts inhämtade

konstitutionsutskottet under riksdagsbehandlingen av regeringens proposition om

godkännande av Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58) Lagrådets yttrande över

förslaget till lagändring. I yttrandet sade sig Lagrådet dela den uppfattning

som Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet gett uttryck för,

nämligen att utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel

och övriga delar av unionssamarbetet.

Efter Amsterdamfördraget har ännu ett nytt fördrag, Nicefördraget, förhandlats

fram. Genom Nicefördraget har samarbetet inom EU utvecklats ytterligare, bl.a.

genom att möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet i andra

pelaren har ökat (prop. 2001/02:8).

Vid remissbehandlingen av departementspromemorian Nicefördraget EU:s

regeringskonferens 2000 (Ds 2001:29) ifrågasatte Justitiekanslern om inte de nya

möjligheterna att fatta beslut om internationella avtal med kvalificerad

majoritet (artikel 24 i Unionsfördraget) innebär en överlåtelse av regeringens

traktatmakt och därmed överlåtelse av beslutanderätt till EU. Juridiska

fakultetsnämnden vid Stockholms universitet påpekade i sitt remissyttrande att

Nicefördraget bidrar till den pågående utvecklingen av unionssamarbetet mot en

mindre strikt uppdelning mellan pelarna. Fakultetsnämnden fann därför att det

skulle vara lämpligast om ratifikationen av Nicefördraget kunde anstå till dess

att Författningsutredningens föreslagna grundlagsändring hunnit genomföras.

5.3.2 Förslag till ändring av regeringsformens bestämmelse om överlåtelse av

beslutanderätt till EG

Regeringens förslag: Regeringsformens bestämmelse om överlåtelse av

beslutanderätt till EG ändras så att beslutanderätt som inte rör principerna för

statsskicket kan överlåtas inom ramen för samarbete i Europeiska unionen.

Liksom tidigare förutsätter en överlåtelse att fri- och rättighetsskyddet inom

det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det skydd som ges i

2 kap. RF och i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och

de grundläggande friheterna.

Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i denna

del tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Bland

dessa finns Riksdagens ombudsmän (JO), Stockholms tingsrätt, Hovrätten för

Västra Sverige, Kammarrätten i Sundsvall, Länsrätten i Stockholms län,

Arbetsdomstolen och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen.

Svea hovrätt ifrågasätter om utredningens lagförslag på ett tillfredsställande

sätt återspeglar vad uttrycket "statsskickets grunder" anses innefatta. Enligt

hovrätten framstår det också som tveksamt om uttrycket "som inte rör principerna

för statsskicket" är lämpligt att använda för att uttrycka gränserna för det

överlåtbara området. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet förordar

att det i lagtexten tydliggörs att det rättighetsskydd som utgör gränsen för

överlåtelsen inte bara omfattar regeringsformen och Europakonventionens

rättigheter utan också tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att det föreslagna

tillägget gällande "principerna för statsskicket" är mindre lämpligt och inte

kan tillstyrkas. Kammarrätten i Jönköping ifrågasätter behovet av den föreslagna

ändringen. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Lunds universitet anser att

frågan bör analyseras mer utförligt innan beslut om proposition fattas.

Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet avstyrker

förslaget eftersom det enligt fakultetsnämnden leder till fortsatt

marginalisering av riksdagen och en uttunning av folkstyret.

Skälen för regeringens förslag

Överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbete i EU

Bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF tillkom efter noggranna

överväganden och en omfattande offentlig debatt. Avsikten vid införandet var att

bestämmelsen skulle tillämpas vid alla framtida överlåtelser av

beslutsbefogenheter med anledning av medlemskapet i EU.

Som ovan har framgått har det dock alltsedan Amsterdamfördragets tillkomst

framförts synpunkter på att utvecklingen inom EU gått mot en mindre strikt

uppdelning mellan pelarna och att lydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF

borde ses över. Även Författningsutredningen har konstaterat att

fördragsutvecklingen på flera olika sätt gått mot en mindre strikt uppdelning

mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. Denna uppfattning

delas av t.ex. den Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet som

anför att det synes allt svårare att göra någon principiell skillnad mellan det

rättssamarbete som sker inom ramen för första respektive tredje pelaren. Även

Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet framhåller att det

mot bakgrund av utvecklingen inom EU ter sig motiverat att ändra paragrafens

lydelse. Författningsutredningen anser härutöver att de förarbetsuttalanden som

gjordes i samband med tillkomsten av 10 kap. 5 § första stycket RF inte längre

ger en fullt rättvisande bild av samarbetet i EU:s olika pelare (s. 244).

Även om det står helt klart att samarbetet i andra och tredje pelaren är

mellanstatligt delar regeringen Författningsutredningens och remissinstansernas

uppfattning att utvecklingen av samarbetet inom EU har lett till att

skillnaderna mellan framför allt första och tredje pelaren har minskat. Det

finns anledning att utgå från att denna utveckling kommer att fortsätta och att

samarbetet härigenom kommer att förändras. Regeringen vill särskilt peka på att

medlemskapsförhandlingar har inletts med tio länder i Central- och Östeuropa

samt dessutom med Cypern och Malta. Härutöver har Turkiet erkänts status som

kandidatland, men medlemskapsförhandlingar med detta land har inte inletts.

Det går inte att förutse hur samarbetet i unionen i framtiden kommer att se ut

men det ligger nära till hands att anta att den förestående utvidgningsprocessen

i vart fall på sikt kommer att leda till förändringar och krav på effektivare

beslutsformer i andra och tredje pelaren. Till detta kommer att världs- och

samhällsutvecklingen i stort är sådan att ett samarbete som det inom unionen

måste utvecklas och förändras för att nya och förändrade krav skall kunna

uppfyllas. Som exempel kan nämnas att de under hösten 2001 utförda terrordåden i

USA ställer höga krav på ett effektivt och samlat agerande från EU:s sida när

det gäller terroristbekämpning. Mycket talar för att dessa krav i framtiden kan

komma att bli ännu större.

Vidare har medlemsländerna kommit överens om att en ny regeringskonferens skall

hållas redan år 2004. Konferensen skall bl.a. behandla hur man skall kunna

avgränsa EU:s och medlemsstaternas behörighet samt hur de nationella parlamenten

skall kunna involveras mer i EU:s arbete.

Härutöver har riksdagen nyligen anfört att regeringen med all kraft bör verka

för att EU skall tillträda Europakonventionen (bet. 2000/01:KUU1, rskr.

2000/01:200). För närvarande finns inte någon formell möjlighet varken för EG

eller EU att ansluta sig till Europakonventionen. En sådan anslutning kräver

fördragsändringar, bl.a. för att relationerna mellan EG-domstolen i Luxemburg

och Europadomstolen i Strasbourg skall klaras ut.

Det är angeläget att Sverige även i fortsättningen kan följa med och ta en aktiv

del i EU:s utveckling. Som har framgått kan redan nu förutses att samarbetet

inom den närmsta framtiden kommer att förändras bland annat genom

regeringskonferensen år 2004 och genom den förestående utvidgningen. Det

framstår som sannolikt att förändringarna kommer att förutsätta att det är

möjligt att överlåta beslutanderätt inte bara när det gäller den första pelaren

- EG - utan också inom området för andra och tredje pelaren. Som har nämnts ovan

kommer även en anslutning till Europakonventionen att kräva fördragsändringar.

Det kan inte uteslutas att även dessa ändringar kommer att förutsätta

överlåtelse av beslutanderätt inom området för andra och tredje pelaren.

Enligt regeringens mening talar redan detta för att det finns anledning att nu

ändra 10 kap. 5 § första stycket RF.

Härtill kommer att grundlagsbestämmelsen, som är av central konstitutionell

betydelse, inte bör vara utformad på ett sådant sätt att återkommande

tolkningsproblem uppstår. I de fall en ändring i de grundläggande fördragen -

som är till Sveriges fördel och som vi därför vill acceptera - föranleder

överlåtelse av beslutanderätt, är det angeläget att överlåtelsen tydligt faller

inom ramarna för det som faktiskt är möjligt att överlåta. Även om det enligt

regeringens uppfattning står helt klart att de ändringar som har gjorts genom

Nicefördraget inte innebär att beslutanderätt överlåts till EU - utan endast

till EG - är det av allmänna och principiella skäl inte tillfredsställande att

det alls har kunnat ifrågasättas om Nicefördraget är förenligt med 10 kap. 5 §

första stycket RF. Regeringen vill här särskilt peka på vad Justitiekanslern har

anfört i sitt remissyttrande över Nicefördraget.

Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att 10 kap. 5 §

första stycket RF nu bör ändras så att beslutanderätt kan överlåtas inom ramen

för allt samarbete i EU.

Förutsättningar för överlåtelse av beslutanderätt

Författningsutredningen har föreslagit att ytterligare en uttrycklig

förutsättning för överlåtelse av beslutanderätt skall införas i bestämmelsen,

nämligen att beslutanderätten inte rör principerna för statsskicket. Förslaget

har ifrågasatts av flera remissinstanser. Regeringen utvecklar i det följande

sin syn på frågan.

Regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder sätter en gräns för vilka

ytterligare beslutsbefogenheter som utan grundlagsändring kan överlåtas till

ett mellanfolkligt samarbete. Regeringsformen återspeglar och vilar nämligen på

det förhållandet att det egna landet är en suverän stat med ett demokratiskt

statsskick. Detta klargörs redan i dess första kapitels första paragrafs första

mening där det stadgas att "All offentlig makt i Sverige utgår från folket".

Denna princip om folksuveränitet sätter en gräns för utvecklingen av samarbetet

i EU på så sätt att det skulle strida mot regeringsformens nuvarande

bestämmelser om det svenska statsskickets grunder om EU t.ex. utvecklades till

en federation där medlemsstaterna är delstater och där ett direktvalt

EU-parlament har den avgörande lagstiftningsmakten. En sådan utveckling skulle

alltså kräva omfattande grundlagsändringar (prop. 1993/94:114, s. 18).

Som ovan har nämnts har konstitutionsutskottet i förarbetena till 10 kap. 5 §

första stycket RF anfört att det område som inte kan överlåtas med stöd av denna

bestämmelse inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för statskicket

utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i

vårt konstitutionella system (bet. 1993/94:KU21 s. 27). Utskottet pekade

särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick och

framhöll härvid offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet mot censur,

skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i

tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Utöver den förutsättning för överlåtelse av beslutanderätt som uttryckligen

anges i 10 kap. 5 § första stycket RF finns det alltså ytterligare

förutsättningar vilket hittills endast har gått att utläsa av förarbetena. Det

är regeringens uppfattning att dessa ytterligare förutsättningar bör komma till

uttryck i grundlagstexten. Tillägget bör utformas på det sätt som

Författningsutredningen har föreslagit.

Regeringen vill här framhålla att det är riksdagen som i samband med ett beslut

om överlåtelse skall göra bedömningen att den överlåtna beslutanderätten inte

rör principerna för statsskicket på samma sätt som riksdagen gör bedömningen att

gemenskapernas fri- och rättighetsskydd motsvarar det som ges i regeringsformen

och i Europakonventionen. Stadgandet i 10 kap. 5 § första stycket RF är alltså

en anvisning avsedd för lagstiftaren och inte för de rättstillämpande organen.

Domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa en rättsakt som utfärdats på

ett område där t.ex. EG genom överlåtelsen fått kompetens att lagstifta och

detta även om rättsakten skulle begränsa t.ex. en viktig princip i

tryckfrihetsförordningen. Det är bara om en regel i en förordning eller ett

direktiv skulle befinnas ligga utanför det område där Sverige och de övriga

medlemsstaterna i fördragsenlig ordning har överlåtit beslutanderätt som

rättsakten inte är giltig som EG-rätt - dvs. saknar rättsverkan - i Sverige.

