Prop. 2001/02:73

Regeringens proposition

2001/02:73

Riksrevisionen - ändringar i regeringsformen

Prop.

2001/02:73

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 6 december 2001

Göran Persson

Britta Lejon

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Riksdagen har beslutat att Riksdagens revisorer skall upphöra. I stället skall

det inrättas en ny myndighet under riksdagen, benämnd Riksrevisionen.

I propositionen behandlas de ändringar i regeringsformen som är nödvändiga för

att riksdagens beslut skall kunna genomföras.

Regeringen föreslår följande.

- Riksrevisionen skall vara en myndighet under riksdagen med uppgift att i

enlighet med föreskrifter som meddelas i lag svara för granskning av i huvudsak

den verksamhet som bedrivs av staten.

- Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen.

- Vid myndigheten finns också en styrelse, som utses av riksdagen.

- Riksrevisorerna beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i

lag, vad som skall granskas och hur granskningen skall bedrivas. De bedömer

självständigt resultatet av sin granskning.

- Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne inte längre

uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig

skyldig till allvarlig försummelse.

Ändringarna föreslås träda i kraft den dag som bestäms i särskild lag.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 3

2 Förslag till lag om ändring i regeringsformen 4

3 Ärendet och dess beredning 6

4 Bakgrund 6

5 Grundlagsreglering av Riksrevisionen 8

5.1 Utgångspunkter 8

5.2 Riksrevisionens mandat 9

5.3 Riksrevisorerna 11

5.4 Riksrevisionens styrelse 12

5.5 Riksrevisionens självständiga ställning 12

5.6 Skiljande av en riksrevisor från uppdraget 14

5.7 Ikraftträdande 16

6 Författningskommentar 17

Bilaga 1 Sammanfattning av departementspromemorian Riksrevisionen -

ändringar i regeringsformen (Ds 2001:11) 19

Bilaga 2 Departementspromemorians lagförslag 20

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 21

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 december 2001 22

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring

i regeringsformen.

2

Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 12 kap. 7 § regeringsformen1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap.

7 §

Riksdagen väljer revisorer att granska den statliga verksamheten. Riksdagen kan

besluta att revisorernas granskning skall omfatta också annan verksamhet.

Riksdagen fastställer instruktion för revisorerna.

Revisorerna får enligt bestämmelser i lag infordra handlingar, uppgifter och

yttranden som behövs för granskningen.

Närmare bestämmelser om revisorerna finns i riksdagsordningen.

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den

verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om Riksrevisionen finns i

riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kan

Riksrevisionens granskning avse också annan än statlig verksamhet.

Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen.

Riksrevisorerna beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i

lag, vad som skall granskas och hur granskningen skall bedrivas. De bedömer

självständigt resultatet av sin granskning.

Vid myndigheten finns också en styrelse, som utses av riksdagen. Styrelsens

uppgift är att följa granskningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelser

till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter kan ge anledning till

samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning

för myndigheten.

Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne inte längre

uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig

skyldig till allvarlig försummelse.

Denna lag träder i kraft den dag som bestäms i särskild lag.

3

Ärendet och dess beredning

Riksdagen har beslutat att det under första halvåret 2003 skall inrättas en ny

myndighet under riksdagen, Riksrevisionen (förs. 1999/2000:RS1, bet.

2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116-119).

Inom Regeringskansliet har det utarbetats en promemoria med förslag till de

ändringar i regeringsformen som krävs för att reformen skall kunna genomföras

(Ds 2001:11).

En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag är

intaget i bilaga 2.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 3. En remissammanställning är tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr

Ju2000/6657).

Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som behandlas i promemorian.

Regeringen tillkallade i januari 2001 Utredningen (Fi 2001:03) om regler för

Riksrevisionen. Utredningen har haft till uppgift att lämna förslag till

författningsregler om Riksrevisionen och dess verksamhet (dir. 2001:3).

Utredningen har redovisat sitt uppdrag i betänkandet Regler för Riksrevisionen

(SOU 2001:97). Betänkandet kommer att remissbehandlas.

4 Bakgrund

Riksdagskommittén fick i december 1998 i uppdrag att göra en allmän översyn av

riksdagens kontrollmakt på det ekonomiska området.

Kommittén gjorde bl.a. följande ställningstaganden.

- En sammanhållen revisionsmyndighet under riksdagen med ansvar för den statliga

redovisnings- och effektivitetsrevisionen bör bildas den 1 januari 2003.

- Bestämmelser om revisionsmyndigheten och dess verksamhet bör finnas i

regeringsformen, riksdagsordningen, i en lag med instruktion för den nya

myndigheten samt i en särskild revisionslag.

- Revisionsverksamheten bör ledas av en riksrevisor, som väljs av riksdagen.

- Den nya myndighetens ledning bör tillsättas och skiljas från ämbetet av

riksdagen i enlighet med föreskrifter i regeringsformen och riksdagsordningen.

- Bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen bör säkerställa

myndighetsledningens integritet.

Kommittén föreslog att riksdagen skulle

- godkänna de av kommittén förordade riktlinjerna för en förändrad revision

under riksdagen,

- begära att regeringen i enlighet med vad kommittén föreslagit tillsätter en

utredning med uppgift att utarbeta det förslag till grundlagsändring och de

övriga lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen av den statliga

revisionens organisation och ledning skall kunna genomföras den 1 januari 2003,

samt

- begära att regeringen låter utreda de organisatoriska frågor som hänger samman

med bildandet, den 1 januari 2003, av en ny statlig revisionsmyndighet i

enlighet med kommitténs förslag.

