Prop. 2001/02:80

Regeringens proposition

2001/02:80

Demokrati för det nya seklet

Prop.

2001/02:80

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 17 januari 2002

Göran Persson

Britta Lejon

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen anger regeringen en långsiktig strategi för att värna och

fördjupa folkstyrelsen. I detta syfte presenteras ett antal mål och

handlingslinjer för demokratipolitiken. Utgångspunkten är att det medborgerliga

deltagandet skall öka och ett demokratiskt samhälle främjas. Dessutom föreslås

ändringar i kommunallagen (1991:900), skollagen (1985:1100) och lagen (1994:692)

om kommunala folkomröstningar. Ändringarna innebär bl.a. att fullmäktige får

besluta att medborgarna får väcka förslag i fullmäktige (medborgarförslag), att

arbetsvillkoren för förtroendevalda i kommuner och landsting förbättras och att

möjligheterna till brukarinflytande stärks, samt att allmänheten skall ha

möjlighet till insyn i privatägda företag som bedriver kommunal verksamhet på

entreprenad och i verksamheten i fristående skolor.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2002.

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut 5

2 Lagtext 6

2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 6

2.2 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 13

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala

folkomröstningar 14

3 Ärendet och dess beredning 18

4 En långsiktig strategi för att värna och fördjupa demokratin 20

4.1 En demokratipolitik 20

4.2 Den motsägelsefulla bilden av demokratin 20

4.3 Representativ demokrati med brett medborgerligt deltagande 27

4.4 En långsiktig strategi 30

4.5 Långsiktiga mål 31

4.6 Uppföljning och utvärdering av regeringens mål och åtgärder 36

4.7 Hur skall målen uppnås och ett demokratiskt samhälle främjas? 37

5 Valdeltagande 40

5.1 Ett högt valdeltagande 40

5.2 Den centrala valmyndighetens informationsroll 41

5.3 Internetröstning 43

5.4 Tillgänglighet 45

5.5 Kommunala folkomröstningar 45

6 Medborgare och medborgarsammanslutningar 48

6.1 Goda möjligheter att utöva inflytande 48

6.2 Folkinitiativet 49

6.3 Medborgerlig förslagsrätt i fullmäktige 51

6.4 Självförvaltningsorgan skall kunna ges vidgade befogenheter 55

6.5 Demokratiska processer och IT 60

6.6 Medborgarpaneler 63

6.7 Ungdomsråd 65

6.8 Folkrörelseforum 66

6.9 Stöd till demokratiutveckling 66

6.10 Kartläggning av den lagstiftning som berör ideella föreningar 68

6.11 Allmänna samlingslokaler 68

6.12 Ökad tillgänglighet till den kommunala demokratins institutioner

69

7 Den kommunala demokratins funktionssätt 71

7.1 Starka demokratiska institutioner 71

7.2 Demokrati som princip 72

7.3 Fullmäktige skall ta ställning till vissa beslut i kom-

munala företag 74

7.4 Återremiss 77

7.5 Lyftningsrätt införs inte 80

8 Förtroendevalda 81

8.1 Fler förtroendevalda 81

8.2 Åtgärder för att förbättra förtroendevaldas arbetsvillkor 83

8.2.1 Rätt till ledighet för förtroendevalda med oregelbundna arbetstider

83

8.2.2 Rätt till ledighet för uppdrag i kommunala företag 84

8.2.3 Ekonomiska ersättningar 85

8.2.4 Rätt att behålla uppdrag trots flytt 91

8.2.5 Förtroendevalda med funktionshinder 93

8.3 Val till fullmäktigeberedningar 95

8.4 Våld och hot mot förtroendevalda 96

9 Förvaltningen 97

9.1 Det allmänna skall finnas företrätt i hela landet 97

9.2 Insyn och öppenhet 100

9.3 Medborgerlig insyn i offentligt finansierad verksamhet 100

9.3.1 Utgångspunkter 100

9.3.2 Allmänhetens insyn i kommunal verk-

samhet som bedrivs på entreprenad 101

9.3.3 Allmänhetens insyn i fristående skolor 106

9.4 Offentliga sammanträden med fullmäktigebered-

ningar 108

9.5 Öppna Sverige 110

10 Demokratiskt beslutsfattande i en ny tid 111

10.1 Ett politiskt system med flera olika nivåer och kompetenser 111

10.2 Att främja öppenhet, inflytande och möjligheter till ansvarsutkrävande

112

10.3 Översyn av remissförfarandet 114

10.4 Insyn i finansiering av politiska partier och personvalskampanjer

115

11 Demokratisk medvetenhet 116

11.1 Att främja demokratisk medvetenhet 116

11.2 Skolan 117

11.2.1 Goda kunskaper om samtliga samhälls-

nivåer 118

11.2.2 De politiska partiernas och de politiska ungdomsförbundens roll i skolan

120

11.3 Förbättrad information om den svenska demokratin i introduktionsprogram

och sfi för personer med utländsk bakgrund 123

11.4 Forum för Levande historia 125

11.5 Ökad kunskap om mänskliga rättigheter 126

12 Kunskap om demokratins förutsättningar och funktionssätt 127

12.1 Att främja ökad kunskap 127

12.2 Mångvetenskaplig forskning 128

12.3 Demokratistatistik 130

12.4 Nya fora för internationellt erfarenhetsutbyte 131

13 Konsekvenser av förslagen 132

13.1 Ekonomiska konsekvenser 132

13.2 Effekter av betydelse för små företags arbetsförutsätt-

ningar m.m. 134

13.3 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och

män 135

14 Ikraftträdande 135

15 Författningskommentar 135

15.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen

(1991:900) 135

15.2 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) 145

15.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala

folkomröstningar 146

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Att vara med på riktigt -

demokratiutveckling i kommuner och landsting

(SOU 2001:48) 153

Bilaga 2 Kommitténs lagförslag (SOU 2001:48) 164

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 2001:48) 181

Bilaga 4 Promemorians lagförslag (Ds 2001:33) 182

Bilaga 5 Förteckning över remissinstanser (Ds 2001:33) 185

Bilaga 6 Sammanfattning av departementspromemorian Ökade möjligheter till

brukarinflytande (Ds 2001:34) 186

Bilaga 7 Promemorians lagförslag (Ds 2001:34) 187

Bilaga 8 Förteckning över remissinstanser (Ds 2001:34) 188

Bilaga 9 Lagrådsremissens lagförslag 189

Bilaga 10 Lagrådets yttrande 192

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 januari 2002 196

Rättsdatablad 197

1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900),

2. lag om ändring i skollagen (1985:1100),

3. lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar,

dels godkänner vad regeringen föreslår om mål för demokratipolitiken (avsnitt

4.5).

1

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1

dels att 1 kap. 1 §, 3 kap. 7, 17 och 19 §§, 4 kap. 5, 8, 11-14 §§, 5 kap. 23,

33, 36 och 64 §§, 7 kap. 18 § samt rubriken närmast före 5 kap. 36 § skall ha

följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 3 kap. 19 a §, 4 kap. 12

a-b och 33 §§ samt närmast före 3 kap. 19 § och 4 kap. 33 § nya rubriker av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Sverige är indelat i kommuner och landsting.

Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges

i denna lag eller i särskilda föreskrifter.

Dessa sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de

angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.

3 kap.

7 §

För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall

avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar. En sådan

beredning skall bestå av en eller flera förtroendevalda.

För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall

avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar.

En fullmäktigeberednings sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. En sådan

beredning får dock besluta att dess sammanträden skall vara offentliga, om

fullmäktige har medgett det.

17 §

Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar

samtliga aktier, skall fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseledamöter,

3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som

är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar

samtliga aktier, skall fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseledamöter,

3. se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten

som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen

eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.

Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller landstinget

ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige skall även

utse minst en revisor i en sådan stiftelse.

Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige

utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts

för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet.

Kommunala entreprenader

19 §

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal

angelägenhet till någon annan än som avses i 17 § skall fullmäktige se till att

kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och

följa upp verksamheten.

Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal

angelägenhet till någon annan än som avses i 17 och 18 §§ skall fullmäktige se

till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att

kontrollera och följa upp verksamheten.

19 a §

Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än som avses i 17

och 18 §§ om att denne skall utföra en kommunal angelägenhet skall kommunen

eller landstinget beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras

information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur

angelägenheten utförs.

4 kap.

5 §

Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2

och 3 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna samt valen av

revisorer och revisorsersättare är, oberoende av vad som framgår av röstlängden,

den valbar som vid tidpunkten för sådant val uppfyller de villkor som uppställs

i 2 och 3 §§.

Ledamöter och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt enligt 2

och 3 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna,

fullmäktigeberedningarna samt valen av revisorer och revisorsersättare är,

oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som vid tidpunkten för

sådant val uppfyller de villkor som uppställs i 2 och 3 §§.

8 §

Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.

Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.

Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får

ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden.

11 §

Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs

för uppdragen.

Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs

för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag. Ledigheten skall omfatta tid för

1. möten i kommunala organ,

2. andra möten som är nödvändiga för uppdragen,

3. resor till och från mötena, och

4. behövlig dygnsvila omedelbart före eller efter mötena.

Rätt till ledighet enligt första stycket skall gälla även av fullmäktige utsedda

styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande

andra revisorer och deras suppleanter i sådana juridiska personer som avses i 3

kap. 17 och 18 §§.

12 §

Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de

pensions- och semesterförmåner som de förlorar uppdragen när de fullgör sina

uppdrag.

Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och

ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en

betydande del av heltid.

12 a §

Förtroendevalda med funktionshinder har rätt till skälig ersättning för

resekostnader som uppkommer när de fullgör sina uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en

betydande del av heltid.

12 b §

Förtroendevalda med barn som har behov av tillsyn har rätt till skälig

ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina

uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en

betydande del av heltid.

13 §

Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 § skall

betalas.

Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12-12 b §§

skall betalas.

14 §

Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få

1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget,

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3. pension, samt

4. andra ekonomiska förmåner.

Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få

1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget

utöver vad som följer av 12 a och 12 b §§,

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3. pension, samt

4. andra ekonomiska förmåner.

Funktionshindrade

33 §

Kommuner och landsting skall verka för att förtroendevalda med funktionshinder

kan delta i handläggningen av ärenden på samma villkor som andra

förtroendevalda.

5 kap.

23 §

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet gäller

förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller

granskningen,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det,

5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om

fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

5. den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget, om

fullmäktige har beslutat det (medborgarförslag), eller

6. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om

fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också

väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.

Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla

initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om

deras adresser.

33 §

En motion bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det

att motionen väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som har

kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige

får då avskriva motionen från vidare handläggning.

En motion eller ett medborgarförslag bör beredas så, att fullmäktige kan fatta

beslut inom ett år från det att motionen eller medborgarförslaget väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som har

kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige

får då avskriva motionen eller medborgarförslaget från vidare handläggning.

Bordläggning

Bordläggning och återremiss

36 §

Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredjedel av de

närvarande ledamöterna.

För bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende krävs dock enkel

majoritet.

Ett ärende skall bordläggas eller återremitteras, om det begärs av minst en

tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet

tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt.

För bordläggning eller återremiss i fråga om val krävs enkel majoritet.

Ett beslut om återremiss skall motiveras.

64 §

Arbetsordningen skall alltid innehålla föreskrifter om

1. antalet ledamöter i fullmäktige,

2. när sammanträden skall hållas,

3. anmälan av hinder att delta i sammanträden,

4. inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,

5. vem som skall föra ordet, tills ordförande utsetts,

6. rätten att delta i fullmäktiges överläggningar,

7. förfarandet vid omröstningar,

8. handläggningen av motioner, interpellationer och frågor, samt

9. formerna för justeringen av protokollet.

Om fullmäktige med stöd av 23 § 5 har beslutat att medborgarförslag får väckas,

skall arbetsordningen innehålla föreskrifter om hur sådana förslag skall

handläggas.

7 kap.

18 §

Om inte något annat följer av lag eller annan författning, får fullmäktige

besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att

helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution.

Om inte något annat följer av lag eller annan författning, får fullmäktige

besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att

helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution.

Fullmäktige får i ett sådant fall även besluta att nämnden får uppdra åt

självförvaltningsorganet att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller

en viss grupp av ärenden. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller

som i övrigt avses i 6 kap. 34 § får dock inte delegeras till ett

självförvaltningsorgan.

De beslut som självförvaltningsorganet fattar med stöd av uppdrag enligt första

stycket skall anmälas till nämnderna, som bestämmer i vilken ordning detta skall

ske.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

2.2 Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100)

Härigenom föreskrivs att 15 kap. 11 § skollagen (1985:1100)1 skall ha följande

lydelse.

Lydelse enligt proposition 2001/02:35

Föreslagen lydelse

15 kap.

11 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter

om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om

skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och

utvärdering av verksamheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter

om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om

skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och

utvärdering av verksamheten samt sådan information som gör det möjligt för

allmänheten att få insyn i denna.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela

föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en fristående skola att lämna en

ekonomisk redovisning över verksamheten.

Regeringen får vidare meddela föreskrifter om vite för den som inte följer

bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i första eller andra stycket.

Regeringen får vidare meddela föreskrifter om vite för den som inte följer

bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar

dels att nuvarande 6-9 och 10 §§ skall betecknas 10-13 och 6 §§,

dels att 2 och 5 §§ samt nya 6 och 10 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 7, 8 och 9 §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

I anslutning till att fullmäktige beslutar om att hålla en folkomröstning skall

fullmäktige besluta om

1. dag för omröstningen,

2. omröstningsdistrikt och omröstningslokaler,

3. att röstlängd skall framställas och röstkort upprättas,

4. den fråga och de svarsalternativ som skall ställas till de röstberättigade,

5. röstsedlarnas antal, innehåll och utseende, samt

3. den fråga och de svarsalternativ som skall ställas till de röstberättigade,

4. röstsedlarnas antal, innehåll och utseende,

5. huruvida röstning kan ske på annat sätt än genom personlig inställelse i

omröstningslokalen, samt

6. när röstsammanräkningen senast skall vara avslutad.

Dagen för folkomröstningen skall beslutas efter samråd med den centrala

valmyndigheten. Samrådet skall ske senast tre månader före omröstningsdagen.

Ett omröstningsdistrikt skall omfatta ett eller flera valdistrikt. Skall den

kommunala folkomröstningen äga rum samtidigt med ett allmänt val eller en

nationell folkomröstning, skall omröstningsdistrikt och valdistrikt sammanfalla.

Om den kommunala folkomröstningen skall hållas på samma dag som ett allmänt val

eller en nationell folkomröstning, skall röstsedlarna för den kommunala

folkomröstningen ha en färg som avviker från de övriga val- eller röstsedlarna.

Fullmäktige får besluta om de ytterligare föreskrifter som behövs för att

genomföra folkomröstningen.

5 §

Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i kommunen

och som fyller 18 år senast på dagen för folkomröstningen.

Andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit folkbokförda i Sverige

den 1 november de tre åren närmast före det år då folkomröstningen hålls.

Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i kommunen,

senast på dagen för folkomröstningen fyller 18 år och

1. är medborgare i Sverige eller i någon annan av Europeiska unionens

medlemsstater (unionsmedborgare),

2. är medborgare i Island eller Norge, eller

3. för det fall de är andra utlänningar, har varit folkbokförda i Sverige tre år

i följd före dagen för folkomröstningen.

Rösträtt vid folkomröstning i ett landsting har den som har rösträtt vid

folkomröstning i en kommun inom landstinget.

10 §1

6 §

Framställande av röstlängd och upprättande av röstkort görs av skattemyndigheten

i den region inom vilken kommunen eller landstinget ligger.

Skattemyndigheten har rätt till ersättning för de kostnader som föranleds av den

kommunala folkomröstningen.

När en kommunal folkomröstning skall hållas, skall en röstlängd upprättas för

varje omröstningsdistrikt. Det är uppgifterna i folkbokföringsdatabasen enligt

lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens

folkbokföringsverksamhet och i fastighetsregistret enligt lagen (2000:224) om

fastighetsregister 30 dagar före dagen för folkomröstningen som skall ligga till

grund för uppgifterna i röstlängderna.

Uppgifter för framställning av röstlängder och röstkort tillhandahålls av den

centrala valmyndigheten efter anmälan.

Skall folkomröstning äga rum samtidigt med ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning, får röstlängderna och röstkorten för den kommunala

folkomröstningen samordnas med valet eller den nationella folkomröstningen. I

annat fall och för de personer som inte är röstberättigade i det allmänna valet

eller den nationella folkomröstningen skall kommunen eller landstinget

framställa röstlängd och upprätta röstkort med ledning av registeruppgifterna

från den centrala valmyndigheten.

Centrala valmyndigheten har rätt till ersättning för de kostnader som föranleds

av den kommunala folkomröstningen.

7 §

Röstkorten skall skickas ut så snart som möjligt. Om förtidsröstning skall ske,

skall röstkorten vara de röstberättigade till handa senast den dag som

förtidsröstningen inleds.

8 §

Väljare som har förlorat sitt röstkort eller inte fått något röstkort skall få

ett duplettröstkort om de begär det.

Om den kommunala folkomröstningen skall hållas på samma dag som ett allmänt val

eller en nationell folkomröstning, får duplettröstkort tillhandahållas hos

centrala valmyndigheten, länsstyrelsen, en utlandsmyndighet eller kommunen. I

annat fall får duplettröstkort tillhandahållas hos den kommun eller det

landsting som ansvarar för folkomröstningen.

De som vill ha ett duplettröstkort skall lämna uppgift om namn och personnummer.

9 §

Om folkomröstning skall äga rum samtidigt med ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning, kan de som anser att röstlängden innehåller felaktiga uppgifter

om dem skriftligen begära att uppgifterna rättas. Bestämmelserna i 7 kap. 11-14

§§ vallagen (1997:157) skall då tillämpas.

I annat fall skall de som anser att röstlängden innehåller felaktiga uppgifter

om dem skriftligen begära hos den kommun eller det landsting som ansvarar för

omröstningen att uppgifterna rättas. Det som inträffat senare än 30 dagar före

valdagen får inte ligga till grund för rättelse enligt denna paragraf.

6 §

10 §

En röstsedel är ogiltig om den

1. inte har tillhandahållits av valnämnden eller

2. är försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt på röstsedeln

med avsikt.

2. har kännetecken som uppenbart gjorts med avsikt.

Om det i ett röstkuvert finns flera likalydande röstsedlar, skall endast en

röstsedel räknas. Finns det i annat fall mer än en röstsedel i röstkuvertet, är

samtliga dessa röstsedlar ogiltiga.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

2

3 Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 11 september 1997 att ge en parlamentarisk kommitté i

uppdrag att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det

svenska folkstyret möter inför 2000-talet (dir. 1997:101). Kommittén antog

namnet Demokratiutredningen. Den 19 november 1998 beslutade regeringen i

tilläggsdirektiv att ge kommittén i uppdrag att utreda orsakerna till det

sjunkande valdeltagandet och föreslå åtgärder för att öka medborgarnas

delaktighet och engagemang i det demokratiska systemet (dir. 1998:100).

Demokratiutredningen överlämnade i februari 2000 sitt slutbetänkande En uthållig

demokrati! (SOU 2000:1). Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena finns i

departementspromemorian Politik för folkstyrelse (Ds 2001:26).

Regeringen beslutade den 25 november 1999 att ge en parlamentarisk kommitté i

uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och

deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala

representativa demokratins funktionssätt och former (dir. 1999:98). Kommittén

antog namnet Kommundemokratikommittén. Kommittén överlämnade i maj 2001 sitt

huvudbetänkande Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och

landsting (SOU 2001:48). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.

Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En

förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (Ju2001/4387/D).

I februari 2000 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att

göra en teknisk översyn av vissa delar av valsystemet (dir. 2000:10). Enligt

uppdraget skulle utredaren bl.a. se över bestämmelserna om indelning i

valdistrikt, regelsystemet avseende möjligheterna att förtidsrösta och att rösta

i vallokal och formen för utlandssvenskars röstning samt föreslå ändringar av

vallagens bestämmelser om valbarhetskrav så att de står i överensstämmelse med

EU:s s.k. valrättsakt. Utredaren antog namnet Valtekniska utredningen år 2000.

Utredningen slutförde sitt uppdrag genom att i januari 2001 avge betänkandet

Teknik och administration i valförfarandet (SOU 2000:125). Huvuddelen av de

frågor som tas upp i detta betänkande har behandlats av regeringen i

propositionen Ändringar i vallagen, m.m. (prop. 2001/02:53. Frågan om

Valmyndighetens roll och Internetval tas dock upp i den nu föreliggande

propositionen.

I departementspromemorian Proceduren vid kommunala folkomröstningar (Ds 2001:33)

föreslås vissa ändringar i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.

Syftet med förslagen är att lagstiftningen så långt som möjligt skall vara

densamma vid en kommunal folkomröstning och vid en riksomfattande

folkomröstning. Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. Promemorian har

remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En

sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet

(Ju2001/4633/K).

Riksdagen har begärt att regeringen initierar en samlad utvärdering av de

inflytandeformer - självförvaltning, brukarinflytande m.m. - som kompletterar

det formella beslutsfattandet i kommuner och landsting (bet. 1999/2000:KU13,

rskr. 1999/2000:142). Regeringen beslutade den 23 oktober 2000 att ge

statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet i uppdrag att

utvärdera de nuvarande möjligheterna till brukarinflytande i kommunerna och

landstingen. Resultatet av utvärderingen och en analys av de juridiska problem

som dagens utformning av brukarinflytandet medför presenteras i

departementspromemorian Ökade möjligheter till brukarinflytande (Ds 2001:34). En

sammanfattning av promemorian finns i bilaga 6. Promemorians lagförslag finns i

bilaga 7. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över

remissinstanserna finns i bilaga 8. En sammanställning av remissyttrandena finns

tillgänglig i Justitiedepartementet (Ju2001/4836/K).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 15 november 2001 att inhämta Lagrådets yttrande över de

lagförslag som finns i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10.

Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag.

Lagrådets yttrande kommenteras närmare i avsnitt 7.3, 8.2.1, 9.3.2 och 14 samt i

författningskommentaren.

4 En långsiktig strategi för att värna och fördjupa demokratin

4.1 En demokratipolitik

Regeringen anger i denna proposition en långsiktig strategi för att värna och

fördjupa demokratin. Propositionen följer därmed upp Demokratiutredningens

förslag om ett långsiktigt arbete för att stärka demokratin, som den presenterar

i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). I propositionen

presenteras dels övergripande handlingslinjer, dels ett antal konkreta åtgärder

med tonvikt på den lokala demokratin. Regeringen presenterar också sin

demokratisyn.

4.2 Den motsägelsefulla bilden av demokratin

Regeringens bedömning: Den svenska demokratin är väl förankrad bland

medborgarna. Medborgarna har högt förtroende för demokratin som styrelseskick.

Regeringen ser däremot att det finns problem med demokratins funktionssätt.

Marginalisering, utanförskap och passivitet är demokratins främsta utmaningar

framöver. Regeringen anser att demokratin behöver stärkas.

Skälen för regeringens bedömning

Det svenska folkstyrets karaktär

I regeringsformens (RF) inledningsparagraf återges de grundläggande ramarna för

det svenska statsskicket. Där anges att:

"All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika

rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt

statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna."

Inledningsparagrafen ger uttryck åt det svenska statsskickets karaktär av

folkstyrelse. I dess första stycke kommer det klart till uttryck att den

politiska makten ligger förankrad hos medborgarna. För att ytterligare klargöra

folkstyrelsens karaktär anges i andra stycket bl.a. att folkstyrelsen

förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom

kommunal självstyrelse.

I den representativa demokratin uttrycker medborgarna sin politiska vilja främst

genom att i val utse sina företrädare och genom opinionsbildning. De valda

företrädarna ges förtroendet att fatta beslut på deras vägnar. I de allmänna

valen har medborgarna sedan möjlighet att ställa de förtroendevalda till svars

för de beslut de fattat.

Som Demokratiutredningen framhåller har partierna traditionellt en central roll

som länk mellan medborgarna och den politiska makten. Deras uppgift är att

formulera och kanalisera medborgarnas åsikter och krav. De representerar olika

ideologiska samhällssyner och skall väga samman olika önskemål och krav till en

sammanhängande helhet.

Sverige har under långt tid kunnat uppvisa ett i jämförelse med många andra

etablerade demokratier högt deltagande bland medborgarna i de allmänna valen.

Sverige har också haft ett rikt föreningsliv och de traditionella

folkrörelserna, t.ex. fackföreningsrörelsen, har haft en stor betydelse för den

svenska folkstyrelsens införande och utveckling. Några av rörelsernas viktigaste

frågor i början av 1900-talet var införande av allmän rösträtt och

alkoholförbud samt frågan om arbetskonflikt. Genom folkbildande verksamhet vid

arbetsplatser och under fritiden framodlades även vid tiden före och under

demokratins genombrott kunskapen om demokratiskt beslutsfattande,

mötesförhandlingar etc., som sedermera låg till grund för en demokratisk kultur.

Folkrörelserna utgjorde därmed en viktig rekryteringsbas för det framväxande

folkstyret.

Politikens förutsättningar och villkor förändras

På många sätt har den verklighet som under det förra seklet utgjorde ramarna för

den svenska demokratin förändrats. Demokratiutredningen pekar bl.a. på

globaliseringen, informationsteknikens spridning och utveckling, invandringen

och därmed den ökade etniska och kulturella mångfalden i Sverige samt

kunskapssamhällets framväxt. Utredningen lyfter också fram de mer allmänna

förskjutningar i människors tänkande, attityder och beteenden som pågår.

Medborgarna uppvisar i dag exempelvis en lägre auktoritetstro och en ökad

självständighet. Den finansiella krisen i Sverige under början av 1990-talet

hade också stor betydelse då den bl.a. resulterade i nedskärningar i de

offentliga välfärdssystemen, liksom skatte- och avgiftshöjningar. Viktigt är

också Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen 1995 som innebar att

ytterligare en nivå för samhällsstyrning tillkom. Med det följde att en del av

de beslut som tidigare fattats av svenska organ nu fattas inom ramen för EU. I

många fall måste också de svenska institutionerna numera samverka med EU:s

institutioner.

Politikens förutsättningar och villkor har också på andra sätt förändrats mer

direkt. Traditionella kommunikationskanaler mellan förtroendevalda och väljare

har minskat i betydelse genom utvecklingen av moderna massmedia. Nya

mötesplatser och nya former av politisk aktivitet växer fram med hjälp av

informationstekniken. Den politiska dagordningen har blivit mer omfattande.

Partiidentifikationen har successivt minskat bland väljarna, dvs. allt färre

väljare kan känna samhörighet med något parti. Utvecklingen har på det senare

området varit densamma i flera demokratiska länder, men Sverige tycks dock ha

haft en något starkare trend och dessutom en mer sammanhängande

utvecklingslinje. Medborgarnas väljarbeteende har också blivit mer flexibelt.

Andelen som byter parti mellan valen har ökat. Inte heller i detta avseende är

Sverige unikt - även i andra jämförbara länder är väljarna rörligare än

tidigare. Andelen som röstar på olika partier vid samma valtillfälle har också

ökat. Dessutom visar medborgarna vikande deltagande i de traditionella

representativa kanalerna för inflytande samtidigt som engagemanget tar sig

delvis nya uttryck.

Valdeltagandet sjunker

Valdeltagandet i Sverige nådde sin högsta nivå i riksdagsvalet 1982 med drygt 91

procents deltagande. I 1998 års allmänna val till riksdagen var valdeltagandet

emellertid det lägsta i modern tid - 81,4 procent. Deltagandet i kommunalvalet

samma år var cirka 78 procent. Deltagandet i valen till Europaparlamentet åren

1995 och 1999 var mycket lågt, även i jämförelse med andra EU-länder. Enbart

cirka 42 respektive 39 procent deltog i dessa val.

Traditionella aktiviteter minskar - enklare aktiviteter ökar

Annat medborgerligt deltagande i politiken och i samhällslivet visar också på

förändringar. Antalet medlemmar i de politiska partierna visar en nedåtgående

trend. Bara mellan 1992 och 1997 lämnade en kvarts miljon medlemmar partierna

enligt Demokratiutredningen. Den sjunkande medlemsutvecklingen bekräftas också

av aktuell statistik från Statistiska centralbyrån (SCB). Även de politiska

ungdomsförbunden har haft en sjunkande medlemsutveckling. Mellan 1970 och 1990

halverades medlemsantalet i dessa organisationer och raset fortsatte en bit in

på 1990-talet då ytterligare en halvering skedde. Under de senaste åren har dock

en viss uppåtgående trend kunnat noteras. När det gäller aktivitet sjunker

andelen aktiva medlemmar generellt i de politiska partierna, vilket också

bekräftas av aktuell statistik från SCB.

Allmänt har de flesta föreningar ett sjunkande medlemsantal även om nedgången

när det gäller medborgarnas deltagande i någon förening eller organisation

totalt sett mellan 1992 och 2000 är relativt låg. Andelen aktiva i de flesta

föreningar har sjunkit mer påtagligt under samma period. Sjunkande

medlemsutveckling och föreningsaktivitet är särskilt tydlig i åldersgruppen 16

till 24 år (SCB, 2001). När det gäller bl.a. folkrörelserna har medlemsantal och

aktivitetsnivå minskat kraftigt enligt Demokratiutredningen. Några av de värst

drabbade är t.ex. nykterhetsrörelsen och de fackliga organisationerna, där

andelen aktiva på tio år halverats respektive i det närmaste halverats.

Samtidigt uppger exempelvis en ökad andel medborgare att de har tagit kontakt

med en tjänsteman eller förtroendevald för att försöka påverka. Det är också

fler år 2000 som skrivit insändare eller artiklar och som undertecknat upprop

jämfört med 1992 (SCB, 2001). Enligt Demokratiutredningen används alternativa

former till den representativa demokratins etablerade kanaler i dag i större

utsträckning än tidigare. Enkla aktiviteter som inte förutsätter något djupare

engagemang eller kontinuerligt arbete är de vanligaste deltagandeformerna.

Enligt utredningen ökar också tillfälligt frivilligarbete, liksom socialt

inriktat engagemang. Vissa föreningar visar också på en positiv

medlemsutveckling, som exempelvis handikapp- eller patientföreningar respektive

grupper eller föreningar inom svenska kyrkan (SCB, 2001). I den kartläggning av

brukarinflytandet som gjorts framkommer därutöver att olika former av

brukarinflytande har blivit allt vanligare i framför allt den kommunala

verksamheten. I mer än 90 procent av alla kommuner finns i dag någon form av

brukarinflytande, t.ex. i form av samråd med brukare eller

självförvaltningsorgan. Enligt Kommundemokratikommittén är också intresset högt

för att åta sig brukaruppdrag.

Hög uppdragsvillighet - få kandidater

Enligt Institutet för Samhälle Opinion och Massmedia (SOM) vid Göteborgs

universitet har andelen politiskt intresserade varit i stort sett densamma sedan

mitten av 1980-talet. Jämfört med 1960- och 70-talen har till och med andelen

politiskt intresserade ökat.

I en forskarrapport till Demokratiutredningen har några forskare studerat hur

partierna, främst på lokal nivå, har hanterat de förändrade villkoren för det

partipolitiska arbetet under de två senaste decennierna. Utöver sjunkande

medlemssiffror och minskat antal mötesdeltagare visar partierna även tecken på

stigande svårigheter med att finna lämpliga personer som är villiga att

kandidera till olika politiska förtroendeuppdrag. År 1979 uppgav 87 procent av

de tillfrågade partiorganisationerna i kommunerna att de hade tillräckligt eller

mer än tillräckligt antal kandidater tillgängliga vid nomineringen till valet

till kommunfullmäktige. I samband med 1998 års val till kommunfullmäktige hade

andelen gått ner till 72 procent. Rekryteringsproblemen hade ökat i så gott som

alla samhällsgrupper. Framför allt uppges det ha blivit svårare att rekrytera

kvinnor, ungdomar, invandrare och glesbygdsbor. Förklaringen till att det har

blivit svårare att rekrytera kvinnor och invandrare uppges av forskarna vara att

de har blivit mer efterfrågade av partierna.

Ytterligare ett tecken på att det blivit svårare att rekrytera till kommunala

förtroendeuppdrag är, enligt Kommundemokratikommittén, utvecklingen vad gäller

relationen mellan antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda. Mellan

1995 och 1999 minskade både antalet förtroendeuppdrag och antalet

förtroendevalda. Minskningen av antalet förtroendevalda var dock större än

minskningen av antalet förtroendeuppdrag. Medan uppdragen minskade med cirka 4

000 minskade de förtroendevalda med cirka 6 000. Trots att antalet uppdrag blev

färre ökade alltså uppdragskoncentrationen mellan 1995 och 1999 från 1,4 till

1,5 uppdrag per förtroendevald.

Enligt Kommundemokratikommittén uppger emellertid många i åldersgruppen 18-74 år

(15 procent av de boende i Sverige 2000 utöver de cirka en procent som redan

har ett uppdrag) att de är villiga att ta på sig ett kommunalt

förtroendeuppdrag.

Partiernas tilltagande problem med att rekrytera kandidater till

förtroendeuppdrag går således inte att förklara med att medborgarna har blivit

mindre uppdragsvilliga. Orsaken, menar Kommundemokratikommittén, är snarare att

partierna har färre medlemmar i dag än för tjugo år sedan. Detta innebär i sin

tur att antalet kandidater till kommunala förtroendeuppdrag har sjunkit.

Vägen till ett förtroendeuppdrag är en process som består av flera steg.

Medborgaren skall vara valbar, uppdragsvillig, partimedlem, bli nominerad och

slutligen vald. En stor del av denna rekryteringsprocess kontrolleras av

partierna. Många partimedlemmar som uppger att de är positiva till att åta sig

kommunala förtroendeuppdrag blir inte tillfrågade. Även om det kan finnas skäl

att inte tillfråga alla partimedlemmar om de vill åta sig förtroendeuppdrag

antyder resultatet, enligt Kommundemokratikommittén, att det trots sjunkande

medlemstal alltjämt finns en stor rekryteringsreserv ute i partierna. Flertalet

av dessa är passiva partimedlemmar som inte regelbundet går på partimöten.

Av dem som är positiva till att åta sig kommunala förtroendeuppdrag men som inte

är medlemmar i ett politiskt parti uppger dessutom en stor majoritet, enligt

kommittén, att de kan tänka sig att bli partimedlemmar.

I detta sammanhang kan också nämnas att det enligt kommittén verkar som om

andelen förtroendevalda på kommunal nivå som väljer att hoppa av sitt uppdrag

under pågående mandatperiod inte har ökat under den senaste tioårsperioden.

Nya och gamla former av politisk ojämlikhet

Både Demokratiutredningen och Kommundemokratikommittén rapporterar om politisk

ojämlikhet när det gäller medborgarnas deltagande. Enligt Demokratiutredningen

var valdeltagandet 1998 markant lägre bland vissa sociala grupper och

tillbakagången var bl.a. särskilt stor bland förstagångsväljare. Över tid har

skillnaderna i valdeltagande ökat mellan medelklass och arbetarklass respektive

mellan höginkomsttagare och låginkomsttagare.

När det gäller ett deltagande som förtroendevald var, enligt

Kommundemokratikommittén, de grupper som var underrepresenterade i

kommunfullmäktige i slutet av 1970-talet till stor del samma grupper som var

underrepresenterade i slutet av 1990-talet. Det handlar bl.a. om yngre

respektive äldre personer, personer med utländsk bakgrund samt lågutbildade

medborgare. En positiv utveckling är att andelen förtroendevalda kvinnor har

ökat avsevärt. När det gäller förtroendeuppdrag högre upp i den kommunala

makthierarkin blir deras underrepresentation emellertid allt tydligare.

Den politiska ojämlikheten i föreningslivet består också i huvudsak enligt

Demokratiutredningen, även om dess tidigare något manliga framtoning till viss

del är på väg att ändras. Högutbildade är exempelvis mer aktiva än lågutbildade

i medborgarsammanslutningar av olika slag, och utbildningens roll för

föreningsaktivitet har t.o.m. ökat under 1990-talet. Likaså deltar

förvärvsarbetande mer än andra. Enligt statistik från SCB deltar också äldre

medborgare i föreningslivet mer än yngre. Vidare är de som är födda utomlands

svagare representerade bland dem som är medlemmar i flera föreningar, likaså de

som har svag ekonomi.

Demokratiutredningen anser sammanfattningsvis att utvecklingen är särskilt

oroande i några avseenden. Det gäller för det första skillnaderna mellan olika

åldersgruppers politiska engagemang. Trots ökad utbildningsnivå deltar

fortfarande unga i mindre utsträckning än medelålders. Både när det gäller

medborgarnas kontakter med beslutsfattare, deras förmåga att överklaga politiska

beslut och demonstrationsdeltagande är det fler medelålders än unga som deltar.

Beträffande äldre är situationen mer tvetydig. Pensionärer uppvisar en lägre

grad av direkt politiskt deltagande, medan deras ideella engagemang faktiskt är

större än vad det är för medelålders. Demokratiutredningen lyfter också fram de

bestående klassklyftorna. Därutöver framhåller man de under 1990-talet två

förhållandevis nya konfliktlinjer som skapats, nämligen den mellan sysselsatta

och arbetslösa, samt mellan personer med utländsk bakgrund och övriga

befolkningen. Personer med utländsk bakgrund, i synnerhet från länder utanför

Europa, och arbetslösa, har genomgående ett lägre politiskt deltagande och en

lägre delaktighet i samhället än befolkningen i övrigt.

Antidemokratiska krafter gör sig gällande

Demokratiutredningen pekar på det hot mot demokratin som de antidemokratiska

krafter utgör som verkar inom ramen för det formella systemet - krafter som gör

sig gällande såväl nationellt som internationellt. Dessa antidemokratiska

krafter organiserar sig inom ramen för tämligen starka formella demokratier -

även de nordiska folkstyrelserna - i syfte att underminera demokratin. Stödet

för partier med främlingsfientliga och rasistiska program är betydande i hela

Europa, även i Sverige, och i flera länder har partierna mandat i folkvalda

församlingar. Kartläggningar som bl.a. gjorts av Stiftelsen Expo visar att flera

av de stora främlingsfientliga partier som i dag verkar inom det formella

demokratiska systemen har sin rekryteringsbas i uttalat rasistiska och/eller

nazistiska partier och grupperingar vars budskap präglas av rasideologi och

våldsdyrkan. Enligt Demokratiutredningen visar förekomsten av rasism och

nynazism på de växande klyftorna i samhället och en avtagande respekt för

människors lika värde. Den demokratiska kulturen delas inte av alla och enligt

utredningen kan det därför inte antas att de demokratiska värderingarna

återskapas och sprids av sig själva.

Ett delvis annorlunda hot mot demokratin utgörs av de individer och grupper som,

i ett mer eller mindre uttalat politiskt syfte, systematiskt och med våld

saboterar demokratiska processer eller gör sig skyldiga till omfattande

skadegörelse. Enligt de kartläggningar som regelbundet görs av Säkerhetspolisen

(SÄPO) har flertalet av dessa grupper en anarkistisk grundideologi. Ett antal

sådana grupper har gjort sig skyldiga till lagbrott och kränkningar av

grundläggande demokratiska spelregler med hänvisning till att det rådande

systemet av dem upplevs som odemokratiskt och därför motiverar våldsamma

utomparlamentariska aktioner. Det kan således betraktas som en synnerligen

aggressiv och mycket allvarlig form av civil olydnad. Kravallerna i Göteborg i

samband med EU-toppmötet och den omfattande förekomsten av sabotage mot företag

inom pälsindustrin är exempel på sådana utomparlamentariska aktioner.

Ytterligare en typ av hot mot det öppna demokratiska samhället utgörs av den

internationella terrorismen. De terrorattacker som ägde rum i New York och

Washington den 11 september 2001 och som skakade hela världssamfundet är ytterst

kränkningar av demokratin.

Medborgarnas politiska tilltro

Demokratiutredningen återger i sitt slutbetänkande studier angående medborgarnas

politiska tilltro, dvs. om medborgarna uppfattar det som möjligt att påverka

politiskt beslutsfattande. I politisk tilltro ingår dels om man tror att det

politiska systemet är öppet för utifrån kommande krav (systemtilltro), dels om

man själv anser sig besitta förmåga att påverka, och detta i relation till andra

medborgare (självtilltro). En jämförelse över tid visar att medborgarnas

politiska tilltro har ökat något under tioårsperioden 1987 och 1997. Om man

enbart ser till det enskilda mättillfället framgår det emellertid att

medborgarna är övervägande negativt inställda till det politiska systemets

mottaglighet för utifrån ställda krav och att de flesta anser att de själva har

mindre möjlighet att påverka än andra. Demokratiutredningen konstaterar också

att det finns betydande skillnader beträffande systemtilltro och politiskt

självförtroende mellan olika utbildnings- och klassgrupper. Andra av

Demokratiutredningen refererade studier angående förtroendet för politiker och

partier i allmänhet visar att andelen som givit uttryck för misstro har ökat.

När det gäller förtroendet för olika samhälleliga institutioner var förtroendet

lågt 1998 för bl.a. EU-kommissionen och Europaparlamentet.

Samtidigt är stödet för demokratin mycket starkt i Sverige enligt

Demokratiutredningen. Stödet är dessutom starkare än i flera jämförbara länder.

Enligt SOM uppgav 65 procent av svarspersonerna i 2000 års SOM-studie att de var

mycket eller ganska nöjda med det sätt på vilket demokratin fungerar i Sverige.

Svenskarna har enligt olika förtroendeundersökningar, bl.a. Europabarometern,

generellt sett ett stort förtroende för de flesta samhällsinstitutionerna.

Nämnas kan också att människors tillit till varandra, som antas ha en positiv

inverkan på demokratin, är fortsatt stor (SOM, 2001).

Den svenska demokratin uppvisar såväl styrka som svagheter

Enligt regeringen visar den svenska demokratin styrka och möjligheter men också

svagheter och hot. Demokratin som styrelseform är väl förankrad bland

medborgarna. Det finns däremot problem med demokratins funktionssätt.

Ett minskat deltagande genom de traditionella kanalerna behöver i och för sig

inte betyda att den svenska demokratin har problem, åtminstone inte på kort

sikt. På längre sikt kan emellertid det demokratiska beslutsfattandet vara i

fara om exempelvis allt färre deltar i de allmänna valen eller om färre är

beredda att ansluta sig till ett politiskt parti och ta på sig

förtroendeuppdrag. Det är också en fara om det engagemang och intresse som finns

inte tas till vara. Hos många unga finns exempelvis en öppenhet för olika

former av politiskt engagemang som inte direkt har att göra med partipolitik.

Ungdomars engagemang måste tas till vara även om det ibland tar sig uttryck i

andra former än de traditionella.

När det gäller den politiska jämlikheten har Sverige på många områden sett en

positiv utveckling. Demokratiutredningen pekar bl.a. på att jämställdheten

mellan könen har ökat under de senaste trettio åren, även om det finns områden

där män fortfarande i högsta grad dominerar. Fortfarande är emellertid allas

lika deltagande ett mål att sträva efter, inte en realitet. Vi kan ännu inte

tala om att det existerar ett jämlikt medborgarskap i Sverige. Medborgarnas

deltagande, inflytande och delaktighet skiljer sig åt mellan olika

samhällsgrupper. Det finns en risk att vi får en betydande andel medborgare som

är permanent utanför det politiska beslutsfattandet, och vars intressen sällan

eller aldrig blir representerade om inte demokratins funktionssätt stärks.

Det finns också andra problem än de som här kort återgivits när det gäller

demokratins funktionssätt. Demokratiutredningen pekar bl.a. på att möjligheterna

till insyn och möjligheterna till ansvarsutkrävande delvis försvåras med nya

former av politiskt beslutsfattande.

Sammanfattningsvis anser regeringen att demokratin behöver stärkas.

4.3 Representativ demokrati med brett medborgerligt deltagande

Regeringens bedömning: Den svenska demokratin bör kännetecknas av ett brett

medborgerligt deltagande inom ramen för den representativa demokratin. De

politiska partierna har också i framtiden en uppgift som huvudinstrument för den

politiska maktutövningen och som bärare av folkviljan. En grundläggande

utgångspunkt för regeringens demokratisyn är alla människors lika värde och att

alla skall ha lika möjligheter att påverka såväl sin vardag som

samhällsutvecklingen i stort.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringens demokratisyn

Demokratin är i dag den etablerade styrelseformen världen över. Det finns i dag

fler stater än någonsin som är demokratiska eller som har anslutit sig till en

demokratiseringsprocess. Inom de ramar som ett demokratiskt styrelseskick

ställer upp finns det emellertid många olika sätt att förverkliga folkviljan.

Demokratiutredningen går igenom olika demokratiteorier. De argumenterar för en

deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter. Med ett deltagardemokratiskt

förhållningssätt betonas att människan inte bara är en individ utan också en

social varelse. Alla bör garanteras deltagande i den gemensamma politiska

praktiken för att tolka och omtolka vad som är rätt och gott. Om rättigheterna

skall bli kraftfulla, påkallas ett aktivt medborgerligt engagemang.

Den deliberativa demokratisynen betonar argumentationens och samtalets

fundamentala betydelse. Demokratin bygger på en fri diskussion mellan jämlikar

och behöver därför offentliga arenor där opinioner kan bildas, debatteras och

ifrågasättas. I dessa diskussioner prövas förslagen i en anda som innebär att de

egna intressena underordnas det gemensamma bästa.

En deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter betonar således

medborgardeltagandet men framhåller också att detta deltagande bör bygga på fri

diskussion samt samtal mellan jämlikar.

I samma anda som Demokratiutredningen förespråkar regeringen en demokratisyn som

innebär att den svenska representativa demokratin bör värnas och att detta

förutsätter ett brett medborgerligt deltagande. Deltagandet bör ske både via

traditionella kanaler för inflytande och via nya kanaler. Liksom

Demokratiutredningen betonar regeringen också samtalets och diskussionens

betydelse i demokratin.

De representativa formerna - en grundbult i svensk demokrati

De representativa formerna kommer även fortsättningsvis att vara fundamentet i

vårt demokratiska samhälle. Den representativa demokratin ger möjlighet att

utkräva ansvar. Detta ger det demokratiska styrelseskicket legitimitet. I ett

forum för valda representanter finns också förutsättningar för att forma en mer

långsiktig, sammanhängande politik, där olika prioriteringar kan ställas mot

varandra. Det innebär att besluten kan utformas utifrån en helhetssyn.

Den representativa demokratin ger möjlighet till påverkan också för den som inte

har tid eller kraft att själv engagera sig. Genom de allmänna valen har

därigenom alla medborgare möjlighet att påverka politikens utformning. Varje

röst räknas lika oavsett förmåga att på andra sätt göra sig hörd. Detta är en

grundläggande rättighet i en demokrati. Genom god social representativitet och

åsiktsrepresentativitet bland de förtroendevalda ges olika grupper av medborgare

också goda förutsättningar att få sina önskemål förverkligade.

Det är även viktigt att framhålla att den representativa demokratin är praktisk

och effektiv. Det är vare sig rimligt eller eftersträvansvärt att alla

medborgare skall sätta sig in i alla sakfrågor som det skall fattas beslut i och

sedan ha fysisk möjlighet att delta i beslutsfattandet.

I framtiden kommer de politiska partierna fortsätta att inneha en central roll i

den representativa demokratin. En del av partiernas uppgifter skulle förvisso

kunna skötas av andra aktörer. Enligt Demokratiutredningen finns det emellertid

inget demokratiskt acceptabelt alternativ till att låta partierna vara

huvudinstrument för den politiska maktutövningen. Det finns ingen annan aktör

som kan ta ett långsiktigt helhetsgrepp, samordna och göra avvägningar och

prioriteringar på det sätt som politiska partier kan. För att kunna bibehålla

sin unika ställning i den svenska folkstyrelsen måste de emellertid kunna

attrahera olika sociala grupper och ställa upp kandidater till förtroendeposter

som i de politiska församlingarna förmår spegla de opinioner som finns i

samhället.

Direkt deltagande i den politiska processen

Liksom Demokratiutredningen önskar regeringen emellertid också betona

deltagandet mellan valen samt värdet av samtal och diskussion. En förutsättning

för en fungerande demokrati är ett brett medborgerligt deltagande. Inom ramen

för den representativa demokratin bör det således vara ett brett medborgerligt

deltagande i den politiska processen och i samhällslivet i stort.

I en demokrati har alla medborgare rätt att delta i utformningen av samhället.

Demokrati förutsätter att alla människor är lika värda och att varje människas

aktivitet ses som en resurs för samhället och dess utveckling. Men det är först

när medborgaren har makt som hans eller hennes skapande förmåga tas till vara.

Därför måste alla medborgare ha makt över sina liv. För att detta skall vara

möjligt måste medborgaren bl.a. ha del i makten över samhällsutvecklingen. Det

betyder att det behövs vägar tillsammans med de traditionella i vilka

medborgarna kan utöva sin makt, både som individer och som medlemmar i ett

kollektiv. I annat fall riskerar demokratin att bli elitistisk.

Regeringen vill att varje medborgare på olika samhällsnivåer har möjlighet att

medverka när de gemensamma samhälleliga angelägenheterna skall lösas. Det måste

finnas en möjlighet att delta i och påverka allt från initiering av frågor,

beredning, genomförande av politiska beslut, utvärdering av den förda politiken

och i vissa fall också i själva beslutsfattandet. I en väl fungerande demokrati

pågår en kontinuerlig dialog mellan medborgarna och de förtroendevalda om målen

och vägen för samhället, eftersom politiken ytterst skall föras av och för

medborgarna.

Socialt agerande tillsammans med andra individer har en utvecklande effekt på

individen. Deltagande i exempelvis olika brukarråd kan medföra ökad kunskap och

insikt om den gemensamma sektorn samt ökad förståelse för andra medborgares

preferenser. Genom ett brett deltagande i den politiska processen förbättras

förankringen av politiken.

Regeringen är medveten om att det inte är okomplicerat att förespråka ett stort

direkt deltagande i den politiska processen. Medborgare som har direkta kanaler

för inflytande, exempelvis som brukare eller föreningsaktiv, har större

möjlighet att påverka än andra medborgare. Om de som deltar är representativa

eller inte är också ett dilemma. Det finns en risk att redan resursstarka

medborgargrupper genom direkta inflytandekanaler ges ytterligare möjligheter att

utöva inflytande, kanske på bekostnad av andras inflytande. Möjligheten att

utkräva ansvar av dem som deltar är också svårare eftersom de oftast inte är

utsedda genom formella val.

Nya kanaler för inflytande i individuell form eller i organisationsform kan

också medföra oklarheter om vilka befogenheter och ansvar som de förtroendevalda

har. Om medborgarna deltar direkt i den politiska processen kan särintressen

komma att få överhand över allmänintresset.