Sådana situationer, som innefattar frågan om de beslutande organen inom EU har

handlat utanför sin befogenhet, avgörs normalt sett av att frågan underställs

EG-domstolen för avgörande.

Riksdagen beslutar om ytterligare överlåtelse av beslutanderätt

Till bemötande av vad Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala

universitet har anfört om att förslaget leder till fortsatt marginalisering av

riksdagen och en uttunning av folkstyret vill regeringen slutligen anföra

följande.

Varken EG eller EU har kompetens att tilldela sig själva några

beslutsbefogenheter. De saknar vad man ibland kallar kompetens-kompetens.

Unionens organ har den kompetens som följer av de av medlemsstaterna beslutade

fördragen och de kan inte tilldela sig själva några ytterligare kompetenser. För

att t.ex. EG skall kunna tilldelas ytterligare beslutsbefogenheter krävs

således att medlemsstaterna kommer överens om det i fördragsenlig ordning. Varje

nytt fördrag måste ratificeras av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med

deras konstitutionella bestämmelser. För svenskt vidkommande gäller att

riksdagen först måste fatta ett beslut om godkännande av det nya fördraget och

därefter ytterligare ett beslut om överlåtelsen i form av lagstiftning. Båda

dessa beslut skall antas med den särskilda beslutsordning som föreskrivs i 10

kap. 5 § första stycket RF. Det ligger således alltid i riksdagens hand att

slutligt avgöra om ytterligare överlåtelse av beslutanderätt skall ske. Härtill

kommer att vad som överlåts bestäms av innehållet i de fördrag enligt vilka

överlåtelse sker. Det är därför i princip möjligt för riksdagen att vid varje

givet tillfälle då överlåtelse beslutas överblicka och förutse vilka

beslutsbefogenheter som överlåts.

Det bör också framhållas att det nu aktuella förslaget inte innebär någon

utvidgning av det överlåtbara området utan endast innebär att mottagaren av

beslutanderätten ändras.

5.4 Samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU- frågor

5.4.1 Bakgrund

I samband med Sveriges anslutning till EU infördes i RO bestämmelser som

reglerar samverkan mellan riksdagen och regeringen i frågor som rör EU (prop.

1994/95:19, 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22, rskr. 1994/95:65 och 66).

Bestämmelserna var till en början spridda på olika ställen i RO men samlades

genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1997 i ett nytt 10 kap.

(bet. 1996/97:KU2, rskr. 1996/97:74, 75 och 76). Enligt 10 kap. 1 § RO skall

regeringen bl.a. fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för

samarbetet i Europeiska unionen och enligt 10 kap. 4 § RO skall riksdagen, för

samråd med regeringen i frågor som gäller Europeiska unionen, inom sig tillsätta

en nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden). Även utskotten har en central

roll som samrådsorgan.

Frågan om huruvida regeringens skyldighet att informera och samråda med

riksdagen i EU-frågor bör regleras i grundlag har övervägts vid flera

tillfällen. Grundlagsutredningen inför EG, som förutsatte att informations- och

samrådsplikten skulle komma till uttryck i RO, anförde att det sedan ytterligare

erfarenheter vunnits av EG-samarbetet kunde övervägas om informations- och

samrådsplikten borde framgå av regeringsformen (SOU 1993:14, s. 243). Vidare har

konstitutionsutskottet vid flera tillfällen uttalat att bestämmelserna om

regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor är av

sådan vikt att en reglering i grundlag kan motiveras (bet. 1994/95:KU22 och

1996/97:KU2).

I december 1998 beslutade talmanskonferensen att tillkalla en kommitté med

parlamentarisk sammansättning med uppdrag att se över och utvärdera vissa frågor

som rör riksdagens arbetsformer. Kommittén utsåg en referensgrupp rörande

riksdagens hantering av EU-frågor. Samtliga riksdagspartier var representerade i

referensgruppen som i juni 2000 lämnade en slutrapport till kommittén.

Referensgruppen anförde i slutrapporten att bestämmelserna om samverkan mellan

riksdag och regering är av mycket stor betydelse för möjligheterna för riksdagen

att påverka utvecklingen inom de områden som samarbetet i EU avser.

Referensgruppen anförde vidare att eftersom de EU-frågor som leder fram till

bindande normgivning inte är rent utrikespolitiska utan ofta rör

inrikespolitiska förhållanden motiverar detta att riksdagen ges ett ännu

starkare inflytande över EU-frågorna än över den traditionella utrikespolitiken.

Ett sätt att markera den starka ställning som riksdagen bör ha i dessa frågor

är, enligt referensgruppen, att riksdagens roll regleras i regeringsformen.

Mot denna bakgrund föreslog referensgruppen att regeringens skyldighet att

informera och samråda med riksdagen i EU-frågor skulle regleras i en särskild

bestämmelse i 10 kap. RF. Referensgruppen framhöll att förslaget i sig inte

innebar någon ändring av gällande regler utan var ett sätt att markera frågans

vikt. Enligt referensgruppen syftade förslaget inte heller till att ändra den

praxis som har utvecklats i förhållandet mellan riksdag och regering i

EU-frågor. Riksdagskommittén, som enhälligt ställde sig bakom referensgruppens

förslag, överlämnade genom talmannen frågan till regeringen.

För att samordna referensgruppens förslag till grundlagsändring med

Författningsutredningens arbete gav regeringen Författningsutredningen i uppdrag

att lämna förslag till en ny bestämmelse i regeringsformen som ska reglera

regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor.

5.4.2 Förslag till grundlagsreglering av regeringens skyldighet att informera

och samråda med riksdagen i EU-frågor

Regeringens förslag: I regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande

skall informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad

som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Vidare föreskrivs att

närmare bestämmelser om hur informations- och samrådsskyldigheten skall

fullgöras meddelas i riksdagsordningen.

Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del

tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Länsrätten i

Stockholms län anser dock att förslaget inte kan genomföras med mindre en analys

därav ger vid handen att det inte uppstår hinder från

kompetensfördelningssynpunkt. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Lunds

universitet anser att frågan bör analyseras mer utförligt innan beslut om

proposition fattas.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar uppfattningen att det finns ett

värde i att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens

skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor. Att denna

samverkan mellan riksdag och regering grundlagsfäst är, som referensgruppen har

framhållit, ett sätt att markera den starka ställning som riksdagen bör ha när

det gäller dessa frågor.

Vad gäller den nya bestämmelsens placering i 10 kap. RF är regeringen av samma

uppfattning som Författningsutredningen. Bestämmelsen bör alltså placeras som

ett nytt första stycke i 6 § där Utrikesnämndens roll regleras. På så sätt

samlas reglerna om regeringens informations- och samrådsskyldighet i en enda

paragraf.

Med anledning av vad Länsrätten i Stockholms län och Samhällsvetenskapliga

fakulteten vid Lunds universitet har anfört vill regeringen framhålla att

förslaget i sig inte innebär någon ändring av de nu gällande reglerna i RO utan

är ett sätt att markera frågans vikt. Förslaget syftar inte heller till att

ändra den praxis som har utvecklats i förhållandet mellan riksdag och regering i

EU-frågor.

Som Författningsutredningen har funnit bör det faktum att vårt land har

betydelsefulla relationer inte bara med andra stater utan också med ett

betydande antal mellanfolkliga organisationer komma till utryck genom att

rubriken till 10 kap. RF ändras så att den i fortsättningen lyder "Förhållandet

till andra stater och mellanfolkliga organisationer".

5.5 Ändring i 10 kap. riksdagsordningen

Regeringens förslag: Riksdagsordningen ändras som en följd av att den skyldighet

för regeringen att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor som hittills

har reglerats i riksdagsordningen, nu föreslås bli reglerad i regeringsformen.

Författningsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker

eller har inget att invända mot utredningens förslag.

Skälen för regeringens förslag: Förslaget är en följd av förslaget till ny

bestämmelse i 10 kap. 6 § första stycket RF.

6 Lagrådets sammansättning

6.1 Reglerna om lagrådet

Reglerna om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § RF och i lagen (1979:368) om Lagrådet.

I regeringsformen anges att det skall finnas ett lagråd för att avge yttrande

över lagförslag och att domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten skall

ingå i Lagrådet. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller av ett

riksdagsutskott enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen. I

regeringsformen anges vidare vilka lagförslag som bör granskas av Lagrådet och

vad granskningen skall avse. Slutligen framgår att närmare bestämmelser om

Lagrådets tjänstgöring och sammansättning meddelas i lag. Lagen (1979:368) om

Lagrådet reglerar samtliga administrativa och organisatoriska frågor som rör

Lagrådet och dess verksamhet. Lagen styr Lagrådets konkreta arbetsförhållanden

och är förhållandevis detaljerad.

Av 8 kap. 18 § RF framgår att domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten

skall ingå i Lagrådet. Den närmare sammansättningen framgår av reglerna i lagen

(1979:368) om Lagrådet. Lagrådet består av minst en och högst fyra avdelningar.

Det är regeringen som bestämmer om Lagrådet skall bestå av mer än en avdelning

(1 §). Justitieråd och regeringsråd, sammanlagt högst nio vid ett och samma

tillfälle, tjänstgör i Lagrådet (2 § första stycket). Vid behov kan även annan

lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot (2 § andra stycket). Varje

avdelning består av tre eller - om det finns särskilda skäl vid behandling av

ett visst ärende - fyra ledamöter. I en avdelning skall det ingå både

justitieråd och regeringsråd (3 §). Det är regeringen som bestämmer hur många

justitie- och regeringsråd som skall arbeta i Lagrådet och hur de skall

tjänstgöra på avdelningarna (4 §). De båda högsta domstolarna avgör själva vilka

domare som skall vara ledamöter i Lagrådet och vilken avdelning de skall

tillhöra. Andra lagfarna ledamöter än aktiva domare i de högsta instanserna,

utses av regeringen.

6.2 Regeringens beslut i administrativa frågor om Lagrådet

Det är regeringen som fattar de administrativa och organisatoriska beslut som

behövs för Lagrådets verksamhet, t.ex. hur många avdelningar av Lagrådet som

behöver vara i tjänst och hur avdelningarna skall vara sammansatta.

Regeringskansliet samlar för detta ändamål löpande in uppgifter om planerade och

pågående lagrådsremisser. Uppgifterna ligger sedan till grund för regeringens

beslut om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning under lagrådsperioden. En

lagrådsperiod sträcker sig över två år från och med Högsta domstolens

höstsession under år med udda slutsiffra (6 §). Normalt fattas det grundläggande

regeringsbeslutet om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning i början av juni

det år som den nya lagrådsperioden inleds. Bedömning av arbetssituationen i

Lagrådet sker därefter löpande för att kontrollera att tillgången till

laggranskning skall motsvara behovet vid varje givet tillfälle.

6.3 Lagrådets arbetsbelastning

Under åren 1990-2000 har Lagrådet fått 1000 remisser för laggranskning. Det

motsvarar ett genomsnitt på 91 remisser per år. Antalet remisser skiftar mycket

mellan åren. År 1990 kom exempelvis 62 remisser till Lagrådet medan 107 remisser

registrerades under 1998. År 2000 var antalet remisser 91. Det finns ingenting

som tyder på att behovet av laggranskning kommer att minska i framtiden, varken

i fråga om antalet remisser eller lagtexternas komplexitet. Det står också klart

att laggranskningen i dag berör aspekter av juridiken, till exempel Sveriges

åtaganden på grund av EU-medlemskapet, som inte var aktuella för några år sedan.