Riksdagsstyrelsen, som behandlade Riksdagskommitténs förslag, ansåg att

riksdagen skulle

- godkänna de av kommittén förordade riktlinjerna för en förändrad revision

under riksdagen,

- begära att regeringen i enlighet med vad kommittén föreslagit tillsätter en

utredning med uppgift att utarbeta det förslag till grundlagsändring och de

övriga lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen av den statliga

revisionens organisation och ledning skall kunna genomföras den 1 januari 2003,

samt

- begära att regeringen låter utreda de organisatoriska frågor som hänger samman

med bildandet, den 1 januari 2003, av en ny statlig revisionsmyndighet i

enlighet med kommitténs förslag.

Sedan konstitutionsutskottet remissbehandlat frågan ansåg ett enigt utskott att

det fortsatta utredningsarbetet borde bygga på bl.a. följande riktlinjer.

- En sammanhållen revisionsmyndighet under riksdagen, benämnd Riksrevisionen,

med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen skall

bildas under första halvåret 2003.

- Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skall finnas

i regeringsformen, riksdagsordningen, lag med instruktion för myndigheten och i

en särskild revisionslag. Bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen

skall säkerställa myndighetsledningens integritet.

- Riksrevisionen skall ledas av tre ämbetsmän, valda av riksdagen.

- De tre ledande ämbetsmännen skall av riksdagen kunna skiljas från tjänsten

endast om det framstår som uppenbart att de är olämpliga att fortsätta sin

tjänstgöring.

- De tre ledande ämbetsmännen skall var för sig besluta om granskningsplan samt

om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisnings-

och effektivitetsrevisionen.

- Riksdagen skall välja styrelse för Riksrevisionen. Styrelsens uppgifter skall

vara att avge skrivelser och förslag till riksdagen med anledning av

granskningsrapporter och besluta om budgetframställan och årsredovisning för

myndigheten.

Inom ramen för det fortsatta utredningsarbetet borde vidare, enligt utskottet,

övervägas bl.a. frågor som gäller regeringens behov av egna granskningsresurser,

behovet av en kvalificerad beslutsordning för att skilja de ledande

ämbetsmännen från anställningen, den närmare sammansättningen av

revisionsmyndighetens styrelse samt ansvaret för revision av riksdagens organ.

Konstitutionsutskottet hemställde mot den nu angivna bakgrunden att riksdagen

skulle

- godkänna de av Riksdagskommittén förordade riktlinjerna för en förändrad

revision under riksdagen med de ändringar konstitutionsutskottet förordade,

- begära att regeringen lägger fram förslag till riksdagen om de

grundlagsändringar och den övriga lagstiftning som krävs för att reformen av den

statliga revisionens organisation och ledning skall kunna genomföras under det

första halvåret 2003,

- begära att regeringen tillsätter en organisationskommitté med uppgift att

vidta de förberedande åtgärder som krävs för att en ny statlig

revisionsmyndighet skall kunna bildas under första halvåret 2003 i enlighet med

vad utskottet anfört, samt

- uppdra åt riksdagsstyrelsen att efter utredning återkomma till riksdagen med

förslag som i enlighet med vad utskottet anfört tillgodoser riksdagens eget

behov av revisionsliknande insatser.

Riksdagen biföll utskottets hemställan.

5 Grundlagsreglering av Riksrevisionen

5.1 Utgångspunkter

Regeringens förslag: Regeringsformens regler om Riksdagens revisorer upphävs.

Nya regler med den samlade konstitutionella grunden för Riksrevisionen införs i

regeringsformen.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen

anser dock att innehållet i 12 kap. 7 § regeringsformen bör vara något mera

utförligt än vad som föreslagits i promemorian.

Remissinstanserna: Enligt Riksdagens ombudsmän (JO) är det olyckligt att

promemorian öppnar för ytterligare grundlagsändringar efter 2006 års val. Den

konstitutionella regleringen av Riksrevisionen bör nämligen lösas i ett

sammanhang innan den nya myndigheten börjar sin verksamhet. Riksdagens

ställningstagande i frågan ger enligt JO inte stöd för en provisorisk

grundlagsreglering. Kammarkollegiet anser att regeringsformen redan nu bör

innehålla bestämmelser om Riksrevisionens oberoende. Enligt Riksrevisionsverket

ter sig den föreslagna regleringen mer eller mindre provisorisk; det är inte

rimligt att i regeringsformen nu utelämna vissa komponenter bara för att man

befarar att denna i framtiden skall komma att ändras. Enligt Lunds universitet,

juridiska fakulteten, bör man fråga sig om ändringen i regeringsformen bör

genomföras nu. Eftersom Utredningen om regler för Riksrevisionen skall avsluta

sitt arbete under år 2001 bör det vara möjligt att värdera den närmare rättsliga

regleringen av Riksrevisionen innan ett förslag behöver lämnas till riksdagen.