För att kunna handskas med dessa utmaningar är det nödvändigt med en

kontinuerlig dialog om vad det direkta inflytandet kan ges för utrymme och var i

den politiska processen det skall komma in. Enligt regeringens syn är det

avgörande att bredare deltagande i den politiska processen är meningsfullt och

innebär en reell möjlighet att påverka. Samtidigt är det viktigt att understryka

att deltagande inte är liktydigt med att alltid få sin vilja igenom.

Vidare är det viktigt att möjligheten att fatta de övergripande besluten - att

ange mål för politikens innehåll, ramarna för den offentliga verksamhetens

utgifter m.m. - inte äventyras. Prioriteringar av behov och avvägning av olika

intressen måste kunna ske utifrån en helhetsbedömning.

Ett bredare deltagande innebär att det finns kanaler vid sidan av partierna. En

konsekvens för partierna är att det kan minska intresset för partipolitiken.

Regeringen ser dock ett vidgat deltagande, förutom som ett viktigt värde i sig

också som en möjlighet att bredda basen för rekrytering till de politiska

partierna.

Grundläggande värden

Utgångspunkten för regeringens demokratisyn är alla människors lika värde och

att alla skall ha lika möjligheter att påverka såväl sin vardag som

samhällsutvecklingen i stort. Alla samhällsgrupper skall vara delaktiga i

politiken. Demokrati innefattar således även ett aktivt ställningstagande för

mänskliga rättigheter. Regeringsformens andra kapitel innehåller regler om

grundläggande fri- och rättigheter. Andra regler om fri- och rättigheter

återfinns bl.a. i av Sverige underskrivna konventioner såsom den internationella

konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och konventionen

om barnets rättigheter.

Diskriminering kan aldrig tolereras i ett demokratiskt samhälle. Vissa individer

och grupper har en ideologi som bygger på en människosyn som är oförenlig med

grundläggande demokratiska värderingar. Enligt regeringen kan dessa emellertid

inte isoleras från demokratiska sammanhang. Det är genom argument och handlingar

som medborgare och demokratins olika institutioner kan försvara och utveckla

demokratin.

4.4 En långsiktig strategi

Regeringens bedömning: Det finns behov av en sammanhållen och långsiktig

strategi för att värna och fördjupa den svenska folkstyrelsen. I denna bör ingå

åtgärder för att värna den representativa demokratins traditionella kanaler för

inflytande. Därutöver måste reformarbetet ta sikte på ett medborgardeltagande

också mellan valen. Arbetet bör också inriktas mot att lyfta fram värdet av

samtal och diskussion i en demokrati.

Skälen för regeringens bedömning: Flera demokratiutredningar har genomförts för

att följa upp och utvärdera den svenska folkstyrelsen. Syftet har varit att

inventera problem, dokumentera och uppdatera kunskap samt skapa underlag för

parlamentariska reformer. Det har emellertid med tiden blivit allt svårare att

reformera med utgångspunkt enbart i utredningars förslag till förändrad

lagstiftning etc. Därtill är bilden av demokratins tillstånd alltför

motsägelsefull. De förändringar vi står inför i dag är djupgående. På

individnivå handlar det bl.a. om förändrade attityder, beteenden och

levnadsvanor. På strukturell nivå handlar det exempelvis om att vi blir alltmer

beroende av omvärlden och att politiska beslut fattas på fler arenor och nivåer

i samhället. Hur detta påverkar demokratins förutsättningar och funktion i

framtiden är osäkert.

Demokratiutredningen har gjort en politisk värdering av den rörelseriktning som

utmärker den svenska folkstyrelsen. I denna analys har ingått underlag från

hundratalet forskare med skolning i olika ämnen. Forskarna har levererat sina

bilder av den svenska verkligheten. Erfarenheter, visioner, kunskaper etc. har

inhämtats från journalister, enskilda medborgare, organisationer, myndigheter

och politiska partier. Regeringen har därefter på motsvarande sätt genomfört ett

omfattande rådslag med utgångspunkt i Demokratiutredningens slutsatser.

Sammantaget utgör detta ett värdefullt kunskapsunderlag för det fortsatta

arbetet med att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen.

Det finns i dag inte något påtagligt hot mot demokratin som styrelseskick men

däremot mot dess funktionssätt. Det gör att det finns ett behov av en

sammanhållen och långsiktig strategi för att värna och fördjupa den svenska

demokratin. Det politiska systemets legitimitet och förankring måste

upprätthållas och försvaras.

Regeringen har tidigare också klargjort att den demokratisyn som förespråkas är

ett brett medborgerligt deltagande inom ramen för den representativa demokratin.

Verkligheten visar emellertid att vi inte har ett sådant deltagande i dag. Det

kommer att ta tid innan vi uppnår en demokrati som kan sägas bära dessa

kännetecken. Regeringen anser även av detta skäl att det är nödvändigt att ange

en långsiktig strategi. En långsiktig strategi betyder att demokratiutveckling

kommer att vara ett prioriterat område för en lång tid framöver.

I det långsiktiga arbetet bör ingå att värna den representativa demokratins

traditionella kanaler för inflytande. Därutöver måste reformarbetet ta sikte på

ett medborgardeltagande också mellan valen i såväl den politiska processen som i

samhällslivet i stort - i föreningslivet, på arbetsplatsen m.m. På

arbetsplatsen har bl.a. fackföreningsrörelsen en roll för demokratiseringen av

arbetslivet. Regeringens strategi bör också inriktas mot att lyfta fram värdet

av samtal och diskussion.

Demokratin är inte ödesbestämd. Demokratin formas av samtliga medborgare

tillsammans. En demokratisk stat lever för och genom sina medborgare. Det är

inte enbart de enskilda åtgärderna utan också den övergripande politiska viljan

som har betydelse för hur samhället kommer att utvecklas. De demokratiska

grundvärderingarna måste sättas i fokus och ges ett långsiktigt innehåll

innefattandes tydliga mål och konkreta åtgärder.

4.5 Långsiktiga mål

Regeringens förslag: Genom en aktiv demokratipolitik skall följande långsiktiga

mål uppnås:

- Valdeltagandet skall öka väsentligt i de nationella och kommunala valen liksom

i valet till Europaparlamentet. Ett första delmål är att valdeltagandet skall

öka i de allmänna valen 2002.

- En ökad andel av medborgarna skall inneha någon form av politiskt

förtroendeuppdrag. Ett första delmål är att antalet förtroendevalda i kommuner

och landsting skall öka med 10 000 till år 2010. Antalet personer som någon gång

i livet har innehaft ett politiskt förtroendeuppdrag skall också öka.

- Medborgarna skall ha bättre möjligheter än i dag att delta i och påverka den

politiska processen. Andelen medborgare som deltar skall också öka.

- Medborgarnas möjligheter att påverka den politiska processen skall bli mer

jämlika än de är i dag. Andelen ungdomar, arbetslösa och personer med utländsk

bakgrund som deltar i den politiska processen skall öka.

Skälen för regeringens förslag

Ökat valdeltagande

Det långsiktiga målet är att valdeltagandet skall öka väsentligt i samtliga val.

Resultatet av en aktiv demokratipolitik bör dock kunna avläsas i ett successivt

ökat valdeltagande. Regeringen har redan för 2002 års allmänna val angett att

målet för valdeltagandet är att det skall öka (prop. 2001/02:1). Ett särskilt

fokus för regeringens långsiktiga målsättning är att valdeltagandet skall höjas

väsentligt bland de grupper som i dag är mindre delaktiga, som unga, arbetslösa

och personer med utländsk bakgrund.

Ett högt valdeltagande är enligt regeringen viktigt för att de valda

församlingarna skall kunna göra anspråk på legitimitet och för att medborgarna

skall vara delaktiga i de olika samhällsfrågorna och inte ställas utanför. Ett

syfte med de allmänna valen är att ge representation åt de politiska

skiljelinjerna i samhället. Det betyder att de styrande organens sammansättning

skall spegla olika grupperingars och enskilda medborgares åsikter väl. Ett lågt

valdeltagande riskerar leda till en bristande representativitet i de folkvalda

församlingarna såväl demografiskt som värderingsmässigt.

Fler förtroendevalda

Antalet förtroendevalda i kommuner och landsting skall öka väsentligt.

Regeringen har tidigare angett att antalet förtroendevalda i kommuner och

landsting bör öka med 10 000 till år 2010 (prop. 2001/02:1). På lång sikt måste

emellertid målsättningen relateras till befolkningens storlek där antalet

förtroendevalda skall vara relativt stort i förhållande till den övriga

befolkningen. Den långsiktiga målsättningen är därför att en ökad andel av

medborgarna skall inneha någon form av politiskt förtroendeuppdrag. Särskilda

ansträngningar skall göras för att få med de grupper som i dag är

underrepresenterade. Det gäller främst ungdomar, personer med utländsk bakgrund,

funktionshindrade och arbetslösa. Särskilda ansträngningar skall också göras

för att ytterligare förbättra jämställdheten. Indirekt bör fler förtroendevalda

också leda till att antalet medborgare som någon gång under livet har ett

politiskt förtroendeuppdrag ökar.

Det finns flera skäl för varför det enligt regeringens mening är viktigt att

antalet förtroendevalda på lokal nivå ökar. För det första har förekomsten av

många förtroendevalda ett eget värde i en demokrati; det är i sig positivt att

många deltar i de beslut som rör våra gemensamma angelägenheter. Fler

förtroendevalda minskar också avståndet mellan förtroendevalda och medborgare -

möjligheterna för dialog förbättras och därmed förutsättningarna för de

förtroendevalda att uppfatta vad deras väljare tycker. Med ett ökat antal

förtroendevalda ökar också förutsättningarna för såväl social representativitet

som åsiktsrepresentativitet. Sannolikheten för att ungdomar, lågutbildade,

personer med utländsk bakgrund m.fl. kommer i kontakt med en förtroendevald ökar

om sammansättningen av de förtroendevalda överensstämmer med befolkningens

sammansättning. God social representativitet sänder också ut signaler till

väljarna som kan ha positiv inverkan på deras deltagande. Alla medborgare har

ett behov av förebilder. Ökad dialog och förbättrad social representativitet kan

även bidra till att färre medborgare upplever ett politiskt och socialt

utanförskap.

Vidare gör regeringen bedömningen att med fler förtroendevalda och fler som

prövar på uppdraget får fler kunskap om och förståelse för vad det politiska

uppdraget innebär och om demokratins arbetssätt. Det gäller såväl bland de

förtroendevalda som bland personer i deras omgivning. Det ökar också

legitimiteten för systemet.

Slutligen är det viktigt att var och en skall ges möjlighet att åta sig ett

förtroendeuppdrag vid sidan av arbete, studier, familj osv. Det är därför

viktigt att antalet förtroendevalda inte blir så lågt att uppdraget inte längre

kan utföras på fritiden. Det är bl.a. av detta skäl som arbetsbördan måste delas

av flera. Det är viktigt att alla medborgare har möjlighet att delta och bidra

till det gemensamma samhällets utveckling.

Medborgarna skall ha goda möjligheter att påverka

Av regeringens demokratisyn framgår att ett brett medborgerligt deltagande

mellan valen skall uppmuntras. Ett av de långsiktiga målen är således att

medborgarna skall ges bättre möjligheter att delta i och påverka den politiska

processen. Det rör deltagande i såväl berednings- och genomförandestadiet som

att vara med och påverka den politiska agendan. Det handlar här både om att på

eget initiativ ha reella möjligheter att delta och påverka, och om att på

inbjudan från de förtroendevalda eller förvaltningen ha sådana möjligheter.

Målet är också att andelen medborgare som deltar i den politiska processen skall

öka.

Deltagande skall t.ex. kunna ske i rollen som brukare. Med brukare avses en

medborgare som mer varaktigt använder en offentlig tjänst som t.ex. en förskola.

Ett deltagande som brukare kan utöver ökade inflytandemöjligheter också ge

medborgare möjlighet att pröva hur det är att inneha ett förtroendeuppdrag, som

bl.a. innebär att man får företräda andra, prioritera och kompromissa. Brukarna

får också genom sitt engagemang en ökad insikt i de målkonflikter som

kännetecknar offentlig verksamhet. Legitimiteten för förvaltning kan också bli

betydligt större om brukarna tillåts att på olika sätt vara med och forma

tjänsternas innehåll. Detta kan i sin tur påverka tilltron till demokratin i

allmänhet.

Alla typer av reformer av det kommunala tjänsteutbudet kan dock inte ses som

reformer som ökar brukarinflytandet. Många kommuner ser möjligheter för enskilda

medborgare att välja tjänsteproduktion som en demokratireform. Rätt att välja

mellan olika serviceproducenter kan vara ett sätt att förbättra kvaliteten på

serviceutbudet och tillgodose enskilda individers önskemål. Det kan däremot inte

ses som en demokratireform. Demokrati handlar om att mötas och diskutera för

att finna lösningar. Eftersom demokratin på detta sätt är en process kan inte

demokratin reduceras till frågan om rätten att välja på en marknad.

Deltagande i rollen som aktiv i en förening eller annan sammanslutning skall

också förbättras. Särskilda insatser skall göras för att involvera nya typer av

sammanslutningar samt sådana som företräder grupper som i dag är mindre

delaktiga i samhället. Sedan budgetåret 2000 behandlas generella frågor rörande

folkrörelser, föreningar och liknande medborgarsammanslutningar i ett eget

politikområde. Det övergripande målet för folkrörelsepolitiken är att människor

skall ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av

folkrörelser och föreningar för att tillgodose gemensamma behov och intressen

(prop. 2001/02:1). Detta mål är nära kopplat till det här föreslagna målet om

att involvera medborgarsammanslutningarna i högre grad i den politiska

processen.

Enligt regeringens mening har medborgarsammanslutningar såsom folkrörelser och

föreningar en viktig roll när det gäller att utveckla, fördjupa och bredda

demokratin. Medborgarsammanslutningar kan vara en mobiliserande kraft i

samhället. Sammanslutningar som kanaliserar särskilda intressen kan fungera som

en motvikt till offentlig maktutövning. Genom medborgarsammanslutningarna har

medborgaren ytterligare möjlighet att göra sin röst hörd. Om sammanslutningarna

ges bättre möjligheter att delta i den politiska processen kan de också ge makt

åt i dag underrepresenterade grupper i samhället, vilket kan bidra till att

bekämpa utanförskap.

Medborgarsammanslutningarna besitter såväl erfarenheter som kompetens som är

ovärderliga för den representativa demokratin. En bred dialog och samverkan med

sådana sammanslutningar är därför av stor betydelse. Små, nya och

okonventionella, ibland löst organiserade, sammanslutningar måste beredas

tillfälle att delta. Sammanslutningarna kan ge kompletterande information om nya

behov i samhället och hur dessa kan tillgodoses. Användande av deras kompetens

kan stimulera fler människor till deltagande.

Ett inte oviktigt resultat av föreningslivet är också att människor som

medlemmar i föreningar eller andra sammanslutningar lär sig samarbeta och

utveckla ett ömsesidigt förtroende för varandra. Medlemmarnas åsikter vägs

samman till gemensamma idéer och strävanden och beslut fattas för vilka

deltagarna tvingas ta ett gemensamt ansvar. Dessa är viktiga kunskaper och

egenskaper i en demokrati.

Med fler vägar till inflytande kan engagemanget i frågor på olika samhällsnivåer

öka, diskussionerna bli fler och nya idéer som annars inte hade fångats upp tas

till vara. När deltagandet upplevs som meningsfullt kan det förhoppningsvis i

sin tur också locka fler att engagera sig.

I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att det inom partiväsendet pågår

en process mot en större öppenhet. Det kan handla om att i större utsträckning

bejaka brukarinflytande, "utomparlamentariska" rörelser, medborgarinitiativ av

olika slag och annat engagemang utanför de politiska partierna. Det kan också

handla om samarbete med partipolitiskt oberoende nätverk och grupper. Det finns

också en diskussion om att skapa öppnare organisationsformer inom de politiska

partierna och om en mer tillåtande syn på partimedlemskap. Livstidsengagemang är

inte längre en självklarhet. Det blir viktigt att möjliggöra ett partipolitiskt

engagemang i enstaka frågor, i olika former och under olika perioder av livet,

bl.a. för att bejaka de ungas politiska engagemang. Flera konkreta åtgärder har

vidtagits av de politiska partierna.

Ökad politisk jämlikhet

Medborgarnas möjligheter att påverka den politiska processen skall bli mer

jämlika än de är i dag.

Det krävs kraftansträngningar för att bekämpa det utanförskap som framför allt

många ungdomar, arbetslösa och personer med utländsk bakgrund känner. Ungdomar

är i allmänhet politiskt intresserade och har ett engagemang utanför det

politiska livet, t.ex. i enfrågerörelser. Deras passivitet när det gäller

deltagande i de traditionella kanalerna för inflytande är en kritik mot dessa.

Enligt Demokratiutredningen upplever många att de politiska partierna och den

traditionella politiken inte är till för dem. Om inte det engagemang som finns

tas till vara och deras företrädare förmår lyssna på dem finns det risk att

detta förbyts i ökad marginalisering. En viktig förutsättning för att demokratin

skall vara hållbar är att den förankras bland barn och ungdomar samt att deras

deltagande i samhället utvecklas och uppmuntras. Äldre medborgare måste också

stimuleras att delta i de demokratiskt valda församlingarna. De har erfarenheter

och kunskaper som är viktiga att ta till vara.

Många långtidsarbetslösa drabbas även av ett politiskt utanförskap, med ett

försvagat politiskt självförtroende och där relationen till politiker och det

politiska systemet alltmer präglas av misstro och vanmakt. De tror sig inte

själva kunna påverka samhällsutvecklingen i någon större utsträckning och inte

heller hyser de någon större tilltro till att de valda politikerna verkligen tar

till sig det medborgarna har att säga. Demokratiutredningen har också vittnat

om att etnicitet under 1990-talet kommit att bli ett nytt klassmärke. Den svåra

situationen på arbetsmarknaden som har mött personer med utländsk bakgrund har

haft en hämmande effekt på integrationsprocessen. Det är därför viktigt att

aktivt verka för att inkludera de personer som upplever ett utanförskap på alla

samhällsområden - i arbetslivet, i politiken och i föreningslivet. Det svenska

samhället måste möjliggöra för de personer med utländsk bakgrund som upplever

ett utanförskap att utöva ett självständigt medborgarskap. Först när det

uppfattas som reellt möjligt kan man förvänta sig att medborgarna tar det

initiativ som krävs för att utöva det.

Det finns ett tydligt samband mellan social jämlikhet och politisk jämlikhet.

Demokratins ideal om människors lika värde utgör den gemensamma grunden.

Segregering och växande klassklyftor utgör ett grundläggande hot mot den

politiska jämlikheten, eftersom socialt och ekonomiskt marginaliserade grupper

tenderar att också bli politiskt marginaliserade och uppleva maktlöshet. En

grundläggande förutsättning för att uppnå politisk jämlikhet är därför en

kraftfull politik för social, etnisk och ekonomisk rättvisa.

Marginaliserade gruppers känsla av maktlöshet måste tas på djupaste allvar. Det

är inte enskilda individers problem om de upplever maktlöshet och utanförskap.

Det är hela det demokratiska samhällets problem. Därmed följer också ett ansvar

att underlätta och främja alla människors möjligheter till medborgerligt

deltagande på demokratiska grunder. Det är således angeläget att samhällets

insatser för att motverka social, etnisk och ekonomisk ojämlikhet också

kombineras med konkreta åtgärder för att främja politisk jämlikhet.

Nya former för deltagande och delaktighet måste skapas för att stärka de

medborgare som känner maktlöshet, ta till vara deras politiska engagemang samt

fördjupa deras medborgarskap. I en demokrati skall alla ha lika möjligheter att

delta även om t.ex. ungdomars politiska engagemang ibland tar sig uttryck i

andra former än de traditionella. En demokrati som saknar legitimitet och

förankring hos breda grupper bland dess medlemmar kan på längre sikt inte kallas

en demokrati. Den kan inte heller göra anspråk på att vara representativ.

4.6 Uppföljning och utvärdering av regeringens mål och åtgärder

Regeringens bedömning: Det är angeläget att bedöma effekterna av de mål och

åtgärder som anges i denna proposition. Regeringen avser att under 2002 ta

initiativ till utvecklandet av ett uppföljningssystem som möjliggör detta.

Regeringen avser också att följa annat demokratifrämjande arbete i kommuner och

landsting. Regeringen avser att på lämpligt sätt fortlöpande redovisa den

svenska demokratins utveckling i förhållande till de mål som anges i denna

proposition.

Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att successivt kunna avläsa

effekterna av den långsiktiga strategin. Regeringen presenterar i denna

proposition ett antal mål och åtgärder för att värna och fördjupa den svenska

demokratin. Målen och flertalet av de föreslagna åtgärderna skall följas upp och

utvärderas, bl.a. i syfte att skapa underlag för fortsatta reformer.

På flera områden avstår regeringen emellertid från att lämna några förslag på

åtgärder. Det beror bl.a. på att flera av de problem som demokratin står inför i

dag inte kan lösas med hjälp av lagstiftning. På andra områden vore det också

olämpligt att regeringen vidtog åtgärder. Vissa åtgärder ankommer enbart på

kommuner och landsting. De politiska partiernas inre arbete är inte heller en

fråga för regeringen. Regeringen följer redan i dag utvecklingen av dessa

aktörers demokratifrämjande arbete på olika sätt. I framtiden kommer emellertid

ytterligare satsningar att göras på detta bl.a. eftersom dessa aktörers arbete

är så centralt för den fortsatta utvecklingen på de områden som regeringen

formulerat mål. Kontinuerlig information om utvecklingen vad gäller demokratin

kan också stimulera och ge underlag för debatt i riksdagen, kommunerna,

landstingen och i massmedierna vilket i sin tur kan främja demokratiutvecklingen

i Sverige.

Regeringen finner det exempelvis angeläget att följa kommunernas och

landstingens arbete med att skapa fler politiska organ och fler

förtroendeuppdrag, liksom deras arbete med att sprida uppdragen till fler

personer. Av intresse är också partiernas arbete med att förbättra den sociala

representativiteten liksom arbetet med att minska tidsåtgången för

förtroendeuppdragen, som i dag blivit orimligt stor.

Ett annat viktigt område att följa är skolan. Regeringen kommer att i högre grad

än i dag följa upp hur kommuner och landsting använder sig av skolan som arena

för möten mellan barn och ungdomar och kommunala beslutsfattare liksom skolans

arbete med att förmedla värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati.

Regeringen avser att under 2002 ta initiativ till utvecklandet av ett

uppföljningssystem som möjliggör en uppföljning av mål och åtgärder liksom andra

aktörers arbete som har betydelse för möjligheterna att uppnå målen. Regeringen

kommer som underlag bl.a. kunna använda det uppföljningssystem för den

kommunala nivåns förnyelsearbete samt för demokrati och rättssäkerhet

(Ju2000/3066/D) som Statskontoret för närvarande utvecklar (se avsnitt 7.2).

Kartläggningen av brukarinflytandet samt vissa av Kommundemokratikommitténs

studier kommer också att följas upp framgent.

Regeringen avser att på lämpligt sätt fortlöpande redovisa den svenska

demokratins utveckling i förhållande till de mål som anges i denna proposition.

4.7 Hur skall målen uppnås och ett demokratiskt samhälle främjas?

Allmänna utgångspunkter för att uppnå målen

I en demokrati är det medborgarna som måste avgöra om, när och hur de önskar

delta. Viljan att ha inflytande och vara delaktig är något som oftast växer fram

hos individen utifrån hans eller hennes erfarenheter. Det allmänna har dock ett

stort ansvar för att undanröja hinder, ge stöd och goda förutsättningar, följa

upp och utvärdera, samt att granska.

För att uppnå de långsiktiga målen har regeringen som allmän utgångspunkt att se

till att de som vill delta skall ges möjligheter för detta engagemang. Det

handlar här om att undanröja hinder för medborgarnas egna initiativ, engagemang

och vilja att ta ansvar. Det kan också handla om att initiera ett arbete med

attityder, värderingar och förhållningssätt hos dem som har makt.

En andra utgångspunkt är att skapa förutsättningar för medborgarna att kunna

delta. Avgörande är de allmänna livsvillkor som medborgarna lever under. En

demokratipolitik kan aldrig isoleras från den övriga politiken. Tvärtom skall

åtgärder som syftar till att utjämna ekonomiska och sociala skillnader också ses

som åtgärder som långsiktigt främjar demokratin och alla medborgares deltagande

i denna. Det finns en stark koppling mellan sociala resurser och politiska

resurser. Ett land med djupa ekonomiska och sociala klyftor kommer aldrig att

kunna möjliggöra alla medborgares lika deltagande. En välfärdspolitik som ökar

rättvisan och jämlikheten människor emellan är nödvändig för demokratins

fördjupning. Det är också nödvändigt att skapa utrymme för att delta i form av

goda arbetsförhållanden.

En tredje utgångspunkt för politiken är att uppmuntra till deltagande, bl.a.

genom att utveckla kanaler för deltagande och inflytande som är meningsfulla.

Allmänna utgångspunkter för att främja ett demokratiskt samhälle

Det finns en rad områden som är av grundläggande betydelse för att mer allmänt

främja ett demokratiskt samhälle. Insatser för att utveckla och stärka

demokratin görs inom ett stort antal politikområden, t.ex. barnpolitiken,

ungdomspolitiken, utbildningspolitiken, handikappolitiken,

integrationspolitiken, jämställdhetspolitiken, rättsväsendet,

folkrörelsepolitiken, forskningspolitiken, mediepolitiken, förvaltningspolitiken

och utrikespolitiken. Här anges några av de områden som är viktiga för att

främja ett demokratiskt samhälle inklusive de områden som särskilt kommer att

uppmärksammas i denna proposition.

Regeringen kommer inom kort att presentera en nationell handlingsplan för de

mänskliga rättigheterna i en skrivelse till riksdagen (avsnitt 11). Respekten

för alla människors lika värde och de mänskliga rättigheterna är en

förutsättning för att demokratin skall kunna fungera. Arbetet för att stärka

demokratin skall knytas till strävandena att stärka respekten för de mänskliga

rättigheterna.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2001 anfört att brott med rasistiska

eller främlingsfientliga, antisemitiska och homofobiska inslag skall förebyggas

och bemötas med kraftfulla åtgärder. Regeringen har i februari 2001 till

riksdagen överlämnat en nationell handlingsplan mot rasism,

främlingsfientlighet, homofobi och diskriminering (skr. 2000/01:59). I

handlingsplanen pekas bl.a. på att ett sätt att motverka sådana brott och

minimera de skador de ger upphov till, är att säkerställa att de som arbetar

inom rättsväsendet har god kunskap såväl om grunden för rasism eller

främlingsfientlighet, antisemitism och homofobi som om situationen för de

grupper som utsätts för sådana brott. Den kunskapen kan också motverka de

fördomar som kan finnas om grupper som utsätts för sådana brott. En förbättrad

grundutbildning och ökad fortbildning i dessa frågor bör kunna medverka till en

ökad samverkan mellan rättsväsendets myndigheter, och även förbättra

metodutvecklingen för att förebygga och bekämpa denna brottslighet.

Yttrandefriheten är en central del av demokratin. Medborgarnas frihet att föra

fram sina åsikter måste hela tiden värnas. Regeringen har i proposition

2001/02:74 Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet föreslagit att grundlagskyddet

enligt yttrandefrihetsgrundlagen, som omfattar yttranden bl.a. i radio och

television samt via Internet, skall utvidgas så att skyddet skall omfatta

ytterligare yttranden via Internet.

I en demokrati har fria och självständiga medier en central funktion att fylla

för en mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning. Varje demokratiskt

samhälle förutsätter ett öppet och allsidigt kommunikationssystem som erbjuder

hela befolkningen på lika villkor tillgång till arenor för såväl information och

opinionsbildning som kultur och underhållning. Ett demokratiskt samhälle kräver

aktiva och väl informerade medborgare. I detta sammanhang bör också nämnas att

de offentliga biblioteken spelar en ovärderlig roll.

I Sverige finns sedan länge ett starkt stöd för en radio och television i

allmänhetens tjänst av hög kvalitet och med ett brett och varierat utbud präglat

av stor mångfald. Uppgifterna för radio och TV i allmänhetens tjänst kan på ett

allmänt plan beskrivas som att ge alla tillgång till ett allsidigt och

oberoende programutbud av hög kvalitet fritt från reklambudskap. Detta innebär

bl.a. att sändningarna skall kunna tas emot i hela landet och att

programverksamheten skall vara så sammansatt och varierad att den rör sig från

det breda anslaget till det mera särpräglade, samtidigt som medborgarna får

chansen till nya och oväntade val av program och genrer. Det innebär också att

sändningarna skall präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt

uppfylla krav på opartiskhet, saklighet och oberoende av såväl staten som

privata intressen, av politiska, ekonomiska och andra maktsfärer.

Undersökningar visar att trots att antalet aktörer på radio- och TV-området har

ökat det senaste decenniet så har mångfalden i det svenska radio- och TV-utbudet

inte ökat på något avgörande sätt. Utbudet har ökat i långt större utsträckning

än mångfalden. Detta innebär att public service-företagen fyller en mycket

viktig funktion i det svenska samhället i dag.

När det gäller förvaltningen finns det forskning som visar att det finns ett

samband mellan graden av tillit till den offentliga förvaltningen och graden av

mellanmänsklig tillit. Tillit mellan människor anses i sin tur ha stor betydelse

för demokratin. Studier visar att det finns ett positivt samband mellan graden

av förtroende för t.ex. polis och domstolar och graden av förtroende för andra

människor. Detta är oberoende av bakgrundsvariabler som ålder, utbildning och

ekonomiska tillgångar (SOM, 2001). Som tidigare nämnts har svenskarna generellt

sett ett stort förtroende för de flesta samhällsinstitutionerna. Svenskarna har

generellt sett också ett större förtroende än EU-genomsnittet för de flesta

institutionerna. Regeringen beslutade 2000 om ett flerårigt

förvaltningspolitiskt handlingsprogram - En förvaltning i demokratins tjänst.

Regeringen lämnar nu i och med denna proposition förslag som bl.a. syftar till

att öka medborgarnas möjligheter att påverka förvaltningen samt förslag för att

öka insynen i förvaltningen (avsnitt 6 och avsnitt 9).

En förutsättning för en livaktig demokrati är en stark demokratisk

infrastruktur. En uthållig demokrati förutsätter också en demokratisk

medvetenhet hos medborgarna. Det handlar i grunden om en insikt om att det är

medborgarna i en demokrati som utgör demokratin. Här har bl.a. skolan en viktig

roll att spela. Förslag läggs i denna proposition för att stärka båda dessa

områden (avsnitt 6 respektive avsnitt 11).

De kommunala demokratiska institutionerna måste fungera väl för att kunna bidra

till att värna demokratin. Förslag läggs i denna proposition för att stärka

kommunfullmäktige (avsnitt 7). Strukturer är nödvändiga som ger medborgarna

möjlighet till god insyn, delaktighet och inflytande liksom goda förutsättningar

för ansvarsutkrävande (avsnitt 7 respektive 10).

Forskning kring demokratifrågor är viktig för att få en adekvat bild av

verkligheten, men ger också vägledning för hur ett förändringsarbete kan

utformas framgent. Det krävs forskning, uppföljning och utvärdering samt

erfarenhetsutbyte för att uppnå ökad kunskap om demokratins förutsättningar och

funktionssätt. Förslag i denna riktning läggs också i denna proposition (avsnitt

12).

Avslutningsvis skall det framhållas att samspelet med ekonomin är av stor

betydelse för demokratin. Erfarenheterna visar att det finns ett samband mellan

ekonomisk tillväxt och en vilja att demokratisera, samtidigt som en uthållig

demokratisk infrastruktur i sin tur genererar den stabilitet ett näringsliv

behöver för att kunna utvecklas på ett gynnsamt sätt.

Frågan om samspelet mellan demokrati och ekonomi handlar bl.a. om hur vårt

demokratiska system påverkas av marknadens värdering av dess beslut. Ett alltför

starkt inflytande från marknaden över politiken riskerar att leda till

allvarliga demokratiska förluster. Det politiska manöver- utrymmet kringskärs

och de folkvaldas möjligheter att förverkliga väljarnas önskemål minskar. Enligt

regeringens uppfattning bör demokratin alltid vara överordnad marknaden.

Människors medborgerliga rättigheter och möjligheter till delaktighet och

inflytande på demokratins grunder får aldrig begränsas av marknadens intressen.

5 Valdeltagande

5.1 Ett högt valdeltagande

Regeringens målsättning är att valdeltagandet skall öka i samtliga val. För att

uppnå detta kommer regeringen att särskilt verka för att medvetenheten om

rösträttens innebörd ökar. Den röstberättigade bör göra ett aktivt val om

huruvida hon eller han vill rösta eller inte. Det är viktigt att alla känner ett

ansvar för demokratins fortlevnad och att rösträtten är en viktig förutsättning

för denna. Den som väljer att inte rösta bör vara väl medvetna om att andras

åsikter då får ett större genomslag. För att kunna göra ett aktivt val behövs

bl.a. kunskap och insikt om röstandets betydelse.

Det pågår för närvarande ett informations- och mobiliseringsarbete. Regeringen

initierade 2000 ett långsiktigt utvecklingsarbete för den svenska demokratin,

Tid för Demokrati. En särskild demokratidelegation tillsattes för att leda

arbetet. Inom ramen för detta utvecklingsarbete har regeringen tillsammans med

Demokratidelegationen tagit initiativ till att uppmärksamma 80-årsjubileet av

den allmänna rösträtten samt även 25-årsjubileet av utländska medborgares

rösträtt i kommunalvalen. Firandet av dessa jubileer har bedömts som ett bra

tillfälle att öppet diskutera möjligheter och hinder för deltagande och

engagemang i de demokratiska processerna i stort och i val på alla nivåer i

synnerhet. Särskilda insatser har genomförts under hösten 2001 och ytterligare

insatser kommer att genomföras under våren 2002. Exempel på aktiviteter är

demokratimagasinet "Röster" som skickades ut under hösten 2001 till

gymnasieeleverna i samtliga gymnasieskolor. I demokratimagasinet berättar bl.a.

ett antal personer om sin syn på demokrati och rösträtten. Till magasinet finns

en lärarhandledning. Ett annat exempel på aktivitet är en forskarantologi om

rösträtten under 80 år. Forskarantologin har tagits fram i samarbete med

Riksbankens Jubileumsfond och riksdagen. I antologin ger sexton forskare från

olika discipliner en inblick i rösträttens historiska utveckling.

Regeringen anser också att personvalets potential måste utnyttjas bättre. Genom

personvalsreformen har medborgarna numera viss möjlighet att via rösträtten

påverka vilka som skall representera dem. Enligt Rådet för utvärdering av 1998

års val uppfattar en övervägande del av väljarna, framför allt de yngre, att

personvalsreformen är positiv (SOU 1999:136, En utvärdering av den nya

reformen). Reformen har bl.a. visat sig ha viss positiv inverkan på annars icke

politiskt aktiva. Enligt regeringens mening skall personvalssystemet, såsom det

nu är utformat, stödjas så att intentionerna med det uppfylls. Informationen om

kandidaterna bör exempelvis förbättras.

Vad gäller det låga valdeltagandet i valen till Europaparlamentet framför Rådet

för utvärdering av 1998 års val (SOU 2000:81, Valdeltagande och

Europaparlamentsval) att en starkt bidragande orsak till detta var bristande

engagemang, bl.a. som en följd av att Europaparlamentets ställning, arbetsformer

och betydelse för olika frågor inte alltid är enkel att ta till sig. Enligt

Rådet medförde även den i Sverige förhållandevis stora negativa opinionen till

EU att många avstod från att rösta.

Regeringen anser att särskilda åtgärder behöver vidtas för att öka deltagandet i

valen till Europaparlamentet. Bland annat har EU 2004-kommittén en särskild

uppgift att diskutera deltagandet i valet till Europaparlamentsvalen (dir.

2001:35). Det är viktigt att debatten kring EU:s framtidsfrågor engagerar så

många samhällsgrupper som möjligt och att kunskapen om Europaparlamentets roll

ökar. Regeringen anser att en diskussion om en bättre tidpunkt för valet bör

initieras, vilket Rådet för utvärdering av 1998 års val också har föreslagit.

I denna proposition presenterar regeringen emellertid i första hand förslag som

är mer generella för att underlätta och uppmuntra till ett ökat valdeltagande.

5.2 Den centrala valmyndighetens informationsroll

Regeringens bedömning: Den centrala valmyndigheten har en viktig uppgift att

informera väljarna om de allmänna valen.

Valtekniska utredningens förslag: Det bör framgå av vallagen (1997:157) att den

centrala valmyndigheten i syfte att öka valdeltagandet har möjlighet att agera

mera aktivt än vad som är normalt i dag.

Remissinstanserna: Riksdagens ombudsmän (JO) anser att det är synnerligen

viktigt att den centrala valmyndighetens åtgärder inte kan komma att uppfattas

som politiska ställningstaganden eller som en påverkan i väljarnas val. Varken

den föreslagna bestämmelsen eller motiven till den ger enligt JO tillräcklig

ledning för myndighetens val av åtgärder. Statskontoret anser att redan

nuvarande regler ger utrymme för den centrala valmyndigheten att uppmana t.ex.

nya väljargrupper att rösta. Detta har också skett vid tidigare tillfällen, även

om det har mött viss kritik. Statskontoret avstyrker därför förslaget. Enligt

Länsstyrelsen i Västernorrlands län är det tveksamt att ge den centrala

valmyndigheten uppdraget att aktivt uppmana väljarna att rösta; det måste vara

de politiska partiernas och folkrörelsernas skyldighet att genom sina program

och handlande verka för att få till stånd ett högt valdeltagande. Pensionärernas

Riksorganisation är av uppfattningen att informationen till väljarna om själva

valförfarandet måste förbättras medan uppgiften att uppmana väljarna att rösta i

första hand ligger på partier, folkrörelser och massmedia. Riksförbundet Hem

och Samhälle anser att den centrala valmyndigheten bör ges en mer aktiv roll i

förhållande till väljaren.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har den 1 juli 2001 inrättat en ny

central valmyndighet. Valmyndigheten har övertagit ansvaret som central

förvaltningsmyndighet för frågor om val och folkomröstningar från

Riksskatteverket. Med ett vikande valdeltagande kan det övervägas om den

centrala valmyndigheten bör ha en mer aktiv roll i förhållande till väljarna.

Detta har diskuterats i betänkandet Teknik och administration i valförfarandet

(SOU 2000:125). I betänkandet föreslås att en ny central valmyndighet ges i

uppdrag att aktivt informera och uppmana väljarna att rösta.

Enligt 1 kap. 15 § andra stycket vallagen (1997:157) skall den centrala

valmyndigheten informera allmänheten om när, var och hur man skall rösta samt om

vad som i övrigt gäller för valet. I denna uppgift ingår inte uttryckligen att

t.ex. uppmana väljarna att rösta. Något uttryckligt förbud för myndigheten att

agera mer aktivt i förhållande till väljarna finns å andra sidan inte heller i

lagen. Vid flera tillfällen har också den centrala valmyndigheten i bl.a.

tidningsannonser uppmanat väljarna att utnyttja sin rösträtt. Så skedde bl.a. i

samband med valet 1973, då rösträttsåldern sänktes till 18 år. I samband med

1999 års val till Europaparlamentet genomfördes också en omfattande

informationsinsats.

I moderna demokratier är det i första hand en uppgift för de politiska partierna

och folkrörelserna att åstadkomma ett högt valdeltagande. Enligt regeringens

mening kan en valmyndighet endast genomföra åtgärder som är opartiska och

sakliga. En valmyndighet får nämligen aldrig riskera att bli försatt i en

situation där väljarna kan uppfatta att myndigheten har gjort ett politiskt

ställningstagande eller på annat sätt försökt påverka väljarna i valet. En

valmyndighet bör därför inte agera t.ex. genom utbildnings- eller

folkbildningsverksamhet i demokratifrågor utöver den utbildning som sker av

valförrättare eller röstmottagare. Detta följer av kravet på att valresultatet

måste uppfattas som riktigt, oantastlig och tillkommet genom en ordning som är

fri från påverkan från myndigheternas sida.

Att en valmyndighet har i uppgift att ge saklig och opartisk information är

emellertid önskvärt. Den kan härigenom bidra till att väljare använder sin

rösträtt. Den informativa verksamheten kan handla om att beskriva och förklara

de administrativa rutinerna kring valen och att se till att alla som är

röstberättigade får denna information på lämpligt språk, i lämplig utformning

osv. Det kan också handla om att t.ex. ge saklig och opartisk information om hur

den representativa demokratin fungerar och att de fria och allmänna valen är en

del av denna. Sådan information kan vara särskilt viktig att rikta till

förstagångsväljare. Genom att medverka till en ökad insikt i och förståelse för

den representativa demokratins idéer kan myndigheten i sin informativa

verksamhet bidra till att förstärka demokratins genomslagskraft, vilket kan

komma till uttryck bl.a. i ett ökat valdeltagande.

5.3 Internetröstning

Regeringens bedömning: Utgångspunkten vid användning av informationsteknik (IT)

i allmänna val bör vara att allmänhetens förtroende upprätthålls genom att

valhemligheten och rättssäkerheten garanteras. Det är för tidigt att i dag

uttala sig om i vilken utsträckning IT kan komma att användas vid val.

Ytterligare erfarenheter måste först vinnas.

Valtekniska utredningens bedömning: Ett antal grundkrav måste vara uppfyllda för

att internetröstning skall kunna ske. Innan internetröstning prövas i ett val

måste det föregås av en omfattande försöksverksamhet innan ställningstagande kan

tas till om internetröstning skall vara möjligt i ett verkligt val.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna instämmer i utredningens

bedömning att en försöksverksamhet måste genomföras innan det kan bli aktuellt

att tillåta internetröstning i ett vanligt val. Statskontoret anför att det

finns risk att känslan att röstningen är en kollektiv manifestation går förlorad

om man röstar hemifrån. IT-kommissionen anför att ytterligare utredning behövs.

Röstning via Internet påverkar inte bara förutsättningar för det enskilda

valet, utan också sannolikt grunden för många människors uppfattning om

demokratin. Svenska Kommunförbundet anför att röstning hemifrån väcker frågor om

hur identifiering av den röstande skall ske och garantier för att påverkan i

valsituationen inte skall kunna ske.

Skälen för regeringens bedömning: Demokratiutredningen aktualiserade i sitt

slutbetänkande frågan om användningen av Internet i samband med allmänna val.

Utredningen pekade på att ett elektroniskt röstningsförfarande kan innebära att

valhandlingen tenderar att bli en opinionsyttring på valdagen och förlora den

tyngd, värdighet och symboliska betydelse som den traditionella valhandlingen

har. Utredningen föreslog emellertid att försök med Internetbaserat röstande bör

genomföras i någon kommun. Alternativt kan tekniken utvecklas i samband med ett

skolval i någon eller några skolor. Detta mot bakgrund av att det finns skäl

att praktiskt pröva om och i vilken utsträckning den nya informationstekniken

kan stimulera politiskt intresse och deltagande. De poängterade emellertid att

säkerhets- och integritetsfrågor måste lösas.

Valtekniska utredningen menar i sitt betänkande Teknik och administration i

valförfarandet (SOU 2000:125) att Internetröstning, innan den prövas i ett val,

måste föregås av en omfattande försöksverksamhet, lämpligen i form av skolval.

Det är först efter en sådan försöksverksamhet som man kan ta slutlig ställning

till om förfarandet kan tillämpas i ett verkligt val. Utredningen presenterade

ett elektroniskt röstningssystem för röstning via Internet som de ansåg borde

kunna uppfylla vissa grundläggande krav. Dessa krav är att bara personer som har

rösträtt skall kunna rösta, att det bara skall vara möjligt att utnyttja sin

röst en gång, att valhemligheten skall vara absolut, att en avgiven röst inte

skall kunna ändras av någon annan och att systemet skall säkerställa en korrekt

sammanräkning av röster på samtliga nivåer (valdistrikt, valkretsar och

valområde).

I början av maj 2001 genomfördes ett kårval vid Umeå universitet. De som deltog

i valet hade möjlighet att rösta genom valurneröstning, poströstning och

Internetröstning. Av de 12 000 medlemmarna i studentkåren deltog cirka 10

procent i valet.

Statskontoret har på uppdrag av Justitiedepartementet utvärderat användningen av

Internetröstning vid kårvalet i Umeå. Resultatet av utvärderingen har

redovisats i rapporten Internetval - en utvärdering av kårvalet i Umeå

(2001:23). Utvärderingen visar att Internetröstningen hade en begränsad

betydelse för valdeltagandet men att metoden användes av en majoritet av de

röstande. Man konstaterar att säkerheten har varit godtagbar vid kårvalet men

att säkerhetsproblemen generellt är av sådan art att Internetröstning inte kan

rekommenderas för allmänna val med nuvarande teknik.

Regeringen har gett Ungdomsstyrelsen bidrag för genomförande av projektet

Skolvalet 2002 - demokratistöd med Internet som bedrivs under 2001 och 2002 i

samarbete med Skolverket och Riksskatteverket. Syftet med projektet är att öka

elevernas engagemang i demokratifrågor inför skolvalet 2002. Ungdomsstyrelsen

och Skolverket deltar också i det av Aftonbladet initierade projektet Ungt val

2002, vilket syftar till att stärka gymnasieungdomarnas engagemang för

samhällsfrågor. Inom ramen för projektet Tid för Demokrati anordnades hösten

2001 ett seminarium vid Umeå universitet om IT och demokratiska processer.

Syftet med seminariet var att ge en översiktlig bild av den aktuella

utvecklingen av den svenska s.k. e-demokratin. Vid seminariet behandlades frågor

om elektronisk röstning samt användningen av IT på den lokala arenan, vid

personval och hos frivilliga organisationer.

Regeringens bedömning är att det i dag inte är aktuellt med röstning i allmänna

val via Internet utanför vallokal. Det är viktigt att valhemligheten kan

upprätthållas och att identifieringen av väljare kan klaras. Valhemligheten

måste vara absolut. Valförfarandet skall därför vara utformat så att väljaren

kan lämna sin röst utan insyn av annan. Även om väljarens identitet kan

fastställas med tillräcklig grad av säkerhet kan det inte garanteras att

väljaren inte utsätts för otillbörlig påverkan i samband med att rösten

avlämnas. Regeringen finner också liksom Demokratiutredningen att det finns risk

att ett elektroniskt röstningsförfarande medför att valhandlingen förlorar den

tyngd, värdighet och symboliska betydelse som den traditionella valhandlingen

har.

IT bör däremot kunna användas för att underlätta röstning i vallokal och för

röstsammanräkning. Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 2001 givit

Valmyndigheten i uppdrag att följa den svenska och internationella utvecklingen

i fråga om elektronisk röstning. Regeringen anser också att användningen av

Internet vid samråd och liknande bör uppmuntras. Den nya tekniken har en

potential när det gäller att vidga medborgarnas möjligheter att delta i och

påverka problemformuleringar. I avsnitt 6.5 redovisas att en arbetsgrupp skall

tillsättas inom Regeringskansliet som skall följa forskning och utveckling av

nya tekniker och metoder inom IT för att främja en representativ demokrati med

brett medborgerligt deltagande.

5.4 Tillgänglighet

Valdeltagandet påverkas positivt om röstningsförfarandet är enkelt och

lättillgängligt. Att registreringen av de röstberättigade sker automatiskt, att

valet sker på en söndag, att det finns möjlighet att rösta på annat sätt än i

den egna vallokalen på valdagen bidrar till att öka tillgängligheten och därmed

till att öka valdeltagandet. Regeringen har nyligen i propositionen Ändringar i

vallagen, m.m. (prop. 2001/02:53) bl.a. lämnat ett antal förslag om hur

röstningsförfarandet kan göras ännu enklare och mer lättillgängligt.

I den nämnda propositionen föreslår regeringen bl.a. att en kommun som avser att

som vallokal använda en lokal som inte är tillgänglig för fysiskt

funktionshindrade först skall samråda med länsstyrelsen om saken. Kommunen skall

ange varför den gjort bedömningen att någon annan lokal inte kan användas i

stället. Om det är omöjligt att använda någon lämpligare lokal, skall den som på

grund av ett fysiskt funktionshinder inte kan avge sin röst i vallokalen i

stället kunna göra det utanför denna. I propositionen föreslås även att den som

är intagen i häkte skall ha en generell rätt att rösta genom bud. Detsamma skall

gälla för den som är intagen i en kriminalvårdsanstalt och som av säkerhetsskäl

inte kan rösta i samma röstningslokal som övriga intagna. Ett annat förslag är

att duplettröstkort om möjligt skall kunna skrivas ut i alla röstningslokaler. I

propositionen slås vidare fast att poströstningen bör behållas som huvudregel

för röstning som inte sker i vallokal.

I förberedelsearbetet inför de allmänna valen 2002 har regeringen givit den

centrala valmyndigheten ett flertal uppdrag avseende tillgängligheten för

väljarna. Bland annat skall Valmyndigheten till regeringen senast den 15

februari 2002 och den 15 juni 2002 rapportera om tillgången till vallokaler

inför de allmänna valen 2002. Vidare skall Valmyndigheten senast den 1 mars 2002

och den 1 juni 2002 rapportera om Posten Sverige AB:s förberedelsearbete inför

de allmänna valen 2002 och förberedelsearbetet med institutionsröstningen.

5.5 Kommunala folkomröstningar

Regeringens förslag: Den som har rösträtt i val till fullmäktige skall också ha

rösträtt i kommunala folkomröstningar. Lagen om kommunala folkomröstningar

anpassas även i övrigt till bestämmelserna i vallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker

förslaget.

Promemorians förslag (Ds 2001:33): Överensstämmer i huvudsak med regeringens med

undantag för bestämmelsen angående möjlighet till rättelse av röstlängd.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte

något att erinra mot förslagen. Valmyndigheten föreslår vissa justeringar i

fråga om innehållet i röstlängder, utskrift av röstlängder, indelningen i

omröstningsdistrikt och duplettröstkort. Uppsala kommun anser att valsedlarna

som används vid en lokal folkomröstning skall ha samma format som valsedlarna i

riksdags-, landstings- och kommunalvalen för att samma valkuvert skall kunna

användas. Vidare föreslår kommunen liksom Länsstyrelsen i Uppsala län att

duplettröstkort vid lokala folkomröstningar enbart skall kunna tillhandahållas

av kommunens valnämnd respektive länsstyrelsen. Gotlands kommun anser att kravet

på samråd med den centrala valmyndigheten bör kunna ersättas med en

underrättelseskyldighet om att ett ärende om folkomröstning bereds i kommunen.