Mängden arbete i Lagrådet varierar kraftigt under lagrådsperioden.

Arbetsbelastningen är störst i anslutning till riksdagens så kallade stoppdagar.

Med stoppdagar avses den dag en proposition senast skall vara lämnad till

riksdagen för att vara färdigbehandlad vid en viss tidpunkt (jfr 3 kap. 3 §

riksdagsordningen). Arbetstopparna medför ofta att regeringen tillsätter en,

någon gång två, extra lagrådsavdelningar för att arbetet skall klaras av i tid.

För varje extra avdelning tas ytterligare minst ett justitieråd från Högsta

domstolen och ett regeringsråd från Regeringsrätten i anspråk för

laggranskningen. Det innebär att arbetsbelastningen i Lagrådet får direkta

återverkningar för arbetssituationen i Högsta domstolen och Regeringsrätten.

6.4 Dimensioneringen av Högsta domstolen och Regeringsrätten

Verksamheten i Lagrådet påverkas av reglerna om Högsta domstolens och

Regeringsrättens sammansättning och av domförhetsreglerna för dessa domstolar.

Högsta domstolen består av 16 ledamöter eller det högre antal som behövs, 3 kap.

4 § rättegångsbalken. Hösten 2001 arbetar 16 justitieråd i Högsta domstolen.

Regeringsrätten består av 14 regeringsråd eller det högre antal som behövs, 3 §

lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Antalet regeringsråd hösten

2001 är 18.

2000 års lagrådsutredning har gjort en genomgång av de reformer som har

föranlett en ändrad dimensionering av Högsta domstolen och Regeringsrätten sedan

tillkomsten av Lagrådet år 1909 (SOU 2001:37 s. 14-18). Reglerna har sedan 1974

varit utformade som minimiregler, ett visst antal råd eller det högre antal som

av särskilda skäl behövs. Kravet på att det skulle finnas särskilda skäl för

att ha fler ledamöter i de högsta domstolarna avskaffades 1994.

Antalet justitieråd och regeringsråd har minskat sedan tillkomsten av den nu

gällande lagen (1979:368) om Lagrådet. Lagens tillkomst föranledde i sig inte

någon ändring av reglerna om antalet ledamöter i Högsta domstolen och

Regeringsrätten. Antalet ledamöter i Högsta domstolen skulle uppgå till 22 eller

det högre antal som av särskilda skäl bedömdes nödvändigt. Minimiantalet

regeringsråd skulle vid samma tidpunkt uppgå till 18. Från 1970-talet och fram

till i början av 1990-talet var antalet ledamöter i Högsta domstolen normalt 25.

Därefter minskades antalet till 22 ledamöter. År 1994 minskades minimiantalet

till 20 och 1996 till 16 ledamöter. Minimiantalet regeringsråd utgjordes vid

tillkomsten av den nu gällande lagen (1979:368) om Lagrådet av 18 ledamöter.

1996 minskades minimiantalet till 14 ledamöter.

Antalet domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten har under senare år alltså

successivt minskat, både när det gäller minimibestämmelserna i lagtexten och

när det gäller det faktiska antalet tjänstgörande ledamöter. Minskningarna beror

i stor utsträckning på ändrade domförhetsregler.

6.5 Lagrådets förankring i Högsta domstolen och Regeringsrätten

Ända sedan tillkomsten av 1809 års regeringsform har domarna i Högsta domstolen

granskat nya lagar. När Regeringsrätten inrättades 1909 fick också den nya

domstolen bidra med ledamöter till Lagrådet. Sedan tillkomsten av Lagrådet 1909

har utgångspunkten varit att laggranskningen skall skötas av domare från Högsta

domstolen och Regeringsrätten. Det var inte förrän 1965 som det blev möjligt att

förordna någon annan "lagfaren, skicklig och oväldig person" till Lagrådet

(prop. 1964:140 s. 83).

Lagrådets sammansättning 1990-2000

Under perioden 1990-2000 arbetade sammanlagt 23 justitieråd och 17 regeringsråd

i Lagrådet under längre eller kortare tid. Under samma period arbetade vid

skilda tillfällen fem före detta justitieråd och åtta före detta regeringsråd i

Lagrådet enligt regeringens förordnanden. Ytterligare fyra personer som inte var

aktiva domare deltog i arbetet.

Sammantaget innehöll samtliga tjänstgörande lagrådsavdelningar utom Lagrådets

första avdelning under perioden 1990-2000 en före detta domare i Högsta

domstolen eller Regeringsrätten eller annan utomstående jurist. Lagrådets första

avdelning var sammansatt av enbart aktiva justitie- och regeringsråd ända fram

till hösten 1999 då en ny lagrådsperiod inleddes med pensionerade justitieråd

som ordförande på både första och andra avdelningen.

Under 1990-2000 har Lagrådet bestått av maximala fyra avdelningar under

sammanlagt åtta sammanhängande perioder. Vid 21 sammanhängande arbetsperioder

eller under 1052 dagar har Lagrådet arbetat på tre avdelningar, i allmänhet i

anslutning till arbetstoppar under våren och hösten (jfr SOU 2001:37 s. 18 och

19). Under övrig tid har Lagrådet tjänstgjort på två avdelningar med undantag

för fyra perioder 1994-1996 (om sammanlagt sex månader) då Lagrådet arbetade på

en avdelning.

6.6 Lagrådets sammansättning i framtiden

Regeringens förslag: Pensionerade domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten

skall i princip likställas med aktiva domare i de båda högsta domstolarna när

det gäller tjänstgöring i Lagrådet. Utgångspunkten skall fortfarande vara att

det i största möjliga utsträckning skall vara aktiva justitieråd och

regeringsråd som arbetar i Lagrådet. Det är först om platserna inte kan fyllas

och det finns behov av att gå utanför denna krets som möjligheten att anlita

före detta domare i de högsta domstolarna skall finnas. Regeringsformen skall

ändras i enlighet med detta.

2000 års lagrådsutrednings förslag: Överensstämmer i sak med regeringens

förslag.

Remissinstanserna: Tolv av tretton remissinstanser har yttrat sig om ändringen i

regeringsformen. Av dessa tillstyrker åtta den föreslagna grundlagsändringen

eller har ingenting att invända mot den. Dessa instanser är Högsta domstolens

ledamöter, Regeringsrättens ledamöter, Riksdagens ombudsmän, Kammarrätten i

Göteborg, Domstolsverket, Justitiekanslern, Statsvetenskapliga institutionen vid

Uppsala universitet och Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet uppger att de inser

behovet av att bredda rekryteringsbasen och att förslaget under sådana

omständigheter framstår som den bästa lösningen: Kompetensen kan upprätthållas

samtidigt som Lagrådets auktoritet inte riskerar att gå förlorad.

Statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala universitet menar att ändringen är

väl förenlig med principen om en kvalificerad och oberoende granskning.

Institutionen framhåller att minskningen av Lagrådets anknytning till de två

högsta domstolarna inte bör gå längre än vad utredningen föreslår. Utöver de

åtta instanser som tillstyrker förslaget eller inte har något att invända mot

det, uppger en instans, Sveriges Domareförbund, att det inte har något i sak att

invända mot förslaget. Förbundet menar dock att lagtexten måste ges en klarare

utformning och att kravet på att minst en aktiv ledamot från de högsta

domstolarna skall tjänstgöra på varje avdelning skall skrivas in i grundlagen.

En remissinstans, Sveriges advokatsamfund, avstyrker ändringen och hänvisar till

att Lagrådets formella auktoritet inte får urholkas. Två instanser, Hovrätten

för Nedre Norrland och Malmö tingsrätt, är kritiska till förslaget och menar att

principen om representantskap i Lagrådet för aktiva domare från Högsta

domstolen och Regeringsrätten bör upprätthållas. Hovrätten för Nedre Norrland

förordar i stället att antalet domare i de högsta instanserna skall utökas.

Malmö tingsrätt anser att resurser från de högsta domstolarna bör frigöras genom

att hovrätter och kammarrätter får avgöra frågor om prövningstillstånd för mål

till de högsta domstolarna.

Skälen för regeringens förslag

Lagrådets arbetsbörda

Lagrådsgranskningen är en viktig del av lagstiftningsarbetet. Lagrådets

arbetsbörda har inte minskat, vare sig kvantitativt eller till ärendenas

svårighetsgrad. Det finns heller ingenting som tyder på att behovet av

laggranskning kommer att bli mindre i framtiden. Utredningens redogörelse tyder

snarare på att antalet ärenden som remitteras till Lagrådet blir allt fler och

att frågorna ofta är tekniskt komplicerade. Det ökande internationella

samarbetet och medlemskapet i EU ger också upphov till nya frågeställningar där

Lagrådet behöver höras. Utgångspunkten för regeringens förslag är, i likhet med

utredningens, att Lagrådets kapacitet och standard skall bibehållas. Antalet

domare vid de högsta domstolarna har enligt vad som redovisas i avsnitt 2.3.

under senare år successivt minskats. Utrymmet för att använda aktiva justitieråd

och regeringsråd för verksamhet utanför domstolarna har därför minskat. För att

lagrådsgranskningen skall kunna bibehållas med nuvarande standard och kapacitet

utan att det går ut över den dömande verksamheten i de högsta domstolarna bör

flera olika typer av insatser prövas. Bland annat måste en jämnare fördelning av

Lagrådets arbetsbörda eftersträvas. Regeringen återkommer till den frågan vid

behandlingen av 2000 års lagrådsutrednings slutbetänkande. Men även om det med

förändrade rutiner skulle gå att åstadkomma någon utjämning av Lagrådets

arbetsbörda under lagrådsperioden, är detta inte tillräckligt för att förhindra

de arbetstoppar som erfarenhetsmässigt infaller för Lagrådet i anslutning till

riksdagens stoppdagar. Det blir då aktuellt för regeringen att förordna om att

Lagrådet under en viss period skall tjänstgöra med en eller två extra

avdelningar. För varje avdelning av Lagrådet som tas ut i tjänst krävs med nu

gällande regler medverkan av ytterligare två aktiva domare från högsta instans,

en från Högsta domstolen och en från Regeringsrätten.

Tillgängliga ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten för tjänstgöring

i Lagrådet

De högsta domstolarna är dimensionerade med hänsyn till tjänstgöringen i

Lagrådet. Redovisningen i avsnitt 6.4 visar att det finns en ambition att minska

antalet ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten, kanske främst genom

domförhetsreformer. Vid reformeringen av reglerna om dimensioneringen av de

högsta domstolarna har hänsyn tagits till att även lagrådsgranskningen skall

kunna fullgöras tillfredsställande. I samband med den senaste ändringen av

minimiantalet ledamöter för Högsta domstolen och Regeringsrätten påpekade

regeringen att antalet ledamöter i dessa domstolar har betydelse också för

Lagrådets granskning av lagförslag. I propositionen betonades vikten av att på

bästa sätt hushålla med Högsta domstolens och Regeringsrättens resurser så att

fler domare inte tas i anspråk än vad som oundgängligen krävs med hänsyn till

lagstiftningsarbetet. Å andra sidan, vilket också framhölls, måste det finnas så

många ledamöter i de båda domstolarna att man kan klara både den dömande och

den laggranskande verksamheten (prop. 1995/96:116 s. 13).