Stockholms universitet, juridiska fakulteten, menar att eftersom det inte kan

uteslutas att regeringsformen kan behöva justeras även efter 2006 års val, man

skulle kunna tänka sig att nu genomföra endast första och sista styckena i

promemorians förslag till ny lydelse av 12 kap. 7 § regeringsformen. Innehållet

i andra och tredje styckena i förslaget skulle då i stället tills vidare

regleras i vanlig lag eller i riksdagsordningen. Stockholms universitet,

statsvetenskapliga institutionen, ställer frågan om det över huvud taget är

nödvändigt att nu vidta någon ändring av 12 kap. 7 § regeringsformen; eftersom

bestämmelsen inte direkt strider mot beslutet att inrätta Riksrevisionen skulle

den kunna lämnas orubbad och de mera detaljerade föreskrifterna ges i

riksdagsordningen och i särskild instruktion.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har beslutat att en sammanhållen

revisionsmyndighet under riksdagen, Riksrevisionen, med ansvar för den statliga

redovisnings- och effektivitetsrevisionen skall bildas under första halvåret

2003. Riksdagens revisorer skall upphöra. Riksdagens revisorer, som är en del av

riksdagens kontrollmakt, regleras i dag i 12 kap. 7 § regeringsformen.

Som framhållits i promemorian skulle det i detta skede kunna övervägas om det

inte vore tillräckligt att nu nöja sig med att upphäva den nämnda bestämmelsen

och, tills vidare, reglera Riksrevisionens verksamhet uteslutande i

riksdagsordningen och i vanlig lag. Några remissinstanser har också varit inne

på denna linje.

I enlighet med vad som framgår av promemorian skulle en sådan lösning dock, med

rätta, kunna ses som en försvagning av den statliga revisionens ställning i

stället för - vilket är innebörden av riksdagens beslut - en förstärkning. Det

skall också framhållas att situationen nu är något annorlunda än när promemorian

utarbetades. Utredningen om regler för riksrevisionen har nämligen slutfört

sitt arbete och det är därför möjligt att beakta de författningsregler som

utredningen har föreslagit. Det finns därför inte längre något behov av att

överväga den "provisoriska" utformning av regeringsformens bestämmelser om

Riksrevisionen som antyddes i promemorian.

Mot bakgrund av vad som nu sagts föreslår regeringen således i denna proposition

en samlad reglering i regeringsformen av Riksrevisionen.

5.2 Riksrevisionens mandat

Regeringens förslag: Riksrevisionen skall granska den verksamhet som bedrivs av

staten. Enligt vad som föreskrivs i lag kan Riksrevisionens granskning avse

också annan än statlig verksamhet.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Riksdagens revisorer anser att vad som i dag sägs i 12 kap. 7

§ regeringsformen om infordrande av handlingar och om granskning av annan än

statlig verksamhet bör gälla även Riksrevisionen. Svea hovrätt anmärker att den

nuvarande hänvisningen i 12 kap. 7 § regeringsformen till "annan verksamhet"

inte har tagits med i promemorians förslag. Det är enligt hovrättens mening

tveksamt om statsunderstödd verksamhet eller den verksamhet som staten bedriver

i form av aktiebolag eller stiftelser kan anses falla in under begreppet "den

statliga verksamheten". Det finns därför en risk för att utelämnandet skulle

innebära att Riksrevisionen får ett mer begränsat revisionsmandat än vad

Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket har i dagsläget. Justitiekanslern,

Kammarkollegiet, Statskontoret, Riksrevisionsverket och Stockholms universitet,

statsvetenskapliga institutionen, framför synpunkter av motsvarande slag.

Skälen för regeringens förslag: Den verksamhet som Riksrevisionen skall ägna sig

åt har i promemorian definierats som "revision". Detta uttryck är väl förenligt

med benämningen av såväl Riksdagens revisorer som den nya myndigheten. Det är

dock inte det begrepp som används i regeringsformens nuvarande bestämmelser. Där

talas i stället om "granskning" respektive att "granska". Det är också dessa

uttryck som används för att definiera konstitutionsutskottets uppdrag inom ramen

för den i 12 kap. regeringsformen angivna kontrollmakten.

Riksdagens ställningstagande beträffande Riksrevisionen innebär att den nya

myndigheten skall svara för vad som i mer teknisk mening benämns årlig revision

och effektivitetsrevision. Den verksamhet som avses med detta brukar också

benämnas på andra sätt. I stället för årlig revision talas t.ex. ofta om

redovisningsrevision. Terminologin i promemorian skall ses mot bakgrund av

detta. Vid en samlad bedömning kan regeringen emellertid inte se att det finns

något avgörande skäl mot att i de regler som skall gälla för Riksrevisionen även

i fortsättningen använda benämningarna granska och granskning. Vad detta

innebär på ett mera tekniskt plan får sedan, liksom i dag, konkretiseras genom

bestämmelser på lägre konstitutionell nivå.

Enligt nuvarande ordning skall Riksdagens revisorer granska den statliga

verksamheten. Det sägs också att riksdagen kan besluta att revisorernas

granskning skall omfatta också annan verksamhet. Så har skett i lagen (1987:518)

med instruktion för Riksdagens revisorer. Enligt 2 § får granskningen omfatta

också sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse,

om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten

som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal

eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

Vidare gäller att om statsmedel har tagits emot som bistånd till en viss

verksamhet så får revisorerna granska hur dessa medel används, i den mån

redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda

föreskrifter har meddelats om medlens användning. Vid sådan granskning skall

revisorerna beakta de särskilda betingelser som kan gälla för verksamheten.