Västra Götalands läns landsting ifrågasätter om samrådstiden med den centrala

valmyndigheten behöver vara så lång som tre månader.

Skälen för regeringens förslag

Rösträtt i kommunala folkomröstningar

Enligt vallagens (1997:157) och kommunallagens (1991:900) bestämmelser har

unionsmedborgare och medborgare i Island och Norge kommunal rösträtt på samma

villkor som svenska medborgare. Övriga medborgare med utländskt medborgarskap

får kommunal rösträtt om de varit folkbokförda i landet under en sammanhängande

tid av tre år före valdagen. Kraven för rösträtt bör enligt regeringens

uppfattning vara desamma oavsett om det avser ett val till kommun- och

landstingsfullmäktige eller om det gäller en kommunal folkomröstning. Lagen

(1994:692) om kommunala folkomröstningar bör anpassas till vallagens och

kommunallagens bestämmelser. Det föreslås därför att den som har rösträtt i val

till fullmäktige också ges rösträtt i kommunala folkomröstningar.

Röstlängder

I vallagen finns bestämmelser om vilken dag uttag ur befintliga register skall

ske för beräkning av de personer som har rösträtt i folkomröstningen.

Registeruppgifterna ligger till grund för vilka uppgifter som sedan skall ingå i

röstlängderna. I propositionen 2001/02:53 föreslås att 7 kap. 4 § vallagen

skall ändras så att det även framgår att Lantmäteriverkets fastighetsregister

skall användas för framställning av röstlängder. En motsvarande bestämmelse bör

införas i lagen om kommunala folkomröstningar. Regeringen föreslår därför att

lagen om kommunala folkomröstningar anpassas till den bestämmelse som redan i

dag finns i vallagen och också till det förslag som lämnats i ovan nämnda

proposition.

Enligt vallagens nuvarande bestämmelser är det skattemyndigheten som upprättar

röstlängder och röstkort. I den nyss nämnda propositionen föreslås dock att

detta ansvar skall flyttas till den centrala valmyndigheten. Om en kommunal

folkomröstning hålls samtidigt som ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning där gruppen röstberättigade är desamma i valet eller omröstningen

har röstlängds- och röstkortsframställningen hittills kunnat samordnas med

dessa val. Detta förfaringssätt bör även fortsättningsvis tillämpas. Vid en

separat kommunal folkomröstning och i andra fall måste det dock enligt

regeringens mening ankomma på kommunen eller landstinget att själv ombesörja att

utskrift av röstlängder och röstkort sker. Utskriften skall ske med ledning av

de register som erhålls från centrala valmyndigheten. För att centrala

valmyndigheten skall ha rimlig möjlighet att planera och uppfylla kommunens

eller landstingets önskemål rörande framställningen av röstlängder och röstkort

vid en kommunal folkomröstning måste ett samråd ske. Enligt regeringens mening

är tre månader före omröstningsdagen en rimlig tid för sådant samråd.

Andra röstfrågor

Vallagen innehåller bestämmelser om förtidsröstning. Några motsvarande

bestämmelser finns inte i lagen om kommunala folkomröstningar. Enligt

regeringens mening bör motsvarande möjligheter till förtidsröstning kunna ges

vid kommunala folkomröstningar. Förtidsröstning kan dock medföra ökade kostnader

för kommunen eller landstinget. Regeringen anser därför att det bör ankomma på

varje kommun eller landsting att själv bestämma om det skall finnas möjlighet

till förtidsröstning. Om kommunen eller landstinget beslutar att tillåta

förtidsröstning är det viktigt att de röstande får sina röstkort i god tid före

omröstningen så att en förtidsröstning verkligen kan ske. Det föreslås därför

att en bestämmelse införs som anger att de röstande skall få sina röstkort

senast den dagen som förtidsröstningen inleds.

Enligt vallagens bestämmelser kan den som förlorat sitt röstkort eller inte har

fått något röstkort få ett duplettröstkort om den begär det. I dag finns inte

denna möjlighet vid kommunala folkomröstningar. Samma möjlighet bör enligt

regeringens mening också ges vid en kommunal folkomröstning.

Enligt vallagens bestämmelser kan rättelse begäras av uppgifter i en röstlängd.

I dag finns inte denna möjlighet vid kommunala folkomröstningar som hålls annat

än i samband med ett allmänt val eller en nationell folkomröstning. Hålls en

kommunal folkomröstning samtidigt som ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning finns inte heller möjlighet till rättelse i en röstlängd för

personer som inte är röstberättigade i det allmänna valet eller den kommunala

folkomröstningen. Enligt regeringens mening bör en möjlighet till rättelse av

uppgifter i en röstlängd finnas även vid kommunala folkomröstningar. En

bestämmelse med nämnda innehåll bör därför införas i lagen om kommunala

folkomröstningar.

Om en kommunal folkomröstning hålls samtidigt som ett allmänt val eller en

nationell folkomröstning torde den vanligaste ordningen vara att de valdistrikt

som då används även används som omröstningsdistrikt. I sådant fall kommer även

samma röstlängd att användas. Enligt regeringens uppfattning bör indelningen av

omröstningsdistrikt fungera likartat oavsett om den kommunala folkomröstningen

äger rum samtidigt som ett allmänt val eller en nationell folkomröstning. Detta

bör därför förtydligas i lagen.

Lagen om kommunala folkomröstningar innehåller ingen bestämmelse om vare sig

format eller färg på valsedlar. Om en kommunal folkomröstning hålls vid samma

tillfälle som ett allmänt val eller en nationell folkomröstning och om

röstsedlarna framställs av den centrala valmyndigheten är det naturligt att

röstsedlarna i den kommunala folkomröstningen har samma format som de övriga

röstsedlarna. På så sätt kan även kommuner och landsting hålla nere kostnaderna

för den lokala folkomröstningen. För att någon risk för sammanblandning av

valsedlarna inte skall kunna ske bör röstsedlarnas färg avvika från de övriga

val- eller röstsedlarna. Regeringen anser därför att en bestämmelse med detta

innehåll bör införas i lagen om kommunala folkomröstningar.

6 Medborgare och medborgarsammanslutningar

6.1 Goda möjligheter att utöva inflytande

Regeringens långsiktiga målsättning är att medborgarna skall ha goda möjligheter

att delta i och påverka den politiska processen. Ett direkt medborgerligt

inflytande i dess olika former måste främst utformas lokalt och underifrån.

Förutsättningarna för det demokratiska samtalet växlar över landet och politiken

måste ta hänsyn till detta. Medborgarnas engagemang kan också ta sig olika

former över tiden. Det är därför viktigt att samtal förs kontinuerligt på lokal

nivå om hur medborgarnas synpunkter kan fångas upp. En samrådsform kan efter

hand visa sig förlegad för dialog med medborgarna. Det är då viktigt att pröva

nya former där medborgarna finner det meningsfullt att engagera sig.

Exempelvis ungdomar deltar i mindre utsträckning än medelålders personer i olika

politiska aktiviteter. Detta beror inte på att yngre är mindre intresserade av

politik, eller saknar tilltro till det politiska systemet i större utsträckning

än äldre. Tvärtom hyser ungdomar större tilltro till det demokratiska systemet

än befolkningen i dess helhet. Det finns olika anledningar till att ungdomar

inte engagerar sig. En del unga väljer medvetet bort politiska uppdrag, andra

engagerar sig i enfrågerörelser. Oavsett vilken form av engagemang ungdomar

väljer måste man dock utveckla metoder för att ta till vara ungdomarnas

engagemang.

Regeringens uppgift är främst att skapa möjligheter för lokal utveckling genom

att tillhandahålla rättsliga verktyg. Ett sådant verktyg är exempelvis

medborgarförslag som kan vara en möjlighet för att förbättra medborgardialogen.

Det är dock möjligt att lokalt använda andra metoder som medborgarpaneler om

dessa bedöms som en mer effektiv påverkansmetod. Juridiskt kan även lagstiftning

kring ideella föreningar behöva ses över för att underlätta

föreningsengagemang.

Folkrörelser, föreningar, ungdomsorganisationer och liknande

medborgarsammanslutningar är viktiga företrädare för olika grupper och intressen

i samhället. Ett starkt föreningsliv som ger människor möjligheter till

inflytande och delaktighet utgör själva basen i ett demokratiskt samhälle. Stat,

kommuner och landsting underlättar för det lokala föreningslivet genom olika

former av stöd. Formerna för detta stöd behöver dock kontinuerligt ses över för

att finna de bästa formerna. En sådan översyn bör ske i samråd med berörda

folkrörelser.

En förutsättning för att den lokala demokratin skall kunna utvecklas och stärkas

är att det erbjuds goda möjligheter för människor att sluta sig samman och

mötas. Staten har ett ansvar för den demokratiska infrastrukturen genom att

exempelvis bidra till att det finns ändamålsenliga samlingslokaler tillgängliga.

Olika former av stöd har också utvecklats sedan en lång tid tillbaka.

Inom ramen för regeringens storstadspolitik har exempelvis särskilda

utvecklingsavtal träffats med ett antal kommuner. I detta arbete har flera nya

angreppssätt utvecklats för att ge de boende i berörda stadsdelar möjlighet att

påverka det lokala utvecklingsarbetet. I uppföljningen av detta arbete kan

konstateras att diskussionerna kring medborgarinflytandet har vitaliserats i de

berörda kommunerna.

Även om ett behov av olika former av direkt medborgerligt inflytande främst

aktualiseras på lokal nivå behöver samrådsformer utformas även på nationell och

europeisk nivå. På europeisk nivå är det av central vikt att medborgarna

involveras i diskussionen om den europeiska unionens utveckling och har

möjlighet att påverka, annars är det risk att EU-projektet endast ses som ett

projekt för en elit.

Regeringen har också ett ansvar att själv och tillsammans med andra aktörer

initiera, uppmuntra och utvärdera olika former av medborgarinitiativ.

6.2 Folkinitiativet

Regeringens bedömning: Regeringen avser att i samband med beredningen av

Kommundemokratikommitténs betänkande Att tänka efter före - samråd i kommuner

och landsting (SOU 2001:89) återkomma till frågan om hur folkinitiativet som ett

led i samrådet med medborgarna kan stärkas.

Kommundemokratikommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att en kommun eller

ett landsting skall vara skyldig att hålla folkomröstning i en viss fråga om

minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna

begärt det.

Remissinstanserna: Kalmar och Jönköpings kommuner, Skåne läns landsting samt

Rädda Barnen tillstyrker förslaget.

En majoritet av remissinstanserna, bl.a. de flesta kommuner och landsting,

avstyrker förslaget eller är tveksamma till det. Flera av dessa instämmer dock i

kommitténs bedömning att det nuvarande systemet inte fungerat

tillfredsställande. Många remissinstanser har synpunkter på hur stor andel av de

röstberättigade som skall kunna få till stånd en folkomröstning och anser bl.a.

att ett krav på tio procent slår mycket olika i stora och små kommuner. Några

ifrågasätter också om förslaget är förenligt med den representativa demokratin.

Vissa remissinstanser föreslår alternativa lösningar, exempelvis att ett

folkinitiativ endast skall kunna avslås med kvalificerad majoritet i

fullmäktige. Malmö kommun pekar på att ett initiativ kan komma så sent i

ärendehandläggningen att det knappast är möjligt att invänta en folkomröstning

och förordar en lösning som ger fullmäktige en valmöjlighet i svårare frågor

eller situationer. Stockholms läns landsting menar att det bör övervägas om ett

folkinitiativ även skall kunna föranleda en opinionsundersökning. Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att folkinitiativet borde vidgas

till att gälla olika former av samråd med medborgarna.

Skälen för regeringens förslag

Folkinitiativets nuvarande utformning

I 5 kap. 34 § kommunallagen (1991:900) anges att fullmäktige får besluta att det

som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall

inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske

genom bl.a. folkomröstning. Föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning finns

i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (se avsnitt 5.5).

I 5 kap. 23 § första stycket kommunallagen anges att ärenden i fullmäktige får

väckas av bl.a. en nämnd eller en ledamot genom motion. Av andra stycket framgår

att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige

också väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna enligt lagen om kommunala folkomröstningar. Initiativet

skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas

egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser.

Bestämmelserna om folkinitiativ infördes i kommunallagen 1994 efter förslag i

Lokaldemokratikommitténs betänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90).

I förarbetena anförde regeringen att det under flera års tid hade diskuterats

hur medborgarnas mer direkta inflytande över den kommunala dagordningen kan öka.

Tiden ansågs mogen för att införa en möjlighet för kommun- och

landstingsmedlemmarna att väcka initiativ i fullmäktige om att hålla

folkomröstning i en viss fråga. För att klargöra att folkomröstningar även

fortsättningsvis endast skulle avse viktigare frågor ansåg regeringen att det

borde krävas att en relativt stor andel av de röstberättigade medlemmarna står

bakom ett folkinitiativ för att fullmäktige skall vara tvungen att behandla det.

Regeringen föreslog att denna andel skulle bestämmas till fem procent (prop.

1993/94:188 s. 51).

Möjligheterna att få till stånd en folkomröstning bör stärkas

Sedan bestämmelsen om folkinitiativ trädde i kraft den 1 juli 1994 har sådana

initiativ tagits i knappt 70 fall. I endast två av dessa, i Uddevalla och

Uppvidinge kommuner, har fullmäktige beslutat att en folkomröstning skall

genomföras med anledning av ett folkinitiativ. I samtliga övriga fall har

folkinitiativen av olika skäl inte lett till att en folkomröstning hållits.

Enligt regeringens mening är erfarenheterna av tillämpningen av bestämmelsen om

folkinitiativ nedslående. Reformen har inte medfört att medborgarnas mer direkta

inflytande över den kommunala dagordningen ökat. För regeringen är det tydligt

att folkinitiativet inte kan behållas i sin nuvarande utformning och att

medborgarnas möjligheter att få till stånd en folkomröstning måste stärkas.

Detta är också en uppfattning som delas av ett flertal remissinstanser.

När det gäller frågan om på vilket sätt folkinitiativet bör stärkas anser

regeringen att kommitténs förslag inte är tillräckligt avpassat för

förhållandena i alla kommuner. De reella möjligheterna att få till stånd ett

folkinitiativ med ett krav på att tio procent av de röstberättigade kommun-

eller landstingsmedlemmarna skall stå bakom en sådan begäran kan bli mycket

skiftande i större och mindre kommuner. Regeringen anser därför att en annan

lösning bör väljas. Det förhållandet att remissinstanserna föreslagit ett antal

alternativa lösningar till hur folkinitiativet skall kunna stärkas visar enligt

regeringens mening att frågan är komplex. Kommundemokratikommittén har i det

nyligen överlämnade betänkandet Att tänka efter före - samråd i kommuner och

landsting (SOU 2001:89) bl.a. föreslagit att om ett beslut i ett ärende medför

långsiktiga effekter och de förhållanden som rått före beslutet inte kan

återställas utan stora ekonomiska konsekvenser, skall som ett led i beredningen

av ärendet samråd äga rum med de som är folkbokförda i kommunen eller inom

landstinget. Ett sådant samråd skall kunna ske genom folkomröstning.

Regeringen anser att frågan om hur ett stärkt folkinitiativ skall utformas bör

bli föremål för ytterligare överväganden. Det är lämpligt att denna problematik

och förslaget om samrådsförfarande hanteras i ett sammanhang. Regeringen avser

därför att återkomma till frågan i samband med beredningen av detta betänkande.

6.3 Medborgerlig förslagsrätt i fullmäktige

Regeringens förslag: Fullmäktige får besluta att den som är folkbokförd i

kommunen eller i en kommun inom landstinget får väcka ärenden i fullmäktige

(medborgarförslag).

Ett medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år

från det att medborgarförslaget väcktes.

Om fullmäktige beslutar att införa medborgarförslag skall arbetsordningen

innehålla föreskrifter om hur sådana förslag skall handläggas.

Förslagen tas in i 5 kap. 23, 33 och 64 §§ kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget.

Hyresgästernas Riksförbund tillstyrker förslaget, men anser att dess egna

erfarenheter visar att förslagsrätt utnyttjas relativt sällan. Östergötland läns

landsting ser förslaget som intressant men ser samtidigt en risk för ökad

arbetsanhopning. Gotlands kommun tillstyrker idén men anser att man bör utreda

förslaget ytterligare och överväga att använda förslagsrätten endast på

nämndnivå.

Trollhättans kommun avstyrker förslaget och anför att förslaget riskerar att

ytterligare underminera de politiska partiernas roll och bli en kanal för starka

grupper. Stockholms läns landsting avstyrker förslaget och menar bl.a. att det

finns en risk att antidemokratiska organisationer kan spåra upp kommuner som

använder sig av möjligheten och förlama beslutsapparaten utan att någon

demokrativinst uppstår. Risk för ökad arbetsbelastning framhålls också av andra

remissinstanser, bl.a. Göteborgsregionens kommunalförbund.

Skellefteå kommun tillstyrker förslaget men menar att det måste finnas rutiner

för att hänvisa förslag av förvaltningskaraktär till ansvarig nämnd. Länsrätten

i Skåne län anser att förslaget bör begränsas till frågor som uttryckligen ryms

inom den kommunala kompetensen och hör till fullmäktiges handläggning. Vidare

anförs att det inte heller bör omfatta barn under 16 år, men att det bör vidgas

till alla kommunmedlemmar. Länsrätten påpekar också att antalet

laglighetsprövningar i domstolarna kommer att öka om förslaget genomförs. Nässjö

kommun anser att förslaget bör begränsas till medborgare med rösträtt i

allmänna val.

Skälen för regeringens förslag

Vem har rätt att väcka ärenden i fullmäktige i dag?

Förslagsrätt i fullmäktige regleras i 5 kap. 23 § kommunallagen. Ärenden i

fullmäktige får väckas av en nämnd, en ledamot genom motion, av revisorerna, av

en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, och styrelser i

vissa företag om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall. Ett ärende om

att hålla folkomröstning i en viss fråga får också väckas av minst fem procent

av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna genom folkinitiativ.

Fullmäktige skall enligt 5 kap. 25 § kommunallagen besluta i de ärenden som

väckts på detta sätt.

Enskilda kommun- och landstingsmedlemmar har, bortsett från möjligheten att

medverka i ett folkinitiativ, inga formella möjligheter att väcka ärenden i

fullmäktige. Den enskilde kommun- eller landstingsmedlemmen kan i och för sig

skriva till kommunen eller landstinget och begära en åtgärd i en viss fråga. Det

finns dock inget formellt krav i kommunallagen på att en fråga som väckts på

detta sätt skall tas upp som ett ärende i kommunen eller landstinget.

En möjlighet till medborgarförslag bör införas

Det finns ett intresse från kommuner och landsting att införa någon form av

medborgerlig förslagsrätt där folkbokförda i kommuner och landsting ges en

formell rätt att väcka ärenden i fullmäktige. Önskemål om att få genomföra

försöksverksamhet med medborgerlig motionsrätt har framförts i skrivelser till

Justitiedepartementet. Vissa kommuner har på eget initiativ beslutat att låta

medborgarna inkomma med förslag till nämnder. Nämnderna har sedan åtagit sig att

behandla förslag som medborgarna väckt. Denna initiativrätt har dock endast

avsett nämndernas verksamhet.

I den undersökning om medborgarnas uppdragsvillighet som

Kommundemokratikommittén har gjort framgår att 48 procent av medborgarna skulle

vara intresserad av att lämna medborgarförslag till fullmäktige om detta var

möjligt. Även om detta resultat kan innehålla en viss överskattning tyder det på

att det finns ett stort folkligt intresse för en medborgerlig förslagsrätt.

Medborgarförslag kan ses som ett sätt att minska avståndet mellan väljare och

valda. Genom förslagsrätten kan medborgarna ges vidare möjlighet att påverka den

lokala politikens utformning direkt. Rätten att initiera ett ärende i

fullmäktige väger tyngre än möjligheten att skriva ett brev eller ringa ett

telefonsamtal. En rätt att väcka medborgarförslag har därför ett stort

symboliskt värde.

En medborgerlig förslagsrätt har av vissa remissinstanser kritiserats för att

den skulle kunna innebära ett hot mot den representativa demokratin.

Medborgarnas intresse för partipolitiken riskerar att minska ytterligare om det

blir möjligt att föra fram förslag utan att behöva ta kontakt med partierna

eller med enskilda förtroendevalda. Regeringen anser dock att demokratin behöver

vara pluralistisk där olika vägar står öppna för medborgare som vill påverka

politiken. En medborgerlig förslagsrätt kan leda till ett ökat engagemang i

kommunal- och landstingspolitiska frågor och fler diskussioner mellan valen

bland medborgare, i lokaltidningen och på Internet. Om partierna är beredda att

både delta i dessa diskussioner och att ta till sig av dem, kan förslagsrätten

gynna både partierna och den representativa demokratin.

En medborgerlig förslagsrätt kan också bidra till att vitalisera fullmäktige och

locka fler åhörare. Medborgarförslag kan mot denna bakgrund stärka den

representativa demokratins funktionssätt.

En medborgerlig förslagsrätt kan innebära en ökad påfrestning på den kommunala

förvaltningen och de kommunala nämnderna som skall bereda förslagen till beslut.

Beredningens omfattning beror på ärendets karaktär, men det ligger också i

sakens natur att beredningsarbetet i ett visst ärende kan göras mer eller mindre

omfattande och utförligt. Det är de förtroendevalda som har det yttersta

ansvaret för beredningen och som avgör om beslutsunderlaget är tillfyllest.

Erfarenheterna från de kommuner som infört medborgarförslag till sina nämnder

har visat att förslagen inte är flera än att de går att hantera utan att

innebära alltför omfattande merarbete. Några problem med "okynnesförslag" har

inte rapporterats. De finska erfarenheterna, där ett system med motionsrätt till

fullmäktige funnits sedan 1970-talet, visar också att beredningen

administrativt gått att hantera.

Mot den nackdel en eventuellt ökad administrativ belastning skulle åstadkomma

måste också vägas det faktum att medborgarförslag kan bidra till att bra förslag

kommer fram. Enligt Kommundemokratikommitténs undersökningar har de kommuner

som infört möjligheten att väcka ärenden till nämnder goda erfarenheter.

Medborgarförslagen har lett till en konstruktiv dialog mellan förslagsställarna

och de förtroendevalda. Många förslag har väckts som troligen inte hade kommit

fram om inte möjligheten till medborgarförslag funnits. Man har ibland hittat

både billigare och bättre lösningar på olika frågor genom medborgarförslagen.

Mot denna bakgrund menar regeringen att det bör vara möjligt för de kommuner och

landsting som så önskar att ge medborgarna rätt att väcka medborgarförslag.

Utvecklingen av den lokala demokratin är i första hand en fråga för kommunerna

och landstingen. Det finns inte en demokratimodell som passar alla. Den lokala

demokratin måste därför utvecklas utifrån lokala förhållanden och medborgarnas

önskemål. Regeringen föreslår därför att det får ankomma på fullmäktige att

besluta om att införa medborgarförslag. Det finns inget som hindrar att ett

sådant beslut avgränsas till en viss försöksperiod. Om kommunen eller

landstinget under en sådan period finner att det exempelvis uppstår stora

administrativa problem finns naturligtvis möjlighet för fullmäktige att inte

förlänga försöket eller att eventuellt besluta att det skall avbrytas i förtid.

Vem skall ha rätt att väcka medborgarförslag?

Ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga kan enligt 5 kap. 23 §

kommunallagen väckas av fem procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna. Regeringen har övervägt om motsvarande begränsning till

röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar bör gälla för rätten att väcka

medborgarförslag. Regeringen har dock funnit att det med hänsyn till bredast

möjliga deltagande inte bör införas något krav på rösträtt för att få väcka

medborgarförslag. Även barn och ungdomar bör ges rätt att väcka

medborgarförslag. Genom initiativrätten kan barn och ungdomar göras mera

delaktiga i den kommunala demokratin. En initiativrätt bidrar även till att barn

och ungdomar får bättre kunskaper om hur den kommunala politiken och

förvaltningen fungerar.

Genom att medborgarförslag skall kunna väckas av alla medlemmar som är

folkbokförda i kommunen respektive i en kommun inom landstinget, innebär det

också att personer med utländsk bakgrund, som ännu inte fått kommunal rösträtt,

har rätt att väcka medborgarförslag. Detta kan utgöra en möjlig kanal för

påverkan för denna grupp.

Behandlingen i fullmäktige av medborgarförslag

Av 5 kap. 21 § kommunallagen framgår att det är fullmäktige som avgör vilka,

utöver ledamöter, som skall ha yttranderätt i fullmäktige. I arbetsordningen

skall regleras vilka som har yttranderätt. Omfattningen av yttranderätten skall

regleras så att demokratiska aspekter på yttranderätten inte eftersätts. Regeln

är enligt förarbetena inte avsedd att tillämpas så att alla kommunmedlemmar ges

rätt att yttra sig vid sammanträden (prop. 1990/91:117 s. 181).

Den som har lämnat ett medborgarförslag kommer inte att ha någon automatisk

yttranderätt när ett ärende som väckts på detta sätt behandlas i fullmäktige.

Fullmäktige har dock möjlighet att i arbetsordningen föreskriva att den som

väckt ett medborgarförslag skall ha rätt att yttra sig i ärendet.

Enligt 5 kap. 25 § kommunallagen skall fullmäktige besluta i alla ärenden som

väckts i fullmäktige. Av 26 § samma kapitel framgår att ett ärende kan avgöras

av fullmäktige först sedan det beretts av en nämnd eller av en

fullmäktigeberedning. Dessa bestämmelser kommer att gälla även ärenden som

väckts i fullmäktige genom medborgarförslag.

Av 5 kap. 33 § följer att en motion bör beredas så att fullmäktige kan fatta

beslut inom ett år från det att förslaget väcktes. Detta bör även gälla för

medborgarförslag.

Den exakta omfattningen av beredningen beror på ärendets karaktär. Det ligger i

sakens natur att beredningsarbetet i olika ärenden kan göras mer eller mindre

omfattande och utförligt. Det är de förtroendevalda som har det yttersta

ansvaret för beredningen och som avgör om beslutsunderlaget är tillräckligt.

Några närmare föreskrifter om beredning av medborgarförslag bör inte tas in i

kommunallagen utan sådana föreskrifter bör fastställas i kommunens eller

landstingets arbetsordning.

6.4 Självförvaltningsorgan skall kunna ges vidgade befogenheter

Regeringens förslag: Fullmäktige får besluta att nämnder i kommuner och

landsting får delegera ärenden till självförvaltningsorgan i samma omfattning

som till anställda. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda och som i

övrigt avses i 6 kap. 34 § får dock inte delegeras till ett

självförvaltningsorgan.

Förslaget tas in i 7 kap. 18 § kommunallagen.

Promemorians förslag (Ds 2001:34): Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta instanser tillstyrker förslaget. Länsstyrelsen i

Skåne län anger att frågan om de anställdas upplevelse av att dela sin

verksamhet med brukare borde ha belysts. Socialstyrelsen anser att

brukarbegreppet i vissa situationer är för snävt definierat.

Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar anser att lagstiftningen

borde ges en mera tvingande karaktär. Vidare saknar förbundet, liksom

Socialstyrelsen, ett resonemang om brukarinflytande i verksamhet som bedrivs på

entreprenad.

Flera remissinstanser, däribland Handikappförbundets samarbetsorgan, är positiva

till att myndighetsutövning inte skall få delegeras. Folkbildningsrådet anför

däremot att det bör övervägas om det bör vara möjligt att även kunna delegera

myndighetsutövningsbeslut inom exempelvis kultur och ungdomsfrågor. Göta

hovrätt, Justitieombudsmannen (JO) och Socialstyrelsen påpekar att gränsen

mellan verkställighetsåtgärder och myndighetsutövning många gånger kan vara svår

att dra. JO anser att exempel bör lämnas på vilka typ av uppgifter som är

lämpliga för delegation. JO pekar också på att förslaget innebär att delegation

blir möjlig till ett kollektivt organ som inte består av förtroendevalda, vilket

inte synes ha övervägts närmare.

Flera remissinstanser anser att ansvarsfrågor måste klarläggas närmare. JO

förordar att det ytterligare bör belysas om ledamöter i ett

självförvaltningsorgan ur ett skadeståndsrättsligt perspektiv bör anses vara

likställda med arbetstagare.

Kammarrätten i Göteborg anger att det behöver utredas i vad mån brukare är att

jämställa med anställd, vilket har betydelse för frågan om sekretess.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande regler om självförvaltningsorgan

Med brukare avses en medborgare som mera varaktigt använder en offentlig tjänst

som t.ex. en förskola. Olika former av brukarinflytande har blivit allt

vanligare i den kommunala verksamheten under senare år.

Genom ändringar i kommunallagen 1994 har kommuner och landsting givits möjlighet

att inrätta s.k. självförvaltningsorgan inom alla kommunala områden om inte

annat följer av lag eller annan författning. Ett självförvaltningsorgan skall

bestå av företrädare för brukarna och de anställda vid en institution. Den

överordnade nämnden skall fastställa organets uppgifter, sammansättning,

arbetsformer och mandattid i en arbetsordning.

Självförvaltningsorgan kan ges i uppdrag att under en nämnd helt eller delvis

ansvara för driften av en viss anläggning. Med driften av en anläggning förstås

att bestämma över praktiska sysslor vid institutionen som rör sådant som

mathållning, lokalskötsel inklusive löpande reparationer och underhåll,

lokalanvändning, öppettider och löpande inköp. Detta är frågor som

kommunalrättsligt främst är att se som rena verkställighetsfrågor. Sådana frågor

kan därför inte bli föremål för överklagande enligt bestämmelserna om

laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen.

Självförvaltningsorgan finns i någon mån inom barnomsorgen och äldreomsorgen,

men främst inom grund- och gymnasieskolans område. Genom de tidsbegränsade

förordningarna om försöksverksamhet med lokala styrelser inom grundskolan och

den obligatoriska särskolan (1996:605), samt inom gymnasieskolan och den

kommunala vuxenutbildningen (1997:642) har självförvaltningsorgan inom

skolområdet givits delvis andra befogenheter än vad som följer av kommunallagens

bestämmelser. Det rör sig bl.a. om viss beslutanderätt som annars ankommer på

rektor eller den för skolan ansvariga nämnden.

Brukarna kan även ges möjlighet att påverka ärenden som delegerats till

anställda

Vid sidan av det inflytande som kan utövas genom självförvaltningsorgan kan

brukare även ges andra möjligheter att påverka beslut. Enligt 6 kap. 33 §

kommunallagen kan en nämnd inom vissa gränser delegera beslutanderätt till

anställda. Det finns en möjlighet för nämnden att föreskriva att, innan den

anställde fattar ett beslut, skall denne höra brukarna, 6 kap. 38 §

kommunallagen. Nämnden har enligt samma stadgande även en möjlighet att

föreskriva att den anställde får fatta beslut endast under förutsättningen att

brukarna tillstyrker beslutet. Detta stadgande ger dock inte utrymme för att

delegera någon beslutanderätt direkt till brukarna. Deras möjlighet att påverka

ett sådant beslut är således endast indirekt.

Ökade beslutsbefogenheter bör kunna delegeras till brukare

Regeringen ser brukarinflytandet som ett viktigt komplement till de

traditionella kanalerna för inflytande i den representativa demokratin. Genom

t.ex. självförvaltningsorgan får medborgare en möjlighet att pröva hur det är

att inneha ett uppdrag. Denna erfarenhet kan vara ett första steg mot att

engagera sig i den representativa demokratin. Även om brukarengagemanget inte

leder vidare till ett direkt engagemang kan det ändå åstadkomma en allmänt sett

ökad politisk aktivitet.

Av departementspromemorian framkommer att många kommuner också ser ett vidgat

brukarinflytande som ett viktigt instrument för att öka medborgarnas deltagande

i politiken. Det är därför angeläget att lagstiftningen ger utrymme för de

kommuner och landsting som så önskar kunna gå vidare med ett vidgat

brukarinflytande.

Ett vidgat brukarinflytande kan uppfattas som ett hot mot den representativa

demokratin genom att brukarna ges stora möjligheter till inflytande vid sidan av

de valda representanterna. Det är naturligtvis viktigt att detta problem

uppmärksammas när ett vidgat brukarinflytande diskuteras. Regeringen menar dock

att dagens regler inte innebär något hot mot den representativa demokratin.

Tvärtom finns ett visst utrymme för att vidga brukarnas möjlighet att påverka.

Enligt regeringens mening måste demokratin tillåtas bli mer pluralistisk och

låta fler kanaler vara öppna för medborgarnas engagemang.

Den undersökning av kommunernas egna erfarenheter av nuvarande möjligheter till

brukarinflytande, som redovisas i departementspromemorian, visar att det inte

förekommit några allvarliga konflikter i den praktiska verksamheten.

Undersökningen visar i stället att om en god dialog upprätthålls mellan den

politiska nivån och brukarna kan konflikter undvikas.

Dagens regler ger ett begränsat utrymme för brukare att fatta beslut om frågor i

en verksamhet. De begränsade juridiska möjligheterna att påverka riskerar att

medföra att brukarna inte ser ett engagemang i verksamheten som väsentligt.

Regeringen ser det som angeläget att inom ramen för den representativa

demokratin vidga möjligheterna för brukare att besluta om de kommunala

tjänsternas utformning. Detta är viktigt för att brukarna skall se det som

meningsfullt att engagera sig i tjänsternas utformning.

Konkurrensaspekter talar också för ett vidgat brukarinflytande

Dagens reglering av brukarinflytande innebär en stor juridisk skillnad om en

förskola bedrivs t.ex. av ett privat föräldrakooperativ jämfört med en kommunal

förskola med självförvaltningsorgan. Föräldrarna i ett privat föräldrakooperativ

kan t.ex. besluta om anställning av personal och även fatta andra viktigare

beslut. Kommuner och landsting kan med nuvarande lagstiftning inte ge ett

självförvaltningsorgan i offentlig verksamhet denna frihet.

Den offentliga verksamhetens särart gör att det vare sig är möjligt eller

önskvärt att jämställa offentlig och privat verksamhet. Lagstiftningen bör dock

vara utformad så att den inte i onödan hindrar kommuner och landsting att ge

brukarna i ett självförvaltningsorgan en vidgad frihet som delvis motsvarar den

frihet de skulle få om verksamhet bedrevs i privat regi. Det är enligt

regeringens mening inte rimligt att verksamheten måste bedrivas i privaträttslig

form för att ge brukarna ett stort inflytande över verksamheten.

Nämnderna bör ges möjlighet att delegera beslutanderätt till

självförvaltningsorgan

Enligt nuvarande regler kan självförvaltningsorgan endast ges befogenhet att

besluta i driftsfrågor. Regeringen anser att självförvaltningsorgan bör ges

möjlighet att fatta beslut i fler frågor. Frågan vilken kompetens ett

självförvaltningsorgan skall ha bör dock lösas lokalt. Mot denna bakgrund finns

ingen anledning att förse självförvaltningsorganen med en i lag på visst sätt

angiven kompetens. I stället bör det vara en uppgift för kommuner och landsting

att själv avgöra vilka uppgifter som skall överföras till ett

självförvaltningsorgan.

Av dagens reglering följer att nämnder kan delegera vissa befogenheter till ett

utskott, en enskild ledamot eller en anställd (6 kap. 33 § kommunallagen).

Regeringen föreslår att nämnder skall ges möjlighet att delegera ärenden till

självförvaltningsorgan i samma omfattning som det är möjligt att i dag delegera

ärenden till anställda. I likhet med vad som gäller för anställda blir det inte

möjligt att delegera ärenden som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning

eller kvalitet, eller något av de andra ärenden som anges i 6 kap. 34 §

kommunallagen.

Genom förslaget blir det möjligt för ett självförvaltningsorgan att exempelvis

besluta om budget för en institution inom de ramar som nämnden ger och besluta i

personalfrågor.

När det gäller den försöksverksamhet som pågår inom skolområdet finns

begränsningar vad gäller rätten för styrelserna att fatta beslut bl.a. vad avser

individuella fall. Regeringen har nyligen fattat beslut om att förlänga

försöksverksamheten på skolområdet t.o.m. juni 2003. Försöksverksamheten skall

utvärderas i särskild ordning. Mot denna bakgrund avser regeringen inte göra de

nu föreslagna bestämmelserna om vidgade möjligheter till delegering av

beslutanderätt tillämpliga på den försöksverksamhet som pågår inom grund- och

gymnasieskolan. Regeringen avser att senare återkomma till frågan om

brukarinflytandet inom det området.

JO har påpekat att förslaget öppnar vägen för delegation till ett kollektivt

organ som inte består av förtroendevalda. I tidigare lagstiftningsarbeten (prop.

1967:28 s. 27, KU 1967:32 s. 16) har diskuterats införandet av delegationsrätt

till förtroendevald och anställd i förening, s.k. kallad blandad delegation.

Detta har inte ansetts förenligt med kommunallagen. Förbudet har motiverats med

att kollektivt beslutsfattande endast kan utövas av förtroendevalda (jfr Hilborn

m.fl. Kommunallagen - kommentarer och praxis s. 302.)

Förbudet mot blandad delegation motiveras främst av en strävan att förhindra att

beslut fattas av organ där ledamöterna agerar under olika ansvarssystem.

Delegation till ett självförvaltningsorgan innebär dock inte att beslutsfattande

sker av förtroendevalda och brukare i förening. Brukare är inte förtroendevalda

i kommunallagens mening. De omfattas inte heller av kommunallagens regler om

revisionsansvar. Med anledning härav ser regeringen inga principiella skäl mot

att delegera nu föreslagna befogenheter till ett självförvaltningsorgan.

Ärenden som innefattar myndighetsutövning får inte delegeras

Med myndighetsutövning avses beslut och åtgärder från det allmännas sida som är

ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna, genom att

besluta om rättigheter och skyldigheter på ett sätt som de inte kan motsätta sig

eller ge dem förmåner som bara myndigheter kan ge. Det karakteristiska för

myndighetsutövning är den enskildes beroendeställning till myndigheten. Exempel

på myndighetsutövning är beslut om socialbidrag.

Beslut i sådana ärenden rör avväganden där starka rättssäkerhetsskäl gör sig

gällande. Det är inte lämpligt att överlåta bedömningen i dessa ärenden till

självförvaltningsorgan. Det finns inte heller något självklart brukarintresse av

att kunna besluta i dessa ärenden. Det skall därför inte vara möjligt att

delegera ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild till ett

självförvaltningsorgan.

Det är svårt att göra en definitiv avgränsning av vilka frågor som skall ses som

myndighetsutövning. Av 6 kap. 34 § 3 kommunallagen följer redan i dag att

nämnder inte får delegera myndighetsutövningsärenden som är av principiell

beskaffenhet eller annars av större vikt. Nämnderna måste därför i sina

delegationsordningar göra klart för sig vilka uppgifter som innefattar

myndighetsutövning. Den föreslagna avgränsningen mot ärenden som innefattar

myndighetsutövning är därför ingen principiell nyhet.

Kontrollen av ett självförvaltningsorgan

För att tillgodose att nämnden kan utöva kontroll över självförvaltningsorganet,

skall ärenden som ett självförvaltningsorgan avgör anmälas till nämnden. Genom

anmälningsförfarandet kan nämnden kontrollera hur självförvaltningsorganet

hanterar sina åligganden. Nämnden har alltid möjlighet att återkalla den

delegation som getts ett självförvaltningsorgan i ett visst ärende eller i en

viss ärendegrupp.

Beslut som fattas på delegation är överklagbara enligt 10 kap. kommunallagen. En

kommunmedlem får därför möjlighet att genom laglighetsprövning överklaga de

beslut självförvaltningsorganet fattar på delegation från nämnden.

Brukarnas rättsliga ansvar för beslutsfattandet

Den föreslagna lagstiftningen innebär att det till ett självförvaltningsorgan

inte kan delegeras några uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Eftersom

straffrättsligt ansvar för tjänstefel enligt bestämmelserna i 20 kap.

brottsbalken förutsätter att beslutsfattandet sker vid myndighetsutövning kan

inte ledamöter i ett självförvaltningsorgan dömas för tjänstefel.

När det gäller skadeståndsrättsligt ansvar vid sidan av myndighetsutövning kan

konstateras att förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting normalt

bara svarar för skadeståndskrav personligen om det finns synnerliga skäl. Den

föreslagna ändringen i kommunallagen innebär att ledamöter i ett

självförvaltningsorgan endast kan ges sådana uppgifter som normalt ankommer på

de anställda. Dessutom har de rätt till ersättning från kommunen eller

landstinget som motsvarar den inkomstförlust de får när de utför dessa

uppgifter. Under sådana omständigheter torde de normalt vara att likställa med

arbetstagare enligt 6 kap. 4 § 3 skadeståndslagen (1972:207). De kan därmed inte

åläggas ett större skadeståndsrättsligt ansvar än förtroendevalda. Mot denna

bakgrund finns enligt regeringens mening ingen anledning att föreskriva

särskilda regler om det rättsliga ansvaret för ledamöter i ett

självförvaltningsorgan.

Sekretessfrågor

Ett självförvaltningsorgan torde endast i mycket begränsad omfattning handlägga

sekretessbelagda ärenden. Om ett ärende trots allt skulle innefatta

sekretessbelagd information aktualiseras frågan om brukarna i ett

självförvaltningsorgan omfattas av ett krav på att iaktta sekretess på

motsvarande sätt som anställda. Av 1 kap 6 § sekretesslagen (1980:100) följer

att den som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av

tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar i

myndighetens verksamhet inte får röja eller utnyttja sekretessbelagda uppgifter

som denne fått kännedom om genom att delta i verksamheten.

Enligt förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 s. 127) anses bl.a.

ledamöter i kommunala beslutande församlingar och nämnder vara uppdragstagare i

denna lags mening. Den som har uppdrag hos en myndighet och har sådan anknytning

att den kan anses delta i verksamheten omfattas också av kravet på att iaktta

sekretess. Med anledning av att ledamöterna i ett självförvaltningsorgan skall

fatta beslut i ärenden som delegerats från nämnden torde dessa anses delta i

myndighetens verksamhet. De kommer under sådana omständigheter att omfattas av

förbudet att röja eller utnyttja sekretessbelagda uppgifter enligt

sekretesslagens bestämmelser.

6.5 Demokratiska processer och IT

Regeringens bedömning: En arbetsgrupp bör tillsättas inom Regeringskansliet som

kan fungera som ett forum för erfarenhetsutbyte mellan aktörer som är aktiva i

frågor som rör "e-governance". Arbetsgruppen bör följa forskning och utveckling

av nya tekniker och metoder inom IT för att främja ett brett medborgerligt

deltagande inom ramen för den representativa demokratin.

Skälen för regeringens bedömning

Utgångspunkter

Medborgarnas förmåga att söka och hitta information, skaffa sig kunskap liksom

att föra en dialog på Internet kommer att ha en stor betydelse för medborgarnas

deltagande i den politiska processen i framtiden. I arbetet med att utveckla

metoder för att främja dialog med hjälp av IT är barn och ungdomar en viktig

målgrupp. Kunskapen om och användningen av Internet är bred bland barn och

ungdomar varför detta är ett effektivt sätt att nå och engagera dem. Det är

därför viktigt att information görs tillgänglig i lämpliga former för att barn

och ungdomar i olika åldrar skall kunna tillgodogöra sig samhällsinformation.

Utveckling mot "e-governance"

Under de senaste åren har det kunnat skönjas en utveckling mot hur staten

påverkar samhällsutvecklingen på mer indirekta vägar. I internationell

litteratur brukar detta sammanfattas som en förändring från government till

governance. Det innebär att direkta styrningsmetoder ersätts av indirekta.

Staten kan genom förhandlingar, kontrakt och partnerskap samverka med

näringslivet, det civila samhället och lokala självstyrelseorgan.

En av tyngdpunkterna i regeringens arbete för att utveckla den statliga

förvaltningen är att förbättra servicen för medborgare och företag. På ett annat

sätt än tidigare läggs fokus på medborgarna. Flera myndigheter deltar i en

försöksverksamhet med servicedeklarationer och servicedialog. Myndigheterna

skall informera medborgarna om vad de kan förvänta sig och kräva av myndighetens

service. Bland annat kommer Internet att användas för att lämna sådan

information. I försöksverksamheten ingår också att utveckla dialogen med

medborgare och företag för att inhämta synpunkter från de som är beroende av

myndigheternas service.

Användning av modern teknik kommer att vara ett av sätten att utveckla denna

dialog. Många av de tjänster som riktar sig till individer och företag kommer i

framtiden att erbjudas via Internet. Statliga myndigheter måste därför i större

utsträckning samverka såväl med varandra som med kommuner, landsting och

näringsliv för att skapa rationella servicelösningar för alla parter. Enskilda

individer och företag bör, så långt som det är möjligt, enkelt kunna hämta och

lämna den information som är relevant i varje enskild situation, oavsett hur

informationsansvaret är fördelat mellan myndigheter eller mellan stat, kommun

och landsting.

Tillgången till information

Tillgången till information är en grundförutsättning för demokratin. I stort

sett all offentlig statistik från SCB kan i dag laddas hem så att var och en kan

skaffa sig grundläggande information om samhället. Regeringen har i en

lagrådsremiss föreslagit att myndigheter skall, med vissa undantag, vara

skyldiga att lämna ut allmänna handlingar på elektronisk väg.

Sedan flera år finns bl.a. lagar, förordningar, offentliga utredningar och

regeringens propositioner tillgängliga på Internet. Detta är en del av det

offentliga rättsinformationssystemet som är reglerat i

rättsinformationsförordningen (1999:175) och som finns tillgängligt genom

portalen Lagrummet (www.lagrummet.gov.se). Regeringens ambitioner med

rättsinformationssystemet finns beskrivna i skrivelsen Ett nytt offentligt

rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17).

Regeringen anser att även remissvaren på de offentliga utredningarna bör

publiceras på Internet. Därmed blir det möjligt för alla medborgare att på ett

enkelt sätt ta del av svaren, vilket kan stimulera det offentliga samtalet. I

förlängningen bör också prövas att allmänheten skall kunna lämna synpunkter på

och diskutera utredningsförslag via regeringens hemsida.

De närmare formerna för publicering av remissvar samt näraliggande frågor kommer

att utredas närmare inom Regeringskansliets förvaltningsavdelning i samband med

det beredningsarbete som pågår för att utröna förutsättningarna för elektronisk

publicering av uppgifter ur diarieföringssystemet RK-Dia.

Mångfald i media

För en reell valfrihet är det viktigt att det finns en bredd och en mångfald av

olika medier och informationskanaler. Det har blivit allt vanligare att media

köps upp, läggs samman eller läggs ner. Det bildas konglomerat av olika media

som ägs av samma intressen. En allt för stor koncentration av makt och ägande

inom medieområdet kan hota grundvalarna för fria och självständiga massmedier.

Det finns också en tydlig tendens mot s.k. info-tainment, en integration av

nyhetsmedia och underhållning. Det är av stor vikt att regeringen aktivt stödjer

yttrandefrihet, mångfalden samt massmediernas oberoende och tillgänglighet.

Informationstekniken i valförfarandet

Regeringen gör i avsnitt 5.3 bedömningen att det inte är aktuellt med röstning i

allmänna val via Internet utanför vallokalen. Informationsteknik i allmänna val

bör främst användas för att underlätta röstning i vallokal och vid

röstsammanräkning. Det är viktigt att regeringen och myndigheter kan garantera

att valsystemet fungerar. Skadas förtroendet för valsättet riskeras tilltron

till hela samhället att skadas på ett fundamentalt sätt.

Regeringen anser att de invändningar som kan finnas mot användningen av modern

teknik i valförfarandet naturligtvis innebär viktiga restriktioner. Men det får

inte vara ett hinder för att den moderna teknikens möjligheter att förbättra,

förenkla och utveckla valförfarandet och valdeltagandet prövas i lämpliga

sammanhang.

Informationsteknik för att stödja demokratin och skapa forum för dialog

Den nya tekniken har en stor potential när det gäller att vidga medborgarnas

möjligheter att delta i och påverka formuleringar av problem och att delta i

diskussioner före beslut i folkvalda församlingar. Det har på några håll i

världen prövats mer vetenskapliga former av informerat deltagande s.k. citizen

juries eller deliberative polls. I Sverige har det på några orter genomförts

rådslag över Internet, bl.a. i Kalix och i Norrmalms stadsdelsnämnd i Stockholm.

Den statliga och kommunala politiken bör i första hand inrikta sig på att

utveckla tekniker och metoder inom IT för att främja en representativ demokrati

med brett medborgerligt deltagande. Användningen av informationsteknik i

demokratins tjänst kommer därför under de närmaste åren i hög grad att präglas

av försök och experiment.

En IT-arbetsgrupp

Regeringen anser att dessa frågor måste hållas samman på ett mer organiserat och

samordnat sätt. Det gäller att metodiskt samarbeta med många olika aktörer för

att utveckla den moderna informationstekniken som stöd för demokratin.

Mot denna bakgrund avser regeringen att tillsätta en arbetsgrupp inom

Regeringskansliet. Den skall fungera som ett forum för erfarenhetsutbyte mellan

aktörer som är aktiva i dessa frågor. Den skall följa forskning och utveckling

av nya tekniker och metoder inom IT för att främja en representativ demokrati

med brett medborgerligt deltagande.

6.6 Medborgarpaneler

Regeringens bedömning: Medborgarpaneler utgör ett värdefullt inslag i den

kommunala demokratin och kan utgöra en kanal för medborgerligt deltagande.

Kommundemokratikommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som kommenterat bedömningen är

majoriteten positiva till att dylika försök utvecklas och prövas. Statskontoret

anser att kommittén är för pessimistisk i sin bedömning av medborgarpanelerna

och framhåller att det blir lättare att förhålla sig till urval och

representativitet om man skiljer mellan dialogskapande och

informationsinhämtande. Uppsala kommun anför att en variant av medborgarpanel är

att i lämplig fråga ha medborgarpaneler som utgörs av en speciell grupp, t.ex.

ungdomar. Röda Korset anser att medborgarpanelerna är ett värdefullt inslag och

förordar även s.k. föreningspaneler där ideella organisationer deltar. Fördelen

med dessa är bl.a. att de kan ge röst åt dem som annars har svårt att göra sig

hörda. Jämtlands läns landsting är kritiskt och anför att det är svårt att se

att medborgarpaneler skulle kunna fylla den funktion som kommittén beskriver

eftersom rekryteringen är snedfördelad. Landstinget menar att folkomröstningar i

sådant fall framstår som ett bättre alternativ. Vidare anges att

medborgarpaneler dessutom kan leda till att partiernas roll urholkas.