Utredningen har jämfört antalet tillgängliga ledamöter för lagrådstjänstgöring i

de båda domstolarna vid olika tidpunkter. Man konstaterar att utrymmet för att

använda aktiva justitie- och regeringsråd för verksamhet utanför domstolarna har

minskat (SOU 2001:37 s. 21). Trots gällande bestämmelser om domförhet, skulle

de högsta domstolarnas verksamhet påverkas negativt om fler domare togs ut för

verksamhet i Lagrådet än vad som var fallet när undersökningen genomfördes

(Lagrådet arbetade då i två avdelningar och sammanlagt fyra justitie- och

regeringsråd tjänstgjorde). De senaste årens beredningsarbete i

Regeringskansliet när det gäller de administrativa besluten om Lagrådets

tjänstgöring, ger också bilden av att det inte alltid är lätt för de båda högsta

domstolarna att förse Lagrådet med ledamöter. Detta gäller främst när

ytterligare avdelningar inrättas för kortare perioder i samband med

arbetstopparna inför riksdagens stoppdagar. Det råder inte något tvivel om att

tjänstgöringen i Lagrådet här periodvis ger kännbara återverkningar på

arbetssituationen i de båda högsta instanserna. Att problemen när det gäller

bemanningen främst gäller tillfälliga arbetstoppar av förhållandevis kortvarig

karaktär innebär att en permanent ökning av dimensionering av de högsta

domstolarna - oavsett vilka andra aspekter som kan läggas på en sådan åtgärd -

inte erbjuder någon bra lösning av problemet. I längden utgör en sådan åtgärd,

som utredningen framhåller, inte heller någon god lösning om man vill bibehålla

en rimlig proportion mellan de ledamöter som tjänstgör i dömande verksamhet och

de som deltar i laggranskningen.

Före detta justitieråd och regeringsråd som resurser i Lagrådet

För lagstiftningsarbetet är det värdefullt att laggranskningen utförs av

ledamöter med erfarenhet av arbetet i de högsta dömande instanserna. De argument

som traditionellt framförts till stöd för en sådan ordning har alltjämt

bärkraft. Den breda basen av ledamöter i Lagrådet bör också i fortsättningen

vara ledamöter som representerar eller kan sägas representera Högsta domstolen

och Regeringsrätten.

De pensionerade justitie- och regeringsråden har samma allmänna kvalifikationer

som aktiva justitie- och regeringsråd. Om detta är också alla remissinstanser

som kommenterat frågan överens. De före detta domarna har dessutom ännu större

erfarenhet av dömande i högsta instans och har också regelmässigt tjänstgjort

tidigare i Lagrådet. Under den tioårsperiod som utredningen har tittat närmare

på, 1990-2000, har laggranskningsarbetet genomförts med hjälp av före detta

ledamöter i de högsta domstolarna. Tillskottet har varit mycket värdefullt och

några nackdelar med systemet kan inte redovisas. De svenska domarnas

pensionsålder framstår också generellt som låg vid en internationell jämförelse.

70 år är en gräns som förekommer i flera länder (jfr SOU 2001:37 s. 34 med

hänvisning till SOU 1994:99 del A s. 85 f.).

Mycket talar för att före detta justitie- och regeringsråd bör kunna jämställas

med aktiva domare i de högsta instanserna när det gäller tjänstgöring i

Lagrådet. Redan 1977 års lagrådsutredning var inne på detta. De skäl som vid

detta tillfälle framfördes och som talar mot en sådan reform kan dock

fortfarande anses giltiga. Från principiell synpunkt - bottnande i själva

systemet med pensionsålder - framstår det som mindre lämpligt med en

myndighetsorganisation som delvis bygger på att pensionerade befattningshavare

frivilligt ställer upp och medverkar (Ds Ju 1977:10, Lagrådets ställning och

uppgifter, s. 44). Regeringen anser trots detta att det finns utrymme för att

vidga möjligheterna för de pensionerade justitie- och regeringsråden att delta i

laggranskningsarbetet utan att de grundläggande principerna för Lagrådets

sammansättning behöver överges. Lagrådsreformen 1979, som vilade på en allsidig

belysning och genomgång av Lagrådets ställning och uppgifter, utgick ifrån att

ledamöterna i Lagrådet skulle vara aktiva justitieråd eller regeringsråd. En

utökad möjlighet att använda pensionerade justitie- och regeringsråd för

tjänstgöring i Lagrådet bör i likhet med vad utredningen föreslår inte drivas

längre än vad det praktiska behovet föranleder. Utgångspunkten bör därför

alltjämt vara att aktiva domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten skall

finnas på varje tjänstgörande lagrådsavdelning. Detta gäller alltså även när

Lagrådet arbetar på flera avdelningar, då det i varje fall helst skall finnas en

aktiv ledamot från Högsta domstolen och en från Regeringsrätten på varje

avdelning. Undantag bör kunna göras bara när påfrestningarna för Högsta

domstolen eller Regeringsrätten annars skulle bli alltför kännbara. Anlitandet

av ett före detta justitie- och regeringsråd till Lagrådet förutsätter ett

frivilligt åtagande från vederbörandes sida. Några garantier för medverkan av

före detta domare i de högsta instanserna går av förklarliga skäl inte att få.

Principen om att laggranskningen skall genomföras med en bred bas av aktiva

domare i Lagrådet gäller alltså fortfarande.

Som en konsekvens av att före detta justitie- och regeringsråd i princip skall

jämställas med aktiva domare i de högsta instanserna när det gäller tjänstgöring

i Lagrådet, kommer bestämmelserna i 5 § lagen (1979:368) om Lagrådet i ett

senare skede att bli föremål för diskussion. Där regleras vem som förordnar

andra ledamöter än justitie- och regeringsråd att tjänstgöra i Lagrådet.

Regeringen återkommer också till den frågan vid behandlingen av 2000 års

lagrådsutrednings slutbetänkande.

Utformningen av bestämmelsen

I början av 1990-talet gjordes en ändring i regeringsformen som gjorde det

möjligt för före detta domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten att

tjänstgöra i sina domstolar (prop. 1990/91:66, bet. 1990/91:KU23, rskr.

1990/91:178, bet. 1991/92:KU2, rskr. 1991/92:3, SFS 1991:1502). I 11 kap. 1 §

första stycket anges att i Högsta domstolen och Regeringsrätten får endast den

tjänstgöra som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Vid tillkomsten

av den bestämmelsen framhöll regeringen att endast justitieråd och regeringsråd

som avgått med ålderspension borde komma i fråga (prop. 1990/91:66 s.8). Den

begränsningen fastställdes sedan i 3 kap. 4 § rättegångsbalken och 3 § lagen

(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

Regeringen har övervägt om det skulle vara tillräckligt att i 8 kap. 18 § RF

ange kravet på representation från Högsta domstolen och Regeringsrätten så, att

den som är eller har varit domare i de högsta instanserna tjänstgör i Lagrådet.

På det sättet skulle man få en viss likformighet med bestämmelsen i 11 kap. 1 §

första stycket RF. Men eftersom det är angeläget att markera att huvudregeln om

att minst en aktiv ledamot från vardera domstol skall delta i

laggranskningsarbetet bibehålls oförändrad, anser regeringen dock, i likhet med

utredningen, att undantag från den principen skall kunna göras bara när det

finns behov av detta. Skrivningen i regeringsformen skall spegla detta.

För att säkerställa att den huvudprincip om justitierådens och regeringsrådens

deltagande i laggranskningen inte urholkas, kan en särskild minimiregel om

representation i Lagrådet diskuteras. En sådan regel skulle gå ut på att varje

arbetande avdelning av Lagrådet måste innehålla minst en aktiv domare från

Högsta domstolen eller Regeringsrätten. Två remissinstanser, Sveriges

Domareförbund och Malmö tingsrätt, har framfört att en sådan regel bör skrivas

in direkt i grundlagen. I 8 kap. 18 § RF anges i sista meningen att närmare

bestämmelser om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning meddelas i lag. I 3 §

lagen (1979:368) om Lagrådet regleras frågan om Lagrådets sammansättning på

avdelning. Där anges att det i en avdelning skall ingå såväl justitieråd som

regeringsråd. En bestämmelse om minimirepresentation för justitie- eller

regeringsråd på varje tjänstgörande avdelning av Lagrådet är otvivelaktigt en

sådan fråga om sammansättning av Lagrådet som för närvarande regleras i 3 §

andra stycket lagen (1979:368) om Lagrådet. Regeringen bedömer alltså att en

regel om representation för minst en aktiv domare på varje lagrådsavdelning är

en sådan fråga om Lagrådets sammansättning som enligt vad som anges i 8 kap. 18

§ RF hör hemma i vanlig lag.

Det bör också övervägas om en formell övre åldersgräns skall införas för

tjänstgöring i Lagrådet. På det sättet skulle ett tidsmässigt samband kunna

upprätthållas med den aktiva domartjänsten samtidigt som man förhindrar att

tjänstgöringen i Lagrådet får permanent karaktär. En sådan eventuell bestämmelse

hör hemma i vanlig lag om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning. Regeringen

återkommer till dessa och andra frågor om Lagrådets tjänstgöring vid

behandlingen av 2000 års lagrådsutrednings slutbetänkande.

7 Normgivningsfrågor på kulturmiljöområdet

Regeringens förslag: Området inom vilket regeringen, efter bemyndigande i lag,

genom förordning kan meddela föreskrifter ändras genom att ett nytt ämnesområde,

kulturmiljö, tillförs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

bemyndigas att utfärda föreskrifter till skydd för fasta fornlämningar och

fornfynd. Överträdelser av föreskrifter eller bestämmelser till skydd för fasta

fornlämningar och fornfynd sanktioneras genom straff.

Kulturarvsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige ifrågasätter utredningens

slutsats att nuvarande 2 kap. 9 § kulturminneslagen avser normföreskrifter.

Riksantikvarieämbetet och Egendomsnämnden i Luleå stift tillstyrker eller har

ingen erinran.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) skall

föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och

ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Sådana föreskrifter tillhör

det obligatoriska lagområdet, och riksdagen får inte delegera föreskriftsrätten

på detta område.

Enligt 8 kap. 3 § RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det

allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i

enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.

Beträffande sådana offentligrättsliga föreskrifter är det möjligt att delegera

föreskriftsrätten i de fall som anges i 8 kap. 7 § RF. Motsvarande gäller enligt

8 kap. 5 och 7 §§ beträffande föreskrifter om kommunernas befogenheter och

åligganden.

I 8 kap. 7 § RF räknas alltså de olika områden upp inom vilka möjlighet till

delegering finns. Det urval som gjordes i samband med lagrummets tillkomst har

visat sig otillräckligt och bestämmelsen har under åren kompletterats på flera

punkter. Lagrummet är förhållandevis allmänt hållet och förutsätter att det i

varje enskilt lagstiftningsärende tas närmare ställning till det berörda

bemyndigandets omfattning. Om riksdagen utnyttjar sin rätt till delegering till

regeringen, kan riksdagen enligt 8 kap. 11 § RF medge att regeringen överlåter

åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet.

Riksdagen kan dock inte delegera en befogenhet att meddela föreskrifter direkt

till en myndighet lydande under regeringen eller till kommuner.

Enligt 2 kap. 9 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen) får

länsstyrelsen meddela särskilda föreskrifter till skydd för en fast fornlämning.

Föreskrifterna får avse inte bara själva fornlämningen och området som hör till

den utan även omgivande miljö. Förutsättningen är dock att pågående användning

av marken inte försvåras avsevärt. När det gäller en plats där fornfynd

påträffats har länsstyrelsen rätt att fridlysa området intill dess en

vetenskaplig undersökning har skett. Förutsättningen är att fridlysningen kan

ske utan att någon väsentlig olägenhet uppstår. Föreskrifter eller fridlysning

får förenas med vite.