Revisorerna skall också utföra årlig revision av bl.a. Stiftelsen Riksbankens

Jubileumsfond och Kungliga Djurgårdens Förvaltning.

Avsikten med promemorians förslag var inte att, i förhållande till vad som

hittills gällt för Riksdagens revisorer, på något sätt begränsa Riksrevisionens

mandat till att avse enbart den statliga verksamheten. Tanken var i stället att

regeringsformen inte skulle behöva tyngas genom ett uttryckligt angivande av

mandatet i hela dess möjliga vidd. Vad som där måste slås fast är att

myndigheten skall finnas och vilket som är dess primära uppdrag. Uppdraget kan

då begränsas endast i den ordning som gäller för grundlagsändring. Men för att

riksdagen genom lag skall kunna låta en statlig myndighet granska även annat än

den rent statliga verksamheten krävs inga ytterligare föreskrifter om

normgivningen utöver vad som följer av 8 kap. regeringsformen. Vad som i dag,

såvitt avser Riksdagens revisorer, sägs i 12 kap. 7 § regeringsformen får därför

ses snarare som en erinran än som ett bemyndigande.

Mot bakgrund av de påpekanden som flera remissinstanser har gjort anser

regeringen att det även såvitt avser Riksrevisionen bör framgå av

regeringsformen att det kan finnas bestämmelser av lägre konstitutionell valör

som innebär att myndighetens granskningsmandat sträcker sig längre än till

enbart den verksamhet som staten bedriver. Lagförslaget har utformats i enlighet

med detta.

När det gäller frågan om infordrande av handlingar m.m. finns det enligt

regeringens bedömning inte någon anledning att i regeringsformen särskilt

omnämna just den aspekten av Riksrevisionens verksamhet. Denna och andra frågor

som rör verksamhetens närmare bedrivande skall i stället regleras i den

särskilda lagen om revision och i lagen med instruktion för myndigheten. En

erinran om denna lagstiftning bör dock tas in i regeringsformen. Likaså bör den

nuvarande hänvisningen till riksdagsordningen behållas.

5.3 Riksrevisorerna

Regeringens förslag: Riksrevisionen skall ledas av tre riksrevisorer, som väljs

av riksdagen.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Riksdagens revisorer anser att det ligger nära till hands att

uppfatta förslaget i promemorian till föreskrift om Riksrevisionens ledning som

ett generellt krav på kollegiala beslut. Konstitutionsutskottet har dock

konstaterat att det inte är lämpligt att bedömningar i granskningsrapporter

eller om lämpliga granskningsobjekt skall vara föremål för majoritetsbeslut.

Frågan bör enligt Riksdagens revisorer uppmärksammas i det fortsatta

författningsarbetet. Enligt Uppsala universitet, juridiska fakulteten, kunde

det, för att inte låsa det konstitutionella läget inför framtiden, tänkas att

man i stället för att ange att Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer ange att

riksdagen väljer en eller flera riksrevisorer; så är fallet beträffande

Riksdagens ombudsmän. Uppsala universitet, statsvetenskapliga institutionen,

anser att det av regeringsformen bör framgå att riksrevisorerna var och en för

sig självständigt har att bedriva revision.

Skälen för regeringens förslag: Att antalet riksrevisorer skall vara tre och att

det är dessa som tillsammans skall leda Riksrevisionen framgår av riksdagens

beslut. Beslutet innebär också att var och en av riksrevisorerna skall ha

särskild beslutanderätt i fråga om revisionsärenden.

Regeringen återkommer i avsnitt 5.5 till frågan om Riksrevisionens - och därmed

riksrevisorernas - självständiga ställning i den granskande verksamheten. När

det gäller myndighetens ledning i administrativa och andra frågor som inte rör

utförandet av den granskande verksamheten är detta inte en fråga som närmare

skall regleras i regeringsformen utan i de lagar som Utredningen om regler för

Riksrevisionen haft i uppdrag att utarbeta och som regeringen avser att behandla

i en proposition under våren 2002.

5.4

Riksrevisionens styrelse

Regeringens förslag: Vid Riksrevisionen skall det finns en styrelse, som utses

av riksdagen. Styrelsens uppgifter skall uttömmande anges i regeringsformen.

Styrelsen skall följa granskningsverksamheten, vid behov avge förslag och

redogörelser till riksdagen med anledning av de granskningsrapporter som

riksrevisorerna lämnar samt besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och

om årsredovisning för myndigheten.

Promemorians förslag: Promemorian innehöll inte något förslag till reglering i

regeringsformen av Riksrevisionens styrelse.

Remissinstanserna: Kammarkollegiet anser att det bör övervägas om inte bara

riksrevisorerna utan också Riksrevisionens styrelse bör omnämnas i

regeringsformen.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har i sitt beslut om inrättandet av en

självständig revisionsmyndighet stannat för en organisatorisk modell för

myndigheten som är unik i svensk statsförvaltning. Myndigheten skall ledas av

tre självständiga tjänstemän, riksrevisorerna, som väljs av riksdagen. Dessutom

skall det vid myndigheten finnas en styrelse, som också den utses av riksdagen.