Skälen för regeringens bedömning: Med medborgarpanel avses vanligen ett

slumpmässigt urval av medborgare som deltar i en form av samråd innan de lämnar

sina åsikter. Till detta läggs ibland ett krav på opinionsmätning. I Sverige har

medborgarpaneler genomförts i enstaka kommuner, bl.a. i Upplands Väsby kommun

och Uppsala kommun. Flera kommuner har även anordnat olika slags medborgarråd

som påminner om medborgarpaneler, men som antingen inte beaktar

representativitet i urvalet av deltagarna eller saknar ett samråd där samtal och

diskussion är viktiga delar.

Kommundemokratikommittén har genomfört en undersökning av medborgarnas

uppdragsvillighet. I denna uppgav 47 procent av de tillfrågade att de skulle

kunna tänka sig att tacka ja till att delta i en medborgarpanel, 29 procent

svarade att de inte kunde tänka sig att delta och 24 procent att de var

tveksamma. Det faktiska deltagandet i de svenska medborgarpanelerna visar

emellertid på ett betydligt lägre deltagande. I regel deltar knappt tio procent

av dem som blir tillfrågade.

Det vanligtvis stora bortfallet innebär att deltagarna i medborgarpanelerna inte

är statistiskt representativa för hela befolkningen och resultatet kan därför

inte tolkas som folkets vilja så som den skulle sett ut om alla hade haft tid

och lust att delta i den önskvärda åsiktsbildningen. Regeringen anser emellertid

att bortfallet inte behöver innebära att medborgarpaneler är ointressanta som

demokratisk arbetsform. Tvärtom utgör de enligt regeringens mening ett

värdefullt inslag i den kommunala demokratin som en arena för medborgarna att

framföra sina åsikter och för samtal och reflektion för medborgare som står

utanför partipolitiken. Utifrån ovan nämnda undersökning av

Kommundemokratikommittén konstaterar regeringen också att det bland medborgarna

finns ett stort potentiellt intresse för medborgarpaneler och att försök med

medborgarpaneler därför bör stimuleras ytterligare.

Medborgarpaneler och andra medborgarråd kan emellertid inte fylla de politiska

partiernas funktion i demokratin. I en tid när medborgarnas partipolitiska

aktivitet minskar är det dock nödvändigt att skapa nya arenor för politisk

aktivitet som kan kanalisera medborgarnas engagemang och åsikter. Som länk

mellan medborgarna och den beslutande nivån har emellertid partierna den

oersättliga uppgiften att väga samman olika intressen och ta ett samlat och

övergripande samhällsansvar. Det är därför viktigt att det förs en dialog mellan

å ena sidan kommuner och landsting och å andra sidan partierna, om nya

inflytandeformer. De politiska partierna har en viktig roll att spela även när

det gäller genomförandet av medborgarpaneler eller andra medborgarråd. De

politiska partierna kan där delta som en av flera aktörer. Medborgarpaneler kan

i detta sammanhang fungera som inspirationskällor för partiernas arbete med att

ytterligare förbättra medborgardialogen.

6.7 Ungdomsråd

Regeringens bedömning: Ungdomsråd kan bidra till att öka ungdomars delaktighet

och inflytande. Det är angeläget att det i den kommunala verksamheten finns ett

ungdomsperspektiv.

Kommundemokratikommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har lämnat synpunkter på förslaget

är i stort sett alla positiva till att dylika försök prövas och utvecklas.

Barnombudsmannen vill att det ska bli obligatoriskt för varje kommun att inrätta

ett ungdomsråd eller liknande. Ungdomsstyrelsen anser att det finns ett behov

av ett brett utvecklingsarbete för ungas inflytande. Rädda Barnen framhåller att

det är viktigt att klargöra rådens befogenheter. Motala kommun anser att det är

viktigt att man inte låser fast verksamheten vid en viss organisatorisk

lösning.

Skälen för regeringens bedömning: I många kommuner finns ungdomsråd som på olika

sätt försöker ta till vara ungdomars synpunkter på den kommunala verksamheten.

Verksamheten med ungdomsråd innebär att det skapas en mötesplats för ungdomar

och kommunens förtroendevalda och tjänstemän. I den relation till kommunen som

etableras kan ungdomarna få inblick i och lära sig om den kommunala

verksamheten, organisationen och beslutsprocessen genom att svara på remisser,

delta i utvärderingar och driva egna frågor.

Ungdomsråd kan enligt regeringens mening vara ett värdefullt sätt att i den

kommunala demokratin främja delaktighet och inflytande för unga människor. Råden

bör dock komma in tidigt i beslutsprocessen i syfte att ges en reell möjlighet

att påverka. Råden kan emellertid även spela en betydelsefull roll för att

utvärdera den kommunala verksamheten. Kommundemokratikommitténs undersökningar

visar att i de kommuner där ungdomsrådet haft direktkontakt med kommunstyrelsen,

har detta fungerat som en tydlig signal till övriga nämnder och förvaltningar

att det är viktigt för alla att aktivt bidra till att på olika sätt skapa

kontakt med ungdomsrådet och se till att ungdomsperspektivet finns med i frågor

som berör unga. Ungdomsråd kan bidra till att öka ungdomars inflytande och

delaktighet men kan inte utgöra någon patentlösning på de problem som upplevs

med ungdomars brist på engagemang i kommunala frågor. Det är dock viktigt att ta

vara på engagemanget och ge ungdomsråden legitimitet som ett sätt att erhålla

ungdomsperspektiv på olika frågor. Det är angeläget att de förtroendevalda

frågar ungdomar i exempelvis elevråd, ungdomsorganisationer och på

fritidsgårdar.

Det är bör dock enligt regeringens mening betonas att ungdomsråd inte

nödvändigtvis speglar alla ungdomars uppfattning i en viss fråga. Ungdomsråd är

inte utsedda i representativa val. Ungdomsråd är därför bara en bland flera

möjliga metoder för att ge ungdomar inflytande. Det centrala enligt regeringens

mening är att man lokalt försöker upprätthålla ett ungdomsperspektiv inte bara

på de frågor som berör unga utan även generellt.

6.8 Folkrörelseforum

Regeringens bedömning: Olika medborgarsammanslutningars förutsättningar och

möjligheter att delta i den politiska processen behöver utvecklas. Regeringen

avser därför att genomföra återkommande s.k. folkrörelseforum för dialog mellan

å ena sidan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter och å andra sidan

företrädare för folkrörelser, föreningar och andra medborgarsammanslutningar.

Skälen för regeringens bedömning: Föreningar, folkrörelser och liknande

medborgarsammanslutningar är betydelsefulla företrädare för olika

medborgargrupper och intressen i samhället. Ett starkt föreningsliv som ger

människor möjligheter till deltagande, inflytande och delaktighet utgör själva

basen i ett demokratiskt samhälle. De lokala medborgarsammanslutningarna har

också en stor betydelse för förnyelse och vitalisering av det politiska

systemet. En bred dialog och samverkan med sådana sammanslutningar är därför

central för demokratin. Regeringen avser därför att ta initiativ till

återkommande folkrörelseforum där företrädare för olika typer av folkrörelser

och andra sammanslutningar ges möjlighet att delta och medverka. Dessa forum

skall bidra till möten och dialog mellan å ena sidan regeringen och dess

förvaltningsmyndigheter och å andra sidan olika typer av

medborgarsammanslutningar. I dialogen bör sammanslutningar som organiserar

personer med utländsk bakgrund särskilt uppmärksammas liksom ungas

organisationer, såväl nya som redan etablerade. Det är väsentligt att små, nya

och okonventionella - ibland löst organiserade - sammanslutningar även bereds

tillfälle att delta vid dessa forum. Detta eftersom sådana sammanslutningar kan

ge kompletterande information om nya behov i samhället och hur dessa kan

tillgodoses.

Det primära syftet med dessa möten är att stärka den demokratiska

infrastrukturen genom att en dialog initieras med berörda om

medborgarsammanslutningarnas förutsättningar och möjligheter att utgöra en

samlad samhällsröst i för demokratin väsentliga frågor. Dessa forum bör t.ex.

handla om folkrörelsernas och föreningarnas villkor vad gäller lagstiftning och

finansiering samt om hur man på bästa sätt - på såväl EU-nivå som nationell och

lokal nivå - skall tillvarata föreningslivets samlade kunskaper och resurser.

Regeringen anser därför att de deltagande folkrörelserna och föreningarna skall

ges inflytande över såväl upplägget av forumen som det faktiska genomförandet.

6.9 Stöd till demokratiutveckling

Regeringens bedömning: Regeringen överväger för närvarande den närmare

utformningen av det fortsatta framtida stödet för demokratiutveckling.

Skälen för regeringens bedömning

Tid för Demokrati

Regeringen initierade 2000 ett långsiktigt utvecklingsarbete för den svenska

demokratin, Tid för Demokrati. En särskild demokratidelegation tillsattes för

att leda utvecklingsarbetet. Bakgrunden till projektet var att regeringen

bedömde det som angeläget att ta till vara medborgarnas engagemang och uppmuntra

till aktivt deltagande i de politiska beslutsprocesserna - i synnerhet i valen

men också i samhällslivet i övrigt.

Inom ramen för utvecklingsarbetet Tid för Demokrati som pågår 2000-2002

genomförs riktade insatser såsom rådslaget kring Demokratiutredningens

slutbetänkande, stöd i form av bidrag för demokratiutveckling, uppmärksammande

av den allmänna rösträttens 80-årsjubileum samt utvecklande av webbplatsen

www.demokratitorget.se. Information om utvecklingsarbetet har nått stora grupper

i samhället, vilket bl.a. tagit sig uttryck i att drygt 1 000 organisationer

hittills sökt stöd för olika former av demokratiutvecklingsprojekt. Av dessa har

126 beviljats stöd.

Bland dem som beviljats stöd för demokratiprojekt finns kommuner, stiftelser,

ideella föreningar, ungdoms-, invandrar- och folkbildningsorganisationer m.fl.

De projekt som beviljats stöd uppvisar tillsammans en stor bredd och bidrar med

värdefulla kunskaper och erfarenheter, exempelvis när det gäller utveckling av

lokal demokrati, förutsättningar för ungdomars engagemang i skola och

föreningsliv, förenings- och organisationsutveckling, utveckling på IT-området,

nya vägar för lärande om demokratin samt nya former av mötesplatser och forum

för debatt, dialog och diskussion mellan politiker och medborgare.

Lokal demokratiutveckling ges fortsatt stöd

Erfarenheterna av arbetet med demokratistöd och övrigt arbete inom projektet Tid

för Demokrati visar på ett stort engagemang bland medborgarna och stora

utvecklingsmöjligheter när det gäller lokal demokrati. En begränsad uppföljning

av stödet för demokratiutveckling har genomförts av Komrev och

Demokratiinstitutet (DMI). Uppföljningen, som omfattade första

ansökningsomgången, visade bl.a. att en klar majoritet av de sökande är positiva

till denna typ av stöd. Särskilt positiv är man till den bredd som gjort det

möjligt för fler projekt än vanligt att söka. Uppföljningen visade också att det

finns ett brett engagemang ute i landet för demokratifrågor och de som har fått

stöd vittnar om att stödet har kunnat bidra till att olika verksamheter kommit

igång. Bland dem som fått stöd har nya idéer utvecklats och de flesta kommer att

på något sätt försöka arbeta vidare med det påbörjade arbetet. För att kunna

göra nödvändiga ställningstaganden kring den närmare utformningen av det

fortsatta stödet till demokratiutveckling avser regeringen att genomföra en

slututvärdering av Tid för Demokrati i sin helhet. Utvärderingen skall vara

avslutad hösten 2002. Regeringen avser att med beaktande av resultatet av

utvärderingen överväga hur det fortsatta stödet för demokratiutveckling skall

vara organiserat.

6.10 Kartläggning av den lagstiftning som berör ideella föreningar

Den ideella föreningen erbjuder en möjlighet för enskilda personer och andra

rättssubjekt att organisera verksamhet för vilken i regel inte finns krav på

registrering eller särskilt godkännande. Detta ses som en anledning till att

människor bildar och deltar i olika typer av föreningar och folkrörelser i den

utsträckning som är fallet i Sverige.

Den traditionella uppfattningen är att den ideella föreningen inte bör vara

föremål för särskild associationsrättslig lagstiftning. Någon allmän lag om

ideella föreningar finns därför inte. Däremot är medborgarnas rätt att sluta sig

samman med andra för allmänna eller enskilda syften - dvs. föreningsfriheten -

grundlagsreglerad i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Även om det för

de ideella föreningarna inte finns någon särskild associationsrättslig

lagstiftning berörs de dock av lagstiftning på andra områden, t.ex. rörande

skatte- och bokföringsfrågor.

Regeringen har via företrädare för föreningslivet uppmärksammats på att det

finns en del problem och oklarheter som sammanhänger med organisationsformen.

Dessa problem är sällan generella utan oftast knutna till specifika typer av

verksamheter eller föreningskategorier och uppstår ofta vid tillämpningen av de

lagar och förordningar som påverkar den berörda verksamheten. Särskilt gäller

detta ideella föreningar med omfattande verksamhet och många anställda.

Mot bakgrund av vad som nu sagts avser regeringen att besluta att en särskild

utredare skall kartlägga hur lagstiftningen inom olika områden påverkar ideella

föreningar. Som redovisats i budgetpropositionen för 2002 är avsikten med ett

sådant uppdrag att ge en samlad bild och bedömning av de rättsliga villkoren för

ideella föreningar.

6.11 Allmänna samlingslokaler

En förutsättning för att den lokala demokratin skall kunna utvecklas och stärkas

är att det erbjuds goda möjligheter för människor att sluta sig samman och

mötas i lokala föreningar och grupper. Ett viktigt inslag i regeringens politik

är att bidra till att det runt om i landet skapas tillgång till bra och

ändamålsenliga samlingslokaler för föreningsengagemang och andra möten mellan

människor. En god tillgång till ändamålsenliga samlingslokaler är en

betydelsefull beståndsdel i den demokratiska infrastrukturen. Detta inte minst

genom att sådana lokaler möjliggör medborgarnas utövande av de grundlagsfästa

mötes-, yttrande- och föreningsfriheterna. Sedan 1942 lämnas således statligt

bidrag för köp, ny- eller ombyggnad av allmänna samlingslokaler samt för

standardhöjande reparationer eller för handikappanpassning som utförs utan

samband med andra bidragsberättigande åtgärder. Det primära syftet med stödet är

att för föreningslivet skapa samlingslokaler som upplåts opartiskt, i skälig

omfattning och på skäliga villkor.

För de allmänna samlingslokalerna gäller strängare krav på tillgänglighet än för

andra lokaler som används av förenings- och kulturlivet. Den som äger eller

driver en allmän samlingslokal måste för att få statligt bidrag hålla lokalen

tillgänglig för "varje organisation eller grupp med organiserad verksamhet som

är verksam inom orten". Tillhandahållandet skall ske opartiskt, i skälig

omfattning och på skäliga villkor. Någon motsvarande upplåtelseskyldighet finns

inte för andra lokaler som används av föreningslivet.

Det statliga bidrag som lämnas för allmänna samlingslokaler har setts över vid

flera tillfällen. Översynerna har primärt varit inriktade på stödets

effektivitet och på hur bidragssystemet bör vara utformat. Situationen är i dag

delvis annorlunda. Det samlade belopp som delas ut genom statligt stöd är lägre

än under tidigare år. Dessutom har utbudet av kommersiell fritidsverksamhet

ökat. Detta har troligen medfört att de allmänna samlingslokalernas roll för

lokalsamhället och dess invånare är en annan än vad den var förr. Regeringen har

således funnit att det finns behov av att på nytt utreda frågor rörande

allmänna samlingslokaler. Regeringen avser att besluta att en särskild utredare

skall undersöka och analysera frågor som rör allmänna samlingslokaler.

Utredarens tre huvuduppgifter är

- att utreda i vilken utsträckning de allmänna samlingslokalerna är tillgängliga

för det lokala föreningslivet och olika gruppers nyttjande av lokalerna,

- att undersöka och analysera vilken betydelse de allmänna samlingslokalerna och

det stöd som utgår för dessa lokaler har för närsamhället, särskilt vad gäller

invånarnas deltagande i samhällslivet och i de politiska processerna, samt

- att utreda effekterna av det statliga stöd som lämnas för allmänna

samlingslokaler.

6.12 Ökad tillgänglighet till den kommunala demokratins institutioner

Regeringens bedömning: Enligt den nationella handlingsplanen för

handikappolitiken skall lokaler dit allmänheten har tillträde vara tillgängliga

för personer med funktionshinder senast 2010. Det är angeläget att kommuner och

landsting så snart som möjligt vidtar åtgärder för att förbättra

tillgängligheten till kommunala lokaler för politisk verksamhet.

Kommundemokratikommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Av de fåtal remissinstanser som har kommenterat förslaget

tillstyrker alla. Socialstyrelsen stödjer bedömningen, men anser att dylikt

arbete inte får göra att det tillgänglighetsskapande arbetet försenas på andra

viktiga områden. Handikappförbundens Samarbetsorgan framhåller att det är

viktigt att använda de funktionshindrades och deras organisationers erfarenheter

och kunskaper om tillgänglighet.

Skälen för regeringens bedömning

Tillgängligheten 2000

Kommunerna bedriver i många fall ett ambitiöst arbete lokalt i syfte att öka

tillgängligheten för funktionshindrade. Det finns dock fortfarande brister som

behöver åtgärdas för att förbättra tillgängligheten. Omkring hälften av landets

kommuner har antagit särskilda handikappolitiska program.

Enligt Handikappombudsmannens kommunundersökning 2000 är de kommunaldemokratiska

institutionerna i flera kommuner alltjämt inte tillgängliga för personer med

funktionshinder. I var fjärde kommun är den lokal där fullmäktige håller sina

sammanträden inte anpassad för rörelsehindrade. Sex av tio kommuner saknar också

särskilda program för tillgänglighet.

Samma bild framkommer i en undersökning gjord av Kommundemokratikommittén.

Enligt undersökningen förekommer det att funktionshindrade inte kan göra sina

inlägg från talarstolen utan måste göra dessa från sin egen bänk. Vissa

fullmäktigesalar är också så trånga att det är svårt att använda rullstol utan

att det blir störande avbrott. Vidare förekommer det att rörelsehindrade inte

kan komma till fullmäktigelokalen den vanliga vägen, utan måste ta sig dit via

någon bakväg. I undersökningen poängteras också att tillgängligheten ofta är

ännu sämre i samband med nämnd- och styrelsesammanträden än vid

fullmäktigemöten.

Åtgärder bör så snart som möjligt vidtas för att förbättra tillgängligheten

Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken lyfter fram tillgänglighet

som ett av handikappolitikens huvudområden de närmaste åren. I plan- och

bygglagen (1987:10) har bl.a. ett krav på tillgänglighet och användbarhet för

befintliga lokaler och allmänna platser nyligen införts. Regeringen framhöll i

propositionen att aktörerna borde ges rimlig tid för genomförandet. Avsikten var

att åtgärderna skulle kunna vidtas i samband med ordinarie underhåll för att

därigenom begränsa kostnaderna. Regeringen ansåg emellertid att åtgärderna bör

vara genomförda senast 2010. Regeringen aviserade också sin avsikt att efter fem

år göra en uppföljning av tillämpningen av den nya lagstiftningen (prop.

2000/01:48, bet. 2000/01:BoU5, rskr. 2000/01:155).

För att kunna uppfylla målet om ett tillgängligt samhälle senast 2010 bör de

kommuner och landsting som inte redan har upprättat ett program för

tillgänglighet snarast göra detta. Enligt regeringen bör stor vikt därvid läggas

vid tillgänglighet till kommunala lokaler för politisk verksamhet. Att kunna

medverka i politiska sammanträden på lika villkor, utan att hindras av fysiska

och praktiska hinder, är ytterst en fråga om demokrati och kan sägas vara en

rättighet för alla medborgare. Regeringen anser att det är angeläget att

kommuner och landsting så snart som möjligt vidtar åtgärder för att förbättra

tillgängligheten till kommunala lokaler för politisk verksamhet. I likhet med

vad Handikappförbundens Samarbetsorgan framhåller anser regeringen att det är

viktigt att de funktionshindrades kunskaper och erfarenheter i fråga om

tillgänglighet då tas till vara.

7 Den kommunala demokratins funktionssätt

7.1 Starka demokratiska institutioner

I kommuner och landsting skall de centrala politiska besluten fattas av

fullmäktige. Fullmäktige är det enda av folket direktvalda organet och svarar

inför väljarna för de fattade besluten. På detta sätt skapas tydlighet i fråga

om makt och ansvar. Genom den offentliga debatten i fullmäktige klargörs också

de ideologiska skillnaderna mellan de olika partierna. Fullmäktiges centrala

roll som politisk beslutsarena är av så grundläggande betydelse att den regleras

i regeringsformen. Av 1 kap. 7 § regeringsformen följer att beslutanderätten i

kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Den representativa

demokratin i kommuner och landsting är alltså grundlagsfäst.

För att fullmäktige i praktiken skall kunna ha den centrala roll som grundlagen

förutsätter krävs det att centrala beslut också i praktiken behandlas i

fullmäktige. Det är därför exempelvis viktigt att fullmäktige har inflytande

över beslut som fattas i de kommunala bolagen. Kommuner och landsting har också

ett ansvar att inte delegera allt för många uppgifter till sina nämnder på ett

sätt som inskränker fullmäktiges kompetens.

För att de förtroendevalda i fullmäktige skall kunna fatta korrekta beslut

fordras också att det finns ett fullgott beslutsunderlag. Genom en god beredning

kan fullmäktiges möjlighet att fatta ett beslut där beslutets konsekvenser är

genomlysta garanteras. Beredningens omfattning måste kunna variera med hänsyn

till ärendets karaktär. Regeringen anser dock att det behövs rättsliga

mekanismer för att tillgodose berättigade krav på ett fullgott beslutsunderlag.

Kommunal självstyrelse

Ur ett historiskt perspektiv finns det anledning att göra åtskillnad mellan

kommunal självstyrelse och kommunal demokrati. Även om de två begreppen i modern

tid kommit att vävas samman är de inte synonyma. Kommunal självstyrelse i

betydelsen frihet i förhållande till staten kan existera utan kommunal

demokrati. I Sverige fanns en lokal självstyrelse redan före det demokratiska

genombrottet. Däremot är den kommunala självstyrelsen en förutsättning för den

kommunala demokratin. Demokrati innebär frihet att utforma en agenda och fatta

beslut i de frågor som kommer upp på denna enligt vissa procedurer. Kommunal

demokrati förutsätter således att kommuner och landsting har en sådan frihet.

Historiskt kan konstateras att kommunerna och landstingen givits stor frihet att

förverkliga övergripande nationella målsättningar för välfärden. Utbyggnaden av

välfärdsstaten skedde i nära samarbete mellan stat och den lokala nivån.

Sverige har i ett internationellt perspektiv decentraliserat en mycket stor del

av välfärdtjänsterna till lokal nivå. Det kommunala självstyret ger alltså ett

stort utrymme för lokalt beslutsfattande. Ur detta perspektiv är

förutsättningarna för den lokala demokratin goda.

Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform ansågs det varken lämpligt eller

möjligt att dra orubbliga eller preciserade gränser i grundlag kring en kommunal

självstyrelsesektor. Det betonades i stället att arbets- och

befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning måste

kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Genom lagstiftning kan således

kommunerna och landstingen ges viktiga uppgifter och åligganden utan att

ändringar behöver göras i regeringsformen. På samma sätt kan deras

uppgiftsområden även avgränsas.

Omfattningen av det kommunala självstyret måste alltså kunna växla med hänsyn

till de förändrade samhällsförhållandena. Regeringen har i proposition 2001/02:7

Regional samverkan och statlig länsförvaltning, aviserat att man kommer att

göra en allmän översyn av uppgiftsfördelningen mellan stat, kommuner och

landsting. Utgångspunkten för denna översyn anges där vara upprätthållandet av

en långtgående kommunal självstyrelse inom ramen för ett starkt nationellt

ansvar för medborgarnas välfärd i hela landet.

7.2 Demokrati som princip

Regeringens förslag: I kommunallagens inledningsparagraf slås fast att kommuners

och landstings verksamhet bygger på principen om demokrati.

Förslaget tas in i 1 kap. 1 § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som kommenterat förslaget är

majoriteten positiva eller har inte något att erinra mot det. Länsrätten i Skåne

län anser att förslaget kan ha ett symbolvärde även om det är svårt att se att

det innebär någon konkret skillnad. Statskontoret avstyrker med motiveringen att

regleringen i regeringsformen är tillräcklig.

Skälen för regeringens bedömning

Demokrati och kommunal självstyrelse i regeringsformen

I regeringsformens inledningsparagraf stadgas att demokrati är den grundläggande

principen för all offentlig makt och att demokratin förverkligas genom bl.a.

kommunal självstyrelse.

Syftet med inledningsparagrafen är att ge uttryck åt det svenska statsskickets

karaktär av folkstyrelse. Enligt förarbetena borde det komma klart till uttryck

i regeringsformen att den politiska makten ligger förankrad hos medborgarna.

Folksuveränitetens princip var förvisso sedan länge etablerad i konstitutionell

praxis, men att denna också kom att uttryckas i den skrivna författningen sågs

som en betydande vinning (prop. 1973:90). För att ytterligare klargöra

folkstyrelsens karaktär ansågs det lämpligt att ange att folkstyrelsen

förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom

kommunal självstyrelse.

Demokrati och kommunal självstyrelse i kommunallagen

Kommunallagen (1991:900) innehåller grundläggande bestämmelser om hur kommuner

och landsting skall styras. I denna lags inledningsparagraf slås principen om

kommunal självstyrelse fast. Någon motsvarighet om demokrati som grundläggande

princip finns emellertid inte.

Den kommunala självstyrelsen kan sägas vara en förutsättning för den kommunala

demokratin. Kommunal demokrati förutsätter att det finns ett stort utrymme för

kommuner och landsting att själva bl.a. utforma den politiska dagordningen.

Enligt regeringen finns det anledning att i kommunallagen markera demokratins

värde för den kommunala praktiken även om regeringsformen stadgar att demokrati

är grunden för all offentlig makt. Demokratin är den viktigaste värdegrunden för

kommunal självstyrelse. Grundidén bakom den kommunala självstyrelsen är en

styrelse av folket, genom folket och för folket på den kommunala nivån. För att

markera vikten av kommunal självstyrelse skrevs principen om kommunal

självstyrelse in i kommunallagen (prop. 1990/91:117). Regeringen finner att det

finns skäl att på samma sätt markera demokratins värde i kommunallagens

inledningsparagraf.

Förslaget innebär att kommunallagens inledningsparagraf får en egen motsvarighet

till stadgandet i regeringsformens inledningsparagraf om demokrati som

grundläggande princip. Demokratin som grundläggande princip gäller för alla

kommuner och landsting, men hur den utformas konkret är i stor utsträckning en

fråga för varje kommun respektive landsting att själv besluta om. Det finns inte

en demokratimodell som passar i alla kommuner och landsting. Regeringen vill

med förslaget betona vikten av att alla kommuner och landsting särskilt

uppmärksammar vilka effekter olika åtgärder får för den kommunala demokratin.

För medborgarna är det av avgörande betydelse att kommuner och landsting på

förhand analyserar hur nya organisations-, styr- och verksamhetsformer kan komma

att påverka olika gruppers insyn, inflytande och ansvar.

Ett nationellt uppföljningssystem

Regeringen vill i detta sammanhang peka på det uppdrag som lämnats till

Statskontoret för att skapa ett system för kontinuerlig nationell uppföljning av

väsentliga nyckeltal vad gäller samtliga kommuners och landstings

organisations-, styr- och verksamhetsformer liksom väsentliga nyckeltal vad

gäller demokrati och rättssäkerhet i samtliga kommuner och landsting

(Ju2000/3066/D). En slutredovisning av uppdraget skall ske i maj 2002. Systemet

syftar till att underlätta för staten att kontinuerligt kunna följa kommunernas

och landstingens förnyelsearbete och att ge indikationer på utvecklingen när det

gäller demokrati och rättssäkerhet. Förhoppningen är också att kommunerna och

landstingen själva skall stimuleras att använda uppföljningssystemet som en del

i det egna demokratiutvecklingsarbetet och för att bl.a. öka kunskapen om

förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och rättssäkerhet.

7.3 Fullmäktige skall ta ställning till vissa beslut i kommunala företag

Regeringens förslag: Om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller en kommunal stiftelse

skall fullmäktige se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i

verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt

fattas.

Förslaget tas in i 3 kap. 17 § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens.

Kommittén har föreslagit att fullmäktiges godkännande skall krävas vad gäller

beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större

vikt. Kommittén har också föreslagit att en rättshandling som grundas på ett

sådant beslut skall bli ogiltig om fullmäktige inte godkänt det inom tre månader

från det att beslutet underställdes fullmäktige.

Remissinstanserna: Ett antal kommuner och landsting, Kammarrätten i Jönköping

samt Företagarnas Riksorganisation tillstyrker förslaget.

Ett flertal remissinstanser avstyrker förslaget eller är tveksamma till det.

Svea hovrätt är tveksam till en ogiltighetsregel av civilrättslig karaktär i

kommunallagen. Hovrätten förordar dessutom att förslaget om fullmäktiges

godkännande ersätts med en föreskrift om att fullmäktiges ställningstagande

erfordras. Kammarrätten i Stockholm anför att problemet med att ett avtal kan

vara civilrättsligt bindande samtidigt som det är kommunalrättsligt ogiltigt bör

lösas genom att kommunen utövar en aktiv ägarkontroll gentemot det helägda

bolaget. Länsrätten i Skåne län betonar att fullmäktige har möjlighet att skriva

in i bolagsordningen att viktiga beslut skall godkännas av fullmäktige.

Kammarkollegiet anför att förslaget strider mot grundläggande stiftelserättsliga

principer. Statskontoret, Sundsvalls och Skellefteå kommuner samt Västra

Götalandsregionen anför synpunkter som i huvudsak innebär att förslagets

koppling till associationsrättsliga bestämmelser bör klargöras. Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet instämmer i intentionerna bakom

förslaget men anser att det bästa sättet att stärka fullmäktiges ställning i

förhållande till de kommunala bolagen är att fullmäktige beslutar om en politisk

ägaridé eller ett ägardirektiv som regelbundet behandlas i fullmäktige.

Skälen för regeringens förslag

Fullmäktiges möjlighet till inflytande i helägda kommunala företag

Fullmäktige skall enligt 3 kap. 9 § kommunallagen besluta i ärenden som är av

principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller

landstinget. Sådana ärenden kan exempelvis gälla mål och riktlinjer för

verksamheten, budget, skatt eller andra viktiga ekonomiska frågor.

Av 3 kap. 17 § kommunallagen framgår att om en kommun eller ett landsting med

stöd av 16 § lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag

där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier, skall fullmäktige

fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga

styrelseledamöter och se till att få yttra sig innan sådana beslut i

verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt

fattas. Detta gäller även när kommunen ensam eller landstinget ensamt bildar en

stiftelse för en kommunal angelägenhet. Syftet med denna bestämmelse är att

tillförsäkra kommunerna och landstingen inflytande och kontroll över dessa

juridiska personer.

Helägda kommunala aktiebolag

Ett stort antal viktiga kommunala beslut fattas i dag i styrelsen, nämnder och

kommunala företag. Denna utveckling kan på sikt innebära att fullmäktiges

ställning som kommunens eller landstingets högsta beslutande organ successivt

försvagas. När beslut i principiella frågor inte kommer under fullmäktiges

prövning medför detta att möjligheten till en förutsättningslös offentlig debatt

begränsas. Detta är enligt regeringens mening otillfredsställande från

demokratisk synpunkt. Det måste finnas en garanti för att fullmäktige har det

avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller

landstinget. Det skall i detta avseende inte spela någon avgörande roll om

kommunen eller landstinget väljer att bedriva verksamhet i förvaltningsform

eller i bolagsform. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att åtgärder bör

vidtas för att stärka fullmäktiges ställning.

Ett sätt att öka det demokratiska inflytandet i helägda kommunala aktiebolag är

att ge fullmäktige större möjligheter till inflytande över beslutsfattandet i

dessa bolag. I dag gäller enligt 3 kap. 17 § kommunallagen att fullmäktige skall

se till att få yttra sig innan viktiga beslut fattas i helägda kommunala bolag.

Regeringen är dock inte beredd att föreslå en lagreglering som innebär att

fullmäktiges godkännande av sådana beslut skall krävas. Som flera

remissinstanser påpekat finns det en risk för att ett lagstadgat krav på

fullmäktiges godkännande skulle komma i konflikt med grundläggande

associationsrättsliga bestämmelser om bolagsstyrelsens och styrelseledamöternas

ansvar. En så långtgående lösning som kommittén föreslagit i denna del bör

alltså inte väljas. Enligt regeringens mening är det också tillräckligt att

fullmäktige får en skyldighet att se till att få ta ställning innan sådana

beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större

vikt fattas.

Lagrådet har förordat att det nuvarande kravet på att fullmäktige skall se till

att fullmäktige får yttra sig behålls, med motivering att den föreslagna

lydelsen inte tillför något i sak och kan föranleda missuppfattningen att

fullmäktige har en formell vetorätt. Lagrådet har också pekat på att när

fullmäktige enligt dagens regler yttrar sig kan detta ske på sådant sätt att

fullmäktige faktiskt tar ställning.

Regeringen kan hålla med Lagrådet såtillvida att ett yttrande av fullmäktige per

definition innefattar någon form av viljeyttring från fullmäktiges sida. Ett

yttrande kan exempelvis innehålla en förklaring att fullmäktige avstår från att

ta ställning i den fråga som fullmäktige blivit förelagd. Även ett sådant

yttrande kan i rent formell mening sägas innefatta ett ställningstagande. Från

demokratisk synpunkt är det emellertid, som tidigare nämnts, viktigt att det så

långt möjligt skapas garantier för att fullmäktiges yttrande grundas på ett

verkligt ställningstagande i själva sakfrågan. Avsikten med den föreslagna nya

lydelsen är just att fästa kommunens eller landstingets uppmärksamhet på att ett

yttrande från fullmäktige måste vara grundat på tillräckligt noggranna

överväganden rörande de faktiska förhållandena i det enskilda fallet. Ett enkelt

och från associationsrättslig synpunkt okontroversiellt sätt att åstadkomma

detta är att, såsom Svea hovrätt förordat, i lagstiftningen ta in ett krav på

att fullmäktige skall se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana

beslut, som det här är fråga om, fattas. Om ett sådant krav tas in i

lagstiftningen blir effekten också att lagstiftningen bättre speglar vad som

redan nu regelmässigt sker i samband med att fullmäktige tar ställning till

beslut i kommunala bolag som är av principiell beskaffenhet eller annars av

större vikt. Mot denna bakgrund kan regeringen inte finna att Lagrådets farhågor

för att innebörden av lagändringen skulle kunna missuppfattas utgör något

hinder för att genomföra den föreslagna ändringen.

Lagrådet har också anfört att det viktiga för den som har att lämna information

till fullmäktige om tilltänkta bolagsbeslut rimligen är om informationen över

huvud taget skall lämnas och att det för uppgiftslämnaren torde sakna betydelse

om fullmäktige får yttra sig eller ta ställning. Regeringen delar Lagrådets

bedömning härvidlag men har svårt att se på vilket sätt detta skulle utgöra ett

argument mot den föreslagna ändringen. Dessutom är det nästan alltid så att i de

fall då fullmäktige tar ställning får detta en väsentlig betydelse för den

fortsatta hanteringen av ärendet i bolagsstyrelsen. Även om ställningstagandet

inte blir bindande för bolagsstyrelsen är det inte särskilt sannolikt att denna

skulle gå emot fullmäktiges uppfattning i en principiellt viktig fråga. Det bör

i sammanhanget understrykas att om bolagsstyrelsen skulle fatta ett beslut som

strider mot fullmäktiges ställningstagande kan den rättsliga påföljden bli att

fullmäktige låter entlediga styrelsen. Dock ligger det beslut som bolaget har

fattat naturligtvis fast även om styrelsen entledigas.

Kommunala stiftelser

Kommittén har föreslagit att kravet på fullmäktiges godkännande av principiellt

viktiga beslut även skall gälla stiftelser som kommunen ensam eller landstinget

ensamt bildat för en kommunal angelägenhet. Kammarkollegiet har invänt att

förslaget strider mot grundläggande stiftelserättsliga principer. Regeringen

delar denna bedömning. Genom stiftelseförordnandet avhänder sig stiftaren

rådigheten över såväl den avsatta egendomen som över stiftarens ändamål.

Styrelsen eller förvaltaren svarar ensam för förvaltningen av stiftelsen. Ett

krav på att vissa beslut som stiftelsen fattar skall godkännas av fullmäktige

skulle innebära att stiftaren, dvs. kommunen eller landstinget, fortfarande har

rådighet över egendomen. Av samma skäl som anförts angående aktiebolag anser

dock regeringen att ett krav på fullmäktiges ställningstagande innan beslut av

principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas i kommunala

stiftelser inte kommer i konflikt med de rättsliga principer som gäller för

stiftelser. Liksom vad gäller fullmäktiges yttranderätt enligt 3 kap. 17 §

kommunallagen bör därför regeringens förslag även omfatta kommunala stiftelser.

En ogiltighetsregel av civilrättslig karaktär bör inte införas i kommunallagen

Kommittén har föreslagit att kravet på fullmäktiges godkännande av beslut av

principiell beskaffenhet eller annars av större vikt bör kompletteras med en

bestämmelse som innebär att en på beslutet grundad rättshandling blir ogiltig om

fullmäktige inte inom viss tid godkänner aktiebolagets eller stiftelsens

beslut. En sådan bestämmelse skulle enligt kommittén undanröja risken för att

ett avtal är civilrättsligt bindande men kommunalrättsligt ogiltigt på grund av

att fullmäktige i efterhand inte godkänner ett beslut.

Regeringen instämmer i den uppfattning som framförts av flera remissinstanser

att det inte är lämpligt med en bestämmelse om civilrättslig ogiltighet i

kommunallagen och att förslagets associationsrättsliga aspekter är otillräckligt

analyserade. Regeringen anser därför att kommitténs förslag i denna del inte

bör genomföras.

7.4 Återremiss

Regeringens förslag: Ett ärende i fullmäktige skall återremitteras om det begärs

av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet skall dock

krävas om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt.

För återremiss i fråga om val krävs enkel majoritet.

Ett beslut om återremiss skall motiveras.

Förslaget tas in i 5 kap. 36 § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet tillstyrker förslaget. Länsrätten i Skåne län

avstyrker och anför att majoriteten även fortsättningsvis bör bestämma med ett

rimligt beaktande av minoritetens intressen. Skellefteå kommun pekar på att det

finns problem med beslut som skall fattas inom vissa tidsfrister. Vidar anges

att återremiss inte kan hanteras på samma sätt som bordlagda ärenden.

Flera instanser, däribland Stockholms läns landsting, har synpunkter på hur

förhållandet mellan återremiss och begäran om bordläggning skall hanteras.

Landstinget anför att förslaget inte är genomtänkt då de avsedda effekterna kan

elimineras genom att de som vill förhindra återremiss yrkar på bordläggning. Om

ett sådant yrkande får majoritet kan man återuppta ärendet vid ett förlängt

sammanträde eller vid ett extrasammanträde. Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet anför att kommitténs beskrivning av valet mellan återremiss

och bordläggning är felaktig och att yrkanden skall prövas vart och ett för sig.

Något val mellan återremiss och bordläggning blir därför aldrig aktuellt.

Skälen för regeringens förslag

Återremiss och bordläggning

Om fullmäktigeledamöterna anser att ett ärende inte är tillräckligt berett kan

de begära att ärendet återremitteras. En återremiss innebär normalt att ärendet

överlämnas för ytterligare utredning till den nämnd som lagt förslaget.

Återremiss är inte reglerad i kommunallagen. Enligt praxis tar fullmäktige

ställning till ett yrkande om återremiss före ställningstagandet i sakfrågan.

Bifalles yrkandet om återremiss behandlas ärendet inte vidare under

sammanträdet. Beslut om återremiss fattas med enkel majoritet.

Bordläggningsinstitutet regleras i 5 kap. 36 och 37 §§ kommunallagen. Ett ärende

i fullmäktige skall bordläggas om det begärs av en tredjedel av de närvarande

ledamöterna. Bordläggning av ett ärende innebär att beslut i det bordlagda

ärendet avvaktas under en viss tid. Under denna tid får ärendet inte beredas

ytterligare. Ett bordlagt ärende skall, om fullmäktige inte beslutar annat,

behandlas på nästa sammanträde. Möjligheten för en minoritet att få en

bordläggning till stånd gäller endast vid ett tillfälle. För att bordlägga ett

ärende ytterligare en gång krävs enkel majoritet. Det kan antas att bordläggning

ibland begärs som ett substitut för begäran om återremiss, eftersom en sådan i

dag inte kan beslutas av en minoritet.

Om det finns både ett yrkande om bordläggning och återremiss brukar

bordläggningsyrkandet vanligen behandlas efter yrkandet om återremiss. Begäran

om bordläggning prövas dock inte om ärendet blivit återremitterat.

Möjlighet till återremiss införs i kommunallagen

Ett bordlagt ärende skall behandlas i oförändrat skick när det återkommer till

fullmäktige. Skall konsekvenserna av ett ärende belysas bättre, djupare eller

mer allsidigt genom ytterligare beredning, är därför bordläggning ingen

framkomlig väg. Regeringen anser att en bestämmelse om rätt för en minoritet att

få till stånd återremiss bör införas i kommunallagen på samma sätt som rätten

till bordläggning regleras. En återremiss kan bidra till att fördjupa demokratin

och motverka kortsiktigt framhastade beslut, utan att effektiviteten i

berednings- och beslutsprocesserna försämras i allt för stor omfattning.

Möjligheten till återremittering skapar också ett större utrymme för samtal och

samråd och kan bidra till att ett ärende blir mer allsidigt belyst.

Återremiss skall genomföras om en minoritet begär det

Det kan i fullmäktige råda olika uppfattningar om ett ärende är tillräckligt

berett. För att rätten att begära återremiss skall vara meningsfull måste det

enligt regeringens mening vara möjligt för en minoritet att få till stånd ett

sådant beslut. Vad gäller hur stor en minoritet bör vara för att få till stånd

ett beslut om återremiss framstår det som naturligt att knyta an till

kommunallagens regler för minoritetsbordläggning. En sådan kan beslutas av en

tredjedel av de närvarande ledamöterna. En rätt till återremiss som tillkommer

en tredjedel av ledamöterna i fullmäktige framstår därför som en rimlig

avvägning.

En möjlighet för en minoritet att få till stånd en återremiss har av

remissinstanser kritiserats för att den ger en minoritet möjlighet att fördröja

beslut. Detta förhållande måste dock enligt regeringens mening vägas mot den

demokratisering och det minoritetsskydd som en sådan rätt till återremiss

innebär. För att förhindra ren obstruktion bör det dock vara en uppgift för den

politiska majoriteten att avgöra beredningens omfattning. Det är i denna

bedömning möjligt att väga in kraven på att beslut skall kunna fattas inom en

rimlig tidsperiod. Det är också majoriteten som avgör när ärendet kan anses vara

tillräckligt berett för att åter behandlas i fullmäktige.

Vissa beslut måste fattas inom särskilda tidsfrister. En återremiss skulle kunna

försena ärendet så att beslut inte skulle kunna fattas inom stipulerad tid.

Enligt regeringens mening bör dock detta kunna hanteras bl.a. genom den

möjlighet kommunallagen ger att inkalla extra sammanträden med fullmäktige om

det finns brådskande ärenden. Det finns således en möjlighet att behandla ett

återremitterat ärende inom en relativt kort tidsrymd. Det är vidare en uppgift

för majoriteten att beakta möjligheten att ett ärende kan återremitteras vid

beredningen av ärendet. Genom en god planering behöver därför inte problem

uppstå i den praktiska verksamheten.

Minoritetsåterremiss bör inte vara möjligt vad gäller val. Val kan enligt 5 kap.

29 § kommunallagen förrättas utan beredning. En minoritetsåterremiss fyller

under sådana omständigheter ingen funktion.

Förhållandet mellan återremiss och bordläggning

Både återremiss och bordläggning är åtgärder som rör den formella hanteringen av

ett ärende. Sådana formella yrkanden skall prövas innan ett ärende avgörs i

sak. Enligt regeringens mening bör ett och samma ärende endast kunna

återremitteras eller bordläggas av en minoritet en gång. För beslut om

återremiss eller bordläggning i ett ärende som tidigare varit återremitterat

eller bordlagt till följd av ett minoritetsbeslut, bör därför enkel majoritet

krävas. Detta är nödvändigt för att inte effektiviteten i det kommunala

beslutsfattandet skall försämras.

Om det vid ett ärendes behandling i fullmäktige skulle föreligga yrkande om

såväl bordläggning som återremiss uppstår en konflikt mellan två

minoritetsrättigheter. Yrkandena skall i dessa fall inte ställas mot varandra,

utan behandlas var för sig och efter varandra. Det är en uppgift för ordföranden

att avgöra i vilken ordning yrkandena skall behandlas (jfr Hilborn m. fl.

Kommunallagen - bakgrund och tolkningar s. 253.).

7.5 Lyftningsrätt införs inte

Regeringens bedömning: En möjlighet till s.k. lyftningsrätt bör inte införas i

kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Om fullmäktige har delegerat beslutanderätten

i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden till en nämnd, skall ärendet

hänskjutas till fullmäktige för avgörande om det begärs av minst en tredjedel av

de närvarande ledamöterna i nämnden, s.k. lyftningsrätt.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig avstyrker

förslaget. Östergötlands läns landsting anger att vikten av ett effektivt

beslutsfattande talar emot ett införandet av en lyftningsrätt. En minoritet

skall inte heller få inskränka den beslutanderätt som fullmäktige delegerat till

en nämnd. Stockholms kommun anser att förslaget är omöjligt att genomföra i en

kommun av Stockholms storlek. Hudiksvalls kommun menar att grundprincipen är att

ärenden skall delegeras så långt ut som möjligt i den kommunala organisationen

och att förslaget innebär att nämnderna riskerar att avlövas på sina uppgifter.

Ystads kommun anser att det bör undvikas att en minoritet ständigt, utan

urskiljning, kan lyfta ärenden till fullmäktige. Det leder till att fullmäktige

kan bli överbelastat. Det är inte tillfredställande att nämnder kan upplevas som

mindre betydelsefulla om delegerade ärende ständigt lyfts. Malmö kommun anför

att förslaget strider mot kompetensfördelningen i 1991 års kommunallag, och ser

en risk för det blir för mycket detaljfrågor i fullmäktige. Om förslaget likväl

genomförs bör det vara en frivillig möjlighet för kommuner och landsting.

Skälen för regeringens förslag

Fullmäktige kan delegera uppgifter till nämnder

Fullmäktige är den folkvalda församlingen och samtidigt kommunens eller

landstingets högsta beslutande organ. Fullmäktige skall enligt 3 kap. 9 §

kommunallagen besluta i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars

av större vikt för kommunen eller landstinget. Kommunallagen pekar bland annat

ut mål och riktlinjer, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,

nämndernas organisations- och verksamhetsformer, årsredovisning och

ansvarsfrihet som frågor fullmäktige skall besluta om.

Fullmäktiges rätt att delegera till nämnderna innebär att fullmäktige får uppdra

åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss

grupp av ärenden 3 kap. 10 § kommunallagen. Detta gäller alla ärenden om det

inte anges i kommunallagen eller någon annan författning att ett ärende skall

avgöras av fullmäktige. Denna omfattande delegationsmöjlighet tillkom med 1991

års kommunallag. Regeringen motiverade förändringen med den kommunala

verksamhetens expansion samt att uppgifterna blivit alltmer differentierade och

komplicerade. Mot denna bakgrund ansågs det nödvändigt med en viss

tyngdpunktsförskjutning från fullmäktige till nämnderna. Samtidigt framhölls i

propositionen att det av kommunaldemokratiska skäl är viktigt att slå vakt om

fullmäktiges ledande ställning i beslutssystemet. Detta skulle ske främst genom

att fullmäktige behåller finansmakten och anger övergripande mål och riktlinjer

för verksamheten. Vidare framhölls det att nämnderna måste lämna

verksamhetsredovisningar och att fullmäktige kan återkalla ett uppdrag (prop.

1990/91:117).

Lyftningsrätt bör inte genomföras

Kommundemokratikommittén ansåg att det finns en risk att viktiga frågor i allt

för stor omfattning delegeras från fullmäktige. För att stärka fullmäktiges

ställning har kommittén föreslagit att en minoritet i en nämnd skulle kunna ges

rätt att hänskjuta ett delegerat ärende till fullmäktige för avgörande, s.k.

lyftningsrätt.

I likhet med många remissinstanser anser regeringen att en möjlighet till

lyftningsrätt riskerar att skada effektiviteten i beslutsfattandet. Enligt

regeringens mening finns det även en risk för att fullmäktige belastas med

alltför många detaljfrågor om en minoritet ges rätt att lyfta frågor på detta

sätt. Intresset av att vara ledamot i en nämnd riskerar också att minska om

många av de betydelsefulla frågorna lyfts till fullmäktige. Även om det är

viktigt att värna om fullmäktiges roll som den centrala beslutsfattaren i

kommuner och landsting anser regeringen att grundtankarna bakom den vidgade

delegationsmöjlighet som infördes i 1991 års kommunallag fortfarande äger

giltighet. Förslaget bör därför inte genomföras.

8 Förtroendevalda

8.1 Fler förtroendevalda

Regeringens långsiktiga målsättning är att antalet förtroendevalda i kommuner

och landsting skall öka. Även Kommundemokratikommittén föreslår att antalet

förtroendevalda bör bli fler och Demokratiutredningen att fler förtroendeuppdrag

bör skapas. Ungdomarnas demokratikommission har i sin slutrapport Ingång (2000)

flera förslag om att öka ungdomarnas inflytande i samhället. Ett av förslagen

är att de politiska uppdragen skall bli fler. De anser att antalet unga

politiker på så vis kan öka.

Inom ramen för den kommunala självstyrelsen är det i hög grad den lokala nivåns

eget ansvar att främja en sådan utveckling. Regeringen anser dock att frågan om

ett ökat antal förtroendevalda är en sådan central målsättning att de eventuella

hinder som finns för att kunna åta sig ett förtroendeuppdrag måste undanröjas.

De politiska partierna har också ett stort ansvar för att bidra till att öka

antalet förtroendevalda eftersom de har en central roll i det politiska

systemets fortlevnad.