De föreskrifter som länsstyrelsen enligt 2 kap. 9 § kulturminneslagen får

meddela är föreskrifter som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser

ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det är alltså

fråga om offentligrättsliga föreskrifter. Som tidigare har nämnts medger inte

regeringsformen att riksdagen överlåter rätten att meddela föreskrifter direkt

till en myndighet. Vidare rör de aktuella föreskrifterna inte ett ämne som anges

i 8 kap. 7 § RF. Detta innebär att bestämmelserna i 2 kap. 9 §

kulturminneslagen inte är förenliga med regeringsformen.

Utredningen har konstaterat att det finns ett behov av att genom föreskrifter

reglera allmänhetens tillträde till fornlämningar och andra känsliga

kulturmiljöer. Utredningen har också konstaterat att det åtminstone i vissa

avseenden är nödvändigt med en efter de lokala förhållandena anpassad rätt för

länsstyrelsen att meddela föreskrifter till skydd för kulturminnen och

kulturmiljöer. Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att 8 kap. 7 § RF

bör ändras så att en möjlighet till delegation införs såvitt avser föreskrifter

om kulturmiljövård. Regeringen delar utredningens uppfattning att 8 kap. 7 § RF

bör ändras för att möjliggöra delegation i nu aktuellt hänseende. Enligt

regeringens uppfattning är det dock tveksamt om begreppet kulturmiljövård kan

anses innefatta sådana föreskrifter som nu avses. Regeringen anser att det

vidare begreppet kulturmiljö i stället bör användas, eftersom det avser det

samlade uttrycket för människans materiella och immateriella påverkan på den

omgivande miljön (prop. 1998/99:114 s. 21).

Vidare bör följdändringar göras i 2 kap. 9 § kulturminneslagen. Härvid bör

bestämmelserna utformas så att en åtskillnad görs mellan beslut om föreskrifter

och beslut som riktar sig till markägaren eller annan som brukar marken. Enligt

2 kap. 9 § fjärde stycket kulturminneslagen får föreskrifter eller fridlysning

förenas med vite. Som utredningen har påpekat är ett generellt vite i realiteten

en form av bötesstraff. Därför bör vitesbestämmelsen ersättas av

straffrättsliga sanktioner.

8

Kostnader

Förslagen i avsnitt 4

Regeringens förslag till ändringar innebär att det allmänna åläggs att positivt

verka för att de nya målsättningarna så långt det är möjligt förverkligas. Det

merarbete som ändringarna kan komma att föranleda skall finansieras inom ramen

för befintliga medel. I den mån ändringarna leder till ny lagstiftning får

ställning tas till eventuella kostnadsökningar i respektive lagstiftningsärende.

Förslagen i avsnitt 5

Förslagen leder inte till ökade kostnader för det allmänna.

Förslagen i avsnitt 6

Utgångspunkten är att Lagrådet också fortsättningsvis huvudsakligen skall bestå

av justitieråd och regeringsråd. Med förslaget till ändring i regeringsformen

ges ökade möjligheter att anlita ledamöter som avgått med pension från de högsta

domstolarna. Om fler ledamöter som inte är ordinarie justitieråd eller

regeringsråd tjänstgör i Lagrådet än vad som varit fallet med tidigare reglering

kan detta utgöra en kostnadsökning för staten. En kostnadsökning skall

finansieras inom ramen för befintliga medel.

Förslagen i avsnitt 7

Förslagen leder inte till ökade kostnader för det allmänna.

9

Författningskommentar

9.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen

1 kap.

2 §

I stadgandet har två nya målsättningar för det allmännas verksamhet lagts till.

Den närmare innebörden av det nuvarande program- och målsättningsstadgandet har

presenterats i avsnitt 4.1. De nu föreslagna tilläggen har i den allmänna

motiveringen behandlats i avsnitten 4.2.2 och 4.3.2.

I andra stycket har lagts till en föreskrift om att det allmänna också skall

trygga rätten till "hälsa". Avsikten med detta är att ersätta den hälsoaspekt i

form av förebyggande hälsoarbete som får anses ligga i begreppet "en god

levnadsmiljö" i det nuvarande stadgandets andra stycke.

Det nyss nämnda begreppet "en god levnadsmiljö" har alltså tagits bort och

ersatts dels av kravet på att det allmänna också skall trygga rätten till

"hälsa", dels av den mening som utgör det föreslagna tredje stycket. I den

föreslagna meningen - som anknyter till miljöbalkens mål som de anges i 1 kap. 1

§ första stycket miljöbalken - framhålls särskilt det centrala miljöpolitiska

begreppet "hållbar utveckling" samt principen om solidaritet med kommande

generationer. Den målsättning som uttrycks i bestämmelsen omfattar dessa värden

liksom även det synsätt som i övrigt präglar 1 kap. 1 § första stycket

miljöbalken.

I det förslagna fjärde stycket har den nuvarande lagtexten kompletterats med en

föreskrift om att det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna

uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället (se avsnitt 4.2.2 ). Det har vidare

lagts till en föreskrift om att det allmänna skall motverka diskriminering av

människor på grund av ett antal uppräknade orsaker som anknyter till den

enskilde som person. Genom den i stycket gjorda uppräkningen av olika otillåtna

diskrimineringsgrunder markeras att målsättningen om "delaktighet och jämlikhet"

naturligtvis är av störst betydelse för människor som tillhör grupper som

jämfört med andra grupper har en utsatt position i samhället. Uppräkningen är

dock inte uttömmande, utan skall ses som exempel på olika åtskillnadsgrunder som

omfattar grupper av människor som för närvarande riskerar eller rent faktiskt

utsätts för diskriminering eller omotiverad särbehandling i samhället. Det

åligger alltså det allmänna att motverka diskriminering även på grund av andra -

liknande - osakliga omständigheter som gäller den enskilde som person, än de

som uttryckligen har angetts.

Skälen till att ordet ras inte finns med i det föreslagna stadgandet har

utvecklats i avsnitt 4.2.2. I stället torde med orden hudfärg, nationellt eller

etniskt ursprung täckas in vad som normalt brukar ligga i ordet ras.

Uttrycket "funktionshinder" är avsett att anknyta till den definition av

begreppet som återfinns i lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i

arbetslivet av personer med funktionshinder.

Uttrycket sexuell läggning i stadgandet överensstämmer helt med den definition

av begreppet som återfinns i 2 § lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i

arbetslivet på grund av sexuell läggning, dvs. med "sexuell läggning" avses

homosexuell, bisexuell och heterosexuell läggning. Härigenom inbegrips alla

människor, eftersom alla individer hör till någon av de tre kategorierna

heterosexuell, homosexuell eller bisexuell (se prop. 1997/98:180 s. 21). Däremot

faller olika sexuella beteenden och sexuella variationer, t.ex. pedofili, som

finns hos såväl hetero-, homo- som bisexuella personer utanför den föreslagna

bestämmelsens skyddsområde.

Genom att begreppet "ålder" tas upp i förteckningen markeras ett krav på att det

allmänna på olika sätt skall verka mot diskriminering av äldre. Vidare avses

att betona att barn i princip skall bemötas som jämlika individer och att de

skall ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå när det gäller

frågor som rör dem själva.

7 §

I paragrafen har beteckningen primärkommun - som inte har någon motsvarighet i

annan författningstext - ersatts med beteckningen kommun.

8 kap.

7 §

Förslaget har behandlats närmare i avsnitt 7.

18 §

En möjlighet öppnas att vid behov kunna ersätta aktiva domare i Högsta domstolen

och Regeringsrätten med före detta domare från de högsta domstolarna. Den som

har varit ordinarie domare i Högsta domstolen eller Regeringsrätten och avgått

med ålderspension skall kunna representera sin domstol i Lagrådet om det finns

ett behov av detta. Det kan vara fallet till exempel om effekterna av att en

aktiv domare tas ut för arbete i Lagrådet blir alltför kännbara i Högsta

domstolen eller Regeringsrätten på grund av arbetsbördan där. Domstolarna kan

också behöva sina ledamöter av andra anledningar. Behovet kan också hänföra sig

till ledamöterna i Lagrådet, exempelvis vid sjukdomsfall. En annan anledning,

möjligen i samverkan med andra, är stor arbetsbelastning i Lagrådet.

Förutom ändringarna i sak görs en försiktig modernisering av lagspråket i det

berörda första stycket av paragrafen.

10 kap. Förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer

I rubriken till detta kapitel föreslås ett tillägg så att rubriken lyder

"Förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer". Tillägget

har närmare motiverats i avsnitt 5.4.

2 §

Förslaget till nytt sista stycke har utförligt behandlats i avsnitt 5.2.2.

Som där redovisas har de beslut som fattas av ministerrådet i andra och tredje

pelaren - det kan t.ex. vara fråga om en gemensam ståndpunkt i andra pelaren

eller ett rambeslut i tredje pelaren - karaktär av mellanstatliga

överenskommelser och medför en folkrättslig förpliktelse för Sverige att vid

behov genomföra de åtgärder som krävs för att införliva beslutens innehåll med

svensk rätt. Detta innebär att regeringens befogenhet att ingå sådana

överenskommelser begränsas av bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF. Enligt första

stycket i detta stadgande får regeringen inte ingå en för riket bindande

överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen

förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om

överenskommelsen i övrigt gäller något ämne i vilket riksdagen skall besluta.

Enligt tredje stycket får regeringen inte heller ingå en för riket bindande

internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt den, om

överenskommelsen är av större vikt.

Förslaget innebär att det av regeringsformen uttryckligen framgår att riksdagen

kan godkänna en ännu inte färdigförhandlad överenskommelse som ingås i andra

eller tredje pelaren. Liksom för närvarande kan riksdagen lämna sitt godkännande

till utkastet utan att den samtidigt tar ställning till nödvändiga följdbeslut,

t.ex. om lagändringar. Regeringens proposition om godkännande av ett utkast

till överenskommelse bör dock i möjligaste mån innehålla en utförlig redogörelse

för de lagändringar som överenskommelsen föranleder.

Riksdagens godkännande skall anses omfatta också vissa mer begränsade ändringar

i överenskommelsen som görs efter det att riksdagen har lämnat sitt godkännande

men innan beslutet ha antagits av ministerrådet. Av naturliga skäl går det inte

att här ange några gränser för hur omfattande ändringar som kan godtas, utan

frågan för avgöras beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

Regeringen avgör under konstitutionellt ansvar om en ändring i överenskommelsen

innebär att riksdagens godkännande på nytt måste inhämtas.

Bestämmelserna om regeringens informations- och samrådsskyldighet i EU-frågor

gäller också för de nu aktuella överenskommelserna.

Av tredje stycket i 10 kap. 2 § RF framgår att regeringen under konstitutionellt

ansvar kan underlåta att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse

kräver det. I sådana fall skall regeringen i stället överlägga med

Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Bestämmelsen i det nya sista stycket är inte tillämplig på riksdagens

godkännande av de fördrag som ligger till grund för EU-samarbetet utan gäller

endast överenskommelser som träffas inom ramen för vid varje tidpunkt gällande

fördrag i andra och tredje pelaren. Detta kommer till uttryck genom att det i

lagtexten talas om samarbetet i EU.

5 §

Förslaget till ändrad lydelse av bestämmelsen i första stycket behandlas

utförligt i avsnitt 5.3.2. Syftet med ändringen är att riksdagen skall ha

möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för allt samarbete inom EU,

alltså inte bara till EG. Som ytterligare en uttrycklig förutsättning för

överlåtelse anges att beslutanderätten inte rör principerna för statsskicket.