Det finns enligt regeringens mening redan av detta skäl anledning att i

regeringsformen uttryckligen omnämna inte bara riksrevisorerna utan även

Riksrevisionens styrelse. Även regeringens ställningstagande i nästföljande

avsnitt när det gäller Riksrevisionens självständiga ställning leder till

slutsatsen att myndighetens styrelse skall anges i regeringsformen.

Av riksdagens beslut följer att styrelsen skall ha till uppgift att följa

granskningsverksamheten, vid behov avge förslag och redogörelser till riksdagen

med anledning av de granskningsrapporter som riksrevisorerna lämnar samt att

besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och årsredovisning för

myndigheten. För att garantera riksrevisorernas självständiga ställning bör

denna uttömmande uppräkning tas in i regeringsformen för att där klargöra de

exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde.

5.5 Riksrevisionens självständiga ställning

Regeringens förslag: Riksrevisorerna skall själva, med beaktande av de

bestämmelser som finns i lag, besluta vad som skall granskas och hur

granskningen skall bedrivas. De skall också självständigt bedöma resultatet av

sin granskning.

Promemorians förslag: Promemorian innehöll inget förslag i denna del.

Remissinstanserna: Riksdagens ombudsmän anser att regeringsformen bör innehålla

grundläggande regler om de tre riksrevisorernas självständighet och framhåller

att en jämförelse kan göras med det s.k. instruktionsförbud beträffande

Riksbanken som finns i 9 kap. 12 § regeringsformen. Enligt Riksdagens revisorer

är det väsentligt att den fundamentala frågan om Riksrevisionens oberoende

behandlas redan nu. Starka skäl talar för att oberoendet bör regleras i

regeringsformen. Enligt myndigheten skiljer sig riksrevisionens roll i

förhållande till riksdagen från rollen gentemot såväl regeringen som

revisionsobjekten. Riksrevisionen kommer att vara en del av riksdagens

kontrollmakt. Riksdagen kommer också att vara huvudman för verksamheten. Däremot

skall myndigheten vara oberoende i själva granskningsprocessen, när det gäller

val av granskningsobjekt och granskningsmetod och revisionens slutsatser.

Riksdagens revisorer anser att denna skillnad bör tydliggöras i det fortsatta

författningsarbetet. Riksrevisionsverket anser att Riksrevisionens oberoende

måste framgå av regeringsformen och gör en analogi med vad som gäller för

domstolarna, förvaltningsmyndigheterna och Riksbanken. Det naturliga är, enligt

Riksrevisionsverket, att det som skall regleras i regeringsformen är

riksrevisorernas oberoende och att en distinktion bör göras i förhållande till

styrelsen.

Skälen för regeringens förslag: Det utmärkande draget för Riksrevisionen skall

vara dess självständiga ställning i den granskande verksamheten. Myndigheten -

genom var och en av de tre riksrevisorerna - måste i sin granskning agera helt

självständigt i förhållande till riksdagen, granskningsobjekten, regeringen,

andra myndigheter och Riksrevisionens egen styrelse.

I avsnitt 5.3 har föreslagits att det i regeringsformen skall anges att det är

riksrevisorerna som leder Riksrevisionen. Deras ledande ställning inom

myndigheten slås därigenom fast. Regeringen anser dock, i likhet med några av

remissinstanserna, att den stora vikt som måste läggas vid myndighetens

självständighet i den granskande verksamheten bör anges särskilt. Inte minst

viktigt är detta, till följd av myndighetens speciella konstruktion, för

förhållandet mellan revisorerna och myndighetens styrelse.

Föreskriften om Riksbankens självständighet i penningpolitiska frågor i 9 kap.

12 § regeringsformen har sin bakgrund i speciella EG-rättsliga överväganden (se

prop. 1997/98:40 s. 74 ff.). Det finns inte någon anledning att använda

motsvarande konstruktion när det gäller Riksrevisionen.

Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, ej heller riksdagen,

bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i

övrigt skall tillämpa en rättsregel i särskilt fall. Riksrevisionen skall inte

vara någon domstol och skall enligt sin konstruktion heller inte fungera som en

sådan. Vad som sägs i den nu nämnda bestämmelsen bör därför inte läggas till

grund för regleringen av Riksrevisionen.

Inte heller anser regeringen att man kan dra någon parallell med 11 kap. 7 §

regeringsformen. Enligt den bestämmelsen får ingen myndighet, ej heller

riksdagen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet

i särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot

enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Ingen av dessa

situationer kommer att vara kännetecknande för Riksrevisionens normala

verksamhet.

Enligt regeringens uppfattning bör saken i stället lösas genom en bestämmelse av

innebörd att det är riksrevisorerna som själva beslutar, med beaktande av de

bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas och hur granskningen skall

bedrivas. Vidare bedömer de självständigt resultatet av sin granskning.

Hänvisningen till bestämmelser i lag, varmed i första hand avses den kommande

revisionslagen, syftar främst på det förhållandet att den årliga revisionen av

statliga myndigheter i princip blir en obligatorisk uppgift för Riksrevisionen.