Regeringen avser att verka för en ökad medvetenhet om vad förtroendeuppdraget

innebär. I dag har färre medborgare än någonsin en bekant, släkting,

arbetskamrat, granne eller vän som är politiskt förtroendevald. Kunskapen om vad

det innebär att vara förtroendevald i ett landsting eller en kommun kommer

därför inte naturligt. Enligt regeringens mening finns det därför anledning att

göra särskilda ansträngningar för att sprida insikten om och göra känt

förtroendeuppdragets betydelse, innebörd och förutsättningar. Inte minst gäller

det att visa på de positiva aspekterna på förtroendeuppdraget, att det är en

positiv utmaning att få företräda sina medmänniskor och att få vara med och

påverka.

Den som redan är förtroendevald har en nyckelroll i att agera och uppträda som

medborgarnas ombud. Alltför ofta uppfattas den förtroendevalde både av sig

själva och av omgivningen, som en del av förvaltningen. Ett sätt att tydliggöra

sin roll är att de förtroendevalda i ökad utsträckning bjuder in till mer direkt

deltagande i den politiska processen. Internet kan här erbjuda möjligheter för

medborgare och förtroendevalda att bygga nya relationer. De politiska partierna

har en roll att visa vad politik handlar om och vad exempelvis samarbetet över

kommun- och nationsgränserna innebär för nya möjligheter och utmaningar för

politiken och förtroendeuppdraget. Skolan har en central uppgift genom att på

ett tidigt stadium ge grundläggande och intresseväckande kunskaper om de olika

nivåernas ansvarsområden, politikens villkor osv.

Regeringen anser att praktiska hinder bör undanröjas i största möjliga

utsträckning. Människors intresse för att åta sig ett förtroendeuppdrag påverkas

bl.a. av om de har tid, av språkkunskaper, ekonomiska möjligheter etc. Det är

viktigt att snedrekryteringen bryts och att bl.a. fler personer med utländsk

bakgrund kommer in och att åldersrepresentativiteten förbättras.

Den som åtar sig ett förtroendeuppdrag bör få känna att uppdraget är

meningsfullt och att uppdraget ger reella möjligheter att påverka politikens

utformning. Förändringarna i kommuner och landsting under 1990-talet visar

emellertid att förtroendevalda på heltid och tjänstemännen ytterligare stärkte

sitt inflytande på bekostnad av fritidspolitikernas inflytande. Regeringen ser

mycket allvarligt på denna utveckling. Medverkan av förtroendevalda som fullgör

sitt uppdrag på sin fritid är grunden för en väl fungerande representativ

demokrati i kommuner och landsting. Att vända den nuvarande utvecklingen handlar

bl.a. om attityder och förhållningssätt hos förtroendevalda på heltid och

tjänstemän. De måste framöver släppa ifrån sig makt och ta på sig uppgiften att

aktivt stödja fritidspolitikerna i deras arbete. Ett sätt att göra uppdragen mer

meningsfulla kan vara att de förtroendevalda återtar en del av de uppgifter som

delegerats till tjänstemännen, som exempelvis vissa ärenden i nämnderna.

Det är angeläget att partiernas rekryteringsarbete omfattar en vidare krets än

dem som redan är aktiva i de politiska partierna. Förutsättningarna för att

lyckas är förhållandevis goda eftersom det finns en reserv av intresserade, men

det kräver ett stort engagemang från partiernas sida att bl.a. söka upp nya

medlemmar och kandidater, däribland unga och personer med utländsk bakgrund,

till förtroendeuppdrag. Det är inte ovanligt att förtroendevalda blivit detta på

andras initiativ. De politiska partierna har en avgörande uppgift att själva ta

kontakt, tillfråga och uppmuntra såväl partimedlemmar som inte har något

förtroendeuppdrag som medborgare som kan tänka sig att både bli partimedlemmar

och förtroendevalda. Partierna har också en viktig uppgift att fungera som

arenor för öppna möten, fria samtal och för engagemang i frågor som berör

medborgarna.

8.2 Åtgärder för att förbättra förtroendevaldas arbetsvillkor

8.2.1 Rätt till ledighet för förtroendevalda med oregelbundna arbetstider

Regeringens förslag: Förtroendevalda skall ha rätt till den ledighet från sina

anställningar som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag.

Ledigheten skall omfatta tid för möten i kommunala organ, för andra möten som är

nödvändiga för uppdragen, för resor till och från mötena och för behövlig

dygnsvila omedelbart före eller efter mötena.

Förslaget tas in i 4 kap. 11 § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att förtroendevalda

skall ha rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för

uppdragen.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över förslaget har inte

haft något att erinra emot det.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 11 § första stycket kommunallagen

(1991:900) har förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar

som behövs för uppdragen.

Riksdagen beslutade hösten 1993 att ge regeringen till känna att reglerna för de

förtroendevaldas rätt till ledighet från sina anställningar borde ses över på

lämpligt sätt (bet. 1993/94:KU9, rskr. 1993/94:34). Konstitutionsutskottet

anförde att när det gällde frågan om förtroendevalda med skiftarbete var

problemet med ledighet olöst och att förarbetena till kommunallagen inte gav

besked om hur problemet skulle lösas. Kommunala förnyelsekommittén fick i

uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka skiftarbetandes möjligheter att åta

sig kommunala uppdrag. I sitt slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting

(SOU 1996:169) föreslog kommittén inte någon lagstiftning eftersom den ansåg

att problemet mer handlar om att ändra attityder till olika politiska

förtroendeuppdrag. Konstitutionsutskottet har senare utgått från att frågan om

skiftarbetandes rätt till ledighet kommer att behandlas av

Kommundemokratikommittén (bet. 1999/2000:KU13).

När bestämmelsen i 4 kap. 11 § kommunallagen om rätt till ledighet för

förtroendevalda infördes innebar det inte någon förändring i sak jämfört med vad

som tidigare gällt enligt bestämmelserna i 1977 års kommunallag. I förarbetena

till denna lag uttalades att rätten till ledighet i första hand borde avse

deltagande i sammanträden med respektive kommunala organ. Eftersom även

partigruppsmöten och förberedelser för ordinarie sammanträden i fullmäktige och

nämnder ofta förläggs i anslutning till ordinarie sammanträden ansågs även denna

form av förberedelse inför sammanträde inräknas i förtroendeuppdraget. Någon

detaljreglering förespråkades således inte utan frågor som rör den

förtroendevaldes anställningsvillkor, arbetsförhållanden, ersättare m.m. skulle

regleras avtalsvägen efter behov (prop. 1975/76:187 s. 230-231).

Det är enligt regeringens mening angeläget att förtroendevalda med oregelbundna

arbetstider skall ha en faktisk möjlighet att fullgöra sina förtroendeuppdrag.

Detta innebär exempelvis att en förtroendevald som skall arbeta natten före ett

heldagssammanträde bör ha rätt till ledighet från nattskiftet. Det finns inte

något direkt stöd i 4 kap. 11 § kommunallagen för att en rätt till ledighet

föreligger i ett sådant fall. Detta har också uppmärksammats av riksdagen.

Eftersom det är otillfredsställande att frågan om rätt till ledighet i detta

avseende är olöst föreslår regeringen att den angivna bestämmelsen skall

förtydligas på så sätt att förtroendevalda skall ha rätt till den ledighet från

sina anställningar som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag.

Regeringen delar Lagrådets bedömning att innebörden av den föreslagna

lagändringen på ett tydligare sätt bör framgå av lagtexten och föreslår därför

att det även skall anges i bestämmelsen att ledigheten skall omfatta tid för

möten i kommunala organ, för andra möten som är nödvändiga för uppdragen, för

resor till och från mötena och för behövlig dygnsvila omedelbart före eller

efter mötena.

8.2.2 Rätt till ledighet för uppdrag i kommunala företag

Regeringens förslag: Av fullmäktige utsedda styrelseledamöter,

styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande andra revisorer och

deras suppleanter i kommunala företag, föreningar och stiftelser skall ha samma

rätt till ledighet från sina anställningar som förtroendevalda.

Förslaget tas in i ett nytt stycke i 4 kap. 11 § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Kommitténs förslag omfattar dock inte uppdrag i ekonomiska och ideella

föreningar.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i denna del, bl.a. Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet, Norrköpings, Malmö, Åmåls och

Skellefteå kommuner, samt Västra Götalands landsting tillstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Med förtroendevalda avses enligt 4 kap. 1 §

kommunallagen bl.a. ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och

fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Av fullmäktige

utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller

motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i kommunala bolag, föreningar

och stiftelser är enligt definitionen i kommunallagen inte att anse som

förtroendevalda. Riksdagen har tillkännagjort för regeringen att frågan om att

jämställa uppdrag i kommunala företag med andra kommunala uppdrag vad beträffar

förhållandena för förtroendevalda bör utredas (bet. 2000/01:KU12, rskr.

2000/01:150).

Förtroendevaldas möjlighet att styra och utöva insyn i den kommunala

beslutsprocessen får enligt regeringens mening inte påverkas av i vilken form en

kommun eller ett landsting väljer att bedriva verksamheten. Eftersom en

betydande del av kommunernas och landstingens verksamhet bedrivs i

privaträttsliga former är det angeläget att lagstiftningen inte ställer upp

hinder för någon att åta sig uppdrag i kommunala företag, föreningar och

stiftelser. Ett sådant hinder är att de som utsetts av fullmäktige att inneha

sådana uppdrag inte omfattas av bestämmelsen i 4 kap. 11 § kommunallagen om rätt

till ledighet. Regeringen anser att dessa uppdrag bör jämställas med

förtroendeuppdrag i detta avseende och att samma rätt till ledighet därför skall

gälla för dessa. Detta bör framgå av ett nytt stycke i 4 kap. 11 §. Det skulle

enligt regeringens mening leda för långt att i kommunallagen generellt jämställa

dessa uppdrag med förtroendeuppdrag.

8.2.3 Ekonomiska ersättningar

Regeringens förslag: Förtroendevalda ges rätt till skälig ersättning för de

arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget.

Förtroendevalda med funktionshinder skall ha rätt till skälig ersättning för

resekostnader som uppkommer när de fullgör sina uppdrag.

Förtroendevalda som har barn med behov av tillsyn skall ha rätt till skälig

ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina

uppdrag.

Förslagen tas in i 4 kap. 12, 13 och 14 §§ samt i två nya paragrafer, 12 a och

12 b §§ kommunallagen.

Regeringens bedömning: Frågan om ändringar i lagen (1962:381) om allmän

försäkring bör bli föremål för vidare överväganden.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

avseende ändringar i kommunallagen. Kommittén har även föreslagit att lagen

(1962:381) om allmän försäkring skall ändras när det gäller sjukpenninggrundade

inkomst för de förtroendevalda.

Remissinstanserna: En överväldigande majoritet av remissinstanser tillstyrker

att de ekonomiska villkoren för de förtroendevalda förbättras.

Riksförsäkringsverket avstyrker förslaget som rör ändringar i lagen om allmänna

försäkringar.

Flera remissinstanser har framfört synpunkter på förslaget avseende ekonomisk

ersättning för barntillsyn. Malmö kommun anser att de skattemässiga effekterna

av rätt till ersättning för barntillsyn borde lösas. Handikappades

samarbetsorgan anför att kostnaden för barntillsyn bör bedömas som en merkostnad

och därmed utgöra en icke skattepliktig intäkt. Vidare anges att frågan om

föräldrar med barn med särskilda behov borde ha berörts i utredningen. Ockelbo

kommun påpekar att ekonomisk ersättning för barntillsyn kan behövas även dagtid.

Dalarna läns landsting tillstyrker förslaget men påpekar att ersättning för

barnomsorg kommer att leda till ökade kostnader.

Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet anför att de skattemässiga

effekterna borde ha berörts avseende avsättning till

tjänstepensionsförsäkringen. Vidare anför förbunden att frågan huruvida det bör

vara möjligt att förena fullt sjukbidrag med politiska uppdrag av en viss

omfattning bör utredas vidare.

Synskadades riksförbund ger exempel på situationer där funktionshindrade bör ha

rätt till ersättning för resekostnader. Handikappades samarbetsorgan anser att

avgränsningen till nödvändiga kostnader för resor är alltför restriktiv och

anför att individens behov och förutsättningar måste vara utgångspunkten. Malmö

kommun anger att frågan om rätt till anhörigstöd inte heller lösts av kommittén.

Statskontoret anför att både den nuvarande och den föreslagna användningen av

schablonregler framstår som svårhanterlig.

Skälen för regeringens förslag

Ekonomiska ersättningar i dag

Ekonomiska villkor för förtroendevalda i kommuner och landsting regleras i dag i

4 kap. 12-15 a §§ i kommunallagen (1991:900). Regelverket består av två delar:

en för kommunen eller landstinget obligatorisk del och en frivillig del.

När det gäller den obligatoriska delen följer av 12 § att förtroendevalda har

rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och

semesterförmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Fullmäktige är

skyldig enligt 13 § att anta närmare regler kring hur denna ersättning skall

beräknas. Av 15 a § följer att rätten till ersättning avser även förtroendevalda

i en gemensam nämnd. Ersättningsskyldigheten åvilar den kommun som utsett den

förtroendevalde. Förtroendevalda som fullgör uppdraget på heltid eller betydande

del av heltid omfattas inte av reglerna om ersättning.

De förtroendevalda har rätt till ersättning för inkomstbortfall samt förlorade

pensions- och semesterförmåner i skälig omfattning. Skälighetskravet innebär att

det finns en högsta och en lägsta nivå på ersättningens storlek. Kommunerna och

landstingen har stor frihet att anpassa ersättningssystemen till de lokala

förhållandena. I denna frihet ingår möjligheten att använda schabloniserade

ersättningar i syfte att göra systemet administrativt lätthanterligt.

De ersättningar som kommuner och landsting frivilligt kan utge regleras i 4 kap.

14 §. Av detta stadgande följer att fullmäktige får besluta att förtroendevalda

i skälig omfattning skall få ersättning för resekostnader och andra utgifter

som föranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.

Det finns ingen skyldighet för kommunerna och landstingen att utge någon

ersättning, men om fullmäktige väljer att ge arvode skall detta bestämmas till

lika belopp för lika uppdrag. Kravet på att beloppen skall vara lika omfattar

dock inte förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del

av heltid.

Förtroendevaldas rätt till ersättning bör vidgas

Regleringen av förtroendevaldas rätt till ersättning är konstruerad utifrån en

traditionell förvärvsform. För närvarande genomgår arbetslivet en förändring där

de traditionella arbetsformerna alltmer ersätts av mer lösa och temporära

anknytningsformer till arbetsmarknaden. Det är inte ovanligt att en arbetstagare

växlar mellan perioder av arbetslöshet och olika former av tillfälliga

projektanställningar. Förvärvsarbete kan också avbrytas för vård av barn och

perioder av studier. Det kan konstateras att det nuvarande ersättningssystemet

inte är anpassat för denna situation.

Det finns även andra grupper som kan missgynnas av det nuvarande regelsystemet.

Förtroendevalda med skiftarbeten riskerar också att förlora arbetsinkomst om de

åtar sig förtroendeuppdrag där sammanträden hålls på sådan tid att den

förtroendevalde måste ta ledigt från sitt ordinarie arbete för att vila.

Att åta sig ett förtroendeuppdrag kan medföra även andra kostnader än

inkomstbortfall. En småbarnsförälder kan för ett sammanträde t.ex. på kvällstid

behöva annan barnomsorg än den som normalt anlitas under dagtid. Dagens regler

ger ingen rätt till ersättning för dessa ökade barntillsynskostnader. Detta

innebär att förtroendevalda med småbarn drabbas av en merkostnad på grund av att

de valt att engagera sig kommunalpolitiskt.

Förtroendevalda med funktionshinder är en annan grupp som i många fall drabbas

ekonomiskt då nuvarande regler inte medger ersättning. Kollektivtrafiken är i

dag inte alltid tillgänglig för funktionshindrade. Det är inte heller alltid

möjligt att utnyttja färdtjänsten till exempel vid sena nattsammanträden. Någon

rätt till ersättning för de resekostnader som uppkommer i dessa fall föreligger

inte i dag.

Regeringens grundläggande utgångspunkt är att ingen skall behöva förlora

ekonomiskt på att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Det finns i dag en risk

för att de som vill åta sig ett förtroendeuppdrag avstår från detta på grund av

att de befarar ett stort ekonomiskt bortfall. Detta är enligt regeringens mening

oacceptabelt. Ersättningssystemet måste naturligtvis utformas på ett sådant

sätt att det gör det möjligt för alla grupper att åta sig förtroendeuppdrag.

Från frivillig till obligatorisk ersättning

Dagens system för ekonomiska förmåner ger kommuner och landsting vissa

möjligheter att frivilligt kompensera för kostnader som uppstår när

förtroendevalda fullgör sina uppdrag. Regeringen menar dock att vikten av

likställighet mellan olika grupper av förtroendevalda motiverar att rätten till

ersättning i större utsträckning görs obligatorisk. Detta kan ses som ett

ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Redan i dag tillämpar dock många

kommuner och landsting mer generösa ersättningsregler än vad de är skyldiga att

göra. Ett obligatoriskt ersättningssystem torde därför inte innebära någon stor

faktisk förändring för denna grupp av kommuner och landsting.

Ett system med mera obligatorisk ersättning till förtroendevalda måste också

bedömas utifrån målet att öka det medborgerligt deltagande i den representativa

demokratin. Vikten av nationella regler som möjliggör för vidast tänkbara

grupper att åta sig ett förtroendeuppdrag måste vägas mot en inskränkning i den

kommunala självstyrelsen. Regeringen menar att vikten av nationell likställighet

då måste gå före. I likhet med vad som redan gäller bör endast

fritidspolitikers villkor omfattas av en obligatorisk reglering. Villkoren för

de förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av

heltid kommer alltså även fortsättningsvis avgöras lokalt.

En reglering bör endast göras för de situationer där den förtroendevalde har

haft ett faktiskt ekonomiskt bortfall eller vissa särskilda kostnader. Med

hänsyn till den kommunala självstyrelsen bör ingen harmonisering ske av de

frivilliga arvoden kommuner och landsting ger sina förtroendevalda. Det skall

alltså även fortsättningsvis vara en uppgift för kommuner och landsting att

lokalt avgöra vilken arvodesnivå de finner rimlig. De nya reglerna bör därför

även fortsättningsvis ha ramlagskaraktär. Den mer exakta utformningen av

ersättningsreglerna bör därför vara en uppgift för kommuner och landsting.

Förlorad arbetsinkomst på grund av uppdraget

I likhet med nuvarande bestämmelser skall kommuner och landsting vara skyldiga

att ersätta förlorad lön, pension och semesterförmåner. Möjligheten att använda

schabloniserad ersättning kvarstår. Schabloner är exempelvis möjligt att använda

sig av för ersättning till egna företagare där inkomstförlusten kan vara svår

att uppskatta. Avsättning för förlorad tjänstepension och andra pensionsförmåner

är ytterligare exempel på förlorade ersättningar där schablonmässiga

avsättningar är möjligt. Detta kan då ske till en tjänstepensionsförsäkring. En

sådan schablon bör även kunna tillämpas för att kompensera förlusten av ett

årligt intjänande av en framtida pensionsförmån.

Förlorade socialförsäkringsrättsliga ersättningar

Det finns olika former av socialförsäkringsrättslig ersättning som en

förtroendevald inte har rätt till under tiden denne fullgör sitt

förtroendeuppdrag. Den som uppbär arbetslöshetsersättning anses inte stå till

arbetsmarknadens förfogande under den tid han fullgör ett förtroendeuppdrag och

förlorar då ersättning. Föräldralediga som har kommunala uppdrag har inte heller

någon rätt till föräldrapenning vid de tillfällen de fullgör sina kommunala

uppdrag. Frågan är då om dessa förtroendevalda kan få kompensation från kommunen

eller landstinget för en ersättning de förlorar. Nuvarande regler i

kommunallagen ger dock endast rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst.

Enligt förarbetena avser detta endast kontant lön eller motsvarande inkomst av

rörelse eller av jordbruksfastighet, inte annan ersättning (jfr prop.

1990/91:117 s. 67).

För att förhindra att dessa förtroendevalda drabbas av förlorad ersättning är en

möjlighet att ändra regleringen för arbetslöshetsersättningen och

föräldrapenningen. Detta är dock enligt regeringens mening inte en framkomlig

väg. Det är viktigt att värna principen att ersättning endast skall utgå när man

står till arbetsmarknadens förfogande eller är ledig för att vårda barn.

När ett förtroendeuppdrag fullgörs skall kommunen eller landstinget enligt

regeringens mening vara skyldig att kompensera den enskilde för den ersättning

denne förlorar på grund av uppdraget. Detta står i linje med principen om att

kommunen eller landstinget skall ersätta all annan förlorad arbetsförtjänst. På

detta sätt garanteras att även denna grupp ges ekonomiska förutsättningar att

åta sig kommunala förtroendeuppdrag.

Enligt gällande rätt är det möjligt att kombinera sjukbidrag och förtidspension

med förtroendeuppdrag av mindre omfattning. Full ersättning kan dock inte utgå

om uppdraget blir allt för omfattande. Kommittén har dock funnit svårigheter att

finna en tillfredställande lösning på problemet och har därför inte föreslagit

någon ändring av bestämmelserna. Regeringen har därför inget underlag för att

föreslå några förändringar i denna del.

Sjukpenninggrundade inkomst

Kommuner och landsting skall även fortsättningsvis endast vara skyldiga att

betala skälig ersättning för de inkomster en förtroendevald förlorar när han

fullgör sitt uppdrag. Denna avgränsning till skälig ersättning utgör ingen

förändring mot nuvarande regler.

I normalfallet kommer ersättningen från kommunen eller landstinget att täcka den

förlorade inkomsten. Den förtroendevaldes sjukpenninggrundade inkomst kommer

under sådana omständigheter inte att påverkas av förtroendeuppdraget.

I de fall den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbetsinkomsten kan

detta dock medföra att den sjukpenningrundande inkomsten sänks, vilket påverkar

rätten till socialförsäkringsrättslig ersättning, t.ex. föräldrapenning.

Kommundemokratikommittén har föreslagit vissa förändringar i lagen (1962:381) om

allmän försäkring i syfte att förhindra att den sjukpenningrundande inkomsten

sänks på ett sådant sätt att den förtroendevalde förlorar ersättning från

föräldrapenning under tiden denna utför ett politiskt förtroendeuppdrag. Frågan

om skyddstider för sjukpenninggrundade inkomst bör enligt regeringens mening ses

i ett vidare sammanhang. Regeringen har därför givit en utredare i uppgift att

överväga bl.a. hur frågan om hur sjukpenninggrundade inkomst för förtroendevalda

skall hanteras (dir. 2001:04).

Funktionshindrades rätt till ersättning

Förtroendevalda med funktionshinder kan av olika orsaker ha svårt att ta sig

till och från sammanträden. Det kan bero på att kollektivtrafiken inte är

tillgänglig för personer med förflyttningssvårigheter. I vissa fall fungerar

inte heller färdtjänsten på ett sådant sätt att den är ett tillfredsställande

transportalternativ för resor till och från kommunala sammanträden. Det kan

exempelvis vara fallet när den förtroendevalde inte har möjlighet att i förväg

bestämma tidpunkten för hemresan. Den enda möjligheten att ta sig hem kan då

vara att anlita taxi med dryga kostnader för den förtroendevalde som följd. I

praktiken kan detta bidra till att personer med funktionshinder utestängs från

kommunala förtroendeuppdrag.

I dag kan kommuner och landsting frivilligt välja att ersätta kostnader för

funktionshindrades resor till och från kommunala sammanträden. Den undersökning

som utförts av Kommundemokratikommittén visar dock att detta är relativt

ovanligt. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att kommuner och landsting

skall vara skyldiga att ersätta sådana kostnader.

Kommunen eller landstinget föreslås dock endast vara skyldiga att utge skälig

ersättning för kostnader. Det är slutligen kommunen eller landstinget som väljer

ersättningsnivå med beaktande av vad som kan betraktas som skäligt.

Förslaget att införa viss obligatorisk ersättningsskyldighet avseende

resekostnader direkt relaterade till uppdragets utförande innebär ingen

inskränkning i den för kommunen eller landstinget frivilliga möjligheten att

införa ett ersättningssystem för övriga förtroendevalda. Denna möjlighet

kvarstår och för de kommuner eller landsting som redan i dag har ett sådant

system innebär kommitténs förslag ingen större förändring i praktiken.

Ersättningsskyldigheten torde framför allt aktualiseras då sammanträden m.m.

avslutas på kvällstid och sedvanliga kommunikationer, färdtjänst eller dylikt

inte kan användas. Kommunens eller landstingets skyldighet i detta avseende är

inte avsedd att påverka den eventuella rätt till hjälp från det allmänna som kan

föreligga enligt annan lagstiftning.

Ersättningen för barntillsyn

Förtroendevalda med barn med tillsynsbehov kan ibland drabbas av kostnader för

barntillsyn då den förtroendevalde exempelvis skall närvara vid ett sammanträde

på kvällen. Flera kommuner har redan i dag infört ersättningssystem för

barntillsynskostnader. Ersättningen är dock ofta låg. Med beaktande av att

ersättningen är skattepliktig samt att den förtroendevalde kan bli skyldig att

betala sociala avgifter m.m. för den utgivna lönen till den som tagit hand om

barnen är det en realitet att förtroendeuppdraget medför kostnader som inte

ersätts. Den förtroendevalda gör en ekonomisk förlust på grund av sitt uppdrag

och risken är uppenbar att han eller hon därmed väljer att avstå från sitt

förtroendeuppdrag. Regeringen föreslår därför att en rätt till skälig ersättning

för barntillsynskostnader skall införas i kommunallagen.

En förtroendevald kan ha en sjuk anhörig, t.ex. en maka eller make som behöver

vård under den tid den förtroendevalde fullgör sina kommunala uppdrag. Rätten

till ersättning för sådan vård har inte berörts i Kommundemokratikommitténs

betänkande, vilket har påpekats av bl.a. Malmö kommun. Regeringen anser att

detta är en viktig frågeställning, men kan i brist på underlag inte ta ställning

till om rätten till ersättning även bör vidgas till denna grupp.

8.2.4 Rätt att behålla uppdrag trots flytt

Regeringens förslag: Fullmäktige ges rätt att besluta att en förtroendevald som

valts av fullmäktige och som under mandattiden upphör att vara valbar får ha

kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden.

Förslaget tas in i 4 kap. 8 § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget.

Gotlands kommun avstyrker av både principiella och praktiska skäl och anger att

en förtroendevald skall vara lätt tillgänglig för kommunens och medborgarnas

skull. Kommunen menar vidare att förslaget har en kostnadsaspekt, även om den är

av mindre betydelse. Skellefteå kommun ser ingen fördel med förslaget eftersom

det också kan vara ett problem för en sådan person att faktiskt hinna med ett

sådant uppdrag på distans. Vidare anger kommunen att det kan vara svårt för

fullmäktige att fastställa vilka grunder som skall gälla för att ett

förtroendeuppdrag skall bestå.

Skälen för regeringens förslag

Folkbokföringen är en av grunderna för valbarheten

Valbar till uppdrag i nämnder och som revisorer eller revisorsersättare är,

enligt 4 kap. 5 § kommunallagen, medborgare i den Europeiska unionen, Island och

Norge över 18 års ålder som är folkbokförda i en kommun. Utländska medborgare,

som inte är EU-medborgare, är valbara om de varit folkbokförda i Sverige i minst

tre år. En person som fyller 18 år under mandatperioden är valbar från denna

tidpunkt. Om en förtroendevald upphör att vara valbar genom att exempelvis inte

längre vara folkbokförd i kommunen upphör också förtroendeuppdraget genast

enligt 4 kap. 8 § kommunallagen.

Bestämmelser om folkbokföring finns i folkbokföringslagen (1991:481).

Huvudregeln enligt denna lag är att man skall vara folkbokförd där man

regelmässigt tillbringar dygnsvilan. Från denna huvudregel finns vissa undantag.

Vad gäller högskolestuderande innebär nuvarande folkbokföringslag en skärpning

mot vad som gällt tidigare. Den som var studerande vid en högskola hade enligt

de äldre reglerna rätt att vara folkbokförd i föräldrahemmet. Eftersom det

ansågs olämpligt att reglerna för vuxna studerande avvek från vad som gällde

övriga myndiga personer ändrades dock dessa bestämmelser (prop. 1990/91:153). De

nu gällande bestämmelserna innebär därför att högskolestuderande som huvudregel

skall vara folkbokförda på studieorten. Om en studerande veckopendlar till

studieorten skall dock reglerna om dubbel bosättning tillämpas. Förutsättningen

för att den studerande skall falla under denna kategori är att han eller hon

tillbringar minst en natt i veckan i föräldrahemmet.

En möjlighet att behålla uppdrag bör kunna medges av fullmäktige

Omsättningen av förtroendevalda ökade kraftigt under 1990-talet. Enligt

Kommundemokratikommitténs undersökningar berodde omsättningen till stor del på

att avgångarna i samband med val ökade förhållandevis mycket. Andelen förtida

avhopp tycks, enligt samma undersökning, däremot ha legat på en förhållandevis

stabil nivå under de senaste tio åren.

Enligt kommittén är utflyttning det vanligaste skälet till att lämna uppdrag i

kommunen eller landstinget i förtid. I flertalet fall är det naturligt att den

förtroendevalde som flyttar lämnar sina uppdrag. Detta eftersom den naturliga

anknytningen till kommunen eller landstinget upphör. Det förekommer emellertid

tillfällen då det kan finnas skäl att låta en förtroendevald som flyttar från en

kommun eller ett landsting behålla sina förtroendeuppdrag, när det endast

handlar om temporär bosättning i en annan kommun eller ett annat landsting. Även

en sådan temporär flyttning leder normalt till ändrad folkbokföring.

Särkilt för unga personer kan det vara aktuellt att under en period exempelvis

studera på annan ort för att sedan återvända till kommunen. Ungdomarnas

demokratikommission har föreslagit att en möjligt skall skapas för att det skall

vara möjligt att förena förtroendeuppdrag med studier på annan ort.

Regeringen anser att förtroendevalda som temporärt flyttar till en annan kommun

för en period som överstiger sex månader och som enligt folkbokföringslagens

regler således skall vara folkbokförda i den nya kommunen, bör kunna få behålla

sina uppdrag under resten av mandatperioden. Denna möjlighet kan exempelvis

gälla förtroendevalda som flyttar till en annan kommun för att där bedriva

högskolestudier. Möjligheten bör dock även finnas i andra situationer där

flytten till den nya kommunen eller det nya landstinget inte är definitiv utan

av tillfällig karaktär. Den förtroendevalde bör också ha praktiska möjligheter

att delta i de flesta sammanträden som följer av uppdraget. Om detta inte är

möjligt bör den förtroendevalda inte heller få stanna kvar på sina uppdrag.

Reformen medför att en förtroendevald kan ha uppdrag både i den gamla och den

nya kommunen Detta är inte önskvärt. Detta aktualiseras dock endast i det fall

den förtroendevalde blir vald genom ett fyllnadsval under mandatperioden i den

nya kommunen. Situationen kan undvikas genom att den som nomineras till ett

fyllnadsval tillfrågas om han har några uppdrag i den gamla kommunen. I

praktiken torde det därför inte bli aktuellt att någon är förtroendevald i flera

kommuner.

Enligt regeringens mening ankommer det på fullmäktige att utifrån en

helhetsbedömning i det enskilda fallet avgöra om den förtroendevalde skall få

behålla sitt uppdrag.

Det är endast förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar samt

revisorer och revisorsersättare som kan ges denna möjlighet. Ledamöter i

fullmäktige är utsedda direkt av väljarna i de kommunala valen och omfattas

därför inte av denna möjlighet. Att ge fullmäktige möjlighet att besluta om

dispens från valbarhetskravet för fullmäktigeledamöter skulle strida mot

väljarnas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter.

8.2.5 Förtroendevalda med funktionshinder

Regeringens förslag: Kommuner och landsting skall verka för att förtroendevalda

med funktionshinder kan delta i handläggningen av ärenden på samma sätt som

andra förtroendevalda.

Förslaget tas in i en ny paragraf, 4 kap. 33 § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget. Några

remissinstanser ifrågasätter behovet av nya regler, däribland Stockholms läns

landsting som anför att förslaget torde vara en självklarhet, så någon skärpning

av lagstiftningen är inte nödvändig.

Handikappförbundens Samarbetsorgan anser att förslaget är för begränsat och

föreslår att de beslut som fattas vid möten som inte är tillgängliga för

funktionshindrade bör förklaras ogiltiga. Vidare anser Samarbetsorganet att det

saknas en tydlig definition av vilka åtgärder som skall anses vara generellt

verkande åtgärder och personliga hjälpmedel. Förslaget får inte öppna för en

möjlighet att friskriva sig från ansvar med hänvisning till att åtgärden inte

omfattas av de generellt verkande åtgärderna. Hjälpmedelsinstitutet är kritiskt

mot att kommittén synes ha begränsat förslaget till funktionshindrade med syn

och hörselnedsättning och föreslår att även gruppen med läs- och

skrivsvårigheter bör omfattas. Vidare påpekas vikten av att elektroniskt lagrat

material presenteras i en form som är tillgänglig för handikappade.

Skellefteå kommun tillstyrker förslaget, men anger att bestämmelsen bör avse

kommunen eller landstinget då fullmäktige inte är en egen förvaltningsmyndighet.

Skälen för regeringens förslag

Problemen är mångfasetterade för funktionshindrade förtroendevalda

Att vara förtroendevald med funktionshinder kan innebära att man ställs inför

problem som förtroendevalda utan funktionshinder inte behöver möta. Olika

grupper av funktionshindrade ställs också inför olika problem.

För förtroendevalda med hörselnedsättning kan ett problem vara att sammanträden

påbörjas även om teckentolk inte har anlänt eller trots att hörselslinga saknas

eller inte fungerar. Förtroendevalda med nedsatt hörsel stängs under sådana

omständigheter helt ute från de muntliga överläggningarna vid ett sammanträde.

För förtroendevalda med nedsatt syn uppstår problem när handlingar delas ut

först vid ett sammanträde. En synskadad kan också behöva längre tid på sig för

att läsa igenom ett material. Om de handlingar som delas ut först vid

sammanträdet endast finns i vanligt textformat är handlingarna dessutom inte

tillgängliga för gravt synskadade. Dessa har då inte ens möjlighet att extensivt

läsa materialet. Sker heller ingen utförlig och muntlig föredragning av

handlingarnas innehåll tvingas förtroendevalda med nedsatt syn delta i debatten

och fatta beslut utan att ha tillgång till samma information som övriga

ledamöter.

Mötesformerna är ofta ett stort problem för flera grupper av funktionshindrade.

Långa möten utan paus kan innebära problem för t.ex. diabetiker, liksom bl.a.

parfym och blommor i lokalen kan försvåra för allergiker att delta.

Möjligheten att ta del av skriftlig information är olika för olika

medborgargrupper. Personer med lässvårigheter kan behöva lättlästa versioner för

att kunna tillgodogöra sig skriftligt material. Döva som inte har svenska som

förstaspråk kan behöva få skriftligt material översatt till teckenspråk.

Synskadade kan i många fall inte ta del av vanlig text. Texten behöver i sådana

fall anpassas till en form som är tillgänglig för den synskadade, t.ex.

punktskrift, ljudkassett eller en större teckenstorlek.

Förståelsen för funktionshindrades behov av hjälpmedel för att kunna medverka är

dålig på många håll. Kommitténs undersökningar visar att det förekommer att

sammanträden påbörjas och genomförs trots att hjälpmedel som förtroendevalda med

funktionshinder är beroende av för att kunna medverka inte fungerar eller

saknas.

Funktionshindrades möjligheter att delta måste förbättras

I en demokrati skall alla ha möjlighet att på lika villkor verka i de politiska

organisationerna och de beslutande församlingarna. Bristande tillgänglighet för

funktionshindrade är ur ett sådant perspektiv såväl diskriminerande som

odemokratiskt.

Det är inte rimligt att en funktionshindrad förtroendevald inför varje

sammanträde skall behöva ägna tid åt att själv kontrollera att det finns

hjälpmedel som gör det möjligt att delta i sammanträdet eller se till att

handlingar skickas i anpassad form. Rutiner bör i stället utarbetas i kommuner

och landsting som innebär att samtliga förtroendevaldas medverkan är möjlig på

lika villkor. Sammanträden måste också planeras så att de blir tillgängliga för

alla förtroendevalda.

Enligt regeringens mening bör kommunallagen tillföras en bestämmelse som innebär

att kommuner och landsting skall verka för att förtroendevalda som har

funktionshinder skall kunna delta på lika villkor. Bestämmelsen inbegriper

möjlighet att såväl ta del av sammanträdeshandlingar som delta i de

överläggningar som föregår beslutsfattandet.

Bestämmelsen har karaktär av målsättningsbestämmelse för kommunerna och

landstingen. Handikappförbundens Samarbetsorgan anser att förslaget borde

skärpas så att ett beslut skall kunna upphävas om det fattas vid ett sammanträde

som inte varit tillgängligt för förtroendevalda med funktionshinder. Regeringen

anser det inte befogat i dagsläget med en sådan bestämmelse. Kommuner och

landsting bedriver redan i dag ett aktivt arbete för ökad tillgänglighet. Det

finns anledning att avvakta hur dessa fullföljer detta arbete innan en mer

tvingande bestämmelse införs för kommunerna. En tvingande bestämmelse riskerar

också enligt regeringens mening att leda till praktiska tillämpningsproblem.

Regeringen avser dock att följa arbetet på området och återkomma med ytterligare

förslag om detta visar sig nödvändigt.

8.3 Val till fullmäktigeberedningar

Regeringens förslag: Fullmäktige skall kunna utse även andra än redan

förtroendevalda till en fullmäktigeberedning.

Förslaget tas in i 4 kap. 5 § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En klar majoritet som yttrat sig över förslaget är positiva.

Jämtlands läns landsting är tveksamt och anser att förslaget troligen inte

medför att fler engagerar sig i det politiska arbetet. Ockelbo kommun anser att

förslaget är otydligt skrivet och ifrågasätter om det skall vara möjligt att

utse andra än partitillhöriga till en sådan beredning. Sandvikens kommun anser

att det är viktigt att både beslutande och beredande organ ger utrymme för både

representativt och medborgerligt deltagande. Gotlands kommun ifrågasätter

behovet av den nu föreslagna reformen och anför att det bör övervägas var

gränsen går mellan sakkunniga och andra som fullmäktigeberedningen kan kalla

till sina sammanträden samt det nu framlagda förslaget. Vidare anför kommunen

att det ter sig principiellt stötande när den principen frångås som innebär att

det är strikt reglerat vilka som skall tillåtas påverka den folkvalda

församlingen.

Skälen för regeringens förslag

Fullmäktigeberedningar består i dag av redan förtroendevalda

Fullmäktigeberedningar skall enligt 3 kap. 7 § kommunallagen bestå av en eller

flera förtroendevalda. Bestämmelsen innebär att fullmäktigeberedningar inte kan

bestå av andra än ledamöter och ersättare i fullmäktige och nämnd, samt

revisorer och revisorsersättare. Motsvarande begränsning finns inte när det

gäller nämndberedningar. Utskott inom en nämnd får däremot, enligt 6 kap. 22 §

kommunallagen, bara väljas bland ledamöter och ersättare i nämnden.

Fler än redan förtroendevalda får väljas

Ett skäl för att utse fullmäktigeledamöter till fullmäktigeberedningar är att en

stark koppling mellan beredningen och fullmäktige nås, vilket i sin tur kan

stärka fullmäktige. Det kan dock finnas tillfällen när en kommun eller ett

landsting vill utse en eller flera personer som inte redan är förtroendevalda

till en fullmäktigeberedning. Enligt regeringens mening kan det vara ett sätt

att öka antalet förtroendevalda eller att engagera personer i det politiska

arbetet som har annan bakgrund, andra erfarenheter och annan kompetens än de som

redan är förtroendevalda. Något skäl för att begränsa uppdragen i

fullmäktigeberedningar till enbart redan förtroendevalda angavs inte i

förarbetena till den nuvarande bestämmelsen (prop. 1990/91:117 s. 156-157).

Regeringen menar att det bör finnas en möjlighet för fullmäktige att utse även

andra än redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning.

Valbarhetskriterierna till fullmäktigeberedningarna bör därför ändras så att de

överensstämmer med val till nämnder och revisorsuppdrag. Detta innebär att den

som uppfyller de valbarhetsvillkor som anges i 4 kap. 5 § kommunallagen skall

kunna utses. I de fall fullmäktige väljer någon som inte redan är förtroendevald

till ett uppdrag i en fullmäktigeberedning kommer han eller hon således att bli

förtroendevald i samband med detta.

Förslaget innebär en möjlighet för de kommuner eller landsting som så önskar. Om

en kommun eller landsting av principiella eller praktiska skäl anser att

ledamöterna i en fullmäktigeberedning skall bestå av enbart redan

förtroendevalda kan detta avgöras lokalt.

Ledamöter i fullmäktigeberedningar skall utses på samma sätt som övriga

förtroendevalda

Flera remissinstanser förefaller ha uppfattat Kommundemokratikommitténs förslag

som att det medför att val till fullmäktigeberedningar skall ske på ett annat

sätt än val till nämnderna och att det t.ex. ger utrymme för särskilda

sakkunniga. Av 5 kap. 46 § 1 kommunallagen följer dock att val till beredningar

skall ske proportionerligt. Fördelningen av ledamöter i en fullmäktigeberedning

kommer därför att återspegla den partipolitiska sammansättningen i fullmäktige.

Det är på sedvanligt sätt en fråga för de politiska partierna att avgöra vem de

nominerar till uppdraget.

8.4 Våld och hot mot förtroendevalda

Regeringens bedömning: Förekomsten av våld och hot mot förtroendevalda i stat,

kommun och landsting utgör ett allvarligt hot mot demokratin. Det är angeläget

att medvetenheten och beredskapen på kommunal och landstingskommunal nivå när

det gäller den här typen av brott förbättras, exempelvis genom att det utses

särskilda kontaktpersoner i varje kommun med kompetens på området samt att ett

gemensamt informationsmaterial utarbetas. Regeringen har tagit initiativ till

ett samarbete mellan regeringen, företrädare för kommun och landsting samt vissa

berörda myndigheter i syfte att vidta åtgärder som kan förbättra situationen

för förtroendevalda i detta avseende.

Skälen för regeringens bedömning: Under det senaste året har frågan om våld och

hot mot förtroendevalda i stat, kommun och landsting givits ökad uppmärksamhet i

den allmänna debatten. Bakgrunden är bl.a. undersökningar som Svenska

Kommunförbundet genomfört och som visar att nära en femtedel av de tillfrågade

kommunpolitikerna uppger att de själva, eller någon dem närstående, blivit

utsatt för våld eller hot om våld på grund av det politiska uppdraget. Mellan

var femte och var sjätte politiker har övervägt att sluta sitt uppdrag på grund

av våld eller hot om våld. Det är emellertid endast en fjärdedel som polisanmält

händelserna.

Undersökningarna visar att merparten av de hot som riktas mot förtroendevalda

kommer från enskilda personer som är missnöjda med ett politiskt beslut. En

betydande andel av hoten, cirka tjugo procent, kommer emellertid från olika

grupper av politiska extremister, däribland nazistiska och rasistiska

organisationer.

Regeringen ser mycket allvarligt på den nuvarande situationen för landets

förtroendevalda. Den omfattande förekomsten av den här typen av brott utgör ett

hot mot demokratin. Det är i ett demokratiskt samhälle oacceptabelt att

människor som väljer att engagera sig politiskt därigenom utsätter sig själva

och sina närstående för en reell risk att bli utsatta för våld eller hot om

våld. Det är dessutom allvarligt från arbetsmiljösynpunkt att förtroendevalda

och tjänstemän verksamma i offentlig förvaltning utsätts för svåra psykiska

påfrestningar i sitt dagliga arbete.

I augusti 2001 tog regeringen därför initiativ till ett samråd mellan

regeringen, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Rikspolisstyrelsen,

Säkerhetspolisen, Riksåklagaren samt Brottsförebyggande rådet om förekomsten av

våld och hot mot förtroendevalda. Vid mötet var även ett antal enskilda

politiker med egna erfarenheter av hot inbjudna.

Vid mötet framkom bl.a. att våldet blivit grövre samt att hoten tenderar att bli

mer sofistikerade. Extremistgrupperna arbetar mer utstuderat än tidigare. Flera

myndigheter underströk också det faktum att hoten inte enbart berör politiker,

utan även tjänstemän i offentlig förvaltning. Vidare framkom att

polismyndigheterna i vissa områden, t.ex. Stockholm, Örebro och Skåne, har byggt

upp speciella organisationsenheter som handhar denna typ av brott.

Rikspolisstyrelsen förordar att det i varje kommun eller region finns en person

med speciell kompetens inom området som kan fungera som ett stöd exempelvis i

kontakter med polisen.

Samrådet resulterade i att en arbetsgrupp bildades med representanter för

regeringen, förbunden och myndigheterna som skall arbeta vidare med dessa

frågor. Arbetsgruppen, som leds av Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet, kommer bl.a. att diskutera hur säkerhetsrutinerna kan bli

bättre i kommunerna, behovet av handledning och informationsmaterial, särskilt

ansvariga kontaktpersoner på lokal nivå, hur attityderna bland förtroendevalda

och allmänhet till hot av de slag som nämnts kan förändras så att händelserna

polisanmäls och inte bagatelliseras m.m. Mot bakgrund av arbetsgruppens resultat

och eventuella förslag kommer regeringen att överväga behovet av ytterligare

åtgärder för att förbättra situationen för landets förtroendevalda i detta

avseende.

9 Förvaltningen

9.1 Det allmänna skall finnas företrätt i hela landet

Regeringens bedömning: Det är av grundläggande betydelse att det allmänna finns

företrätt i hela landet. Regeringen har tagit en rad initiativ för att värna den

service och välfärd som finns i landets kommuner och landsting.

Skälen för regeringens bedömning: Under 1990-talet genomgick den offentliga

sektorn stora förändringar i form av t.ex. en ökad decentralisering, stora

nedskärningar och en ökad internationalisering. Inte minst den ekonomiska krisen

i början av 1990-talet och EU-medlemskapet har medfört förändrade

förutsättningar. Den offentliga sektorn har i flera avseenden blivit mer

komplex, differentierad och svåröverskådlig. Samtidigt har kraven från

medborgarna på förvaltningen ökat. Den offentliga förvaltningen har också att

hantera stora utmaningar framöver när det t.ex. gäller att klara av de stora

personalavgångarna och ett på sikt ökat tryck inom vård och omsorg. Detta kommer

att ställa stora krav på förvaltningen bl.a. i termer av omprövning,

flexibilitet, nytänkande och prioriteringar.

Under 2000 beslutade regeringen att anta ett flerårigt förvaltningspolitiskt

handlingsprogram - En förvaltning i demokratins tjänst. I detta program lades

fast att allt arbete i statsförvaltningen skall ske med utgångspunkt i de

grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. De krav som

demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullgöra sina uppgifter i

enlighet med de beslut som fattats av riksdag och regering. Kraven på

rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på

grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha

möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att

förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts

av statsmakterna och att detta skall ske kostnadseffektivt.

En av huvudpunkterna i regeringens förvaltningspolitik är att den statliga

verksamheten måste ha ett tydligt medborgarfokus. Målsättningen är att

medborgarnas förtroende för alla delar av den statliga förvaltningen skall vara

fortsatt stort. Regeringen har därför i skrivelse till riksdagen (skr.

2000/01:151) aviserat att utvecklingen kommer att följas. Regeringen prövar nu

om återkommande undersökningar av medborgarnas syn på förvaltningen kan vara ett

bra sätt att följa upp förvaltningspolitiken. Förhoppningen är att sådana

undersökningar på sikt skall kunna visa om handlingsprogrammet får avsett

genomslag i statsförvaltningen i form av förbättringar för medborgarna, t.ex.

när det gäller service, öppenhet och insyn. Men även verksamhet inom kommuner

och landsting omfattas av den undersökning som nu genomförs. Undersökningen

skall vara klar i maj 2002.

I ovan nämnda handlingsprogram läggs flera förslag som syftar till att

långsiktigt utveckla förvaltningen, t.ex. förslag avseende kvalitet,

kompetensutveckling och bättre service till medborgare och företag.

Kvalitetsarbetet är av central betydelse för medborgarnas förtroende för

förvaltningen samt för genomförandet av de politiska besluten. I den

förvaltningspolitiska propositionen, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst

(prop. 1997/98:136), gör regeringen bedömningen att ett systematiskt

kvalitetsarbete bör ingå som en viktig del i varje myndighets arbete med att

utveckla sin verksamhet. Regeringen kommer därför i sitt förvaltningspolitiska

arbete att genomföra åtgärder för att bl.a. stimulera förvaltningen att mer

systematiskt arbeta med att utveckla den totala kvaliteten i sin verksamhet.

Regeringen har bl.a. givit ett tjugotal myndigheter i uppdrag att under 2001

genomföra en försöksverksamhet med servicedeklarationer och servicedialog.

Regeringen har också t.ex. initierat ett arbete med att utveckla

24-timmarsmyndigheter.

Även om handlingsprogrammet avser statliga myndigheter har dessa värden

giltighet även på kommuner och landsting. Kommuner och landsting handhar till

stora delar de offentliga uppgifter som ligger närmast den enskilde medborgaren.

Inom den kommunala sektorn pågår många olika projekt som har liknande syften

och inriktning som det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet gör en rad satsningar i syfte att ta itu

med de kommande utmaningarna, t ex. satsningar på kompetensutveckling,

kvalitetsarbete och på att höja de kommunala verksamheternas attraktionskraft på

arbetsmarknaden.

Det är väsentligt att kommuner och landsting har en ekonomi som klarar av att ge

en god service åt alla. I dag har många kommuner och landsting ekonomiska

problem som medför svårigheter med att upprätthålla en god service. Det

kommunala utjämningssystemet är mycket viktigt när det gäller att upprätthålla

en tillfredsställande service i landets alla kommuner. Regeringen har tillsatt

en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över om målen för

kostnadsutjämningen uppnås (dir. 2001:73). Kommittén skall bl.a. analysera hur

kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning skall kunna upprätthålla

en verksamhet likvärdig med andra kommuner och landsting.

Det är också en demokratifråga i vilken utsträckning alla medborgare i hela

landet har tillgång till offentlig service. I regeringens regionalpolitiska

proposition En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop.

2001/02:4) fastläggs vikten av väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner med

en god servicenivå i alla delar av landet. Politiken måste värna den service och

välfärd som finns i landets kommuner för de människor som bor där.

Regeringen avser att göra en genomgripande översyn av hela uppgifts- och

ansvarsfördelningen inom den samhälleliga organisationen i Sverige (prop.