Vad som avses härmed har utvecklats i avsnitt 5.3.2. Liksom tidigare förutsätter

en överlåtelse att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till

vilket överlåtelsen sker motsvarar det skydd som ges i 2 kap. RF och i

Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna. Ändringen gör det alltså inte möjligt att inom ramen för samarbete i

EU överlåta beslutanderätt i större omfattning än vad som redan i dag kan ske

till EG.

6 §

Förslaget till nytt första stycke i paragrafen har behandlats i avsnitt 5.4.2.

Förslaget innebär att regeringens skyldighet att informera och samråda med

riksdagen i EU-frågor nu blir grundlagsfäst. De närmare bestämmelserna om

handläggningen i riksdagen meddelas även i fortsättningen i RO.

9.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

10 kap.

1 §

Förslaget till ändring föranleds av förslaget till ny bestämmelse i 10 kap. 6 §

första stycket RF.

9.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

2 kap.

9 §

Första och andra styckena innehåller bemyndigande för regeringen att överlåta åt

länsstyrelserna att meddela föreskrifter för allmänhetens uppträdande inom och

invid fornlämningsområden och områden där fornfynd har påträffats.

Bestämmelserna motsvarar nuvarande 9 § första - tredje styckena i den mån de

avser normgivning. Den nu använda termen "fridlysning" utgår ur lagtexten.

Tredje stycket avser beslut som riktar sig mot markägaren och andra som nyttjar

marken och motsvarar i dessa delar nuvarande andra stycket.

Fjärde stycket motsvaras av nuvarande femte stycket. Det avser dock endast

föreskrifter enligt första och andra stycket.

21 a §

Tillägget i andra punkten ersätter bestämmelsen i nuvarande 9 § fjärde stycket

om generellt vite.

24 §

Första stycket motsvarar nuvarande andra stycket.

I andra stycket - som motsvarar nuvarande första stycket - anges att övriga

beslut enligt 2 kap. överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat

följer av 25 §.

I tredje stycket görs en redaktionell ändring med anledning av att nuvarande 9 §

fjärde stycket utgår.

Sammanfattning av 1999 års författningsutrednings delbetänkande Vissa

grundlagsfrågor (SOU 2001:19)

Vi redovisar i detta delbetänkande våra överväganden och förslag i fråga om

stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper (Del I), grundlagsskydd för miljön

(Del II), RF:s egendomsskydd (Del III), riksdagens funktion som beslutsorgan vid

internationellt samarbete (Del IV) samt vårt förslag till reglering i RF av

regeringens informations- och samrådsskyldighet i EU-frågor (Del V).

I våra direktiv gavs vi i uppdrag att

* föreslå hur skyddet för miljön samt funktionshindrades och andra utsatta

gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall regleras i 1 kap. 2 § RF,

* lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 §

andra stycket RF,

* utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för riksdagen att på

begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen

ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt

skick,

* närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom EU går mot en minskad

uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i

samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra

ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket RF, och

* lämna förslag till en ny bestämmelse i 10 kap. RF som skall reglera

regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor.

Stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper

Det nuvarande s.k. program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF - som ger

uttryck för vissa särskilt viktiga principer för den samhälleliga verksamhetens

inriktning - innehåller i första stycket ett stadgande om att den offentliga

makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den

enskilda människans frihet och värdighet. Vårt uppdrag handlar om att förtydliga

det skydd för utsatta grupper som redan kan sägas inrymmas i detta stycke.

En bestämmelse om att delaktighet och jämlikhet skall eftersträvas i samhället

bör enligt vår mening ha en generell utformning, dvs. i en sådan bestämmelse bör

nämnas även andra utsatta grupper än personer med funktionshinder. Vi anser att

detta bör ske genom att man i stadgandet räknar upp skilda otillåtna grunder

för diskriminering eller omotiverad särbehandling i samhället. En uppräkning av

förbjudna grunder för diskriminering bör främst omfatta grupper av människor som

på olika sätt har diskriminerats på ett för ett demokratiskt samhälle

oacceptabelt sätt. För att markera att uppräkningen inte är uttömmande bör det i

stadgandet också anges att diskriminering på grund av andra omständigheter som

är hänförliga till person är otillåten.

Mot den angivna bakgrunden föreslår vi i kapitel 3 att det redan befintliga

skyddet för utsatta grupper i 1 kap. 2 § första stycket RF kompletteras och

förstärks med dels en föreskrift om att det allmänna skall verka för att alla

människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels en

föreskrift om att det allmänna skall motverka diskriminering på grund av kön,

hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös

tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning eller annan omständighet som

gäller den enskilde som person.

Genom den föreslagna föreskriften om delaktighet och jämlikhet uttrycks dels en

princip om alla människors rätt till inflytande i frågor som rör dem själva,

dels en princip om alla människors rätt till ett jämlikt bemötande som

individer. Det föreslagna tillägget innebär vidare ett åliggande för det

allmänna att undanröja de hinder som finns mot alla människors deltagande i

samhällslivet på lika villkor.

Grundlagsskydd för miljön

I kapitel 5 föreslår vi att betydelsen av skyddet för natur- och kulturmiljön

samt människors hälsa - som är några av de allra viktigaste samhällsfrågorna -

bör markeras genom ett nytt stadgande i 1 kap. 2 § RF om att det allmänna skall

främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och

kommande generationer.

Den föreslagna föreskriften anknyter till miljöbalkens målsättningsparagraf (1

kap. 1 §), som utförligt beskriver syftet med svensk miljöpolitik. Det som

enligt vår mening därvid bör lyftas fram är det miljöpolitiska begreppet

"hållbar utveckling". Begreppet speglar en miljöpolitisk ambition och är det

övergripande målet för miljöbalken. Dessutom är det ett centralt

miljöskyddsbegrepp dels inom den internationella miljörätten, dels i EU:s

miljörätt. Vi menar vidare att man i en övergripande miljöskyddsbestämmelse av

föreslaget slag bör betona principen om solidaritet med kommande generationer.

Det föreslagna stadgandet innefattar ett krav på en högt ställd ambitionsnivå

och effektivitet när det gäller det allmännas miljöskyddsarbete. Vidare innebär

den föreslagna regeln ett åliggande för det allmänna att verka för att

målsättningen i möjligaste mån förverkligas, t.ex. genom att fortlöpande

utveckla lagstiftningen på miljöområdet. Stadgandet innebär dessutom ett krav på

myndigheterna att aktivt verka för en god miljö och låta denna målsättning

påverka de beslut som fattas.

Regeringsformens egendomsskydd

När det gäller stiftande och ändring av grundlag eftersträvas normalt största

möjliga politiska enighet. Det har därför varit en grundläggande utgångspunkt

för vårt uppdrag att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk

förankring. Med beklagande kan konstateras att när det gäller den nu aktuella

delen av vårt uppdrag har någon sådan bred enighet inte kunnat uppnås. Ett stort

antal tänkbara lösningar har emellertid prövats på frågan. Vi diskuterar i

kapitel 9 några tänkbara preciseringar av bestämmelsen om rätt till ersättning

vid rådighetsinskränkningar i 2 kap. 18 § andra stycket RF.

Riksdagens funktion som beslutsorgan vid internationellt samarbete

Bakgrund

Samarbetet inom EU grundas på fördrag som är att betrakta som internationella

överenskommelser i RF:s mening. Dessa fördrag bildar en struktur för

EU-samarbetet som brukar beskrivas som en överbyggnad med tre pelare. Samarbetet

i den s.k. första pelaren utgörs av gemenskapssamarbetet med EG-fördraget, Kol-

och stålfördraget (upphör att gälla i juli 2002) och Euratomfördraget som

grund. Gemenskapssamarbetet inrymmer bl.a. allt ekonomiskt samarbete i

vidsträckt bemärkelse, den inre marknaden och miljöpolitiken. Den s.k. andra

pelaren (avdelning V i Unionsfördraget) inrymmer GUSP, dvs. den gemensamma

utrikes- och säkerhetspolitiken. Slutligen inryms i den s.k. tredje pelaren

(avdelning VI i Unionsfördraget) polissamarbete och straffrättsligt samarbete.

Riksdagens funktion vid ingåendet av internationella överenskommelser

I kapitel 10 behandlas vissa av bestämmelserna i 10 kap. RF om förhållandet till

andra stater. Av redogörelsen framgår att regeringen har rätt att ingå

överenskommelse med eller på annat sätt ikläda riket förpliktelse gentemot annan

stat eller mellanfolklig organisation. I 10 kap. 2 § RF anges förutsättningarna

för regeringens statsrättsliga kompetens att utnyttja sin behörighet att binda

riket genom internationella överenskommelser. Bestämmelsen innebär att en

internationell överenskommelse skall föreläggas riksdagen för godkännande om den

förutsätter ett riksdagsbeslut för att kunna genomföras. Frågan huruvida

riksdagen behöver godkänna en viss internationell överenskommelse avgörs framför

allt av reglerna i RF om hur normgivningsmakten och finansmakten är fördelad

mellan riksdag och regering. En internationell överenskommelse skall också

godkännas av riksdagen om den är av större vikt. Regeringen kan dock i det

sistnämnda fallet underlåta att inhämta riksdagens godkännande, om rikets

intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med

Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Av redogörelsen i kapitel 10 framgår också att RF:s bestämmelser om regeringens

befogenhet att ingå internationella överenskommelser och om riksdagens

godkännande enligt 10 kap. 2 § RF av sådana överenskommelser är tillämpliga på

det mellanstatliga samarbetet i andra och tredje pelaren. I kapitel 11 - som

behandlar regleringen av de nu aktuella frågorna i andra EU-länder - konstateras

att reglerna för det danska parlamentets, Folketingets, prövning av sådana

överenskommelser påminner mycket nära om motsvarande svenska regler. Det

konstateras också att dessa frågor inte har reglerats på något enhetligt sätt i

EU:s övriga medlemsstater.

Inledningsvis konstaterar vi i kapitel 12 att det saknas anledning att genomföra

några mera djupgående förändringar när det gäller regeringens befogenhet på det

internationella planet. Vidare tar vi också avstånd från tankar som innebär att

något annat organ än riksdagen i plenum godkänner sådana internationella

överenskommelser som avses i 10 kap. 2 § RF. Vi tar dock ställning för en

ändring av RF som innebär att regeringen har möjlighet att inhämta riksdagens

godkännande också av preliminära förhandlingsöverenskommelser i mellanstatligt

samarbete inom EU:s ram. Därvid slår vi fast att en särskild reglering av

riksdagens prövning av sådana överenskommelser som utgångspunkt bör bygga på att

det vid godkännandet står klart vilken slutlig överenskommelse riksdagen har

godkänt. Vi anser att kravet på tillämpande av grundlagsform bör bibehållas då

riksdagen godkänner överenskommelser som förutsätter ändring av grundlag. Enligt

vår uppfattning talar också övervägande skäl mot ett avskaffande av den

särskilda uppskovsmöjligheten enligt 2 kap. 12 § tredje stycket RF vid

riksdagens ställningstagande till överenskommelser som avser begränsningsbara

rättigheter i 2 kap. RF. Enligt denna förfaranderegel skall sådana

överenskommelser på yrkande av minst tio riksdagsledamöter godkännas antingen

genom två beslut med ett års mellanrum eller genom ett beslut med fem sjättedels

majoritet av de röstande riksdagsledamöterna. Vidare slår vi fast att behovet

av grundlagsändringar inskränker sig till EU-samarbetet.