Något större reellt handlingsutrymme när det gäller granskningens inriktning

kommer knappast heller att föreligga. Granskningen kommer, i den omfattning som

följer av god revisionssed, alltid att avse årsredovisningen och den

underliggande redovisningen jämte räkenskaperna samt, i normalfallet, ledningens

förvaltning. Årlig revision skall ske i syfte att bedöma om redovisningen är

tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning

följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

När det gäller den s.k. effektivitetsrevisionen ter sig situationen dock

annorlunda. Sådan granskning tar främst sikte på förhållanden med anknytning

till statens budget och genomförandet och resultatet av statens verksamhet och

åtaganden i övrigt. Den får också avse en bedömning av de statliga insatserna i

allmänhet. Granskningen sker i syfte att främja en sådan utveckling att staten

med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina

insatser. Riksrevisorerna får på detta område således en helt annan

handlingsfrihet än när det gäller den årliga revisionen att, inom de ramar som

främst den kommande revisionslagen drar upp, själva välja granskningsobjekt och

bestämma om granskningens inriktning och omfattning.

Såvitt avser bedömningen av de resultat som granskningen leder fram till är

riksrevisorerna helt självständiga, såväl i förhållande till den kommande

revisionslagens bestämmelser som till granskningsobjekten, styrelsen och andra.

Den skillnaden i förhållande till granskningens tidigare stadier kommer till

uttryck på så sätt att denna aspekt behandlas i en egen, avslutande mening i 12

kap. 7 § andra stycket regeringsformen.

Det är i de angivna avseendena - val av revisionsobjekt, granskningens

bedrivande och bedömningen av granskningens resultat - som den nya myndighetens

självständiga ställning på olika sätt gestaltar sig. I övrigt kommer i princip

inte myndighetens ställning att skilja sig från vad som gäller för andra

myndigheter, t.ex. när det gäller möjligheter till dialog och kontakter i övrigt

med andra organ. Vidare blir myndigheten huvudsakligen beroende av anslag för

sin verksamhet.

5.6 Skiljande av en riksrevisor från uppdraget

Regeringens förslag: Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast

om denne inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om

riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Kammarkollegiet och Riksrevisionsverket anser att det för att

skilja en riksrevisor från uppdraget skall krävas att denne är uppenbart

olämplig att fortsätta sin tjänstgöring. Lunds universitet, juridiska

fakulteten, avstyrker att det i regeringsformen tas in en bestämmelse om

entledigande av en riksrevisor. Riksrevisorerna väljs av riksdagen på samma sätt

som justitieombudsmännen. Det är enligt fakulteten då svårt att se varför det

skulle behövas olika regler om entledigande; riksdagens roll som det främsta

statsorganet bör innebära att valda befattningshavare kan entledigas när de

förlorat riksdagens förtroende.

Skälen för regeringens förslag: Det vore inte förenligt med Riksrevisionens

självständiga ställning om riksdagens förtroende för en riksrevisor skulle vara

avgörande för om denne skall skiljas från sitt uppdrag. Den lösning som Lunds

universitet har förordat och som bygger på vad som gäller för riksdagens

ombudsmän (8 kap. 10 § tredje stycket sista meningen riksdagsordningen) kan

därför inte väljas.

Kraven för skiljande av en riksrevisor från uppdraget måste således ställas

högre än vad som gäller beträffande riksdagens ombudsmän.

När det gäller frågan vilken utformning regeringsformen skall få på denna punkt

är den naturliga utgångspunkten vad som gäller för skiljande från uppdraget av

en ledamot av Riksbankens direktion (9 kap. 12 § tredje stycket sista meningen

regeringsformen). En sådan ledamot får skiljas från sin anställning endast om

denne inte längre uppfyller de krav som ställs för att ledamoten skall kunna

utföra sina uppgifter eller om ledamoten har gjort sig skyldig till allvarlig

försummelse. Regeringen anser att det ligger närmast till hands med motsvarande

lösning såvitt avser en riksrevisor.

I riksdagens beslut uttalas att en riksrevisor skall kunna skiljas från

uppdraget endast om det framstår som uppenbart att denne är olämplig att

fortsätta sin tjänstgöring. Det är emellertid svårt att se att det skulle finnas

någon saklig anledning att i regeringsformen införa ett uppenbarhetskrav för

att skilja av en riksrevisor från uppdraget, när det inte finns något

motsvarande krav beträffande en ledamot av Riksbankens direktion; graden av

självständighet vid utövande av uppdraget skiljer sig ju knappast åt i dessa

fall. Det förhållandet att det är Riksbanksfullmäktige som skiljer en sådan

ledamot från uppdraget medan motsvarande beslut fattas av riksdagen såvitt avser

en riksrevisor leder inte till någon annan bedömning. Regeringen anser därför

att den nu aktuella bestämmelsen, med några språkliga justeringar, skall

utformas i enlighet med promemorians förslag.

Det skall framhållas att även om ordet "uppenbart" således inte kommer att

används i den aktuella bestämmelsen i regeringsformen, ett skiljande i praktiken

inte kommer att kunna ske annat än om det står helt klart att det verkligen

finns påtagliga sakliga förutsättningar för detta. Riksdagens handläggning av

ett sådant ärende kommer att ske i full offentlighet, där det finns möjlighet

för olika uppfattningar att brytas mot varandra. Utomstående betraktare får

därmed möjlighet att själva värdera vad som i ett sådant fall läggs en

riksrevisor till last.