2001/02:7). Det handlar om relationen mellan stat, landsting och kommuner.

Debatten i regionfrågan visar att det finns ett behov av en mer samlad och

långsiktig översyn. Utgångspunkten för en sådan översyn kommer vara

upprätthållandet av en långtgående kommunal självstyrelse inom ramen för ett

starkt nationellt ansvar för medborgarnas välfärd i hela landet. Bakgrunden till

att regeringen tar initiativ till detta är bl.a. befolkningsomflyttningar samt

effekter av EU-medlemskapet.

Regeringen har på olika sätt uppmuntrat kommuner och landsting att samverka i

större utsträckning. En arbetsgrupp har under 2001 arbetat med att föra ut

kunskap om möjligheter till samverkan, sprida information och erfarenheter och

stödja samverkan inom olika verksamheter. Syftet är att skapa ökad

attraktivitet, utveckling och tillväxt samt en sund ekonomi. Regeringen har

föreslagit att tillskjuta medel under perioden 2002-2004 för att fortsätta

stödja utvecklingen av kommunernas samverkan. En ökad samverkan på kommunal nivå

är enligt regeringen på flera håll nödvändig när det gäller att möta de

kommande utmaningarna och klara av de uppgifter som åligger kommunerna.

9.2 Insyn och öppenhet

Insyn och öppenhet är grundläggande förutsättningar för en demokrati. Med insyn

menas medborgarnas rätt att på olika sätt få inblick i myndigheternas arbete

t.ex. genom att ta del av allmänna handlingar. Insynen garanteras i Sverige

genom ett unikt regelverk. Öppenheten är emellertid även beroende av de

förtroendevaldas eller förvaltningens egna åtgärder för att informera om

verksamheten etc. för att underlätta medborgarnas möjligheter att få insyn.

Enligt regeringen bör den allmänna strävan vara så stor öppenhet som möjligt på

kommunal, landstingskommunal, nationell och EU-nivå. Strävan bör också vara att

på samtliga nivåer säkerställa så stor insyn som möjligt.

Genom den grundlagsskyddade rätten till insyn kan medborgarna, media osv. utöva

den granskning som behövs för att säkerställa att rättssäkerhet och effektivitet

upprätthålls i verksamheten. Öppenhet och insyn ger också medborgarna möjlighet

att kunna följa hur de valda företrädarna hanterar sitt uppdrag och ger därmed

reella möjligheter att utkräva ansvar. Insyn och öppenhet är också

grundförutsättningar för ett medborgerligt deltagande. Det utgör grunden för fri

opinionsbildning och samhällsdebatt. För ett aktivt demokratiskt samhälle är

insyn en förutsättning.

Utvecklingen under senare år har ibland inneburit att medborgarnas möjligheter

till insyn försvårats t.ex. genom privatisering eller genom

informationsteknikens utveckling.

Demokratiutredningen rapporterar i sitt slutbetänkande också om att

nedskärningar och omorganisationer under 1990-talets början, dåliga kunskaper

hos de ansvariga om vilka regler som gäller - dvs. att det inte är tillåtet för

en myndighet att ingripa mot den som utnyttjar meddelarfriheten osv. - har lett

till att allt färre tjänstemän vågar uttala sig om missförhållanden till

allmänheten.

Mot ovanstående bakgrund har regeringen på senare tid tagit flera initiativ för

att stärka öppenhet och insyn. Som exempel kan nämnas kampanjen Öppna Sverige

och 24-timmarsmyndigheten inom ramen för det förvaltningspolitiska

handlingsprogrammet. Sverige har också arbetat för en ökad öppenhet inom EU (se

avsnitt 10.2). Här läggs ytterligare förslag för att stärka öppenhet och insyn.

De gäller i första hand den kommunala nivån. Det handlar om allmänhetens insyn i

kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad, i fristående skolor och i

fullmäktigeberedningar. Därutöver lämnas förslag angående kampanjen Öppna

Sverige.

9.3 Medborgerlig insyn i offentligt finansierad verksamhet

9.3.1 Utgångspunkter

9.3.1.1 Kommunala företag

Enligt 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting efter

beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars

handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett

handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en

enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får

dock enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för

det i lag. På det speciallagsreglerade området får vidare en kommunal

angelägenhet i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt om det i en

författning angetts att ett visst kommunalt organ skall handha den kommunala

angelägenheten.

Under senare år har kommunal verksamhet i allt större utsträckning kommit att

bedrivas i privaträttsliga former. Vid utgången av år 1999 fanns det 1 079

helägda kommunala företag. Med företag avses aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk

förening, ideell förening eller stiftelse (jfr 3 kap. 16 § kommunallagen). Inom

dessa företag hanteras förhållandevis stora ekonomiska värden. De helägda

kommunala företagens omsättning utgjorde år 1999 cirka 17 procent av den

kommunala sektorns sammanlagda omsättning.

9.3.1.2 Kommunala entreprenader

Med kommunal entreprenad avses i detta sammanhang att en kommun eller ett

landsting anlitar ett privatägt företag för en viss uppgift som annars skulle ha

utförts i egen regi. Kommunen eller landstinget har således kvar

huvudmannaskapet för verksamheten. Av 3 kap. 19 § kommunallagen följer att innan

en kommun eller ett landsting överlämnar vården av en kommunal angelägenhet

till ett privatägt företag skall fullmäktige se till att kommunen respektive

landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp

verksamheten.

9.3.2 Allmänhetens insyn i kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad

Regeringens förslag: Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon

annan än som avses i 17 och 18 §§ om att denne skall utföra en kommunal

angelägenhet skall kommunen eller landstinget beakta intresset av att genom

avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få

insyn i hur angelägenheten utförs.

Förslaget tas in i en ny paragraf, 3 kap. 19 a § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna, bl.a. Svea hovrätt,

Statskontoret, Företagarnas Riksorganisation, Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet, samt flera kommuner och landsting tillstyrker förslaget

eller är positiva till det. Hovrätten pekar dock på att den föreslagna

bestämmelsen kan inrymma flera oförutsebara hinder, bl.a. vid offentliga

upphandlingar. Kommun- och landstingsförbunden menar att förslaget inte kommer

att innebära samma möjligheter till insyn i all landstingsfinansierad

vårdverksamhet eftersom det finns läkare och sjukgymnaster som erhåller

ersättning från landstinget utan att ett entreprenadförhållande föreligger.

Socialstyrelsen menar att den föreslagna möjligheten till insyn begränsas av att

kommunen eller landstinget inte har någon skyldighet att på begäran av en

enskild infordra en handling.

Några instanser, bl.a. Kammarrätten i Stockholm, Konkurrensverket och Svenskt

Näringsliv, avstyrker förslaget eller är tveksamma till det. Kammarrätten menar

att förslaget är utformat som en allmän handlingsregel av målsättningskaraktär,

vars praktiska betydelse i det enskilda fallet kan ifrågasättas.

Konkurrensverket anser att förslaget kan medföra tolkningssvårigheter och

tvister mellan parterna, merarbete för domstolarna och ökade kostnader för

berörda verksamheter. Svenskt Näringsliv menar att det inte har visats att

nuvarande ordning medfört någon brist i medborgarnas möjligheter till insyn i

driften. Datainspektionen betonar att ett avtal mellan kommunen eller

landstinget och entreprenören som innebär att entreprenören skall lämna ut viss

information måste anpassas till personuppgiftslagens bestämmelser. Riksarkivet

delar inte uppfattningen att kommunerna och landstingen vid entreprenader skulle

sakna behov av att begära in handlingar för vilka sekretess gäller och hänvisar

till 3 § arkivlagen (1990:782). Vidare befarar Riksarkivet att den föreslagna

lösningen kan leda till olika praxis i olika kommuner och landsting. Nämnden för

offentlig upphandling bedömer att den positiva demokratiska effekten av

förslaget bör vägas mot förväntade negativa effekter i form av ökade kostnader,

begränsad konkurrens, fler överprövningsärenden enligt 7 kap. lagen (1992:1528)

om offentlig upphandling (LOU) och negativ inverkan på internationell handel.

Svenska Journalistförbundet anser att all offentligt finansierad verksamhet

skall omfattas av offentlighetsprincipen.

Skälen för regeringens förslag

Insyn i kommunal verksamhet som överlämnats till annan

Företag i vilka kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande

inflytande jämställs med myndigheter när det gäller handlingsoffentligheten.

Detta följer av 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100). I fråga om delägda företag

som inte omfattas av denna bestämmelse gäller enligt 3 kap. 18 § kommunallagen

att fullmäktige skall verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av

handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars

offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen. Detsamma

gäller om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en

stiftelse för en kommunal angelägenhet.

Det finns inte några bestämmelser som ger allmänheten en rätt till insyn i

privatägda företag som bedriver kommunal verksamhet på entreprenad. Företagen är

dock oförhindrade att lämna ut handlingar och uppgifter som inte omfattas av

någon lagstadgad tystnadsplikt som gäller för verksamheten. De uppgifter om

entreprenören och dennes verksamhet som kommunen eller landstinget begär in för

att kontrollera och följa upp verksamheten blir i enlighet med

offentlighetsprincipen tillgängliga för allmänheten hos kommunen eller

landstinget. Detta dock under förutsättning att uppgifterna inte omfattas av

sekretess enligt sekretesslagen.

Utgångspunkter för en utökad möjlighet till insyn

Från demokratisk synpunkt finns risker med att delar av den kommunala

verksamheten undandras medborgarnas grundlagsskyddade rätt till insyn genom att

privatägda företag tillåts driva sådan verksamhet. Vid olika tillfällen har

också krav rests på att offentlighetsprincipen skall tillämpas, eller åtminstone

vara vägledande, i all verksamhet som utförs för det allmännas räkning och som

bekostas av offentliga medel. Regeringens utgångspunkt är att allmänhetens

möjligheter till insyn i kommunal verksamhet inte skall vara beroende av på

vilket sätt kommuner och landsting väljer att låta utföra verksamheten.

Regeringen anser därför att starka skäl talar för att allmänheten bör

tillförsäkras insyn i kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Det skulle, som flera remissinstanser påpekat, medföra stora svårigheter att

söka införa ett krav på handlingsoffentlighet hos privatägda företag. Den

dokumentationsplikt som åvilar kommuner och landsting finns inte inom den

privata företagssfären. Ett krav på handlingsoffentlighet hos privata företag

skulle därmed inte få samma betydelse som det har hos en myndighet. Det är också

möjligt att ett privat företag faktiskt skulle avstå från att upprätta vissa

handlingar om dessa skulle komma att bli offentliga. Frågor som rör offentlighet

och sekretess kan vara komplicerade och svåra att hantera även för erfarna

handläggare hos kommuner och landsting. Hos privata företag finns normalt sett

ingen större kunskap och erfarenhet inom detta område. Det framstår inte som

realistiskt att anställda hos privata företag skulle tvingas genomgå särskild

utbildning i dessa frågor. Det är således inte en framkomlig väg att lagstifta

om handlingsoffentlighet även för privatägda företag. En utökad medborgerlig

insyn bör i stället utformas på ett sätt som inte innebär några omfattande nya,

kostnadskrävande arbetsinsatser för kommunen, landstinget eller entreprenören.

Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att utgångspunkten måste vara att

allmänheten skall vända sig till kommunen eller landstinget när den vill

utnyttja sin rätt till insyn i kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Detta innebär att det är kommunens eller landstingets ansvar att tillse att

allmänheten kan få den insyn i verksamheten som är befogad. En sådan lösning

innebär att något särskilt regelverk för handlingsoffentlighet och sekretess i

privatägda företag inte behöver tillskapas.

Insynen skall regleras i entreprenadavtalet

De kommunala nämnderna har enligt 6 kap. 7 § kommunallagen det direkta ansvaret

för att verksamhet som lagts ut på entreprenad kontrolleras och följs upp. Sådan

kontroll och uppföljning kan exempelvis ske genom att det i entreprenadavtalet

anges att entreprenören skall ge in vissa handlingar till kommunen eller

landstinget. Dessa handlingar blir allmänna handlingar när de kommit in till

kommunen eller landstinget. Det huvudsakliga syftet med bestämmelsen om

nämndernas ansvar har dock inte varit att allmänheten skall tillförsäkras insyn

i entreprenadverksamheten.

Regeringen föreslår att en ny bestämmelse av målsättningskaraktär, 3 kap. 19 a

§, införs i kommunallagen. I denna anges att om en kommun eller ett landsting

sluter avtal med ett privatägt företag om att utföra en kommunal angelägenhet

skall kommunen eller landstinget beakta intresset av att genom avtalet

tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur

angelägenheten utförs. Det närmare ansvaret för att allmänheten tillförsäkras

erforderlig insyn bör ligga på den kommunala part som sluter entreprenadavtalet,

dvs. normalt den kommunala nämnden. Regeringen delar Lagrådets bedömning att

detta inte behöver anges särskilt i 6 kap. 7 § kommunallagen.

Kravet på att tillförsäkra allmänheten insyn skall endast avse de fall när

vården av en kommunal angelägenhet överlämnats. Detta innebär att begränsade

stöd- och kringfunktioner som utförs av annan, t.ex. lokalvård och

fastighetsskötsel, inte omfattas av förslaget.

När det gäller förhållandena inom hälso- och sjukvården vill Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet uppmärksamma att förslaget inte kommer

att innebära samma möjligheter till insyn i all landstingsfinansierad

vårdverksamhet. Enligt lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning och lagen

(1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik och övergångsbestämmelserna till

dessa lagar utgår ersättning till läkare och sjukgymnaster i privat verksamhet

utan att ett entreprenadförhållande föreligger. Eftersom dessa vårdgivare får

ersättning från landstinget anser förbunden att de inte bör behandlas på annat

sätt än vårdgivare som bedriver verksamhet på entreprenad. Denna fråga är

emellertid från lagstiftningssynpunkt inte okomplicerad och har heller inte

berörts av kommittén. Regeringen avstår därför från att nu lägga fram något

förslag till lagstiftning som omfattar även dessa vårdgivare.

Vilken omfattning bör insynen ha?

Insyn i kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad kan inte ha samma

omfattning som insyn i den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver

i egen regi. Ett tidigare förslag om insyn i kommunal entreprenadverksamhet

ledde inte till lagstiftning eftersom regeringen bl.a. befarade att ett krav på

att allmänheten skall ha direkt insyn i privatägda företag kunde minska

intresset hos sådana företag att träffa entreprenadavtal om kommunal verksamhet

(se SOU 1993:90). Därmed skulle möjligheterna att utsätta lämpliga delar av den

kommunala verksamheten för konkurrens minska (se prop. 1993/94:188 s. 43).

Bestämmelserna om insyn får inte utformas så att de snedvrider konkurrensen

mellan berörda aktörer. Vid tecknandet av entreprenadavtalet bör naturligen en

avvägning göras mellan å ena sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten

bedrivs och å andra sidan entreprenörens intresse av att inte behöva lämna ut

viss information som kan vara till nackdel för företaget och snedvrida

konkurrensen. Nämnden för offentlig upphandling anser att det finns en risk för

att den föreslagna uppgiftsskyldigheten kan innebära ett EG-rättsligt

konkurrenshinder eftersom regleringen kan ses som en inskränkning i den fria

etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster. Både svenska och

utländska företag som vill vara med och konkurrera om att få bedriva viss

kommunal verksamhet på entreprenad måste dock redan i dag vara beredda på att

följa den offentligrättsliga regleringen inom det aktuella området. Regeringen

kan därför inte se att det föreslagna kravet skulle kunna leda till en försämrad

konkurrenssituation eller utgöra ett konkurrenshinder, vare sig enligt svensk

lagstiftning eller enligt EG-rättens principer.

Ett grundläggande skydd för att uppgifter om entreprenörens affärs- och

driftsförhållanden inte röjs finns i 8 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100).

Enligt denna bestämmelse gäller sekretess hos myndighet om affärs- eller

driftsförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med

myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada

om uppgiften röjs. När någon begär att få ta del av en handling som

entreprenören lämnat in måste således kommunen eller landstinget göra en

sekretessprövning på nämnda grunder. Det torde inte finnas någon anledning för

kommunen eller landstinget att i entreprenadavtalet kräva att uppgifter som

skulle komma att omfattas av sekretess hos kommunen eller landstinget skall ges

in. Ett sådant förfarande innebär ju inte någon utökad insyn i

entreprenadverksamheten. Vad Riksarkivet anfört föranleder inte någon annan

bedömning.

När en kommun eller ett landsting skall överlämna vården av en kommunal

angelägenhet till en privat entreprenör är normalt LOU tillämplig på

förfarandet. Vid en upphandling bör förfrågningsunderlaget innehålla uppgifter

om hur möjligheten till insyn skall regleras. När kraven på insyn skall

formuleras är det viktigt att den upphandlande enheten inte ställer mera

långtgående krav på leverantören än sådana som behövs och är ändamålsenliga för

upphandlingen. Lagrådet har pekat på att vissa remissinstanser gett uttryck för

tveksamhet när det gäller den föreslagna regleringens överensstämmelse med

EG-rättens regler för offentlig upphandling. Lagrådet har anfört att det saknat

möjlighet att på den tid som stått till förfogande bilda sig en säker

uppfattning i denna fråga men inte kunnat finna att vad som sagts i

lagrådsremissen är tillräckligt för att undanröja osäkerheten i detta hänseende.

I övrigt har Lagrådet, som inte avstyrkt förslaget, lämnat synpunkter av mer

redaktionell natur på den föreslagna paragrafen. Regeringen vill för sin del

understryka att den upphandlande enheten, utöver vad som tidigare sagts,

naturligtvis måste se till att avtalsvillkoren inte utformas så att de står i

strid med LOU eller de EG-direktiv som ligger till grund för denna lagstiftning.

Med hänsyn till det nu anförda bedömer regeringen att det inte finns något

EG-rättsligt hinder mot den föreslagna regleringen.

När det gäller antalet överprövningsärenden enligt 7 kap. LOU bedömer regeringen

att dessa inte kan komma att öka annat än marginellt.

Regeringen utgår från att företrädare för den kommunala sektorn och

branschorganisationer i de flesta fall kan finna gemensamma utgångspunkter för

vilken typ av uppgifter som behövs för att tillförsäkra allmänheten den insyn

som kan anses vara befogad inom olika verksamhetsområden. Fullmäktige har också

möjlighet att utfärda närmare riktlinjer för hur allmänheten skall tillförsäkras

insyn. Regeringen avser att följa utvecklingen på området och vid behov

återkomma i frågan.

Ett grundläggande krav enligt personuppgiftslagen (1998:204) är att

personuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för

vilket uppgifterna samlades in. Som Datainspektionen pekat på torde

entreprenörerna vara att betrakta som personuppgiftsansvariga vad gäller

behandlingen av personuppgifter i den verksamhet de bedriver för kommunens eller

landstingets räkning. Entreprenören får därför inte lämna ut information som

innehåller personuppgifter eller på annat sätt behandla sådana uppgifter om

detta inte är förenligt med personuppgiftslagen. Avtalet mellan kommunen eller

landstinget och entreprenören måste därför anpassas till bestämmelserna i

personuppgiftslagen.

Ansvarsutkrävande

Varje medlem av en kommun eller ett landsting har enligt 10 kap. kommunallagen

rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom

laglighetsprövning. Vissa beslut får dock inte överklagas. Det gäller bland

annat beslut på vilka LOU är tillämplig. Följden av detta skulle kunna bli att

ett formellt beslut av den ansvariga nämnden om hur allmänhetens insyn skall

tillgodoses i entreprenadavtalet inte kan överklagas genom laglighetsprövning.

Den möjlighet som står till buds för den kommun- eller landstingsmedlem som är

missnöjd med beslutet är att utkräva ett politiskt ansvar av de förtroendevalda

i nämnden. Givetvis finns också en möjlighet till ansvarsutkrävande i samband

med revisorernas granskning och fullmäktiges beslut om ansvarsfrihet.

9.3.3 Allmänhetens insyn i fristående skolor

Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

skall få meddela föreskrifter som innebär att huvudmannen för en fristående

skola skall vara skyldig att lämna sådan information om verksamheten som gör det

möjligt för allmänheten att få insyn i denna.

Förslaget tas in i 15 kap. 11 § skollagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna tillstyrker

förslaget. Konkurrensverket, Svenskt Näringsliv och Friskolornas Riksförbund

avstyrker förslaget. Friskolornas Riksförbund menar att förslaget är

ofullständigt och pekar på att allmänhetens berättigade intresse av att få insyn

i de fristående skolorna redan i dag får anses tillgodosett, bl.a. genom den

tillsyn som Skolverket utövar. Svenskt Näringsliv menar att förslaget sannolikt

skulle innebära ett administrativt merarbete av inte obetydlig omfattning för de

fristående skolorna. Datainspektionen anför att förslagets förhållande till

bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) bör analyseras ytterligare.

Riksarkivet anför att den föreslagna modellen inte är tillräcklig och menar att

en annan lösning bör väljas.

Skälen för regeringens förslag: Med fristående skolor avses skolor som drivs av

enskilda fysiska eller juridiska personer. En av Statens skolverk (Skolverket)

godkänd fristående skola som motsvarar grundskolan eller särskolan kan förklaras

berättigad till bidrag från elevens hemkommun. Detsamma gäller om en godkänd

fristående skola bedriver utbildning som motsvarar förskoleklassen. Fristående

skolor vars utbildning motsvarar utbildning i gymnasieskolan eller

gymnasiesärskolan kan också förklaras berättigade till bidrag från elevernas

hemkommuner.

Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i

verksamheten om skolan får bidrag av kommunen. Skolorna är vidare skyldiga att i

den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering

som kommunen gör av sitt eget skolväsende (2 b kap. 8 §, 9 kap. 11 och 13 §§

skollagen, 1985:1100). Allmänheten har dock inte någon lagreglerad rätt till

insyn i den verksamhet som bedrivs i fristående skolor.

Regeringen har den 19 oktober 2001 beslutat propositionen 2001/02:35 Fristående

skolor. För att öka kontrollen av och den allmänna insynen i hur offentliga

medel används föreslås i propositionen att regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen

för en fristående skola att lämna en ekonomisk redovisning över verksamheten.

Offentlighet och allmänhetens rätt till insyn bör vara huvudregel i verksamhet

som helt eller delvis finansieras med offentliga medel. Regeringen anser därför

att allmänheten bör tillförsäkras insyn i den verksamhet som bedrivs i

fristående skolor. I det föregående avsnittet har regeringen föreslagit att

insyn i kommunala entreprenader skall möjliggöras genom att den som bedriver

verksamheten skall lämna viss information till kommunen eller landstinget.

Regeringen anser att denna modell bör användas även när det gäller allmänhetens

möjlighet till insyn i fristående skolor. Regeringen förordar således inte den

av Riksarkivet föreslagna modellen att handlingar hos fristående skolor skall

jämställas med handlingar hos kommunala myndigheter.

Mot bakgrund av Kommundemokratikommitténs betänkande och den beredning av detta

som nu skett anser regeringen att den ändring i skollagen som föreslagits i

propositionen 2001/02:35 i syfte att ge allmänheten insyn i fristående skolors

ekonomiska förhållanden bör vidgas. Det är angeläget att allmänhetens rätt till

insyn i fristående skolor inte bara omfattar skolornas ekonomi.

Redan i dag lämnar fristående skolor viss information till Skolverket.

Handlingar med sådan information blir allmänna handlingar hos denna myndighet.

Skolverket får information om den tänkta skolverksamheten när en ansökan om

godkännande eller förklaring om rätt till bidrag ges in till myndigheten. Genom

sin skyldighet att utöva tillsyn över bl.a. de fristående skolor som blir

godkända och/eller berättigade till bidrag får Skolverket också information om

verksamheten i skolorna. Enligt 15 kap. 11 § skollagen får regeringen, eller den

myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om skyldighet för en

skolhuvudman att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan

verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av

verksamheten. Regeringen har i förordning föreskrivit att bl.a. fristående

skolor som är godkända eller berättigade till bidrag är skyldiga att lämna

sådana uppgifter i den utsträckning som Skolverket föreskriver. Dessa

föreskrifter skall dock begränsas till vad som är behövligt för en effektiv

uppföljning och utvärdering av de mål för skolverksamheten som har bestämts av

riksdagen eller regeringen.

Regeringen anser att huvudmannen för en fristående skola skall vara skyldig att

även ge in sådan information om verksamheten som behövs för att allmänheten

skall tillförsäkras insyn i denna. För att allmänheten skall ges en möjlighet

till insyn bör informationen enligt regeringens mening lämnas regelbundet.

Informationen bör i första hand lämnas till den myndighet som har ansvaret för

tillsynen över skolan, dvs. i de allra flesta fall Skolverket. Det kan dock i

vissa fall vara lämpligt att informationen lämnas till den kommun där den

fristående skolan är belägen. Den enskilde medborgaren skall kunna vända sig

till kommunen eller Skolverket för att få tillgång till informationen.

Närmare föreskrifter om vilken information som skall ges in bör, med stöd av 8

kap. 7 § 6 regeringsformen, meddelas av regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer. På samma sätt som vad gäller förslaget om insyn i

kommunala entreprenader bör en avvägning göras mellan å ena sidan den fristående

skolans intressen och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten

utförs. I denna del hänvisas till vad som anförts i avsnitt 9.3.2. I

författningskommentaren ges exempel på vilken information som bör lämnas.

Regeringen vill dock här särskilt peka på att den föreslagna

uppgiftsskyldigheten också kommer att omfatta elevernas betyg. Som tidigare

påpekats är ett grundläggande krav enligt personuppgiftslagen att

personuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för

vilket uppgifterna samlades in. Detta krav gäller naturligtvis också den

information som lämnas över från de fristående skolorna.

Kommundemokratikommittén har ansett att det bör finnas en möjlighet att använda

någon form av tvångsmedel, exempelvis vitesföreläggande, gentemot en huvudman

för en fristående skola som inte i rätt tid ger in föreskriven information. Av

15 kap. 11 § skollagen framgår att regeringen får meddela föreskrifter om viten

för den som inte följer bestämmelser om skyldighet för huvudmannen att lämna

sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som

behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Denna sanktionsmöjlighet

bör även omfatta det nu vidgade förslaget om insyn.

Regeringen avser att följa utvecklingen på området och vid behov återkomma i

frågan om insyn i de fristående skolorna.

9.4 Offentliga sammanträden med fullmäktigebered-ningar

Regeringens förslag: En fullmäktigeberednings sammanträden skall hållas inom

stängda dörrar. En sådan beredning får dock besluta att dess sammanträden skall

vara offentliga, om fullmäktige har medgett det.

Förslaget tas in i 3 kap. 7 § kommunallagen.

Kommundemokratikommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan är positiva. Gävle

kommun föreslår att öppna nämndsammanträden införs som huvudprincip i

kommunallagen.

Skälen för regeringens förslag

Fullmäktigeberedningar

Enligt 3 kap. 7 § kommunallagen får fullmäktige för beredning av ett visst

ärende eller en viss grupp av ärenden som skall avgöras av fullmäktige inrätta

en särskild fullmäktigeberedning. En sådan beredning skall bestå av en eller

flera förtroendevalda. Regeringen föreslår dock att beredningen skall kunna

bestå av andra än redan förtroendevalda (avsnitt 8.3).

Fullmäktigeberedningar är inte avsedda att vara allmänna beredningsorgan med

uppgifter som svarar mot styrelsens. Avsikten är att fullmäktige skall ha

möjlighet att tillsätta ett särskilt organ för beredningen av ett visst ärende

eller en viss grupp av ärenden. Inom ramen för denna uppgift kan

fullmäktigeberedningen ha vissa funktioner som förberedelse för fullmäktiges

uppföljning av nämndverksamheten. Det ankommer på fullmäktige att fatta närmare

beslut om beredningarnas uppgifter och arbetsformer (prop. 1990/91:117 s.

156-157).

Dagens möjlighet till öppenhet i fullmäktige och nämnder

Av 5 kap. 38 § kommunallagen framgår att fullmäktiges sammanträden skall vara

offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende

skall hållas inom stängda dörrar.

Sedan den 1 juli 1994 är det möjligt att även ha offentliga nämndsammanträden.

Reglerna för öppna nämndsammanträden återfinns i 6 kap. 19 a § kommunallagen.

Enligt huvudregeln skall en nämnds sammanträden hållas inom stängda dörrar.

Nämnden får dock besluta att dess sammanträden skall vara öppna, under

förutsättning att fullmäktige medgett detta. En nämnds sammanträden skall dock

alltid hållas inom stängda dörrar i ärenden som avser myndighetsutövning eller

ärenden i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess

enligt sekretesslagen.

Beträffande fullmäktigeberedningar saknas i dag motsvarande reglering som

möjliggör öppenhet.

Sammanträden med beredningar bör kunna vara offentliga

Det finns i dag inte något stöd i kommunallagen för att ha öppna

fullmäktigeberedningar. Det finns enligt regeringens mening inga skäl till

varför möjligheten till öppenhet skulle vara mer begränsad i beredningar än i

nämnder.

Kommuner och landsting har en stor frihet att bestämma hur deras verksamhet

skall organiseras. Det förekommer att de väljer att organisera sin verksamhet

genom att inrätta fullmäktigeberedningar, som stadigvarande bereder vissa

ärendetyper, i stället för att inrätta nämnder för detta ändamål. Om en kommun

eller ett landsting vill ge medborgarna möjlighet till insyn i sådana

beredningars verksamhet, på motsvarande sätt som i dag är möjligt när det gäller

nämnder, bör en kommun eller ett landsting enligt regeringens uppfattning ges

möjlighet till detta. Det föreslås därför att en motsvarande möjlighet till

offentliga sammanträden som finns för nämnder också införs för

fullmäktigeberedningar.

9.5 Öppna Sverige

Regeringens bedömning: Offentlighetsprincipen är en hörnsten i den svenska

demokratin och en viktig del av förvaltningspolitiken. Regeringen bedömer att

kunskaperna om offentlighetsprincipen och dess tillämpning är otillräckliga. Med

underlag från bl.a. Rådet för Öppna Sverige kommer regeringen att överväga hur

ett fortsatt stort engagemang hos den offentliga förvaltningen kan tryggas i

syfte att få en god efterlevnad av offentlighetsprincipen.

Skälen för regeringens bedömning: Under åren 2000-2002 genomför regeringen

tillsammans med representanter för kommuner och landsting kampanjen Öppna

Sverige vars uppdrag är att

- förbättra tillämpningen av offentlighetsprincipen inom den offentliga sektorn

- verka för en större öppenhet på arbetsplatserna i den offentliga sektorn

- sprida kunskap och medvetenhet om öppenhetsfrågor i samhället

- skapa engagemang och debatt.

Över 200 myndigheter, kommuner och landsting deltar på frivillig basis i

kampanjen. Insatserna omfattar bl.a. utbildning av personal, översyn av

arbetsrutiner och utveckling av hemsidor och andra informationsvägar. Öppna

Sverige ger på olika sätt stöd till de lokala projektledarna. Kampanjens hemsida

www.oppnasverige.gov.se är en viktig kanal. Ett flertal hearings, konferenser

och utbildningar har genomförts.

Öppna Sverige verkar för att kommuner och landsting skall informera allmänheten

om offentlighetsprincipen och om hur den kan utnyttjas. Rådet för Öppna Sverige

och dess sekretariat samarbetar med ansvariga myndigheter och

intresseorganisationer för att förbättra möjligheterna för grupper som kan ha

särskilt svårt att ta del av förvaltningens information, såsom personer med

funktionshinder och personer med utländsk bakgrund. Undervisningssystemet

bearbetas för att frågor om offentlighetsprincipen och dess demokratiska

betydelse skall få ett utrymme i undervisningen.

Offentlighetsprincipen är en hörnsten i den svenska demokratin och en viktig del

av förvaltningspolitiken. Erfarenheterna från arbetet med Öppna Sverige visar

att en god tillämpning av offentlighetsprincipen inte kommer av sig själv.

Öppenhet är en attityd- och kunskapsfråga som ständigt måste hållas vid liv.

Regeringen avser att stödja detta arbete. Rådet för Öppna Sverige kommer att

före den 30 juni 2002 redovisa ett mer utvecklat förslag om en samlad funktion

för insyn och öppenhet. Ett sådant material kan tillsammans med bl.a. förslag om

hur projektverksamheten med portalen Sverige Direkt skall utvecklas och

permanentas utgöra ett underlag för regeringens beslut om hur ett fortsatt stort

engagemang hos den offentliga förvaltningen kan tryggas i syfte att få en god

efterlevnad av offentlighetsprincipen.

10 Demokratiskt beslutsfattande i en ny tid

10.1 Ett politiskt system med flera olika nivåer och kompetenser

Förutsättningarna för den svenska demokratin har förändrats. Bland annat fattas

politiska beslut numera på många olika nivåer: lokal, kommunal, regional,

nationell och internationell nivå. Inför framtiden finns det anledning att

särskilt uppmärksamma vad ett politiskt system med flera olika nivåer och

kompetenser får för konsekvenser för det demokratiska beslutsfattandet.

Flernivåstyrets följder har särskilt aktualiserats i och med Sveriges medlemskap

i EU. Många politiska beslut som tidigare fattades på nationell nivå fattas nu

på EU-nivån. Samtidigt tillämpas inom EU den s.k. subsidiaritetsprincipen,

vilken innebär att besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt.

EU-arbetet och deltagandet i andra internationella organisationer får effekt på

den politiska styrningen i Sverige. Exempelvis fattar EU många beslut där

genomförandet åligger den regionala eller lokala nivån. Det är också regering

och riksdag som exempelvis ratificerar internationella konventioner men där

många av åtagandena ligger inom ramen för kommunernas kompetens.

I den alltmer komplexa flernivåstyrningen fattas också fler politiska beslut

genom förhandlingar. Genomförandet av EU-politiken sker i stor utsträckning

genom etablering av partnerskap med nationella, regionala och kommunala organ

samt med företrädare för enskilda näringsintressen, företag och

intresseorganisationer. Inom Sverige kännetecknas regionalpolitiken också av

partnerskap. Idéspridning från detta sätt att arbeta har kraftfullt påverkat

andra sammanhang. Ett belysande exempel är den omfattande processen med

tillväxtavtal som involverat alla svenska regioner i ett intensivt arbete med

utvecklingsfrågor under slutet av 1990-talet. Bland förhandlingsforskare och

praktiker är det en allmänt omfattad tes att tystnad under förhandlingsskedet

gynnar möjligheterna att nå ett eftersträvat resultat. För medborgarna kan det

emellertid vara svårt att få insyn och ha inflytande i sådana beslutsprocesser

även om syfte, motiv och resultat vid förhandlingar redovisas. När beslut vuxit

fram i nätverk och partnerskap försvåras också ansvarsutkrävandet.

Enligt Demokratiutredningen bör det politiska systemet vara flexibelt när den

politiska och ekonomiska verkligheten ständigt befinner sig i förändring.

Samtidigt utmanar detta möjligheterna att ha tydlig kompetens- och

ansvarsfördelning samt möjligheterna till insyn. Det försvårar i sin tur

medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar av de valda representanterna på de

olika nivåerna. I framtiden finns det anledning att följa hur flernivåstyret

inklusive EU-medlemskapet påverkar den svenska demokratin. I detta sammanhang

kan nämnas att en av de frågor som EU:s medlemsstater avser att diskutera vid

nästa regeringskonferens 2004 är hur kompetensfördelningen mellan EU-nivån och

medlemsstaterna bör se ut framöver. Nämnas kan också den översyn av hela

uppgifts- och ansvarsfördelningen inom den samhälleliga organisationen i Sverige

som regeringen avser göra (prop. 2001/02:7).

10.2 Att främja öppenhet, inflytande och möjligheter till ansvarsutkrävande

Regeringens bedömning: Den samlade kunskapen om och förtrogenheten med

demokratiskt beslutsfattande utgår i första hand ifrån demokratiskt

beslutsfattande inom nationalstatens ram. Det är viktigt att öka kunskapen och

medvetenheten om de nya formerna av beslutsfattande som växer fram i och med det

alltmer komplexa flernivåstyret. Strukturer bör skapas som ger medborgarna

möjlighet till god insyn, delaktighet och inflytande liksom goda förutsättningar

för ansvarsutkrävande. Regeringens tillsättande av EU 2004-kommittén och

inrättandet av Expertgruppen för EU-frågor bör ses som ett led i detta arbete.

Skälen för regeringens bedömning: Genom globaliseringen kan Sveriges sårbarhet

öka genom större beroende av beslut utanför Sveriges gränser osv. Samtidigt

innebär detta gränsöverskridande utbyte möjligheter. Internationellt samarbete

inom inte minst FN och EU ger tillfälle att fatta beslut tillsammans med andra

länder om vägval i utvecklingen.

Det är en utmaning att göra fler medborgare delaktiga i dessa sammanhang.

Regeringen anser att medborgare, folkrörelser etc. och lokala myndigheter har en

viktig roll att spela i det internationella samarbetet. Tillgång till

information och möjlighet att delta är grundläggande för att det civila

samhället skall kunna bidra till goda beslut i internationella organisationer

och effektivt genomförande på nationell nivå. Internationella folkrörelser

spelar också en allt viktigare roll som bärare av lokala erfarenheter och

sakkunskap.

Enligt regeringens mening är det möjligt att föra en politik som minskar den

svenska demokratins sårbarhet och hindrar oönskade konsekvenser av

globalisering, förhandlingspolitik etc. Det är möjligt att föra en politik som

ökar möjligheterna till demokratisk påverkan. Utvecklingen är inte given. Det är

i stor utsträckning den politiska viljan som avgör demokratins situation, såväl

inom Sverige som i övrigt. Den samlade kunskapen om och förtrogenheten med

demokratiskt beslutsfattande utgår i första hand ifrån traditionellt

demokratiskt beslutsfattande inom nationalstatens ram. Ambitionen vad gäller de

nya former av beslutsfattande som växer fram i och med det alltmer komplexa

flernivåstyret bör vara att främja medborgarnas möjlighet till deltagande,

inflytande och delaktighet där politiska beslut fattas såväl nationellt som

internationellt liksom att skapa goda möjligheter för insyn och för att utkräva

ansvar. I de fall ett deltagande inte är möjligt blir det desto viktigare att

stärka och betona den representativa aspekten. Mandat kan formuleras i förväg

och återredovisas efteråt. Processerna däremellan måste bygga på förtroende och

representativitet. Inriktningen på regeringens arbete kommer vara att skapa

strukturer för detta.

Regeringen har aktivt arbetat för ökad öppenhet inom EU. Medborgarna har nu en

möjlighet att granska besluten. Under det svenska ordförandeskapet antogs

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 den 30 maj 2001 om

allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens

handlingar. Förordningen innebär att medborgarnas rätt att få ta del av

Europaparlamentets, kommissionens och rådets handlingar förbättras jämfört med

tidigare regler. Bland annat skall inte bara upprättade utan även inkomna

handlingar omfattas av regleringen, inklusive de handlingar avseende den

gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken som tidigare varit

uteslutna från rådets regler om handlingsoffentlighet. Institutionerna åläggs

dessutom en skyldighet att upprätta offentliga register som skall vara

tillgängliga via Internet, samt att aktivt publicera en mängd handlingar i

fulltext. Förordningen inför även ett skyndsamhetskrav för behandling av

ansökningar och en serviceskyldighet gentemot personer som vill ta del av

handlingar. Listan över sekretessbestämmelser är, till skillnad från i de

tidigare reglerna, uttömmande. Rådet antog den 9 april 2001 ett beslut som

innebär att kategorier av rådsdokument automatiskt offentliggörs på Internet.

Regeringen avser att även fortsättningsvis verka för en allt öppnare union.

När det gäller språket skulle framför allt EU-dokument kunna utformas på ett

enklare sätt. Det finns skäl att ta nya initiativ i syfte att förenhetliga och

förenkla de fördragstexter etc. som ligger som grund för EU:s arbete och

utveckling. I den regeringskonferens som avses inledas 2004 är en av de frågor

som avses behandlas just frågan om förenkling av fördragen för att göra dem

tydligare och lättare att förstå, men utan att ändra deras innebörd. Sverige har

en viktig roll att spela i detta arbete.

Inom EU pågår ett arbete med att utveckla nya styrelseformer inom unionen. Bland

annat diskuteras nu direktiv om åtgärder för allmänhetens deltagande i

utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. Arbetet med att

utveckla nya styrelseformer är viktigt för att skapa en större legitimitet för

unionens arbete och för att stärka de demokratiska värdena i den politiska

processen. Kommissionen har i detta arbete lagt fram vitboken Styrelseformerna i

EU, KOM (2001) 428. I vitboken lyfter kommissionen fram fem principer som

kännetecknande för goda styrelseformer: öppenhet, delaktighet, tydlig

ansvarsfördelning, effektivitet och konsekvens i beslutsfattandet.

Vitboken innehåller en rad förslag och åtgärder för hur den politiska processen

inom EU kan förbättras. Ett av förslagen är att de lokala och regionala nivåerna

inom EU i större utsträckning skall involveras i EU:s beslutsprocess samt att

det bör ske på ett tidigare stadium än vad som görs i dag. Ett skäl till detta

är att det i allt större utsträckning är de lokala och regionala nivåerna inom

EU:s medlemsstater som är ansvariga för att genomföra olika EU-beslut.

Kommissionen föreslår i vitboken att medlemsstaterna bör utreda hur de lokala

och regionala aktörernas delaktighet i EU:s beslutsprocess kan förbättras.

Regeringen anser att om kommuner och landsting involveras i ett tidigare skede

och bidrar med synpunkter så underlättas sedan genomförandet. I Sverige är

utredningsväsendet och remissförfarandet ett viktigt sätt att säkerställa ett

deltagande när det gäller att genomföra EU:s lagstiftning i Sverige. Det kan

dock finnas skäl att i betydligt tidigare skeden involvera kommuner och

landsting, vilket också sker i dag inom flera områden. Det finns skäl att

närmare se över detta.

Kommissionens vitbok kan ses som ett inlägg i den större debatt om EU:s

framtidsfrågor som nu pågår inför nästa regeringskonferens 2004. Regeringen och

andra svenska aktörer bidrar på olika sätt i denna framtidsdebatt. Den nämnda

vitboken har skickats ut på remiss till ett stort antal myndigheter och

organisationer i Sverige och kommer därefter att fortsätta att beredas inom

Regeringskansliet och i EU-arbetet. Vidare har regeringen tillsatt EU

2004-kommittén (dir. 2001:35) som bl.a. har till uppgift att bidra till en bred

och öppen debatt om EU och framtidsfrågorna. För att ytterligare öka kunskapen

om EU-nivåns roll i den politiska processen har regeringen dessutom i april 2001

beslutat att inrätta en Expertgrupp för EU-frågor.

10.3 Översyn av remissförfarandet

Regeringens bedömning: En kartläggning över hur det svenska remissförfarandet i

dag används avseende frågor med EU-anknytning bör genomföras.

Skälen för regeringens bedömning: Remissförfarandet är en central del av det

grundlagsfästa kravet på beredning av regeringens ärenden. Enligt 7 kap. 2 §

regeringsformen skall vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar

och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs

skall också tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

I propositionen Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19)

underströks att remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla roll i

det svenska beredningsarbetet även när det gäller ärenden inom EU-arbetet.

EU-medlemskapet har inneburit en snabbare takt och fler ärenden i den politiska

processen. Vikten av att så många berörda som möjligt deltar i

beredningsprocessen av EU-frågor har lyfts fram i kommissionens vitbok

Styrelseformerna i EU. Även riksdagen har aktualiserat formerna för deltagande i

beredningen av EU-frågor och beslutat i enlighet med de förslag som

Riksdagskommittén lämnat (förs. 2000/01:RS1, kapitel 6, bet. 2000/01:KU23) om

riksdagens arbete med EU-frågor.

Remissförfarandet används i dag på olika sätt för olika frågor och varierar

mellan departementen inom Regeringskansliet. Regeringen avser att initiera en

kartläggning över hur remissförfarandet i dag används avseende frågor med

EU-anknytning.

10.4 Insyn i finansiering av politiska partier och personvalskampanjer

Regeringens bedömning: Insynen i hur de politiska partierna finansierar sin

politiska verksamhet bör förbättras. Också möjligheterna till insyn i

finansieringen av personvalskampanjer bör bli bättre. Starka skäl talar för att

insynen i dessa fall regleras genom lagstiftning. Regeringen avser att återkomma

i denna fråga.

Skälen för regeringens bedömning: Det är av flera skäl viktigt att allmänheten

kan få insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur de

valkandidater som driver personvalskampanjer finansierar sina kampanjer. För att

kunna bedriva en effektiv kampanj för ett personval fordras ofta stora

ekonomiska resurser, och det är då särskilt viktigt att insyn och öppenhet råder

om finansieringen. Väljarna har ett berättigat krav att kunna använda sådan

information som underlag för sina ställningstaganden. Öppenheten är också ett

sätt att stärka det politiska systemets legitimitet och förebygga korruption.

Samtidigt måste man komma ihåg att det är grundläggande för förtroendet för det

demokratiska systemet att staten inte otillbörligt påverkar partiers möjlighet

att verka.

Rådet för utvärdering av 1998 års val förespråkade en frivillig modell som

bygger på att det i första hand är partierna och valkandidaterna som tar ansvar

för frågorna kring finansiering och redovisning av kampanjer (SOU 1999:136).

Rådet konstaterade att det är önskvärt att partierna sinsemellan kommer överens

om vissa ram- eller minimiregler på kampanjfinansieringens område. En frivillig

modell för redovisning anslöt enligt rådet till den svenska traditionen på

partifinansieringens område som bl.a. innebar ett minimum av intrång i

partiernas ekonomiska angelägenheter.

Det finns i Sverige i dag över huvud taget inga bestämmelser som ger allmänheten

möjlighet till insyn i partiers och valkandidaters finansiering.

Riksdagspartierna brukar genom ömsesidiga överenskommelser ge öppenhet för sina

intäkter. Den senaste överenskommelsen angående redovisning av partiernas

intäkter träffades i april 2000. I överenskommelsen rekommenderas att

informationen också skall omfatta hur enskilda kandidater finansierar sina

personvalskampanjer.

Riksdagspartierna är således väl medvetna om vikten av insyn och har också

frivilligt vidtagit åtgärder i det syftet. Men det finns inga garantier vare sig

för att nya partier eller fristående lokala partier tar sitt ansvar på samma

sätt eller för att alla partier i framtiden kommer att ingå eller lojalt följa

frivilliga överenskommelser. Därför är det, trots den samsyn som finns i dag hos

riksdagspartierna, angeläget att få mer heltäckande garantier för ett öppet och

från väljarnas synpunkt tillförlitligt system. Genom personvalsreformen har

frågan om insyn i finansiering fått ännu större aktualitet. Sammantaget finner

regeringen att det finns starka skäl som talar för att insynen bör regleras

genom lagstiftning. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga.

11 Demokratisk medvetenhet

11.1 Att främja demokratisk medvetenhet

En demokratisk medvetenhet är en insikt om att det är medborgarna i en demokrati

som utgör demokratin. Det är en insikt om att demokratin inte bara ger

rättigheter utan att medborgarna i en demokrati också har ett ansvar. Det

handlar här om varje medborgares skyldighet att visa tolerans och respekt för

andra människor. Det handlar om empati och solidaritet, och om ett engagemang

och ansvar som sträcker sig utöver egenintresse, familjeband, kön, etnicitet,

religion etc. En demokratisk medvetenhet handlar om att känna det ansvar för

demokratins fortlevnad som var och en har. I detta ingår en medvetenhet om att

rösträtten är en viktig grundval för detta. Att de som väljer att inte rösta är

väl medvetna om att andras åsikter då får ett större genomslag. Det ingår också

en medvetenhet om vad de förtroendevalda har för uppgift och betydelse för den

representativa demokratin.

En uthållig demokrati förutsätter att den demokratiska medvetenheten är stor hos

medborgarna och deras företrädare. För att uppnå detta måste varje medborgare

ges makt att råda över sina egna livsbetingelser och ges möjlighet att utveckla

en kompetens att lösa sina konflikter tillsammans med andra i demokratisk anda.

Medborgarnas politiska projekt kommer i framtiden att skilja sig åt och bli

alltmer fragmenterade. Det gör att det framöver blir ännu viktigare att

förstärka en medborgaranda som kan skapa demokratiska institutioner med förmåga

att lösa konflikter.

Skolningen i demokratisk medvetenhet måste förbättras ytterligare. Särskild

tyngd bör läggas vid att utveckla metoder för att förankra ett demokratiskt

medvetande bland barn och unga.

Ansvaret för att uppnå en ökad medvetenhet måste bäras av alla men vissa har ett

särskilt stort ansvar. Forskning och folkbildning har av tradition haft en

stark ställning i Sverige vad gäller att öka kunskapen om samhället och

demokratin och att fostra medborgare i demokratisk medvetenhet. Fri och från

staten autonom forskning och folkbildning har framöver fortsatt stor betydelse.

Regeringen vill i detta sammanhang särskilt betona att skolan har en nyckelroll.

Därutöver bör även kommunerna och landstingens betydelse framhållas. På den

kommunala nivån är det lättare att få inblick i hur den politiska processen

fungerar eftersom den är närmare medborgarna. Den kommunala nivån har också stor

betydelse för medborgarna i deras vardag. Kommuner och landsting ansvarar för

ett stort antal frågor som många påverkas av och känner ett stort engagemang i.

Här kan bl.a. barn och unga praktisera demokrati i praktiken genom att de

exempelvis själva kan få möjlighet att lämna förslag till kommun- eller

landstingsfullmäktige.

En viktig roll har exempelvis även aktiva arkiv, bibliotek och museer. De kan

både erbjuda mötesplatser och ge möjligheter att hämta kunskaper och insikter

som ger redskap för att aktivt kunna medverka i samhället. Regeringen har

nyligen gett ett uppdrag till Kungliga biblioteket, Statens kulturråd och

Riksarkivet angående samverkan mellan arkiv, bibliotek och museer (2001-10-25,

beslutsnr 14, Kulturdepartementet.). Bakgrunden är regeringens uppfattning att

samlingar, bestånd och övrigt material som finns på arkiv, bibliotek och museer

är en nödvändig del av vårt kulturarv och en betydelsefull källa till kunskap

och information om vårt samhälle och dess utveckling. Tillgänglighet till

materialet är enligt regeringen viktig från demokratisk utgångspunkt och för en

ökad delaktighet i och engagemang för kulturen och kulturarvet. Regeringen har

också i direktiven till den nya arkivutredningen (dir. 2000:104) uttalat att ett

viktigt syfte med utredningsarbetet är att föreslå åtgärder som underlättar för

nya grupper att använda arkiven och som förbättrar arkivens tillgänglighet.