Med de nu angivna utgångspunkterna innebär vårt förslag att riksdagen skall ha

möjlighet att godkänna en ännu inte slutförhandlad internationell

överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU med det innehåll som enligt

regeringens bedömning kommer att bli det slutgiltiga förhandlingsresultatet.

Riksdagen skall ha möjlighet att besluta om nödvändiga lagstiftningsåtgärder

senare. Riksdagens godkännande skall omfatta också senare ändringar i utkastet

till överenskommelse i de fall då sådana ändringar saknar betydelse för

riksdagen. Regeringen bör under konstitutionellt ansvar få avgöra om en senare

ändring kräver riksdagens godkännande. Den föreslagna ordningen bör i RF komma

till uttryck i ett nytt sista stycke i 10 kap. 2 § RF. Vi konstaterar att

bestämmelserna om regeringens informations- och samrådsskyldighet i EU-frågor

gäller även för de överenskommelser som handläggs enligt den nu föreslagna

ordningen.

En ny överlåtelseregel

Det överstatliga gemenskapssamarbetet i första pelaren kännetecknas av att

medlemsstaterna genom folkrättsliga fördrag till EG har överlåtit vissa

beslutsbefogenheter som ger gemenskaperna möjlighet att besluta om rättsakter

som skall vara bindande för medlemsstaterna och enskilda i dessa stater. I

kapitel 10 behandlas möjligheten att till icke-svenska organ överlåta

beslutsbefogenheter som annars tillkommer svenska statsorgan. Denna möjlighet

regleras i 10 kap. 5 § RF. Vad gäller möjligheten att överlåta

beslutsbefogenheter inom ramen för EU-samarbetet föreskrivs i bestämmelsens

första stycke att sådan överlåtelse kan ske enbart till EG, dvs. första pelaren.

Som konstateras i kapitel 11 har inte heller dessa frågor reglerats på något

enhetligt sätt i de andra medlemsstaterna inom EU. I en del stater förekommer på

EU-medlemskapet inriktade konstitutionella särlösningar medan det i andra

medlemsstater förekommer olika former av mera allmänt hållna regler och

principer som på det konstitutionella planet legitimerar gemensamt utövande av

beslutanderätt inom ramen för EU-samarbetet.

För närvarande finns, som tidigare har nämnts, endast möjlighet att överlåta

beslutanderätt till EG, dvs. första pelaren. Vi menar emellertid att

gemenskapssamarbetet inte behöver vara den bästa formen för allt samarbete inom

unionens ram som på något sätt kan komma att förutsätta överlåtelse av

beslutanderätt. Vid framtida fördragsförhandlingar skulle det svenska

handlingsutrymmet utvidgas om riksdagen hade möjlighet att överlåta

beslutanderätt också i annat samarbete. I kapitel 12 tar vi därför ställning för

en ändrad lydelse av 10 kap. 5 § första stycket RF som ger riksdagen möjlighet

att överlåta beslutanderätt inom ramen för hela unionssamarbetet. Vi anger

emellertid också vissa utgångspunkter som enligt vår uppfattning drar upp

bestämda ramar för en ändring av bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF.

Också en ny överlåtelseregel bör enligt vår mening spegla konsekvenserna av ett

svenskt deltagande i EU-samarbetet. Därför kan det inte anses ligga i vårt

uppdrag att utforma förslag till en mera allmänt formulerad överlåtelseregel som

även är tillämplig på annat internationellt samarbete än EU-samarbetet. Vidare

slår vi fast att det inte bör bli möjligt att inom ramen för EU-samarbetet

överlåta beslutsbefogenheter i större omfattning än vad som kan ske redan i dag.

Av grundlagen bör också uttryckligen framgå att överlåtelse inte kan ske av

sådan beslutanderätt som rör principerna för statsskicket. De särskilda

beslutsformerna skall bibehållas. För ett beslut om överlåtelse skall alltså

krävas antingen att tre fjärdedelar av de röstande riksdagsledamöterna ansluter

sig till ett sådant förslag eller att beslut fattas i den ordning som gäller för

stiftande av grundlag. Likaså bör det för en sådan överlåtelse även

fortsättningsvis krävas att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde

till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och Europakonventionen.

Den föreslagna ordningen bör i RF komma till uttryck i en ändrad lydelse av de

två första meningarna i 10 kap. 5 § första stycket RF.

Informations- och samrådsskyldigheten i EU-frågor

Som konstateras i kapitel 13 ålägger samverkansbestämmelserna i 10 kap. RO

regeringen informationsskyldighet gentemot såväl riksdagen som dess utskott och

EU-nämnden. I RO föreskrivs uttryckligen en skyldighet för regeringen att

samråda med EU-nämnden. Riksdagen har emellertid också betonat utskottens

centrala roll i sammanhanget. I vissa fall kan det vara motiverat att samråd

också sker med det berörda utskottet innan regeringen tar ställning. Förutom att

lägga förslag om tillkännagivanden till regeringen i kammaren har utskotten

därvid möjlighet att direkt påverka regeringen i EU-ärenden vid informella

samråd i utskotten. Uttalanden av EU-nämnden eller av utskott binder inte

riksdagens kammare eller andra riksdagsorgan. Regeringen blir inte rättsligt

bunden av uttalanden som görs i samrådet. Däremot har regeringen en långtgående

politisk skyldighet att avstå från att företräda en ståndpunkt som står i strid

med vad en majoritet inom EU-nämnden har gett uttryck för.

Vi anser att det är av stort värde att det införs en bestämmelse i RF som klart

ger uttryck för regeringens informations- och samrådsskyldighet i EU-frågor. Det

faller dock utanför vårt uppdrag att överväga hur denna skyldighet skall

fullgöras. I kapitel 14 föreslår vi därför att det införs en bestämmelse i RF

som föreskriver att regeringen fortlöpande skall informera riksdagen och samråda

med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i

EU. I en sådan bestämmelse bör vidare enligt vår mening föreskrivas att närmare

bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i RO. Denna

bestämmelse bör enligt vårt förslag placeras in som ett nytt första stycke i 10

kap. 6 § RF. I anslutning härtill föreslår vi även att rubriken till 10 kap. RF,

som i dag lyder: "Förhållandet till andra stater", förses med tillägget "och

mellanfolkliga organisationer". På så sätt markeras att Sverige upprätthåller

betydelsefulla relationer, inte bara med andra stater utan också med

mellanfolkliga organisationer såsom FN och Europarådet.

1999 års författningsutrednings författningsförslag

Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

dels att 1 kap. 2 samt 10 kap. 2, 5 och 6 §§ skall ha följande lydelse,

dels att rubriken till 10 kap. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde

och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara

grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det

allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka

för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom

samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika

rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara

grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det

allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att

verka för social omsorg och trygghet.

Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för

nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom

samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det

allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och

jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor

på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller

religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan

omständighet som gäller den enskilde som person.

Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och

utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

10 kap.

Förhållandet till andra stater

Förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisa-tioner

2 §

Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan

att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras

eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i

vilket riksdagen skall besluta.

Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det

riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandet

av överenskommelsen.

Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå för

riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt

denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att

inhämta riksdagens godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver

det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan

överenskommelsen ingås.

Riksdagen kan godkänna sådan överenskommelse som avses i första och tredje

styckena och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om

överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick.

5 §

Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som

dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna

regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan

överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar

sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande

av grundlag.

Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta

beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse

förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket

överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den

europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut,

varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan

också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform

och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar

eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller

förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation

för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller

till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutandrätt som avser

fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen

eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri-

och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller

vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej

avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom

minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna

förenar sig.

Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som svensk

rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i andra stycket

föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen

skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av

begränsad omfattning.

Rättsskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna

regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av

riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till

utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får också

i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta

om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens

förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande

förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i

den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

6 §

Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses

av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen.

Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i

riksdagsordningen.

Regeringen skall fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de

utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket, och överlägga med

nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt

skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att 10 kap. 1 § skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 kap.

1 §

Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för

samarbetet i Europeiska unionen samt varje år till riksdagen lämna en skrivelse

med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen.

Regeringen skall varje år till riksdagen lämna en skrivelse med berättelse över

verksamheten i Europeiska unionen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

Förteckning över remissinstanser (SOU 2001:19)

Remissyttranden över betänkandet har avgetts av följande instanser.

Riksdagens ombudsmän (JO), Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt,

Hovrätten för Västra Sverige, Kammarrätten i Sundsvall, Kammarrätten i

Jönköping, Länsrätten i Stockholms län, Domstolsverket, Riksåklagaren,

Rikspolisstyrelsen, Räddningsverket, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen,

Barnombudsmannen, Tullverket, Riksrevisionsverket, Juridiska fakultetsnämnden

vid Uppsala universitet, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Uppsala

universitet, Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet,

Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Lunds universitet, Juridiska

fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Jordbruksverket, Naturvårdsverket,

Boverket, Lantmäteriverket, Statens institut för ekologisk hållbarhet,

Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetslivsinstitutet, Arbetsmiljöverket,

Arbetsdomstolen, ILO-kommittén, Jämställdhetsombudsmannen, Jämställdhetsnämnden,

Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, Skogsstyrelsen,

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Integrationsverket, Svenska

Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska Samernas Riksförbund ,Sveriges

advokatsamfund, Sveriges Domareförbund, Företagarnas Riksorganisation,

Lantbrukarnas Riksförbund, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens

Centralorganisation (TCO), Föreningen Svenskt Näringsliv, Svenska

Naturskyddsföreningen, Svenska avdelningen av Internationella

Juristkommissionen, Ägarfrämjandet, Sveriges Fastighetsägareförbund, Sveriges

Jordägareförbund, Handikappförbundens Samarbetsorgan, Synskadades Riksförbund,

Sveriges Dövas Riksförbund, Sveriges Pensionärsförbund, Riksförbundet för

sexuellt likaberättigande (RFSL), Rädda Barnen, Statsvetenskapliga institutionen

vid Stockholms universitet, SACO Student och Aktiespararna.

Följande instanser har inbjudits att yttra sig över betänkandet men avstått.

Arbetsgivarverket, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Stockholms

universitet, Göteborgs universitet, Sametinget, Sveriges Akademikers

Centralorganisation (SACO), Svenska Turistföreningen, Skogsägarnas Riksförbund,

Sveriges Kristna Råd, Kooperationens Förhandlingsorganisation, Riksförbundet för

HIV-positiva, Svenska Kyrkans Centralstyrelse, Pensionärernas Riksorganisation

PRO, Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU), Afrosvenskarnas riksförbund,

Förenade islamiska församlingar i Sverige, Riksförbundet internationella

föreningar för invandrarkvinnor, SIOS - Samarbetsorganen för

invandrarorganisationer i Sverige, Romernas Riksförbund, Judiska Centralrådet.

Sammanfattning av 2000 års lagrådsutrednings delbetänkande Lagrådets

sammansättning - Förslag till ändring i regeringsformen (SOU 2001:37)

Delbetänkandet behandlar frågan om hur lagrådsgranskningen skall kunna

bibehållas på nuvarande nivå när det gäller kapacitet och standard, utan att det

går ut över den dömande verksamheten i Högsta domstolen och Regeringsrätten.