5.7

Ikraftträdande

Regeringens förslag: Ändringarna i regeringsformen skall träda i kraft den dag

som bestäms i särskild lag.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Riksdagens ombudsmän anser att promemorians förslag till

ikraftträdande inte bör komma till användning utan att frågan om dess

grundlagsenlighet penetrerats mera ingående. Lunds universitet, juridiska

fakulteten, avstyrker den föreslagna ikraftträdandebestämmelsen.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har uttalat följande när det gäller

tidpunkten för inrättandet av Riksrevisionen (bet. 2000/01:KU8 s. 20):

När det gäller tidpunkten för inrättande av den nya revisionsmyndigheten under

riksdagen anser utskottet i likhet med Riksdagskommittén att inriktningen bör

vara att den nya organisationen bör kunna inleda sin verksamhet den 1 januari

2003. Utskottet inser emellertid att det lagstiftnings- och organisationsarbete

som behöver utföras är av förhållandevis stor omfattning, vilket kan innebära en

risk för att ikraftträdandet behöver förskjutas något.

När promemorian utarbetades framstod det som i högsta grad oklart när den nya

organisationen verkligen skulle kunna träda i kraft. Även med beaktande av

utvecklingen efter det att promemorian utarbetades går det enligt regeringens

bedömning inte att nu med säkerhet säga att Riksrevisionen verkligen kommer att

kunna inleda sin verksamhet redan den 1 januari 2003. Det skall i sammanhanget

erinras om att Riksrevisionsutredningen (Fi 2001:10), som har i uppdrag att

utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya myndigheten, inte

skall lämna sin första redovisning förrän senast den 31 januari 2002 och att det

i den redovisningen skall ingå ett förslag till tidpunkt för inrättandet av

Riksrevisionen (dir. 2001:31).

Det är mot bakgrund av det sagda inte möjligt att nu ange vilken dag ändringen

av 12 kap. 7 § regeringsformen skall träda i kraft. Risken finns nämligen att

det praktiska genomförandearbetet inte kommer att kunna vara klart vid

ikraftträdandetidpunkten. Detta skulle innebära att riksdagen kommer att stå

helt utan revisionskompetens. En sådan konsekvens måste undvikas.

Det är därför nödvändigt att i stället välja en ordning enligt vilken ändringen

i regeringsformen träder i kraft först den dag som kommer att anges i en

särskild lag. Stiftandet av den lagen måste anstå till dess det är helt klart

när Riksrevisionen verkligen kommer att kunna inrättas. Regeringen kan inte

finna att en sådan ordning inte skulle vara förenlig med regeringsformens

föreskrifter om stiftande av lag.

Om det redan under riksdagsbehandlingen av detta ärende skulle gå att med

säkerhet säga när alla förutsättningar för bildandet av Riksrevisionen

föreligger, kan riksdagen då naturligtvis anpassa ikraftträdandebestämmelsen med

hänsyn till detta.

Oavsett när reformen träder i kraft kommer riksdagen att behöva välja

riksrevisorer och utse ledamöter i Riksrevisionens styrelse före

ikraftträdandet, så att verksamheten kan påbörjas omedelbart vid

ikraftträdandet. Regeringen återkommer till denna fråga i samband med

behandlingen av förslagen från Utredningen om regler för Riksrevisionen.

6 Författningskommentar

12 kap. 7 § regeringsformen

Enligt första stycket skall Riksrevisionen vara en myndighet under riksdagen med

uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Med granskning avses

här såväl årlig revision som effektivitetsrevision. Den närmare innebörden härav

kommer, liksom hittills beträffande Riksdagens revisorer, att anges i den

särskilda lagstiftning som skall gälla för Riksrevisionens granskning.

I likhet med vad som gäller i dag för Riksdagens revisorer (se nuvarande första

och sista styckena) erinras om att det finns närmare bestämmelser om

Riksrevisionen i riksdagsordningen och i annan lag och att Riksrevisionens

granskning, i enlighet med vad som föreskrivs i sådan lag, kan avse också annan

än statlig verksamhet.

Andra stycket innebär att den nya myndigheten skall ledas av tre riksrevisorer.

Dessa skall väljas av riksdagen. Riksrevisorerna beslutar i alla frågor rörande

myndigheten utom sådana som enligt tredje stycket uttryckligen är förbehållna

styrelsen. I bestämmelsen fastslås riksrevisorernas suveräna rätt att, inom

ramen för gällande lag, själva besluta vad som skall granskas och hur den

granskning som Riksrevisionen svarar för skall bedrivas. Det sägs också att det

är riksrevisorerna som självständigt bedömer resultatet av sin granskning.

Att det vid myndigheten skall finnas en styrelse, som utses av riksdagen,

framgår av tredje stycket. Styrelsens uppgifter anges där uttömmande. Styrelsens

får således inte ägna sig åt några andra frågor som gäller myndighetens

verksamhet.

Endast svenska medborgare kan komma i fråga för uppdrag som riksrevisor eller

styrelseledamot (11 kap. 9 § tredje stycket regeringsformen).

Beträffande fjärde stycket kan en hänvisning göras till ändringen den 1 januari

1999 av 9 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen, som gäller ledamöter av

Riksbankens direktion. I det sammanhanget anfördes bl.a. i huvudsak följande

(prop. 1997/98:40 s. 87).

Riksbanksfullmäktige får skilja en ledamot av Riksbankens direktion från

anställningen endast om denne inte längre uppfyller de krav som ställs för att

ledamoten skall kunna utföra sina uppgifter eller om ledamoten har gjort sig

skyldig till allvarlig försummelse. Genom denna bestämmelse markeras

direktionsledamöternas självständiga ställning. Det skall inte vara möjligt att

skilja någon från anställningen på grund av innehållet i den förda politiken.