Regeringen tar här ytterligare initiativ till att öka kunskapen och insikten om

demokratin. I det följande presenteras förslag när det gäller skolan liksom

förslag angående introduktionsprogram m.m. för personer som har erhållit

uppehållstillstånd i Sverige. Därutöver återges regeringens initiativ att

inrätta en ny myndighet, Forum för Levande historia, samt en nationell

handlingsplan för de mänskliga rättigheterna i Sverige.

11.2 Skolan

Skolan som kunskapsförmedlare och demokratisk arena

Skolan har en central roll för att främja demokratins idéer. Enligt 1 kap. 2 §

skollagen (1985:1100) skall verksamheten i skolan utformas i överensstämmelse

med grundläggande demokratiska värderingar. Av läroplanerna framgår att

undervisningen skall bedrivas i demokratiska arbetsformer (läroplanen för det

obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, och läroplanen för de frivilliga

skolformerna, Lpf 94). Grundskolan skall förbereda eleverna för ett aktivt

deltagande i samhällslivet, medan gymnasieskolan skall utveckla elevernas

förmåga att aktivt delta i samhällslivet.

Den svenska skolan förmedlar emellertid en bild av en alltför passiv

medborgarroll i demokratin. Kommundemokratikommittén refererar till en genomgång

av svenska samhällskunskapsböcker för gymnasieskolan som visar att medborgarna

i dessa förvisso ofta framställs som bärare av makt, men inte som utövare av

makt. Ur ett internationellt perspektiv tenderar svenska ungdomar också att i

mindre utsträckning än genomsnittet betona vikten av politisk aktivitet i

medborgarrollen (Torney-Purta m.fl., Citizenship and Education in Twenty-eight

Countries. Civic Knowledge and Engagement at Age Fourteen, 2001). Regeringen

betraktar detta med oro. Undervisningens genomslagskraft på barns och ungdomars

beteende är stor, och det är viktigt att innehållet i undervisningen förmedlar

värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati. Bilden av demokratin bör

vara att den inbegriper många former av politisk aktivitet, både traditionella

och icke traditionella.

Skolor som främjar ett öppet diskussionsklimat och bjuder in eleverna att delta

i utformningen av skollivet lyckas också bättre än andra skolor med

undervisningen i demokrati- och samhällsfrågor, enligt av

Kommundemokratikommittén refererad forskning. Elever i sådana miljöer uppvisar

både bättre medborgarkunskaper och ett högre engagemang än andra elever. Även

innehållet i vad skolan lär ut har betydelse härvidlag; elever som får lära sig

vikten av politiskt engagemang tenderar också att vara mer engagerade.

Regeringen vill understryka vikten av att skolan förmedlar kunskaper om och

insikter i konkurrerande samhälls- och historieuppfattningar och dess

konsekvenser samt värdet av aktiva medborgare. Dessutom måste skolan vara en

demokratisk arena där eleverna själva får uppleva demokrati i praktiken.

Inflytandet bör finnas både på elevnivå, klassnivå och skolnivå.

Frågan om elevinflytande utreds av Skollagskommittén (dir. 1999:15). Det pågår

också en försöksverksamhet med brukarinflytande inom grund- och gymnasieskolan

där vissa befogenheter, som annars ankommer på rektorn och styrelsen för

utbildning, kan delegeras till självförvaltningsorgan. Enligt särskilda

förordningar (1996:605, 1997:642) regleras försöksverksamheten för lokala

styrelser med elev- och föräldramajoritet. Försöksverksamheten pågår fram till

och med juni 2003.

Regeringen avsätter också fr.o.m. juni 2000 sammanlagt tolv miljoner kronor

under tre år som skall användas till att utveckla två värdegrundscentra; ett vid

Göteborgs universitet och ett vid Umeå universitet i samarbete med Ersta

Sköndal. Under perioden februari 1999 - mars 2000 pågick det s.k.

Värdegrundsprojektet med uppdrag att stödja och stimulera det lokala arbetet att

omsätta värdegrunden i förskola, skola och vuxenutbildning i praktisk handling.

Under hösten 2001 genomförs en uppföljning av Värdegrundsprojektets insatser.

Statens skolverk (Skolverket) genomför också en rad åtgärder, exempelvis har

verket tillsammans med Växjö universitet påbörjat ett arbete med att utveckla

ett diagnostiskt material som syftar till att mäta elevers demokratiska

kompetens. Materialet är tänkt att inkludera både rena kunskaper om vad

demokrati är och argumentationsövningar. I sammanhanget kan också nämnas att det

inom projektet Tid för Demokrati nyligen öppnats ett diskussionsforum på

www.demokratitorget.gov.se för lärare som önskar utbyta erfarenheter om hur man

kan arbeta med demokratifrågor i undervisningen.

11.2.1 Goda kunskaper om samtliga samhällsnivåer

Regeringens bedömning: God kunskap om alla samhällsnivåer bör ges i skolan. Vid

kommande revidering av grundskolans kursplaner bör betydelsen av kunskap om de

olika nivåerna tydliggöras. Behovet av kommentarer och referensmaterial för att

stödja sådan undervisning i grundskolan och gymnasieskolan bör också ses över.

Kommundemokratikommitténs bedömning: Grundskolans och gymnasieskolans kursplaner

i samhällskunskap bör ändras så att de tydligare uttrycker ett

flernivåperspektiv. Behovet av kommentarer och referensmaterial som kan

understödja ett flernivåperspektiv i samhällskunskapsundervisningen bör ses

över.

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har kommenterat förslagen. De är i

huvudsak positiva. Skolverket anser emellertid att flernivåperspektivet redan

uttrycks i kursplanerna för grundskolan och gymnasieskolan. Lärarnas Riksförbund

avstyrker och anför att förslaget rimmar illa med strävan mot vidgad

målstyrning. De anför även, liksom Skolverket, att flernivåperspektivet redan

finns i kursplanerna.

När det gäller kommentarer och referensmaterial anser Skolverket att man bör

avvakta resultatet från bl.a. Utbildningsdepartementets arbetsgrupp som har i

uppdrag att se över läroplanerna. Lärarnas Riksförbund instämmer i bedömningen

och anför att Föreningen lärare i samhällskunskap bör göras delaktiga i att ta

fram nytt material.

Skälen för regeringens bedömning: Genom Sveriges inträde i EU har Sverige nu tre

administrativa nivåer - EU-nivån, den nationella nivån samt den lokala nivån.

Men bilden av hur Sverige styrs är mer komplex än så. Exempelvis har vissa

kommuner infört kommundelsnämnder och många kommuner väljer att arbeta i

kommunalförbund. För förståelse av politik och samhälle i dag krävs kunskap om

samtliga samhällsnivåer och deras kompetens samt om relationerna mellan dem.

Sådan kunskap bör förmedlas av skolan.

I grundskolan och gymnasieskolans kursplaner för samhällskunskapsämnet finns

emellertid inga uttryckliga mål för elevernas kunskaper om den kommunala nivån.

Vilka kunskaper eleverna skall uppnå om denna nivå framgår i stället indirekt av

andra skrivningar. Olika ungdomsorganisationer har också i kontakter med

Kommundemokratikommittén anfört att den kommunala nivån ägnas förhållandevis

liten uppmärksamhet i samhällskunskapsundervisningen. Fokus ligger i stället på

den nationella och den europeiska/internationella nivån.

Enligt regeringens mening är det viktigt att skolundervisningen ger goda

kunskaper om samtliga nivåer. Det är viktigt dels för elevernas kunskaper om och

förståelse för det politiska systemet, dels för deras benägenhet att agera

politiskt. Ensidig koncentration till en eller ett par samhällsnivåer innebär

inte bara sämre kunskaper om hur övriga nivåer fungerar, utan leder också till

mindre förståelse av de studerade nivåerna och deras roll i det politiska

systemet. Att eleverna skall uppnå goda kunskaper om samtliga nivåer bör framgå

av kursplanerna.

Mot ovanstående bakgrund avser regeringen att vid en kommande revidering av

grundskolans kursplan främst för samhällskunskapsämnet se över hur den tydligare

än i dag kan uttrycka den kommunala och landstingskommunala nivån på samma sätt

som den i dag tydligt uttrycker den europeiska/internationella nivån.

Behovet av kommentarer och referensmaterial som kan understödja sådan

undervisning bör också ses över. Framför allt bör behovet av material när det

gäller undervisningen om den kommunala nivån och dess relation till övriga

samhällsnivåer uppmärksammas. Det är bl.a. viktigt att undervisningen förmedlar

kunskap om dagens förtroendevalda, om deras uppgifter och om vägen till

politiska förtroendeuppdrag samt vilka kanaler för inflytande medborgarna har i

övrigt.

11.2.2 De politiska partiernas och de politiska ungdomsförbundens roll i skolan

Regeringens bedömning: Politisk verksamhet och debatt bör främjas i skolan. Det

är angeläget att skolelever ges återkommande möjligheter att träffa och

diskutera med företrädare för politiska partier och deras ungdomsförbund.

Skolverket bör ges i uppdrag att undersöka vilka hinder som finns för politiska

partier, ungdomsförbund, folkrörelser och organisationer att få informera om sin

verksamhet i skolan samt ge exempel på hur sådan verksamhet kan underlättas.

Kommundemokratikommitténs bedömning: Kommunerna bör i sin uppföljning av

skolorna i kommunen se över i vilken utsträckning dessa har kontakt med de

politiska partierna och/eller deras ungdomsförbund. Om behov föreligger bör

kommunerna i sin planering av skolans verksamhet slå fast vikten av sådana

omvärldskontakter i samhällskunskapsundervisningen.

Politisk verksamhet på skolorna får inte motverkas utan bör främjas. Samtliga

kommuner bör se över sina skolors bestämmelser vad beträffar möjligheten för

politiska ungdomsförbund och andra organisationer att inom skolorna få uttrycka

sina åsikter.

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har kommenterat kommitténs

bedömning vad gäller kontakter med de politiska partierna. Lärarnas Riksförbund

instämmer endast delvis. De anser att kommunerna inte bör få bedöma hur

kontakterna ska utformas. Förbundet anför också att kommunerna inte bör få

diskutera innehållet i samhällskunskapsundervisningen. Riksförbundet för

Rörelsehindrade Barn och Ungdomar instämmer, men anser att

intresseorganisationernas roll i det kommunala demokratiska arbetet borde ägnas

större uppmärksamhet.

Remissinstanserna instämmer helt eller delvis i bedömningen att politisk

verksamhet på skolorna inte får motverkas utan bör främjas. Ockelbo kommun har

samma uppfattning men anför att det kan medföra organisatoriska problem när alla

riksdagspartier liksom lokala och andra organisationer skall delta. Kommunen

anser emellertid att det bör vara obligatoriskt att ungdomsförbunden får delta.

Lärarnas Riksförbund instämmer endast delvis och anser att det måste vara

förbehållet skolan att välja tillfälle och former.

Skälen för regeringens bedömning

Läroplanerna

Enligt läroplanerna för grundskolan och gymnasieskolan skall skolan vara öppen

för skilda uppfattningar och uppmuntra att de framförs. I frågor där det

föreligger olika uppfattningar skall undervisningen alltid vara saklig och

allsidig (läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, Lpo 94, och läroplanen

för de frivilliga skolformerna, Lpf 94).

Kravet på allsidighet innebär inte att undervisningen måste vara värdeneutral.

Historiskt har skolorna emellertid präglats av en objektivistisk kunskapssyn

(SOU 1992:94). Efter andra världskriget fanns en ambition att kunskapen som

förmedlades skulle vara fri från värderingar och ge en objektiv bild av världen.

Med detta synsätt grundlades en utveckling som bortser från att kunskap

utvecklas i ett socialt sammanhang som omfattar olika perspektiv och

värderingar.

Enligt de nuvarande läroplanerna skall skolan samverka med omvärlden. I

läroplanen för grundskolan anges att skolan bl.a. skall sträva efter att varje

elev får inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. I

både läroplanen för grundskolan och gymnasieskolan anges som riktlinjer för

skolan att alla som arbetar i den skall verka för att utveckla kontakter med

kultur och arbetsliv, föreningsliv och andra verksamheter utanför skolan som kan

berika den som en lärande miljö. Beslut om i vilken utsträckning och i vilket

sammanhang olika organisationer eller politiska partier skall bjudas in eller få

tillträde till skolan är en angelägenhet för den enskilda kommunen eller

skolan. Detta hänger ihop med det decentraliserade styrsystem av skolan som

finns i dag. Det är kommunerna och den enskilda skolan som avgör hur

verksamheten i skolan skall utformas och organiseras för att eleverna skall nå

målen i läroplanerna. De politiska partierna har dock möjlighet att genom sina

representanter påverka kommunfullmäktige, som kan besluta om att i kommunens

skolplan framhålla skolans öppenhet gentemot det övriga samhället. Exempel på

detta kan vara de politiska ungdomsförbundens möjlighet att samarbeta med

skolan.

Medverkan i undervisningen

Redan i ungdomspolitiska propositionen från 1999 konstaterade regeringen att

inställningen till i vad mån de politiska partierna och de politiska

ungdomsförbunden skall få tillträde till skolorna varierar mellan olika kommuner

(prop. 1998/99:115, På ungdomars villkor - ungdomspolitik för demokrati,

rättvisa och framtidstro). Nyligen har det också kunnat konstateras att

kontakter med politiska partier tycks vara sällsynta i skolorna. I ett möte som

Kommundemokratikommittén anordnade med de politiska ungdomsförbunden framhöll

samtliga att de har svårt att få informera och debattera utom vad gäller veckan

före ett val, då många skolor vill anordna paneldebatter i skolan mellan de

politiska partierna.

På många skolor inkluderas de politiska ungdomsförbunden alltför sällan i

omvärldskontakterna. Ofta anförs att det inte är möjligt att bara låta ett

ungdomsförbund medverka och att några eller alla skulle ta för mycket tid från

undervisningen.

Politisk verksamhet i skolan

Flera ungdomsförbund framhöll också i det möte som hölls av

Kommundemokratikommittén att de på många håll även hindras från att bedriva

opinionsbildande verksamhet på skolorna i form av t.ex. bokbord och

affischering. Svårigheterna för just de politiska ungdomsförbunden bekräftades

även av andra, icke partipolitiska, organisationer.

Det är emellertid tveksamt om beslut om att inte låta politiska ungdomsförbund

vara verksamma i skolans lokaler är förenliga med grundlagen. Enligt

Justitieombudsmannen (JO) får en skola inte förbjuda politiska partier att

sprida flygblad inom skolans lokaler på grund av flygbladets innehåll. Ett

sådant beslut strider mot förbudet mot spridningshinder i 1 kap. 2 §

tryckfrihetsförordningen; att skolans lokaler inte är att anse som allmän plats

saknar betydelse. Stadgandet i tryckfrihetsförordningen förbjuder emellertid

inte hindrande åtgärder som enbart dikteras av ordningsskäl. Ett beslut om

inskränkning av spridningsrätten måste dock strikt baseras på bedömningen att

skriftens spridning inte kan förenas med ordningens upprätthållande. Vidare kan,

enligt JO, svårligen accepteras att man generellt tillåter endast vissa

organisationer att sprida tryckt material inom skolans lokaler. Om skolans

ledning gör bedömningen att ordningshänsyn endast medger att en, två eller tre

flygbladsutdelare samtidigt är verksamma inom skolan, skulle det däremot vara

godtagbart att bifalla den eller de ansökningar som inkom först men avslå övriga

med upplysning om möjligheten att få tillstånd till spridning av material vid

något annat tillfälle (JO:s ämbetsberättelse 1991/92 s. 346).

JO har också argumenterat för att samma grundläggande synsätt som gäller

hindrande av spridning av tryckt skrift även måste anläggas när det gäller

hindrande av uttryck av vissa åsikter, till exempel genom muntliga uttalanden

eller märken på kläder. Om det inte är olagligt att sprida åsikterna kan

skolledningen ändå ha rätt och skyldighet att undertrycka dem, men bara om

ledningen efter seriösa överväganden gör bedömningen att ordningen på skolan tar

skada av att åsikterna sprids, till exempel i form av bråk mellan eleverna

(JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 436).

Grundlagsskyddet för åsikts-, yttrande- och tryckfriheten säkerställer således

att politisk verksamhet får bedrivas bl.a. i skolmiljöer. Generella beslut om

att sådan verksamhet inte får bedrivas i skolan bör undvikas eftersom de kan

komma i konflikt med de rättigheter som garanteras i grundlagarna. En annan sak

är att skolans ledning både får och skall se till att allmän ordning

upprätthålls på skolans område och att politiska partiers verksamhet inte på ett

skadligt sätt inkräktar på undervisningen.

Öppna upp skolan för de politiska partierna och ungdomsförbunden

Regeringen konstaterade i ungdomspolitiska propositionen från 1999 (prop.

1998/99:115) att de politiska ungdomsförbundens medverkan i skolan var en

prioriterad fråga. Regeringen framhöll att det inte är acceptabelt att elever

förhindras att i skolan få kontakt med organisationer och andra sammanslutningar

som har stor betydelse för vår demokrati. Tvärtom, underströk regeringen, är

det angeläget att skolorna generellt öppnar sig för medverkan från såväl

samhällspolitiskt engagerade organisationer i allmänhet som från de politiska

partierna och ungdomsförbunden i synnerhet.

Denna fråga är alltjämt prioriterad av regeringen. Ett bra tillfälle att bjuda

in politiska partier och ungdomsförbund att delta i skolans undervisning är att

till exempel ordna särskilda demokratidagar. Under en demokratidag kan alla

elever på en skola under en hel dag ägna sig åt politik och demokrati.

Innehållet kan t.ex. just kunna vara möten och diskussioner med företrädare för

de politiska partierna och andra organisationer som bedriver politisk

verksamhet. En sådan demokratidag kan sedan kunna följas upp på olika sätt i

undervisningen.

De politiska partiernas opinionsbildande verksamhet är en ovärderlig del av vår

demokrati och borde därför också utgöra ett naturligt inslag i skolan. Det är

enligt regeringens mening önskvärt att kommunerna ser över i vilken utsträckning

skolorna i kommunen har kontakter med de politiska partierna och andra

organisationer som är engagerade i samhällsfrågor och undersöker möjligheterna

för bl.a. deras ungdomsförbund att få uttrycka sina åsikter i skolan. Vid behov

kan det också vara lämpligt att kommunerna slår fast vikten av omvärldskontakter

i undervisningen.

Uppdrag till Skolverket

Enligt regeringens mening bör Skolverket ges i uppdrag att undersöka vilka

hinder som finns för politiska partier, ungdomsförbund och andra organisationer

som är engagerade i samhällsfrågor att få informera om sin verksamhet i skolor,

samt ge exempel på hur möjligheten att informera kan underlättas. Skolverket bör

samråda med Svenska Kommunförbundet i frågan.

11.3 Förbättrad information om den svenska demokratin i introduktionsprogram och

sfi för personer med utländsk bakgrund

Regeringens bedömning: Personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige bör

genom ett introduktionsprogram eller på annat sätt ges goda kunskaper om och

förståelse för den svenska demokratin. Regeringen har nyligen tillsatt en

utredning med uppgift att se över mottagande av och introduktion för flyktingar.

Utredningen skall bl.a. överväga hur alla nyanlända invandrare, genom

introduktionen eller på annat sätt, skall kunna få ökad kunskap om och

förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska

demokratiska systemet. Skolverket bör ges i uppdrag att se över behovet av

referensmaterial och kommentarer som kan användas i svenskundervisning för

invandrare för att stödja undervisning som förmedlar kunskaper om och förståelse

för den svenska demokratin.

Kommundemokratikommitténs bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat bedömningen instämmer i

den. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet framhåller att det är

angeläget att diskussionerna kring hur frågor som rör det svenska

styrelseskicket, partiväsendet och valprocedurer kan lyftas fram i

introduktionsprogrammet bättre, börjar lokalt ute i kommuner och landsting, där

en anpassning till lokala förhållanden kan ske. Gävle kommun anser att det är

viktigt att informationen inte enbart ges till dem som kommer att genomgå

utbildningen utan också till övriga. Samarbetsorgan för etniska organisationer i

Sverige delar bedömningen men anför att de är tveksamma till om sådan

information kommer att ha någon effekt eftersom introduktionsprogrammet främst

är inriktat på att främja deltagarnas egna försörjning. För att nå ut med

informationen förordar Länsstyrelsen i Skåne län att det vid första

informationstillfället lämnas informationen på det egna språket. Sociala

missionen föreslår inrättandet av brukarråd eller liknande för att praktiskt

tillämpa inflytande och delaktighet.

Skälen för regeringens bedömning

Information om den svenska demokratin i introduktionsprogram och sfi

I samband med att en person beviljas uppehållstillstånd i Sverige skall

folkbokföring ske i den kommun där personen avser att vara bosatt. De personer

som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet och som kommunen får

ersättning av staten för att ta emot, skall påbörja ett introduktionsprogram så

snart som möjligt efter mottagandet i kommunen. Kommunen kan även erbjuda andra

nyanlända invandrare än flyktingar att delta i ett introduktionsprogram. Den

sistnämnda gruppen har dock rätta att delta i svenskundervisning för invandrare

(sfi).

Ett introduktionsprogram skall innehålla sfi, praktik i den utsträckning som är

möjligt, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv samt

information om vardagslivet i en kommun. Introduktionsprogrammet bör utgå från

individens behov och förutsättningar, utformas tillsammans med denne och

genomföras i samverkan mellan olika parter (prop. 1997/98:16). Ansvaret för hur

ett introduktionsprogram närmare utformas ligger på kommunen.

Enligt en undersökning som Kommundemokratikommittén genomfört är undervisningen

i samhällskunskap under introduktionsprogrammet oftast inte specifikt inriktad

på demokratifrågor. Dessa frågor behandlas där det är aktuellt i anslutning till

andra avsnitt i undervisningen. De svarande upplever att det är svårt att

förmedla kunskaper om demokrati, kommunal organisation, val, rösträtt och

politiska partier, inte minst till personer som kommer från länder med helt

andra styrelseskick. Det anses bero på dels att dessa frågor är tämligen

abstrakta, dels att de som deltar i undervisningen inte har hunnit få

tillräckligt goda kunskaper i det svenska språket. Somliga menar också att

information om demokrati och möjligheter till insyn och påverkan är något som

man kan ta till sig först efter några års vistelse i Sverige. Andra menar

emellertid att detta är något av det första man bör lära sig eftersom det utgör

en förutsättning för att en person själv skall kunna påverka sin situation.

Integrationsverket har genomfört en utvärdering av den samhällsinformation som

ges till nyanlända invandrare (Integrationsverket 2000). Av rapporten framgår

att sfi är den viktigaste platsen för samhällsinformation. Enligt utvärderingen

bör den ges i flera omgångar och inledningsvis förmedlas via modersmålet, för

att därefter successivt kombineras med information på svenska språket. Det anses

även viktigt att det finns informationsmaterial som är anpassat till de

nyanländas begränsade kunskaper i svenska språket.

Förbättrade kunskaper och förståelse

Enligt regeringens mening bör personer som har fått uppehållstillstånd i Sverige

snarast möjligt få kunskap om och förståelse för hur den svenska demokratin

fungerar för att kunna delta i den politiska processen. Introduktionsprogrammet

är ett viktigt tillfälle att förmedla sådan kunskap. Av olika skäl kan det

emellertid vara svårt att nå ut med denna information. Kommundemokratikommittén

har i sin undersökning bl.a. hänvisat till mer allmänna problem som gör det

svårt att uppnå goda resultat, exempelvis bristande resurser samt svårigheter

att undervisa i klasser där eleverna har mycket olika bakgrundskunskaper och

erfarenheter, liksom låg närvaro eller koncentrationssvårigheter till följd av

psykisk ohälsa efter traumatiska upplevelser. Andra mer specifika problem

handlar om att ett introduktionsprogram även skall förmedla kunskap på så många

andra viktiga områden varför utrymmet för att informera om det svenska

styrelseskicket m.m. blir begränsat.

Regeringen har tillsatt en utredning som skall se över mottagande av och

introduktion för flyktingar. Utredningen skall bl.a. uppmärksamma hur kunskaper

om och förståelse för den svenska demokratin kan förmedlas på ett bättre sätt än

i dag (dir. 2001:87). En del personer kan genom sfi få god inblick i den

svenska demokratin. Men för många behövs det ytterligare information vid andra

tillfällen. Det är viktigt att man under introduktionsprogrammet eller på annat

sätt lyckas förmedla värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati. Det

är därför angeläget att förmedla kunskaper om vilka möjligheter det finns att

delta i och påverka den politiska processen. Behovet av referensmaterial och

kommentarer för att stödja sådan undervisning via sfi bör ses över.

11.4 Forum för Levande historia

Hösten 1997 tog regeringen initiativ till en omfattande informationssatsning i

Sverige om Förintelsen. Satsningen drevs som ett projekt inom Regeringskansliet

och fick namnet Levande historia. Syftet var att sprida kunskap och information

om Förintelsen samt att med utgångspunkt i Förintelsen skapa en bred diskussion

kring frågor som demokrati, tolerans, medmänsklighet och människors lika värde.

Ett led i informationssatsningen var boken "...om detta må ni berätta..." som i

dag givits ut på tio språk och i över en miljon exemplar.

Mot bakgrund av framgångarna med projektet Levande historia uppdrog regeringen i

januari 1998 åt ett antal statliga kulturinstitutioner att redovisa

förutsättningarna för att skapa en permanent utställning om Förintelsen på något

av landets museer. Den rapport som myndigheterna redovisade i september 1998

utgjorde ett första steg i övervägandet att skapa ett permanent forum med

utgångspunkt i Förintelsen.

I september 1999 beslutade regeringen att ge en kommitté i uppdrag att utreda

etablerandet av ett permanent forum för Levande historia (Ku 1999:09). Enligt

direktiven skall forumet behandla frågor som rör demokrati, tolerans och

mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen (dir. 1999:75). I

kommitténs slutbetänkande (SOU 2001:5) föreslogs inrättande av en ny myndighet -

ett kunskapscentrum med namnet Forum för Levande historia. Forumet skall enligt

förslaget fungera som mötesplats, motor, samordnare och beställare i frågor som

rör demokrati, tolerans, och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i

Förintelsen.

Mot denna bakgrund redovisade regeringen i budgetpropositionen för 2002 (prop.

2001/02:1) sin avsikt att under 2003 inrätta en ny myndighet utifrån

statsminister Göran Perssons initiativ 1997 till informationssatsningen Levande

historia. Myndighetens uppdrag skall vara att främja arbete med, diskussion om

och reflektion över demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter i samtiden

utifrån historiska perspektiv, från Förintelsen och från svensk nutidshistoria.

Verksamheten skall syfta till att stärka människors vilja att aktivt verka för

alla människors lika värde. Den framtida myndigheten kan spela en betydelsefull

roll när det gäller insatser som avses redovisas i regeringens nationella

handlingsplan för de mänskliga rättigheterna.

11.5 Ökad kunskap om mänskliga rättigheter

Vid FN:s världskonferens 1993 uppmanades varje stat att överväga upprättandet av

en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter. Bland världskonferensens

rekommendationer fanns en uppmaning till alla stater att överväga upprättandet

av nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter. Planen skulle

identifiera åtgärder för att förbättra främjandet och skyddet av mänskliga

rättigheter. Mot bakgrund härav tillsatte demokratiminister Britta Lejon i maj

2000 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utarbeta ett förslag till

en nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna.

Arbetsgruppen har haft att kartlägga och analysera hur svenska myndigheter i dag

arbetar för att förbättra skyddet av de mänskliga rättigheterna. Gruppen har

också haft att granska de organisatoriska aspekterna på Regeringskansliets

befintliga arbete för att hantera frågor om mänskliga rättigheter och vid behov

föreslå eventuella förändringar samt att föreslå åtgärder för hur FN:s årtionde

för utbildning om mänskliga rättigheter (pågår under åren 1995-2004) kan

uppmärksammas i Sverige. På arbetsgruppen har också legat att kartlägga och

klargöra olika modeller för utformandet av en nationell handlingsplan och

därefter välja en för Sverige fungerande arbetsmodell. Resultatet av

kartläggningen publicerades i mars 2001 i departementspromemorian Mänskliga

rättigheter i Sverige - en kartläggning (Ds 2001:10).

Sverige är bunden av olika konventioner om mänskliga rättigheter för enskilda

gentemot statsmakten. Rättigheterna berör olika samhällsområden och anger vilka

normer som statsmakten måste hålla sig inom. Den bakomliggande tanken med att

upprätta en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är således att det

är statens ansvar att de mänskliga rättigheterna respekteras och tillgodoses. I

första hand ligger ansvaret hos varje stats regering men även den statliga och

kommunala förvaltningen har ett ansvar. Handlingsplanen skall redogöra för såväl

medborgerliga och politiska rättigheter som sociala, ekonomiska och kulturella

rättigheter. Den skall ge konkreta förslag på olika former av åtgärder som kan

vidtas för att främja och stärka skyddet av mänskliga rättigheter på nationell

nivå. Syftet med handlingsplanen är bl.a. att stärka kunskapen om och respekten

för de mänskliga rättigheterna. Utbildning om mänskliga rättigheter är i

sammanhanget ett viktigt instrument och grunden för att mänskliga rättigheter

verkligen skall beaktas och ges utrymme i praktiken.

Kunskap om mänskliga rättigheter behövs på många håll i det svenska samhället.

Regeringen anser därför att det är viktigt att stärka kunskapen om mänskliga

rättigheter hos bl.a. myndigheterna och i samhället i övrigt.

Som nämnts i det föregående avsnittet kommer regeringen inom kort att presentera

en nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna i en skrivelse till

riksdagen.

12 Kunskap om demokratins förutsättningar och funktionssätt

12.1 Att främja ökad kunskap

Det finns i dag ett stort behov av att skapa ökad kunskap om demokratins

förutsättningar och funktionssätt. Det kan bl.a. ske genom forskning,

uppföljning och utvärdering samt genom nationellt och internationellt

erfarenhetsutbyte.

Demokratiutredningen publicerade under sitt arbete 1999-2000 forskarvolymer där

drygt ett hundra forskare inom samhällsvetenskap och humaniora belyste olika

aspekter på den svenska folkstyrelsens utveckling. Denna tvärvetenskapliga

ansats gav en mångfacetterad bild av demokratins möjligheter och problem.

Demokratiutredningens arbete har bidragit till en diskussion kring

demokratiforskningens fortsatta inriktning. Detta välkomnas av regeringen.

Regeringen betonar i den forskningspolitiska propositionen Forskning och

förnyelse (prop. 2000/01:3) att den svenska demokratiforskningen är väsentlig

för att stärka och fördjupa det offentliga samtalet om folkstyrelsen samt för

genomförandet av politiken.

För att öka kunskapen är det också viktigt att man drar slutsatser om vad som

fungerar bra och vad som fungerar dåligt. Regeringen anser därför att

kontinuerlig uppföljning och utvärdering bör stimuleras. Det är grundläggande

att de olika försöksverksamheter som pågår i kommuner och landsting liksom på

annat håll inte bara sker då och då utan att åtgärder också vidtas för att

systematiskt öka kunskapen om vad som fungerar och varför. Regeringen kommer,

som tidigare nämnts, bl.a. att utvärdera projektet Tid för Demokrati samt följa

upp flertalet av de åtgärder som föreslås i denna proposition.

Enligt regeringens mening bör också de erfarenheter som görs nationellt och

internationellt med att utveckla demokratin bättre tas till vara. Det finns

redan i dag olika forum där erfarenheter utbyts. Exempelvis har Svenska

Kommunförbundet och Landstingsförbundet tagit initiativ till att på sin hemsida

publicera olika demokratiutvecklingsprojekt för att stimulera erfarenhetsutbytet

mellan kommuner och landsting. Internationellt sker ett utbyte av erfarenheter

bl.a. via EU och Europarådet. Det finns också olika hemsidor på nätet som

stimulerar till internationellt erfarenhetsutbyte om lokal demokratiutveckling

osv.

Det pågår således ett erfarenhetsutbyte inom olika fora redan i dag men de kan

utvecklas och tas till vara i högre utsträckning. Regeringen avser också att för

inhemsk demokratiutveckling bättre ta till vara de erfarenheter som gjorts inom

det svenska utvecklingssamarbetet. Inom utvecklingssamarbetet finns betydande

erfarenheter av stöd till förvaltningsutveckling, parlamentssamarbete,

utveckling av rättsväsenden, liksom stöd till val och till olika former av ett

civilt samhälle. Utvecklingssamarbetet har arbetat fram metoder för att främja

folkligt deltagande och demokratiska processer. Regeringen lämnade bl.a. i april

2001 en proposition om Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och

Östeuropa, där demokratidelen spelar en central roll (prop. 2000/01:119).

12.2 Mångvetenskaplig forskning

Regeringens bedömning: Mångvetenskaplig forskning om demokratin bör stimuleras.

Regeringen avser att tillföra Vetenskapsrådet 5 miljoner kronor från och med

2003. Medlen skall i första hand användas för att bygga upp ett nätverk och en

nationell plattform där såväl doktorander som redan etablerade forskare från

olika ämnen och lärosäten kan mötas. Regeringen avser att återkomma till

riksdagen i frågan om finansiering.

Demokratiutredningens förslag: Demokratiutredningen har föreslagit att fem

mångvetenskapliga demokratiforskningsprogram skall startas. Dessa skall ge

utrymme för oberoende forskning om folkstyrelsens utveckling.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker utredningens

förslag. Karlstads universitet anser att forskning bör ske i mångvetenskapliga

program gärna med medverkan av internationella forskare. Högskolverket instämmer

i utredningens bedömning att det är angeläget att stödja demokratiforskning.

Högskoleverket anför att stöd till demokratiforskning bör kanaliseras genom

Vetenskapsrådet. Umeå universitet anger att de fem forskningsområden som

utredningen presenterat är intressanta, men av väldigt olika slag och

omfattning. Vissa av de föreslagna programmen är smala till sin karaktär medan

andra är ytterst omfattande. HSFR anför att de fem forskningsområden som

utredningen förslår bör ses mer som intressanta exempel på relevanta frågor för

fortsatta studier, snarare än som färdiga avgränsningar av forskningsuppgiften.

Skälen för regeringens bedömning

Demokratiutredningen om demokratiforskning

Enligt Demokratiutredningen skall demokratiforskningen präglas av mångfald,

nytänkande och dialog med omvärlden.

Traditionellt har, enligt utredningen, demokratiforskningen varit statsvetarnas

domän och deras position torde vara stark även fortsättningsvis. Om statsvetare,

sociologer, kulturgeografer, jurister, ekonomer, historiker och flera andra

discipliner tar sig an uppgiften ökar mångfalden i kunskapsuppbyggnaden och

därmed också kvaliteten i det offentliga samtalet om vår demokrati.

Demokratiutredningens förslag om en ökad satsning på en mångvetenskaplig

forskning om demokrati har rönt ett omfattande stöd hos remissinstanserna. Även

om det finns kritiska synpunkter från en del remissinstanser på just vilka

aspekter av den svenska demokratins funktionssätt som det behövs mer forskning

om, så finns det en betydande enighet om att detta generellt sett är ett

angeläget forskningsområde och att en mångvetenskaplig inriktning på

demokratiforskningen bör stimuleras.

Forskning om demokrati

I propositionen Forskning om den offentliga sektorn (1991/92:36) lade regeringen

fast ett långsiktigt forskningsprogram - FOS-programmet - med syfte att

koncentrera resurserna och stärka universitetsforskningen om den offentliga

sektorn. FOS-programmet består av två centrumbildningar vid universiteten i

Stockholm och Göteborg, SCORE och CEFOS. Vidare ingår två disciplinprogram och

ett gästforskarprogram. Vetenskapsrådet har fått i uppdrag att utvärdera

FOS-programmet före utgången av 2002. En delrapport har nyligen överlämnats till

regeringen.

Enligt delrapporten har såväl den politiska som forskningsmässiga situationen

ändrats sedan FOS-programmet initierades. Frågorna om den offentliga sektorn har

blivit mer fundamentala och omfattningen av, formerna för och legitimiteten hos

den offentliga sektorn kan inte längre betraktas som självklara. Därmed kopplas

frågorna om den offentliga sektorn till frågor om demokratins mål och

utformning. Vetenskapsrådet anser att detta motiverar en satsning på

demokratiforskning, liknande den som hittills gjorts inom FOS-programmet. För

att den komplexa och fundamentala karaktären hos dagens demokratifrågor skall

kunna belysas allsidigt krävs, enligt delrapporten, att demokratifrågorna

studeras från olika infallsvinklar, av olika discipliner och med olika metoder.

Utöver statsvetenskap torde bl.a. ämnen som nationalekonomi, sociologi,

psykologi, historia, konstitutionell rätt, rättsfilosofi, socialantropologi och

humanekologi vara av betydelse, men i princip är inget ämne uteslutet. Det är

också angeläget att demokratifrågorna studeras ur ett internationellt

perspektiv, både komparativt och med hjälp av övergripande teoribildningar.

Vetenskapsrådet framhåller slutligen i delrapporten att det är angeläget att

göra en aktiv satsning på demokratiforskning och att satsningen skulle kunna

göras under Vetenskapsrådets ledning.

Regeringen har i propositionen Forskning och förnyelse (2000/01:3) betonat

vikten av att tvär- och mångvetenskaplig forskning uppmärksammas i större

utsträckning. Enligt Demokratiutredningen visar erfarenheten av utredningens

arbete att ett brett perspektiv på demokratifrågorna är av central betydelse för

att öka mångfalden i kunskapsuppbyggnaden och därmed även kvaliteten i

underlaget till det offentliga samtalet om demokrati.

Ett nationellt samarbete kan vara ett instrument för att få till stånd en

mångvetenskaplig kompetensutveckling inom demokratiforskningen. Företrädare för

en rad ämnen bör ingå, främst ifrån samhällsvetenskap men även företrädare för

andra ämnen såsom juridik och humaniora kan knytas till ett sådant samarbete.

Samtidigt är det viktigt att forskningen om den svenska demokratins utmaningar

även har kopplingar till utveckling och forskning internationellt.

Vetenskapsrådet bör stimulera samarbete mellan berörda institutioner och

lärosäten när det gäller demokratiforskning. Ett nationellt samarbete bör bidra

till en mångvetenskaplig kompetensutveckling inom demokratiforskningen. För

detta kommer Vetenskapsrådets anslag att långsiktigt förstärkas med 5 miljoner

kronor årligen från 2003. Dessa medel är i första hand avsedda att bygga upp ett

nätverk och en nationell plattform där såväl doktorander som redan etablerade

forskare från olika ämnen och lärosäten kan mötas. Regeringen avser att

återkomma i frågan om den framtida demokratiforskningen när FOS-programmet har

utvärderats och avrapporterats.

12.3 Demokratistatistik

Regeringens bedömning: En översyn och inventering bör göras av befintlig

statistik som rör demokratins utveckling och funktionssätt i Sverige. En sådan

översyn bör initieras under 2002.

Skälen för regeringens bedömning: Statistik är ett av flera viktiga instrument

för att följa demokratins utveckling. Det gäller såväl regeringens och

riksdagens behov av uppföljning, forskningens behov av underlag för fördjupade

studier samt medias och allmänhetens behov av underlag och information. I dag

produceras statistik på demokratiområdet av en rad olika aktörer. Det sker bl.a.

inom ramen för SCB:s reguljära statistikproduktion, som ett led i arbetet vid

SOM-institutet vid Göteborgs universitet, som ett led i annan forskning vid

landets universitet och högskolor samt i viss mån av det statliga

utredningsväsendet. Det är emellertid svårt att göra en samlad bedömning av

huruvida nuvarande statistikproduktion motsvarar samhällets behov vad gäller

inriktning, kvalitet och långsiktighet. Regeringen ser därför ett behov av att

en översyn och en inventering görs av befintlig statistik som rör demokratins,

och därmed även den offentliga förvaltningens utveckling och funktionssätt i

Sverige. En sådan översyn kommer att initieras under 2002.

12.4 Nya fora för internationellt erfarenhetsutbyte

Regeringens bedömning: För att stärka demokratin i Sverige och internationellt

bör Sverige delta i och bidra till utvecklingen av fora och processer för

erfarenhetsutbyte och samarbete kring demokratiutvecklingsfrågor inom EU,

Europarådet, FN och det internationella samfundet i övrigt.

Skälen för regeringens bedömning: I dag saknas mer permanenta, internationella

fora och processer där frågor rörande utveckling och stärkande av demokratin i

s.k. etablerade demokratier behandlas mer sammanhållet. Det finns fora för att

diskutera förvaltningsfrågor, lokal demokrati, det civila samhällets roll,

mänskliga rättigheter etc. men inget forum som inkluderar alla dessa och för in

ett deltagandeperspektiv. De diskussioner som förs inom det internationella

samfundet om hur demokratin kan stärkas och fördjupas fokuserar ofta på unga

demokratier eller länder som befinner sig i en övergångsfas mellan ett

icke-demokratiskt styrelseskick och ett demokratiskt.

Även i de etablerade demokratierna behövs emellertid långsiktiga strategier och

långsiktigt arbete för att fördjupa folkstyrelsen. Demokrati är en process, som

kontinuerligt behöver näring för att utvecklas.

Regeringen anser att både det nationella och det internationella

demokratiarbetet kan stärkas genom breda diskussioner, erfarenhetsutbyten och

samarbete länder emellan kring hur inte bara unga utan även etablerade

demokratier kan stärka och fördjupa den egna demokratin. Inte minst den senaste

tidens utveckling i världen har aktualiserat frågor om internationellt samarbete

för att värna demokratin. Utöver det erfarenhetsutbyte och utvecklingsarbete

som sker inom EU deltar Sverige redan i dag i exempelvis Europarådets

styrkommitté för kommunala och regionala frågor, där ett antal

arbetsgrupper/kommittéer arbetar med ett brett spektra av lokala och regionala

demokratifrågor och vars mål är att formulera rekommendationer, konventioner

m.m. Nyligen har styrkommittén antagit en rekommendation om medborgarnas

deltagande i samhällslivet på lokal nivå. Det tas nu också initiativ till

aktiviteter som syftar till att pröva förutsättningarna för ökad användning av

informationsteknik, bl.a. Internet, vid de allmänna valen. Dit hör bl.a. frågor

om valhemlighet, elektroniska standards, medborgarkonsultationer etc. Sverige är

också en stor bidragsgivare till International IDEA (Institutet för demokrati

och fria val) som är en mellanstatlig organisation belägen i Stockholm. IDEA

samlar erfarenheter av demokratins normativa och institutionella utformning i

olika länder och sammanhang. Kunskaperna finns samlade i databaser samt i

tematiska handböcker. IDEA bedriver också praktiskt arbete i olika länder i

samarbete med ett brett spektrum av för demokratin centrala aktörer.

Regeringen anser att deltagande i och utveckling av initiativ med denna

inriktning är mycket viktigt. Framöver kommer Sverige därför mer aktivt delta i

och bidra till utvecklingen av forum och processer för erfarenhetsutbyte och

samarbete kring demokratiutvecklingsfrågor i det internationella samfundet. Ett

exempel som kan utvecklas till en konstruktiv mötesplats är det s.k. Communities

of Democracy - en mellanstatlig konferens som genomförts en gång i Warszawa

sommaren 2000. Av ännu större vikt är det mellanstatliga samarbetet inom FN som

under 1990-talet konsoliderar sig och i dag har en samlad dagordning för fred

och säkerhet. Till detta skulle ett fördjupat demokratiperspektiv utgöra ett

värdefullt tillägg.

13 Konsekvenser av förslagen

13.1 Ekonomiska konsekvenser

Insyn i kommunala företag

När det gäller de föreslagna bestämmelserna om insyn i kommunal verksamhet som

bedrivs på entreprenad och i verksamheten i fristående skolor har regeringens

utgångspunkt varit att möjligheterna till medborgerlig insyn skall utformas så

att de så långt som möjligt anknyter till och blir en del av den ordinarie

verksamheten hos samtliga inblandade parter. Det går dock inte att komma ifrån

att kravet på medborgerlig insyn kan komma att innebära en något ökad

arbetsbörda för såväl den kommunala parten som entreprenören eller den

fristående skolan. De smärre kostnadsökningar som detta kan medföra måste dock

vägas mot de demokratiska fördelar som möjligheten till insyn medför.

Den kommunala demokratins funktionssätt

Förslaget om att fullmäktiges ställningstagande skall krävas innan principiellt

viktiga beslut fattas i kommunala aktiebolag och stiftelser bedöms inte medföra

några ökade kostnader för kommunerna och landstingen.

Förslaget om att återremiss skall vara möjligt för en minoritet i fullmäktige

kan medföra en begränsad ökning av kostnaden för handläggningen. Den ökade

kostnaden måste vägas mot den kvalitetsförbättring en återremiss kan medföra.

Mot bakgrund av att fullmäktiges majoritet avgör omfattningen av den ökade

beredningen har kommuner och landsting ett avgörande inflytande på kostnaden.

Kostnadsökningen torde därför bli begränsad.

Ekonomiska villkor för förtroendevalda

De föreslagna förändringarna av rätten till ekonomisk ersättning innebär en ökad

skyldighet för kommuner och landsting att kompensera förtroendevalda vad gäller

vissa socialförsäkringsrättsliga ersättningar som arbetslöshetsersättning och

föräldrapenning. Den berörda gruppen är dock väldigt liten varför

kostnadsökningen för kommuner och landsting torde vara mycket begränsad.

I förslaget tydliggörs att den förtroendevalde med oregelbunden arbetstid skall

ha rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för att fullgöra

uppdraget. Detta medför i sig ingen kostnadsökning. Däremot medför den med

förslaget sammanhängande rätten till skälig ersättning för motsvarande

tidsperiod en viss kostnad för kommuner och landsting. Många kommuner och

landsting lämnar redan i dag sådan ersättning till skiftarbetare. Eftersom denna

grupp av förtroendevalda är relativt liten kommer kostnadsökningarna för de

kommuner och landsting som ännu inte lämnat sådan ersättning att bli begränsade.

Förslaget innebär vidare att förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov

skall ersättas för de kostnader för barntillsyn som uppkommer till följd av

uppdraget. Sådan ersättning aktualiseras främst då sammanträden genomförs på

kvällstid då den förtroendevalda inte har tillgång till sedvanlig barntillsyn.

Gruppen förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov är relativt stor, men

varierar i andel mellan olika kommuner och landsting. Den direkta kostnaden för

en enskild kommun eller ett landsting beror på hur många förtroendevalda som har

behov av barnomsorg för att fullgöra sina uppdrag. Det förekommer redan i dag

att ersättning utbetalas för barntillsyn. I dessa fall blir kostnadsökningen

begränsad. I de kommuner och landsting som inte redan utger sådan tillkommer en

ny kostnad som dock torde bli begränsad. Denna måste dock vägas mot vikten av

att så många grupper som möjligt får tillfälle att pröva rollen som

förtroendevald.

De funktionshindrades deltagande i den kommunala demokratin

Regeringen har i avsnitt 8.2.5 föreslagit att kommuner och landsting skall verka

för att funktionshindrade förtroendevalda skall kunna delta i handläggningen av

ärenden på samma villkor som andra förtroendevalda. Den direkta kostnaden för

en enskild kommun eller ett landsting beror på vilka åtgärder som redan har

vidtagits och i vilken utsträckning det finns förtroendevalda som har dessa

behov.

De funktionshindrade skall vidare ha rätt till ersättning för resor till och

från sammanträden. Eftersom de förtroendevalda som har sådana behov är en

relativt liten grupp, kommer kostnaderna för kommunerna och landstingen att bli

begränsade.

Medborgarförslag

Medborgarförslag medför en viss kostnad för beredning för de kommuner och

landsting som inför möjligheten. Kostnaden för den enskilda kommunen eller det

enskilda landstinget beror på antalet medborgarförslag och på vilket sätt dessa

bereds. Hur många medborgarförslag som kan komma att lämnas kan inte förutses.

Eftersom fullmäktige bestämmer om medborgarförslag skall få väckas och hur dessa

skall beredas blir kommunens eller landstingets kostnad till stor del beroende

av fullmäktiges beslut. Lagändringen leder inte med automatik till några ökade

kostnader för kommuner eller landsting.

Sammantagna kostnader för kommunsektorn

Regeringen bedömer att de sammantagna ekonomiska konsekvenserna av förslagen

blir marginella för kommunsektorn. Några ytterligare medel kommer därför inte

att tillföras kommunsektorn.

Kostnader för staten

Inget av förslagen innebär några åligganden för staten. Några kostnader för

staten uppkommer därför inte.

13.2 Effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar m.m.

Regeringens förslag i avsnitt 9.3.2 om utökade möjligheter till medborgerlig

insyn innebär inte att ett särskilt regelverk tillskapas vad gäller

handlingsoffentlighet och sekretess i privatägda företag. I stället skall det i

entreprenadavtalet närmare anges vilken information som skall lämnas och hur

detta skall gå till. Nuvarande förslag är mindre långtgående än tidigare

utredningars förslag samtidigt som det uppfyller syftet; att allmänheten

tillförsäkras insyn i kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad. Ett mindre

företag har således möjlighet att påverka avtalsinnehållet och se till att

lämnandet av information inte blir allt för betungande för företaget. Eftersom

det inte ställs upp något krav på dokumentationsplikt eller att handlingar hos

företaget skall hållas ordnade på visst sätt är det regeringens bedömning att

förslagen generellt sett inte kommer att medföra några långtgående konsekvenser

för små företag. För ett enskilt företag kan kravet på insyn emellertid i vissa

fall innebära en ökad arbetsbörda. Om det exempelvis anges i entreprenadavtalet

att informationen skall lämnas ofta kan detta medföra ett högre krav på

ändamålsenliga rutiner i företaget. Som regeringen pekat på i avsnitt 9.3.2

måste kommunen eller landstinget göra en sekretessprövning när någon begär att

få ta del av en handling som entreprenören lämnat in. Sammanfattningsvis kan

förväntas att arbetsinsatsen hos det enskilda företaget i normalfallet blir att

sammanställa de handlingar som innehåller den aktuella informationen och lämna

in dem till kommunen eller landstinget. Regeringen har i avsnitt 9.3.2 utgått

från att företrädare för den kommunala sektorn och branschorganisationerna i de

flesta fall kan finna gemensamma utgångspunkter för vilken typ av uppgifter som

behövs för att tillförsäkra allmänheten den insyn som kan anses vara befogad

inom olika verksamhetsområden. Det är viktigt, bl.a. från konkurrenssynpunkt,

att kraven på insyn inte varierar allt för mycket mellan kommuner och landsting.

För de fristående skolorna kan den föreslagna möjligheten till insyn komma att

medföra en ökad administrativ arbetsbörda av likartat slag som för de kommunala

entreprenörerna. Redan i dag måste dock de fristående skolorna lämna viss

information till bl.a. Skolverket.