De flesta ledamöter i Lagrådet är aktiva domare från Högsta domstolen och

Regeringsrätten. Under senare år har antalet justitie- och regeringsråd

successivt minskat. Lagrådets arbetsbörda har dock inte minskat och det finns

heller ingenting som tyder heller på att antalet ärenden där regeringen behöver

höra Lagrådet kommer att minska eller på att ärendena kommer att bli mindre

komplicerade. Lagrådets arbetsbörda är också ojämnt fördelad över

lagrådsperioden med toppar i anslutning till riksdagens stoppdagar. För att

granskningen skall kunna bibehållas på nuvarande nivå i fråga om standard och

kompetens utan att det går ut över de högsta domstolarna, föreslår utredningen

att före detta domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten i ökad omfattning

vid behov skall kunna tjänstgöra i Lagrådet. För att detta skall vara möjligt

föreslår utredningen en ändring i 8 kap. 18 § regeringsformen så att lagtexten i

första stycket, första meningen där kommer att lyda (ändringen kursiveras) "För

att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd vari ingår domare

eller, vid behov, förutvarande domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten."

Utredningen förslår också att en minimiregel om aktiva domares representation på

en lagrådsavdelning skall införas. På varje avdelning av Lagrådet skall minst

en aktiv domare från Högsta domstolen eller Regeringsrätten tjänstgöra.

Utredningen föreslår vidare att en gräns för lagrådstjänstgöring skall gå vid 70

års ålder samt att de före detta domare som skall arbeta i Lagrådet skall utses

av sina respektive domstolar. Dessa och närmare bestämmelser om Lagrådets

sammansättning hör hemma i vanlig lag och kommer också att behandlas i

utredningens slutbetänkande som skall redovisas senast den 31 december 2001.

2000 års Lagrådsutrednings författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 8 kap. 18 § skall ha

följande lydelse.

18 §

För att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare

i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av

regeringen eller, enligt vad som närmare angives i riksdagsordningen, av

riksdagsutskott.

För att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare

eller, vid behov, förutvarande domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten.

Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare

angives i riksdagsord-ningen, av riksdagsutskott.

Yttrande av Lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om

tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television

och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar, lag om begränsning

av rätten att taga del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra

stycket, 12 § första stycket, 17-19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som

ändrar eller upphäver sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2

eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller

från allmän synpunkt. Vad nu har sagts gäller dock icke, om Lagrådets hörande

skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja

lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår

regeringen riksdagen att stifta lag i något av de ämnen som avses i första

meningen och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, skall

regeringen samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill. Att Lagrådet icke

har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning.

Lagrådets granskning skall avse

1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,

3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften,

5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i

lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

Förteckning över remissinstanser (SOU 2001:37)

Remissyttrande har avgivits av Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens

ledamöter, Regeringsrättens ledamöter, Hovrätten för Nedre Norrland,

Kammarrätten i Göteborg, Malmö tingsrätt, Justitiekanslern, Domstolverket,

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Statsvetenskapliga

institutionen vid Uppsala universitet, Sveriges advokatsamfund och Sveriges

Domareförbund. Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) har meddelat att

de avstår från att besvara remissen.

Sammanfattning av betänkandet Skyddet av kulturmiljön (SOU 1996:128)

Kulturminneslagen och regeringsformen

Regeln i 2 kap. 9 § kulturminneslagen avser föreskrifter i regeringsformens

mening till skydd för fornlämningar och fyndplatser. Enligt regeringsformen får

riksdagen emellertid inte direkt till länsstyrelserna överlämna rätten att

besluta om föreskrifter. Dessutom medger inte regeringsformen i dag att

föreskrifter om kulturmiljövård delegeras.

Det finns ett behov av att reglera allmänhetens tillträde till fornlämningar och

andra känsliga kulturmiljöer. Behovet kan inte tillgodoses enbart genom beslut

med verkan i särskilt fall. Regeringsformen bör därför ändras så att

föreskrifter om kulturmiljövård kan delegeras av riksdagen. I kulturminneslagen

bör tas in bemyndigande som ger regeringen eller den myndighet regeringen

bestämmer rätt att utfärda föreskrifter för allmänheten till skydd för

fornminnen och andra kulturmiljöer. Regeringen bör bemyndiga länsstyrelserna att

besluta sådana föreskrifter.

Reglerna i kulturminneslagen om generella viten bör ändras till

bötesbestämmelser.

Delar av Kulturarvsutredningens författningsförslag i betänkandet Skyddet av

kulturmiljön (SOU 1996:128)

Transumt

----------------------------

Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 7 § regeringsformen3 skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

7 §

Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag

genomförordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser

något av följande ämnen:

1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlänningars vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar,

tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering,

återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader,

anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med

byggnader och anläggningar,

4. jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen om allmän plant,

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under

utövande av tjänsteplikt,

8. skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av

automatisk databehandling.

Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag

genomförordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser

något av följande ämnen:

1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlänningars vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar,

tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering,

återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader,

anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med

byggnader och anläggningar,

4. kulturmiljövård, jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen om allmän plant,

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under

utövande av tjänsteplikt,

8. skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av

automatisk databehandling.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela föreskrifter

om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller

bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva annan rättsverkan än böter

för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av

bemyndigandet.

Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela föreskrifter

om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller

bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva annan rättsverkan än böter

för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av

bemyndigandet.

Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

dels att 2 kap. 9, 21 a och 24 §§ skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

9 §4

Länsstyrelsen får meddela särskilda föreskrifter till skydd för en fast

fornlämning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela skydds- och

ordningsföreskrifter rörande vad allmänheten har att iaktta inom och i närheten

av områden som avses i 2 §.

Föreskrifterna får även meddelas för område som enligt 2 § inte hör till

fornlämningen under förutsättning att pågående användning av marken härigenom

inte försvåras avsevärt.

Föreskrifter som avses i första stycket får även meddelas för områden där

fornfynd har påträffats, om det kan ske utan att någon väsentlig olägenhet

uppstår. Sådana föreskrifter får gälla längst till dess att platsen har

undersökts enligt 8 §.

Länsstyrelsen får fridlysa en plats där fornfynd påträffats, om det kan ske utan

att någon väsentlig olägenhet uppstår. Fridlysning får ske intill dess platsen

har undersökts enligt 8 §.

Länsstyrelsen får meddela särskilda bestämmelser om användningen av mark i

närheten av områden som avses i 2 § under förutsättning att den pågående

användningen inte avsevärt försvåras.

Föreskrifter eller fridlysning får förenas med vite.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Ett beslut om föreskrifter eller fridlysning skall kungöras på lämpligt sätt.

21 a5 §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som av uppsåt eller

oaktsamhet

1. inte anmäler fornfynd enligt 5 §,

2. inte gör anmälan enligt 10 § andra stycket eller

3. bryter mot 18 §.

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som av uppsåt eller

oaktsamhet

1. inte anmäler fornfynd enligt 5 §,

2. bryter mot föreskrifter meddelade med stöd av 9 § ,

3. inte gör anmälan enligt 10 § andra stycket eller

4. bryter mot 18 §.

24 §6

Beslut av länsstyrelsen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol när det gäller

1. fastställelse av gränserna för ett fornlämningsområde enligt 2 §,

2. särskilda ordningsföreskrifter enligt 9 §,

3. fridlysning enligt 9 § eller

4. tillstånd att medföra och använda metallsökare enligt 20 §.

Beslut av Riksantikvarieämbetet eller länsstyrelsen enligt detta kapitel

överklagas hos allmän för- valtningsdomstol, om inte annat följer av andra

stycket eller 25 §.

Beslut av Riksantikvarieämbetet enligt 16 § överklagas hos allmän

förvaltningsdomstol.

Beslut av Riksantikvarieämbetet enligt 17 § överklagas hos regeringen.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Beslut i övrigt enligt detta kapitel av länsstyrelsen eller

Riksantikvarieämbetet får överklagas hos regeringen, om inte annat följer av 25

§.

Kommunen får överklaga länsstyrelsens beslut enligt 2 § andra stycket, 9 §

första och fjärde styckena och 12 § andra stycket.

Kommunen får överklaga länsstyrelsens beslut enligt 2 § andra stycket, 9 §

första och andra styckena och 12 § andra stycket.

Förteckning över remissinstanser (SOU 1996:128)

Efter remiss har yttranden inkommit från Hovrätten för Västra Sverige,

Kammarrätten i Stockholm, Statens räddningsverk (5 kap.), Post- och

telestyrelsen (5 kap.), Banverket (5 kap.), Järnvägsinspektionen (5 kap.),

Vägverket (5 kap.), Kammarkollegiet, Statens fastighetsverk, Statistiska

centralbyrån (5 kap.), Uppsala universitet, Sametinget, Statens kulturråd,

Språk- och folkminnesinstitutet (5 kap.), Riksantikvarieämbetet, Svenska

språknämnden (5 kap.), Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala

län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i

Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Skaraborgs län, Länsstyrelsen i

Jämtlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens

län, Boverket, Lantmäteriverket, Ortnamnsrådet (5 kap.), Statens naturvårdsverk,

Svenska kyrkans centralstyrelse, Egendomsnämnden i Uppsala stift,

Egendomsnämnden i Skara stift, Egendomsnämnden i Luleå stift, Enköpings kyrkliga

samfällighet, Eslövs kyrkliga samfällighet, Svenska kommunförbundet,

Landstingsförbundet, Borgholms kommun, Västerås kommun, Skellefteå kommun,

Arvidsjaurs kommun, Luleå kommun, Piteå kommun, Posten AB (5 kap.), Sveriges

hembygdsförbund, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Svenska

samernas riksförbund, Upplandsmuseet, Gotlands fornsal, Blekinge läns museum,

Skaraborgs länsmuseum, Jämtlands läns museum, Västerbottens museum, Norrbottens

museum, Föreningen Sveriges landsantikvarier, Föreningen Sveriges

länsantikvarier, Länsmuseernas samarbetsråd, Sveriges fastighetsägareförbund,

Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, HSB Riksförbund, Hyresgästernas

riksförbund, Sveriges jordägareförbund, Nederluleå kyrkstuguägares

intresseförening (4 kap.), Svenska föreningen för byggnadsvård, Länsstyrelsen i

Kronobergs län, Egendomsnämndernas samarbetsorgan, Nordiska förbundet för

kulturlandskap, Västerås stift, Göteborgs stift, Ortnamnsarkivet, Eskilstuna

museer, Lantbrukarnas riksförbund, Nederluleå församling och Uppsala

universitet, seminariet för nordisk namnforskning.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 december 2001

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén,

Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Pagrotsky, Östros,

Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson, Lejon, Lövdén, Ringholm

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Regeringen beslutar proposition 2001/02:72 Ändringar i regeringsformen -

samarbetet i EU m.m.

1 Regeringsformen omtryckt 1998:1437.

1 Senaste lydelse 2001:581.

1 Senaste lydelse 1991:474

2 Senaste lydelse 2000:265.

3 Omtryckt 1994:1483

4 Ändringen innebär bl.a. att fjärde och femte styckena upphävs.

5 Senaste lydelse 1991:474.

6 Senaste lydelse 1995:72. Ändringen innebär bl.a. att fjärde stycket upphävs.

Prop. 2001/02:72

15

1

Prop. 2001/02:72

Bilaga 1

59

Prop. 2001/02:72

Bilaga 1

54

Prop. 2001/02:72

Bilaga 2

71

Prop. 2001/02:72

Bilaga 3

Prop. 2001/02:72

Bilaga 2

63

Prop. 2001/02:72

Bilaga 3

64

Prop. 2001/02:72

Bilaga 4

65

Prop. 2001/02:72

Bilaga 5

66

Prop. 2001/02:72

Bilaga 6

67

Prop. 2001/02:72

Bilaga 7

68

Prop. 2001/02:72

Bilaga 8

53

53

Prop. 2001/02:72

53

Prop. 2001/02:72

Bilaga 9

72

73

1