En grund för att skilja en direktionsledamot från anställningen är att denne

inte längre uppfyller de krav som ställs för att vederbörande skall kunna utföra

sina uppgifter. Utöver de valbarhetskriterier som anges i lagen (1988:1385) om

Sveriges riksbank kan tänkas att ledamoten på grund av sjukdom inte längre kan

utföra sina uppgifter. Det skall då vara fråga om sådan sjukdom som beräknas

pågå under längre tid.

Den andra grunden för att skilja en direktionsledamot från anställningen är att

vederbörande gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Det kan vara fråga om

att ledamoten dels grovt åsidosatt sina uppgifter som direktionsledamot, t.ex.

genom att söka eller ta emot en instruktion, dels gjort sig skyldig till

brottslighet, antingen relaterad till Riksbanken eller annan brottslighet av

allvarligare art som kan medföra bristande förtroende för Riksbanken.

Motsvarande utgångspunkter skall gälla även såvitt avser skiljande av en

riksrevisor från dennes uppdrag.

Ikraftträdande

Se avsnitt 5.7.

Sammanfattning av departementspromemorian

Riksrevisionen - ändringar i regeringsformen (Ds 2001:11)

I promemorian behandlas frågan om vilka ändringar i regeringsformen som är

nödvändiga för att riksdagens beslut om en ny, oberoende revisionsmyndighet

under riksdagen skall kunna börja att genomföras under första halvåret 2003.

I promemorian diskuteras två olika alternativ till ändringar som avser 12 kap. 7

§ regeringsformen. Den bestämmelsen behandlar i dag Riksdagens revisorer.

Enligt det första alternativet upphävs 12 kap. 7 § regeringsformen. Detta

alternativ förkastas dock i promemorian.

Det andra alternativet, som utgör promemorians förslag, innebär att bestämmelsen

ändras till att i stället avse Riksrevisionen.

Enligt förslaget skall det i 12 kap. 7 § regeringsformen föreskrivas följande.

- Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att svara för

revision av den statliga verksamheten i enlighet med föreskrifter som meddelas i

lag.

- Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen.

- Riksdagen får skilja en riksrevisor från hans uppdrag endast om han inte

längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna fullgöra sina

uppgifter eller om han har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

I promemorian föreslås att ändringen i regeringsformen träder i kraft den dag

som bestäms i särskild lag. Genom att inte ange vilken dag ändringen träder i

kraft redan i samband med att denna beslutas, bemästras risken att

genomförandearbetet inte är klart vid den valda tidpunkten. Förslaget innebär

att riksdagen inte kan komma att stå helt utan revisionskompetens, om

ikraftträdandet skulle fördröjas.

Departementspromemorians lagförslag

Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 12 kap. 7 § regeringsformen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap.

7 §

Riksdagen väljer revisorer att granska den statliga verksamheten. Riksdagen kan

besluta att revisorernas granskning skall omfatta också annan verksamhet.

Riksdagen fastställer instruktion för revisorerna. Revisorerna får enligt

bestämmelser i lag infordra handlingar, uppgifter och yttranden som behövs för

granskningen.

Närmare bestämmelser om revisorerna finns i riksdagsordningen.

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att svara för

revision av den statliga verksamheten i enlighet med föreskrifter som meddelas i

lag.

Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen.

Riksdagen får skilja en riksrevisor från hans uppdrag endast om han inte längre

uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna fullgöra sina uppgifter

eller om han har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Närmare bestämmelser om Riksrevisionen finns i riksdagsordningen.

Denna lag träder i kraft den dag som bestäms i särskild lag.

Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över departementspromemorian avgetts av Riksdagens

ombudsmän, Riksdagens revisorer, Sveriges riksbank, Svea hovrätt,

Justitiekanslern, Kammarkollegiet, Statskontoret, Riksrevisionsverket,

Ekonomistyrningsverket, Riksförsäkringsverket, Uppsala universitet, juridiska

fakulteten, Uppsala universitet, statsvetenskapliga institutionen, Lunds

universitet, juridiska fakulteten, Stockholms universitet, juridiska fakulteten,

Stockholms universitet, statsvetenskapliga institutionen, samt

Naturvårdsverket.

Lunds universitet, statsvetenskapliga institutionen, har beretts tillfälle att

avge yttrande men har avstått från att yttra sig.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 december 2001

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, samt statsråden Hjelm-Wallén,

Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Pagrotsky, Östros,

Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson, Lejon, Lövdén och Ringholm

Föredragande: statsrådet Lejon

Regeringen beslutar proposition 2001/02:73 Riksrevisionen - ändringar i

regeringsformen.

1 Regeringsformen omtryckt 1998:1437.

Prop. 2001/02:73

18

1

Prop. 2001/02:73

Bilaga 1

19

22

Prop. 2001/02:000

Bilaga 1

22

22

Prop. 2001/02:73

Bilaga 2

20

22

Prop. 2001/02:000

Bilaga 2

22

22

Prop. 2001/02:73

Bilaga 3

21

22

Prop. 2001/02:000

Bilaga 3

22

22

Prop. 2001/02:73

22

22

Prop. 2001/02:000

22

22