Regeringen avser att följa upp de föreslagna bestämmelsernas konsekvenser för

små företag.

Övriga förslag bedöms inte medföra några effekter av betydelse för små företag.

13.3 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Regeringen gör bedömningen att vissa av förslagen presenterade i propositionen

aktivt kan bidra till att öka jämställdheten mellan kvinnor och män. De vidgade

möjligheterna till ledighet från anställning samt möjligheten att utse andra än

redan förtroendevalda till en fullmäktigeberedning kan bidra till en ökning av

antalet kommunalt förtroendevalda. Detta kan i sin tur bidra till att kvinnornas

underrepresentationen minskar.

Den nya möjligheten att få ersättning för tillsyn av barn kan underlätta för

föräldrar av båda könen, särskilt ensamstående, att åta sig ett kommunalt

förtroendeuppdrag. Den vidgade möjligheten att få ersättning för förlorad

arbetslöshetsersättning och förlorad föräldrapenning kan vidare bidra till bidra

till att fler får möjligheten att åta sig ett kommunalt förtroendeuppdrag.

Dessa förslag bör ha en positiv betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och

män.

14 Ikraftträdande

Ändringarna i kommunallagen (1991:900), skollagen (1985:1100) och lagen

(1994:692) om kommunala folkomröstningar föreslås träda i kraft den 1 juli 2002.

Regeringen har i lagrådsremissen föreslagit att de nya föreskrifterna i 3 kap.

17 § kommunallagen om att fullmäktige skall ta ställning till vissa beslut i

kommunala företag från och med den 1 juli 2003 skall tillämpas också på sådana

företag till vilka en kommun eller ett landsting har överlämnat en angelägenhet

före ikraftträdandet. Lagrådet har ansett att en sådan övergångsbestämmelse inte

är erforderlig även om Lagrådets förslag om att behålla den nuvarande

formuleringen inte godtas. Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning i denna

del.

Regeringen anser att det skulle vara allt för ingripande att föreskriva att de

föreslagna bestämmelserna om insyn i kommunal verksamhet som bedrivs på

entreprenad efter en övergångstid skall tillämpas även på entreprenadavtal som

ingåtts eller förlängts före ikraftträdandet.

15 Författningskommentar

15.1 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

1 kap.

1 § Sverige är indelat i kommuner och landsting.

Dessa sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de

angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.

Förslaget behandlas i avsnitt 7.2.

3 kap.

7 § För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall

avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar.

En fullmäktigeberednings sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. En sådan

beredning får dock besluta att dess sammanträden skall vara offentliga, om

fullmäktige har medgett det.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.

Ändringen i första stycket innebär att kravet på att endast förtroendevalda kan

utses till en fullmäktigeberedning avskaffas. Fullmäktigeberedningar avses

alltjämt kunna bestå av en eller flera personer. Rörande kravet på valbarhet

hänvisas till kommentaren till 4 kap. 5 §.

I ett nytt andra stycke anges att sammanträden med fullmäktigeberedningar skall

hållas inom stängda dörrar. Fullmäktige kan medge att sammanträden med en

fullmäktigeberedning helt eller delvis skall vara offentliga. Det är sedan

fullmäktigeberedningen själv som avgör om, och vid vilka sammanträden,

allmänheten skall tillåtas närvara.

Fullmäktigeberedningar hanterar inte ärenden som avser myndighetsutövning eller

ärenden i vilka det förekommer uppgifter som omfattas av sekretess enligt

sekretesslagen (1980:100). En bestämmelse som motsvarar 6 kap. 19 a § andra

stycket är således inte påkallad vad avser fullmäktigeberedningar.

17 § Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar

samtliga aktier, skall fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseledamöter,

3. se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten

som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen

eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.

Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller landstinget

ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige skall även

utse minst en revisor i en sådan stiftelse.

Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige

utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts

för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet.

Förslaget behandlas i avsnitt 7.3.

Ändringen i punkten 3 innebär att fullmäktige skall se till att fullmäktige får

ta ställning innan principiellt viktiga beslut fattas av helägda kommunala

aktiebolag och kommunala stiftelser. När det gäller vilka beslut som avses bör

gällande principer tillämpas. Detta innebär att exempelvis ändringar i

bolagsordningen, förändringar av aktiekapitalet, fusion av företag, förvärv

eller bildande av dotterföretag, förvärv och försäljning av fastighet över en

viss beloppsgräns, samt införande och ändring av avgiftstaxor normalt bör kräva

fullmäktiges ställningstagande. Om det i något fall skulle råda osäkerhet om en

fråga är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt är det

naturligt att föra upp frågan till fullmäktige för ställningstagande. Frågor som

rör den löpande driften bör emellertid inte heller framdeles omfattas av

bestämmelsen.

Det står fullmäktige fritt att välja lämplig metod för att tillförsäkra sig

rätten att uttala sig i frågan innan bolaget fattar sitt beslut. Ett sätt kan

vara att föra in bestämmelser om detta i bolagsordningen eller

stiftelseförordnandet, ett annat att träffa avtal med bolaget eller stiftelsen.

Fullmäktiges ställningstagande till ett beslut i ett aktiebolag eller en

stiftelse kan överklagas i enlighet med bestämmelserna om laglighetsprövning i

10 kap. kommunallagen (1991:900).

19 § Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal

angelägenhet till någon annan än som avses i 17 och 18 §§ skall fullmäktige se

till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att

kontrollera och följa upp verksamheten.

Bestämmelsens nuvarande utformning innebär att den är tillämplig när vården av

en kommunal angelägenhet överlämnas till ett sådant delägt kommunalt företag som

avses i 3 kap. 18 § kommunallagen. Såvitt framgår av förarbetena är

bestämmelsen dock endast avsedd att tillämpas när vården av en angelägenhet

överlämnas till ett helt privatägt företag, exempelvis genom ett avtal om

entreprenaddrift. Avsikten med ändringen är att förtydliga detta.

Med företag avses i detta sammanhang aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska och

ideella föreningar samt enskilda individer (jfr 3 kap. 16 § kommunallagen).

19 a § Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än som

avses i 17 och 18 §§ om att denne skall utföra en kommunal angelägenhet skall

kommunen eller landstinget beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras

information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur

angelägenheten utförs.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.3.2.

Den nya bestämmelsen, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, är

endast tillämplig när vården av en angelägenhet lämnas över till ett privatägt

företag, exempelvis genom avtal om entreprenaddrift. Med företag avses i detta

sammanhang aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska och ideella föreningar,

stiftelser samt enskilda individer (jfr 3 kap. 16 § kommunallagen).

Avtalet mellan kommunen eller landstinget och den privata entreprenören bör

innehålla närmare villkor om vilken information som skall lämnas in till

huvudmannen. Vilken information som bör lämnas och hur ofta detta skall ske kan

inte bestämmas generellt utan detta beror bl.a. på verksamhetens art.

Det är inte ovanligt att en entreprenör bedriver annan verksamhet vid sidan av

den överlämnade kommunala verksamheten. Förslaget om allmänhetens rätt till

insyn omfattar dock endast den kommunala angelägenheten.

De uppgifter som skall lämnas av entreprenören förutsätts inte vara av den arten

att omfattande undersökningar och analyser krävs för att sammanställa och

presentera dem. Uppgifterna skall finnas tillgängliga i verksamheten och

sammanställningen av dessa skall normalt endast kräva en begränsad arbetsinsats.

4 kap.

5 § Ledamöterna och ersättare i fullmäktige väljs bland dem som har rösträtt

enligt 2 och 3 §§. Vid valen av ledamöter och ersättare i nämnderna,

fullmäktigeberedningarna samt valen av revisorer och revisorsersättare är,

oberoende av vad som framgår av röstlängden, den valbar som vid tidpunkten för

sådant val uppfyller de villkor som uppställs i 2 och 3 §§.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.3.

Ändringen innebär att samma valbarhetskriterier som gäller för ledamöter och

ersättare i nämnder samt revisorer och revisorsersättare skall gälla även

ledamöter och ersättare i fullmäktigeberedningar.

8 § Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.

Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får

ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.4.

Ändringen innebär att fullmäktige får besluta att en förtroendevald som valts av

fullmäktige får stanna kvar på sina uppdrag under återstoden av mandattiden,

trots att personen inte längre är folkbokförd i kommunen.

Regeln är endast tillämplig på sådana förtroendevalda som utses av fullmäktige.

Det förutsätts att den enskilde själv begär att få behålla sitt uppdrag. Syftet

är att den som under en begränsad period är bosatt och folkbokförd på annan ort,

exempelvis för studier skall kunna ges möjlighet att kvarstanna på sina uppdrag

under återstoden av mandattiden. Det är fullmäktige som avgör om den

förtroendevalde skall få behålla sina uppdrag utifrån en helhetsbedömning. I

denna bedömning bör vägas in om den förtroendevalde avser att flytta tillbaka

till hemkommunen när studier eller motsvarande slutförts. Vidare bör övervägas

om den förtroendevalde har avsikt, och reella möjligheter, att delta i

sammanträdena i det organ i vilket han eller hon behåller sitt uppdrag.

Bestämmelsen innebär inte en rättighet för den förtroendevalde. Situationer då

valbarhet upphör på grund av omständighet som anges i 4 kap. 6 § kommunallagen

är inte avsedda att omfattas av denna möjlighet.

Ett beslut att låta någon kvarstanna på sitt uppdrag gäller för återstoden av

mandatperioden. För entledigande av ledamot gäller de generella bestämmelserna i

kommunallagen.

11 § Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som

behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag. Ledigheten skall omfatta

tid för

1. möten i kommunala organ,

2. andra möten som är nödvändiga för uppdragen,

3. resor till och från mötena, och

4. behövlig dygnsvila omedelbart före eller efter mötena.

Rätt till ledighet enligt första stycket skall gälla även av fullmäktige utsedda

styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande

andra revisorer och deras suppleanter i sådana juridiska personer som avses i 3

kap. 17 och 18 §§.

Förslagen behandlas i avsnitt 8.2.1 och 8.2.2.

Bestämmelsen har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Avsikten

med ändringen i första stycket är att förtydliga i vilka fall förtroendevalda

skall ha rätt till ledighet från sina anställningar. Bestämmelsen innebär

exempelvis att en förtroendevald med oregelbunden arbetstid skall ha rätt till

ledighet från ett nattskift för att vara utvilad till ett sammanträde som börjar

morgonen därpå.

Det nya andra stycket innebär att rätten till ledighet även skall omfatta

angivna uppdrag i kommunala företag, föreningar och stiftelser.

12 § Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och

ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en

betydande del av heltid.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.3.

Ändringen i första stycket innebär att kommuner och landsting skall vara

skyldiga att ersätta de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som

förtroendevalda förlorar på grund av uppdraget. Med ekonomiska förmåner åsyftas

förlorade pensions- och semesterförmåner samt exempelvis förlorad

arbetslöshetsersättning och föräldrapenning som den enskilde förtroendevalde

förlorar på grund av uppdraget.

I likhet med vad som gäller i dag krävs att den enskilde yrkar på ersättning för

att denna skall betalas ut. Den förtroendevalde måste kunna visa på vilket sätt

han åsamkats ett inkomstbortfall.

Om rätt till ledighet föreligger enligt 4 kap. 11 § har den förtroendevalde rätt

till ersättning för det inkomstbortfall som uppstår på grund av ledigheten.

I likhet med vad som gäller i dag skall ersättningen vara skälig. Detta innebär

att det finns både en lägsta och högsta gräns för ersättningen. I begreppet

skälig ligger också att man kan göra ersättningen delvis schablonmässig. Detta

gäller särskilt för grupper som t.ex. egenföretagare där det rent administrativt

kan vara svårt att fastställa den förlorade arbetsinkomsten. Det är möjligt att

relatera ersättning till timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst,

taxerad inkomst eller något annat underlag. Även ersättning för förlorad

pensionsrätt torde kunna bli föremål för schabloniserad ersättning.

12 a § Förtroendevalda med funktionshinder har rätt till skälig ersättning för

resekostnader som uppkommer när de fullgör sina uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en

betydande del av heltid.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.3.

Paragrafen är ny och reglerar ersättning för resekostnader som kan uppstå för

förtroendevalda som på grund av sitt funktionshinder inte kan använda vanliga

kommunikationsmedel. Ersättningen skall vara skälig och utgå för nödvändiga

resekostnader. Det torde framför allt aktualiseras då sammanträden m.m. avslutas

på kvällen och sedvanliga kommunikationer inte kan användas. Kommunens eller

landstingets skyldighet i denna del är inte avsedd att påverka den rätt till

hjälp från det allmänna som den förtroendevalde kan ha enligt annan

lagstiftning.

Liksom i fallet med ersättning enligt 12 § krävs att den förtroendevalda yrkar

på ersättning. Kommuner och landsting kan välja att utge schabloniserad

ersättning. Dessa skall bestämmas till en skälig nivå.

Bestämmelsen är i likhet med 12 § inte avsedd att tillämpas på förtroendevalda

som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid. Detta framgår

av andra stycket.

Kommuner och landsting kan frivilligt välja att utge ytterligare ersättning för

resor i enlighet med bestämmelsen i 4 kap. 14 §.

12 b § Förtroendevalda med barn som har behov av tillsyn har rätt till skälig

ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina

uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en

betydande del av heltid.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.3.

I en ny paragraf införs en bestämmelse som rör förtroendevalda med barn som har

behov av tillsyn. Kommunen eller landstinget är skyldig att utge skälig

ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer under den tid som den

förtroendevalde fullgör sitt uppdrag. Med barn som har behov av tillsyn avses i

princip barn under tolv års ålder. Ersättningen skall vara skälig. Ersättningen

kan anses skälig bara om behovet av barntillsyn uppkommit som en följd av

uppdragets fullföljande. Så kan till exempel inte anses vara fallet vid

barntillsyn som kan tillgodoses inom den ordinarie barnomsorg som den

förtroendevalde anlitar. Ersättning för kostnader för barntillsyn som en nära

anhörig, till exempel en familjemedlem, utför kan inte heller anses skälig.

Kommuner och landsting måste beakta att ersättningen kommer att vara

skattepliktig för den enskilde och beräkna ersättningen med hänsyn till detta.

Liksom i fallet med ersättning enligt 12 § krävs att den förtroendevalda yrkar

på ersättning. Kommuner och landsting har dock möjlighet att utge skäliga

schabloniserade kostnadsersättningar.

Bestämmelsen är i likhet med 12 § inte avsedd att tillämpas på förtroendevalda

som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid. Detta framgår

av andra stycket.

13 § Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12- 12 b

§§ skall betalas.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.3.

Ändringen är endast redaktionell och en följd av att två nya paragrafer 12 a och

12 b §§ införts. I likhet med vad som gäller i dag är fullmäktige skyldigt att

anta närmare bestämmelser om de förtroendevaldas ekonomiska villkor.

14 § Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få

1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget

utöver vad som följer av 12 a och b §§,

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3. pension, samt

4. andra ekonomiska förmåner.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.3.

Förslagen till bestämmelser i 12 a och 12 b §§ innebär en skyldighet för

kommunen eller landstinget att ersätta de i paragraferna angivna kostnaderna.

Ändringen i första punkten avser endast att förtydliga att kommuner och

landsting fortfarande har möjlighet att på frivillig väg ersätta kostnader

relaterade till förtroendeuppdraget.

33 § Kommuner och landsting skall verka för att förtroendevalda med

funktionshinder kan delta i handläggningen av ärenden på samma villkor som andra

förtroendevalda.

Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.5.

Den nya bestämmelsen avser sådana åtgärder som behöver vidtas för att det skall

vara möjligt för förtroendevalda med funktionshinder att delta i kommuner eller

landstings handläggning av ärenden. Med detta avses såväl möjlighet att ta del

av sammanträdeshandlingar, som möjlighet att delta i de överläggningar som

föregår beslutsfattandet.

Den föreslagna bestämmelsen avser sådana generellt verkande åtgärder som

kommunen eller landstinget kan vidta. Åtgärder riktade till en specifik individ

är inte avsedd att rymmas inom stadgandet. En definitiv avgränsning kring vilka

åtgärder som kan ses som generellt verkande åtgärder går inte att göra. Det rör

sig dock om åtgärder som typiskt sett är avsedda att komma till nytta för en

bredare krets. Bestämmelsen omfattar således inte sådana personliga hjälpmedel

som den funktionshindrade förtroendevalde behöver för att kunna ta del av

handlingar eller delta i handläggningen av ärenden.

Bestämmelsen är av målsättningskaraktär. Om ett beslut blir överklagat vid en

laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen, kan det därför inte upphävas

enbart av det skälet att en anpassningsåtgärd inte har vidtagits.

5 kap.

23 § Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet gäller

förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller

granskningen,

4. en fullmäktigeberedning om fullmäktige har föreskrivit det,

5. den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget, om

fullmäktige har beslutat det (medborgarförslag), eller

6. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om

fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också

väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994.692) om kommunala folkomröstningar.

Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla

initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om

deras adresser.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.

I första stycket femte punkten anges att den som är folkbokförd i en kommun

eller i en kommun inom ett landsting får väcka ärenden i fullmäktige genom

medborgarförslag, om fullmäktige har beslutat det. Termen medborgarförslag

används för att särskilja initiativen från sådana initiativ som väcks av

enskilda förtroendevalda genom motioner. Den medborgerliga förslagsrätten

tillkommer endast kommun- och landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen

eller i en kommun inom landstinget. Det innebär att föreningar,

sammanslutningar, råd eller andra organisationer inte har denna möjlighet.

Däremot kan det i medborgarförslaget anges att yrkandena har stöd av till

exempel en organisation eller en förening. Ett medborgarförslag skall kunna

undertecknas av en eller flera personer.

Bestämmelsen ger kommuner och landsting en möjlighet att låta kommunmedlemmar

folkbokförda i kommunen eller i en kommun inom landstinget väcka ärenden i

fullmäktige. Ett sådant medgivande av fullmäktige gäller generellt. En

individuell prövning av om ärendet får väckas eller inte får inte förekomma.

Medborgarförslag skall beredas innan beslut fattas. Det ankommer på fullmäktige

att i sin arbetsordning ange närmare regler om beredningen av medborgarförslag.

I likhet med vad som gäller för motioner har fullmäktige en skyldighet att

besluta i väckta ärenden. Om ett medborgarförslag rör myndighetsutövning mot

enskild eller en fråga som inte ryms inom den kommunala kompetensen måste

fullmäktige fatta ett formellt beslut i ärendet. Fullmäktige kan dock enligt 5

kap. 33 § under vissa omständigheter avskriva en motion från vidare

handläggning. Motsvarande gäller för medborgarförslag.

Om ett medborgarförslag väckts av någon enskild i en fråga som skall handläggas

av en nämnd kan fullmäktige besluta att överlämna frågan till berörd nämnd för

vidare handläggning.

33 § En motion eller ett medborgarförslag bör beredas så, att fullmäktige kan

fatta beslut inom ett år från det att motionen eller medborgarförslaget väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som har

kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige

får då avskriva motionen eller medborgarförslaget från vidare handläggning.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.

Ändringen i första stycket innebär att ett medborgarförslag bör beredas så att

fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att medborgarförslaget

väcktes.

Ändringen i andra stycket innebär att om beredningen inte kan avslutas inom ett

år från det att medborgarförslaget väcktes skall detta anmälas till fullmäktige.

Fullmäktige får då avskriva medborgarförslaget från vidare handläggning. De nya

bestämmelserna överensstämmer i sin helhet med vad som i dag gäller vid

beredning av en motion som väckts av en ledamot i fullmäktige.

36 § Ett ärende skall bordläggas eller återremitteras, om det begärs av minst en

tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet

tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt.

För bordläggning eller återremiss i fråga om val krävs enkel majoritet.

Ett beslut om återremiss skall motiveras.

Förslaget behandlas i avsnitt 7.4.

Första stycket har tillförts en bestämmelse om återremiss. Bestämmelsen innebär

att ett ärende skall återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de

närvarande ledamöterna. En minoritet ges därmed rätt att få till stånd en

återremiss i ett ärende på motsvarande sätt som en minoritet redan i dag kan få

till stånd en bordläggning av ett ärende.

Med återremiss avses att ärendet skickas tillbaka till beredande organ. Det kan

vara en nämnd, en fullmäktigeberedning eller styrelsen. Det beredande organet

skall därefter bereda ärendet på nytt och lämna ett förslag till beslut i

ärendet.

Ändringen i andra stycket innebär att bordläggning eller återremiss fordrar

enkel majoritet om ärendet tidigare varit antingen bordlagt eller

återremitterat. Bestämmelsen är, såvitt gäller frågan om val, oförändrad i

förhållande till nuvarande bestämmelser.

I det tredje nya stycket slås fast att beslut om återremiss skall motiveras.

Syftet är att klargöra vad som ytterligare bör utredas för det beredande

organet. Omfattningen av beredningsåtgärderna beslutas genom majoritetsbeslut.

För att ärendet skall anses ha beretts fordras att någon nämnd eller beredning

givits möjlighet att lämna synpunkter på ärendet.

Att motivera en återremiss överensstämmer med kommunal praxis. Motivet till

återremissen bör anges i protokollet.

64 § Arbetsordningen skall alltid innehålla föreskrifter om

1. antalet ledamöter i fullmäktige,

2. när sammanträden skall hållas,

3. anmälan av hinder att delta i sammanträden,

4. inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,

5. vem som skall föra ordet, tills ordförande utsetts,

6. rätten att delta i fullmäktiges överläggningar,

7. förfarandet vid omröstningar,

8. handläggningen av motioner, interpellationer och frågor, samt

9. formerna för justeringen av protokollet.

Om fullmäktige med stöd av 23 § 5 har beslutat att medborgarförslag får väckas,

skall arbetsordningen innehålla föreskrifter om hur sådana förslag skall

handläggas.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.

I ett nytt andra stycke klarläggs att fullmäktige i sin arbetsordning skall ange

hur medborgarförslag skall handläggas. Fullmäktige avgör hur ett

medborgarförslag skall beredas.

7 kap.

18 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning, får fullmäktige

besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltningsorgan under nämnden att

helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution.

Fullmäktige får i ett sådant fall även besluta att nämnden får uppdra åt

självförvaltningsorganet att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller

en viss grupp av ärenden. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller

som i övrigt avses i 6 kap. 34 § får dock inte delegeras till ett

självförvaltningsorgan.

De beslut som självförvaltningsorganet fattar med stöd av uppdrag enligt första

stycket skall anmälas till nämnderna, som bestämmer i vilken ordning detta skall

ske.

Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.

Tillägget i första stycket innebär att det blir möjligt för fullmäktige att låta

en nämnd överlåta till ett självförvaltningsorgan att besluta på nämndens

vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden om inte annat följer av

lag eller annan författning. Det är även fortsättningsvis möjligt att avgränsa

självförvaltningsorganets kompetens till enbart driftsfrågor.

Bestämmelsen förutsätter att nämnden i en delegationsordning fastställer vilka

frågor som självförvaltningsorganet ges rätt att besluta om.

Självförvaltningsorgan kan ges samma beslutanderätt som anställda. Det innebär

exempelvis att de kan ges rätt att besluta om användning av medel inom de ramar

som nämnden ställt upp, samt att besluta om personalfrågor. En begränsning

gäller dock för ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild, som inte får

överlåtas till självförvaltningsorgan. I samband med att nämnden fastställer

delegationsordningen måste den avgränsa delegationen så att inte några ärenden

som innefattar myndighetsutövning delegeras.

Beslut fattade på delegation från nämnden kan överklagas enligt bestämmelserna i

10 kap.

Det nya andra stycket innebär att självförvaltningsorgan i likhet med vad som

gäller enligt 6 kap. 35 § måste anmäla till nämnden vilka beslut de fattar med

stöd av den nya bestämmelsen i första stycket. Nämnden bestämmer formen för hur

denna återrapportering skall ske. Nämnden måste dock utforma

återrapporteringsskyldigheten på ett sätt som möjliggör för nämnden att

kontinuerligt följa verksamheten. Nämnden har även om delegering sker

fortfarande revisionsansvaret för den delegerade verksamheten.

I likhet med nuvarande bestämmelser är reglerna bara tillämpliga om det inte

finns andra särskilda bestämmelser i lag eller förordning.

15.2 Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100)

15 kap.

11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela

föreskrifter om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om

skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och

utvärdering av verksamheten samt sådan information som gör det möjligt för

allmänheten att få insyn i denna.

Regeringen får vidare meddela föreskrifter om vite för den som inte följer

bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i första stycket.

Förslaget behandlas i avsnitt 9.3.3.

Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Ändringen i första

stycket innebär att huvudmannen för en fristående skola skall kunna bli skyldig

att också lämna in sådan information om verksamheten som gör det möjligt för

allmänheten att få insyn i denna. Närmare föreskrifter om vart informationen

skall lämnas och vilken information som skall ges in får meddelas av regeringen

eller den myndighet som regeringen bestämmer. Informationen kan exempelvis gälla

skolans lokaler, verksamhetsberättelse, timplaner, kursplaner, scheman och

klassorganisation. Som angetts i avsnitt 9.3.3 omfattas även skolornas

ekonomiska redovisning och elevernas betyg av förslaget.

15.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala

folkomröstningar

2 § I anslutning till att fullmäktige beslutar om att hålla en folkomröstning

skall fullmäktige besluta om

1. dag för omröstningen,

2. omröstningsdistrikt och omröstningslokaler,

3. den fråga och de svarsalternativ som skall ställas till de röstberättigade,

4. röstsedlarnas antal, innehåll och utseende,

5. huruvida röstning kan ske på annat sätt än genom personlig inställelse i

omröstningslokalen, samt

6. när röstsammanräkningen senast skall vara avslutad.

Dagen för folkomröstningen skall beslutas efter samråd med den centrala

valmyndigheten. Samrådet skall ske senast tre månader före omröstningsdagen.

Ett omröstningsdistrikt skall omfatta ett eller flera valdistrikt. Skall den

kommunala folkomröstningen äga rum samtidigt med ett allmänt val eller en

nationell folkomröstning, skall omröstningsdistrikt och valdistrikt sammanfalla.

Om den kommunala folkomröstningen skall hållas på samma dag som ett allmänt val

eller en nationell folkomröstning, skall röstsedlarna för den kommunala

folkomröstningen ha en färg som avviker från de övriga val- eller röstsedlarna.

Fullmäktige får besluta om de ytterligare föreskrifter som behövs för att

genomföra folkomröstningen.

Förslaget behandlas i avsnitt 5.5.

De nya tredje och fjärde punkterna i första stycket innebär ingen ändring i sak.

Ändringarna har föranletts av att punkten om röstlängd och röstkort regleras i

en egen paragraf.

Ändringen i första stycket femte punkten innebär att i anslutning till att

fullmäktige beslutar att hålla en folkomröstning skall även beslut fattas om

vilka möjligheter till förtidsröstning som skall finnas. Enligt 9 kap.3 §

vallagen (1997:157) kan vid allmänna val och nationella folkomröstningar

förtidsröstning ske på ett flertal ställen. Vidare finns det enligt 9 kap. 5 §

och 14 kap. 2 § samma lag möjlighet att rösta med bud bl.a. om man är sjuk, har

funktionshinder eller är gammal. Några motsvarande bestämmelser finns inte i

lagen om kommunala folkomröstningar. Kommuner och landsting ges möjlighet att

besluta om att förtidsröstning skall kunna genomföras.

Ett nytt andra stycke innebär att kommunen eller landstinget skall samråda med

centrala valmyndigheten innan beslut om en folkomröstning fattas. I 6 § lagen om

kommunala folkomröstningar införs en bestämmelse om att kommunen eller

landstinget i vissa fall själv skall ansvara för utskriften av röstlängder och

röstkort. Utskriften skall ske med ledning av de register som erhålls från den

centrala valmyndigheten. Bestämmelsen i 2 § första stycket tredje punkten om att

fullmäktige skall besluta om att röstlängd skall framställas och röstkort

upprättas bör därför utgå. För att den centrala valmyndigheten skall ha en

rimlig möjlighet att planera och uppfylla kommunens eller landstingets önskemål

rörande framställningen av röstlängder och röstkort vid en kommunal

folkomröstning, måste kommunen eller landstinget samråda med den centrala

valmyndigheten innan beslut om omröstning fattas. Ett sådant samråd skall ske

senast tre månader före omröstningsdagen. Detta för att centrala valmyndigheten

skall ha tillräcklig tid för planering.

I ett nytt tredje stycke tydliggörs att ett omröstningsdistrikt skall omfatta

ett eller flera valdistrikt. Vidare görs ett tillägg om att omröstningsdistrikt

och valdistrikt måste sammanfalla om en kommunal folkomröstning hålls samtidigt

med ett allmänt val eller en nationell folkomröstning.

Enligt 2 § första stycket andra punkten lagen om kommunala folkomröstningar

beslutar fullmäktige om indelningen i omröstningsdistrikt. En kommunal

folkomröstning kan därför ske i hela eller en del av en kommun eller ett

landsting. Detta följer också av bestämmelserna i 5 kap. 34 § kommunallagen

(1991:900).

Äger den kommunala folkomröstningen rum samtidigt som ett allmänt val eller en

nationell folkomröstning torde den vanligaste ordningen vara att de valdistrikt

som då används även används som omröstningsdistrikt. Oavsett om den kommunala

folkomröstningen äger rum samtidigt som ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning bör indelningen av omröstningsdistrikt fungera likartat. Den nya

bestämmelsen innebär att om fullmäktige beslutar att genomföra en omröstning,

skall gällande valdistriktsindelning användas för att avgränsa det avsedda

omröstningsdistriktet. Skall en kommunal folkomröstning hållas samtidigt som ett

allmänt val eller en nationell folkomröstning kommer samma röstlängd att

användas. Då blir det, precis som Valmyndigheten anfört i sitt remissyttrande, i

praktiken omöjligt att i den kommunala folkomröstningen avvika från den

valdistriktsindelning som gäller för det allmänna valet eller den nationella

folkomröstningen. I paragrafen förtydligas därför att om den kommunala

folkomröstningen hålls samtidigt med ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning måste omröstningsdistrikten sammanfalla med den

valdistriktsindelning som gäller för det allmänna valet eller den nationella

folkomröstningen.

I ett nytt fjärde stycke införs en bestämmelse om att om en kommunal

folkomröstning äger rum vid samma tillfälle som ett allmänt val eller en

nationell folkomröstning skall röstsedlarnas färg avvika från de övriga val-

eller röstsedlarna.

Äger en kommunal folkomröstning rum samtidigt som ett allmänt val eller en

nationell folkomröstning framställs vanligtvis röstsedlarna i samma format som

de sedlar den centrala valmyndigheten tillhandahåller. Lagen om kommunala

folkomröstningar innehåller ingen bestämmelse om vare sig format eller färg på

valsedlar. Det är dock naturligt att röstsedlarna har samma format som övriga

röstsedlar om den kommunala folkomröstningen hålls vid samma tillfälle som ett

allmänt val eller en nationell folkomröstning och om de framställs av den

centrala valmyndigheten. För att någon risk för sammanblandning av valsedlarna

inte skall kunna ske bör röstsedlarnas färg avvika från de övriga val- eller

röstsedlarna.

5 § Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i

kommunen, senast på dagen för folkomröstningen fyller 18 år och

1. är medborgare i Sverige eller i någon annan av Europeiska unionens

medlemsstater (unionsmedborgare),

2. är medborgare i Island eller Norge, eller

3. för det fall de är andra utlänningar, har varit folkbokförda i Sverige tre år

i följd före dagen för folkomröstningen.

Rösträtt vid folkomröstning i ett landsting har den som har rösträtt vid

folkomröstning i en kommun inom landstinget.

Förslaget behandlas i avsnitt 5.5.

I paragrafen görs en anpassning till de bestämmelser som redan finns i 4 kap. 2

§ kommunallagen (1991:900) och 1 kap. 3 § vallagen (1997:157) rörande kraven för

rösträtten.

Sveriges medlemskap i EU har medfört att unionsmedborgare fått kommunal rösträtt

på samma villkor som svenska medborgare. Kommunal rösträtt har även medborgare

i Island och Norge. Övriga medborgare med utländskt medborgarskap får kommunal

rösträtt om de varit sammanhängande folkbokförda i landet tre år före valdagen.

Kraven för rösträtt bör vara desamma oavsett om det avser ett val till kommun-

och landstingsfullmäktige eller om det gäller en kommunal folkomröstning. En

anpassning av lagen om kommunala folkomröstningar sker därför i nämnda

hänseende.

6 § När en kommunal folkomröstning skall hållas, skall en röstlängd upprättas

för varje omröstningsdistrikt. Det är uppgifterna i folkbokföringsdatabasen

enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens

folkbokföringsverksamhet och i fastighetsregistret enligt lagen (2000:224) om

fastighetsregister 30 dagar före dagen för folkomröstningen som skall ligga till

grund för uppgifterna i röstlängderna.

Uppgifter för framställning av röstlängder och röstkort tillhandahålls av den

centrala valmyndigheten efter anmälan.

Skall folkomröstning äga rum samtidigt med ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning, får röstlängderna och röstkorten för den kommunala

folkomröstningen samordnas med valet eller med den nationella folkomröstningen.

I annat fall och för de personer som inte är röstberättigade i det allmänna

valet eller den nationella folkomröstningen skall kommunen eller landstinget

framställa röstlängd och upprätta röstkort med ledning av registeruppgifterna

som erhålls från den centrala valmyndigheten.

Centrala valmyndigheten har rätt till ersättning för de kostnader som föranleds

av den kommunala folkomröstningen.

Förslaget behandlas i avsnitt 5.5.

Paragrafen har sin motsvarighet i nuvarande 10 § och behandlar bestämmelser som

skall gälla för upprättande och framställande av röstlängd samt röstkort.

Första stycket reglerar vilken dag uttag skall ske ur befintliga register för

att bestämma innehållet i röstlängderna.

Lagen om kommunala folkomröstningar saknar för närvarande en bestämmelse om

vilken dag uttag ur befintliga register skall ske för beräkning av de personer

som har rösträtt i folkomröstningen. Vilken dag uttag skall ske bestäms därför

enligt bestämmelserna i vallagen (1997:157). Enligt 7 kap. 4 § vallagen är det

de uppgifter som föreligger 30 dagar före valdagen i folkbokföringsdatabasen

enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens

folkbokföringsverksamhet som skall ligga till grund för uppgifterna i

röstlängderna. Valmyndigheten har anfört att det bör framgå att även

Lantmäteriverkets fastighetsregister utgör grund för röstlängdsframställningen.

I propositionen 2001/02:53 Ändringar i vallagen, m.m. föreslås att 7 kap. 4 §

vallagen skall ändras så att det även framgår att Lantmäteriverkets

fastighetsregister skall användas för framställning av röstlängder.

Lagstiftningen som gäller för kommunala folkomröstningar bör så långt som

möjligt vara densamma som den som gäller för riksomfattande folkomröstningar.

Tillägget i andra stycket är därför en anpassning till de bestämmelser som redan

i dag finns i vallagen samt till det förslag som regeringen lämnat i

propositionen Ändringar i vallagen, m.m.

I ett nytt andra stycke införs en bestämmelse om att uppgifter för framställning

av röstlängder och röstkort tillhandahålls av den centrala valmyndigheten efter

anmälan.

Enligt vallagens nuvarande bestämmelser är det skattemyndigheterna i respektive

län som upprättar röstlängder och röstkort. I propositionen 2001/02:53 Ändringar

i vallagen, m.m. föreslås dock att detta ansvar skall flyttas till den centrala

valmyndigheten.

Det är den centrala valmyndigheten som redan i dag ansvarar för planeringen och

produktionen av röstlängder och röstkort. Tryckningen av röstlängder och

röstkort sker på uppdrag av den centrala valmyndigheten hos externa

serviceföretag. I praktiken innebär det att tryckeriet erhåller ett register på

ADB-medium med de uppgifter som röstlängderna och röstkorten skall förses med. I

samband härmed överlämnas också formulär som visar hur röstlängd respektive

röstkort skall vara utformade.

Att göra utskrifter av röstlängder och röstkort vid kommunala folkomröstningar

ingår dock inte i de avtal som den centrala valmyndigheten träffat med olika

tryckerier. I de fall en kommun eller ett landsting beslutar om att ha en

omröstning som inte sammanfaller med ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning måste det därför ankomma på kommunen eller landstinget att själv

ombesörja att utskrift av röstlängder och röstkort sker. För att så skall kunna

ske införs en bestämmelse om att uppgifter för framställning av röstlängder och

röstkort tillhandahålls av den centrala valmyndigheten efter anmälan.

Ett nytt tredje stycke innebär att om en kommunal folkomröstning skall äga rum

samtidigt med ett allmänt val eller en nationell folkomröstning och gruppen av

röstberättigade i valen är desamma, får röstlängderna och röstkorten samordnas

med valet eller den kommunala folkomröstningen.

Vidare införs en bestämmelse som innebär att kommunen eller landstinget själva

skall ombesörja utskrift av röstlängder och röstkort om en kommunal

folkomröstning skall hållas annat än i samband med ett allmänt val eller en

nationell folkomröstning. Samma förfarande skall gälla om en kommunal

folkomröstning äger rum samtidigt som ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning och det finns röstberättigade som endast har rösträtt i den

kommunala folkomröstningen.

Flertalet kommunala folkomröstningar har ägt rum på samma dag som ett allmänt

val eller en nationell folkomröstning där gruppen röstberättigade har varit

desamma i valet eller omröstningen. Därmed har röstlängds- och

röstkortsframställningen kunnat samordnas med det allmänna valet eller den

nationella folkomröstningen och utskriften av röstlängder och röstkort har

ombesörjts av den centrala valmyndigheten. De berörda kommunerna har därmed inte

heller haft några kostnader för röstlängds- och röstkortsframställningen.

Äger den lokala folkomröstningen rum samtidigt som t.ex. valet till

Europaparlamentet kan det, precis som Valmyndigheten anfört i sitt

remissyttrande, finnas en grupp röstberättigade som endast har rösträtt i den

kommunala folkomröstningen. Denna grupp röstberättigade får inte några röstkort

genom den centrala administrationen. I sådana fall bör det åligga den kommun

eller det landsting som anordnar den lokala folkomröstningen att framställa

särskilda röstkort för denna grupp med ledning av register från den centrala

valmyndigheten. Det skall vidare vara frivilligt för kommunerna att nyttja

möjligheten till samordning.

Ändringen i fjärde stycket innebär att beteckningen skattemyndigheten byts ut

mot centrala valmyndigheten i konsekvens med att regeringen i prop. 2001/02:53

föreslagit att centrala valmyndigheten skall överta skattemyndighetens uppgifter

inom detta område.

7 § Röstkorten skall skickas ut så snart som möjligt. Om förtidsröstning skall

ske, skall röstkorten vara de röstberättigade till handa senast den dag som

förtidsröstningen inleds.

Förslaget behandlas i avsnitt 5.5.

Nuvarande 7 § skall betecknas 11 §. Paragrafen är ny och behandlar den tidpunkt

som kommunen eller landstinget senast skall skicka ut röstkorten vid en kommunal

folkomröstning.

Enligt 7 kap. 8 § vallagen (1997:157) skall röstkorten skickas ut så snart som

möjligt, dock senast i så god tid att de kan beräknas vara väljare som är

folkbokförda i landet till handa senast 18 dagar före valdagen. Någon

motsvarande bestämmelse finns inte i lagen om kommunala folkomröstningar.

Vid en kommunal folkomröstning som inte hålls i samband med ett allmänt val

eller en nationell folkomröstning får kommunen eller landstinget själva bestämma

när röstkorten skall sändas ut. I samband med att kommunen eller landstinget

beslutar att en omröstning skall hållas skall också beslut fattas om vilka

möjligheter till förtidsröstning som skall finnas. Om fullmäktige beslutar att

förtidsröstning skall ske, är det viktigt att de röstberättigade får röstkorten

i sådan tid att de verkligen kan utnyttja möjligheten att rösta i förtid. En

bestämmelse införs därför om att de röstande skall få sina röstkort senast den

dagen som förtidsröstningen inleds.

8 § Väljare som har förlorat sitt röstkort eller inte har fått något röstkort

skall få ett duplettröstkort om de begär det.

Om den kommunala folkomröstningen skall hållas på samma dag som ett allmänt val

eller en nationell folkomröstning, får duplettröstkort tillhandahållas hos

centrala valmyndigheten, länsstyrelsen, en utlandsmyndighet eller kommunen. I

annat fall får duplettröstkort tillhandahållas hos den kommun eller det

landsting som ansvarar för folkomröstningen.

De som vill ha ett duplettröstkort skall lämna uppgift om namn och personnummer.

Förslaget behandlas i avsnitt 5.5.

Nuvarande 8 § skall betecknas 12 §. Paragrafen är ny och anger att väljare skall

ha möjlighet att få ett duplettröstkort om de har förlorat det eller inte fått

något.

Enligt 7 kap. 9 § vallagen (1997:157) kan den som förlorat sitt röstkort eller

inte har fått något röstkort få ett duplettröstkort om den begär det. Samma

möjlighet skall ges vid en kommunal folkomröstning.

I prop. 2001/02:53 föreslås att det skall bli möjligt för väljarna att kunna

beställa duplettröstkort hos den centrala valmyndigheten, länsstyrelsen, en

utlandsmyndighet eller kommunen. Denna ordning bör också gälla vid en kommunal

folkomröstning som hålls samtidigt som ett allmänt val eller en nationell

folkomröstning. Om en kommunal folkomröstning skall hållas utan samband med ett

allmänt val eller en nationell folkomröstning bör det enbart ankomma på den

kommun eller det landsting som ansvarar för folkomröstningen att tillhandahålla

duplettröstkort.

9 § Om folkomröstning skall äga rum samtidigt med ett allmänt val eller en

nationell folkomröstning, kan de som anser att röstlängden innehåller felaktiga

uppgifter om dem skriftligen begära att uppgifterna rättas. Bestämmelserna i 7

kap. 11-14 §§ vallagen (1997:157) skall då tillämpas.

I annat fall skall de som anser att röstlängden innehåller felaktiga uppgifter

om dem skriftligen begära hos den kommun eller det landsting som ansvarar för

omröstningen att uppgifterna rättas. Det som inträffat senare än 30 dagar före

valdagen får inte ligga till grund för rättelse enligt denna paragraf.

Förslaget behandlas i avsnitt 5.5.

Nuvarande 9 § skall betecknas 13 §. Paragrafen är ny och reglerar möjligheten

till rättelse vid en kommunal folkomröstning.

Enligt vallagens nuvarande bestämmelser prövas frågor om rättelse av uppgifter i

en röstlängd av skattemyndigheten. I prop. 2001/02:53 föreslås dock att detta

ansvar skall flyttas över till länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall därvid kunna

uppdra åt den kommunala valnämnden att föra in rättelsen i längden. Det är

uppgifterna i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av

personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet och, enligt

förslag i ovan nämnda proposition, fastighetsregistret enligt lagen (2000:224)

om fastighetsregister 30 dagar före dagen för folkomröstningen som skall ligga

till grund för uppgifterna i röstlängderna. Det som hänt efter

kvalifikationsdagen får inte läggas till grund för rättelse.

Upprättas röstlängder för ett allmänt val eller en nationell folkomröstning där

personer med kommunal rösträtt har rätt att delta kommer frågor om rättelse

enligt förslaget i nämnda proposition att prövas av länsstyrelsen. Äger en lokal

folkomröstning rum samtidigt kommer ett beslut om den kommunala rösträtten även

att avse den kommunala folkomröstningen. Om den lokala folkomröstningen däremot

äger rum samtidigt som t.ex. valet till Europaparlamentet kan det dock finns en

grupp röstberättigade som endast har rösträtt i den kommunala folkomröstningen.

Länsstyrelsen kan då inte pröva en begäran om rättelse för en person som endast

har rätt att rösta i den kommunala folkomröstningen. Det införs därför en

bestämmelse som förtydligar att rättelse kan begäras även vid en kommunal

folkomröstning. Vid en sådan begäran är det kommunen eller landstinget som skall

pröva en sådan begäran om folkomröstningen hålls annat än i samband med ett

allmänt val eller en nationell folkomröstning samt för personer som inte är

röstberättigade i det allmänna valet eller den nationella folkomröstningen.

10 § En röstsedel är ogiltig om den

1. inte har tillhandahållits av valnämnden eller

2. har kännetecken som uppenbart gjorts med avsikt.

Om det i ett röstkuvert finns flera likalydande röstsedlar, skall endast en

röstsedel räknas. Finns det i annat fall mer än en röstsedel i röstkuvertet, är

samtliga dessa röstsedlar ogiltiga.

Paragrafen motsvarar nuvarande 6 §. Endast redaktionella ändringar har gjorts.

Sammanfattning av betänkandet Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i

kommuner och landsting (SOU 2001:48)

Allmänna överväganden

Kommundemokratikommitténs uppdrag har varit att föreslå åtgärder som ökar

medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin

och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och

former.

Kommitténs konkreta överväganden och förslag baseras på idén om representativ

demokrati och ansluter i allt väsentligt till den demokratisyn som

Demokratiutredningen argumenterade för: deltagardemokrati med deliberativa

kvaliteter.

Kommittén instämmer också i Demokratiutvecklingskommitténs uppfattning att

viljan att ha inflytande och vara delaktig är något som växer fram hos den

enskilde individen utifrån hans eller hennes egna erfarenheter. Statens,

kommunernas och landstingens roll är att skapa goda förutsättningar och

undanröja hinder. Det är inte nödvändigt att alla deltar i de demokratiska

processerna, men det är nödvändigt att det är möjligt för alla att delta.

Deltagardemokratin och den representativa demokratin kompletterar varandra. Att

åstadkomma ett fungerande och kreativt samspel mellan den representativa

demokratin och deltagardemokratin är en av vår tids stora politiska utmaningar

för partierna, kommunerna och landstingen.

De lokala förhållandena och medborgarnas önskemål skiljer sig mellan olika

kommuner och landsting, och det finns inte en demokratimodell som passar

överallt. Vissa grundläggande regler för organisation och beslutsfattande bör

dock vara lika över hela landet och därför även framdeles omfattas av

kommunallagen. Men i den utsträckning kommunerna och landstingen själva

bestämmer över verksamhetens förekomst, omfattning, organisation och innehåll

bör de så långt det är möjligt och på demokratisk väg hitta sina egna lösningar.

Kommittén vill därför göra det möjligt för kommuner och landsting att i stor

utsträckning utveckla egna former för den lokala demokratin. De reformer som

föreslås på detta område kan sammanfattas i begreppet möjliggörande.

Kommittén har haft i uppgift att analysera ett stort antal frågor och lämna

konkreta förslag. Enligt kommitténs bedömning är det endast i en del av dessa

frågor som en lagändring kan bidra till att lösa problem och främja en önskvärd

utveckling. I många fall kan problemen knappast förklaras med brister i

lagstiftningen. Det handlar mer om attityder och förhållningssätt hos olika

aktörer, och det vore av flera skäl felaktigt att föreslå ny eller ändrad

lagstiftning på dessa områden.

Detta innebär att betänkandet i vissa fall innehåller förslag till ny eller

ändrad lagstiftning och i andra fall bedömningar om vad som bör göras.

Adressaten för förslagen och bedömningarna är inte bara staten, utan också

kommunerna och landstingen samt de politiska partierna.

Kommittén vill inledningsvis slå fast att kommuners och landstings verksamhet

vilar både på den kommunala självstyrelsens grund och på principen om demokrati.

Kommittén föreslår därför att principen om demokrati införs i kommunallagens

inledningsparagraf. Förslaget syftar till att ytterligare lyfta fram demokratins

värde i den kommunala praktiken.

De förtroendevalda

Kommittén har haft i uppgift att analysera och föreslå förbättringar av de

förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för det politiska arbetet. Det

har särskilt handlat om åtgärder för att förbättra representativiteten, öka

antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering och motverka förtida avhopp.

Representativitet

Kommitténs analys visar att flera medborgargrupper är underrepresenterade bland

de förtroendevalda. Detta gäller särskilt yngre, äldre, personer med utländsk

bakgrund och lågutbildade. Kvinnor är fortfarande något underrepresenterade, men

sett över tid har kvinnornas representation förbättrats avsevärt. Kommitténs

bedömning är att de politiska partierna i större utsträckning än i dag bör

beakta behovet av god social representativitet vid nomineringar inför val till

fullmäktige, nämnder, styrelser och beredningar. Det är också angeläget att de

förtroendevalda klargör att de är medborgarnas ombud i förvaltningen och inte

förvaltningens ombud gentemot medborgarna.

Rekrytering

Kommitténs studier visar att antalet förtroendevalda har minskat kraftigt under

i princip hela den senaste 50-årsperioden. Enligt kommitténs bedömning är detta

en negativ utveckling som nu bör vändas så att antalet förtroendevalda ökar. Att

det finns en förhållandevis stor grupp förtroendevalda har inte bara ett

egenvärde i en demokrati utan bidrar framför allt till att underlätta

folkviljans förverkligande, öka den samlade demokratiska kompetensen i samhället

och minska risken för maktmissbruk.

Kommitténs undersökning av medborgarnas uppdragsvillighet visar att var sjätte

medborgare skulle kunna tänka sig att tacka ja till ett kommunalt

förtroendeuppdrag. Denna andel har inte minskat under de senaste åren, utan är i

stort sett konstant över tid. De tilltagande svårigheter som flera partier

uppger sig ha när det gäller att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag

beror till stor del på att partierna har färre medlemmar än tidigare. Enligt

kommitténs undersökning finns det emellertid ett flertal uppdragsvilliga

medborgare som också skulle kunna tänka sig att gå med i ett parti. Det finns

även en förhållandevis stor grupp passiva partimedlemmar som är villiga att åta

sig kommunala förtroendeuppdrag men inte har blivit tillfrågade.

Kommitténs bedömning är att kommuner och landsting bör inrätta nya politiska

organ och fler förtroendeuppdrag. Det är viktigt att partierna verkar för att

förtroendeuppdragen sprids till fler personer. Kommitténs undersökningar visar

att både partimedlemmar och sympatisörer har ett intresse av att åta sig

förtroendeuppdrag i större utsträckning än de gör i dag. De politiska partierna

behöver dock arbeta mer aktivt och själva ta kontakt med, tillfråga och även

uppmuntra folk att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.

Ett sätt att engagera flera personer i det politiska arbetet kan vara att

inrätta beredningar för olika frågor. Kommittén föreslår därför att fullmäktige

ges möjlighet att utse även andra än redan förtroendevalda till en

fullmäktigeberedning.

Arbetsförhållanden

Kommitténs studier har visat att fullgörandet av förtroendeuppdrag i kommuner

och landsting tar förhållandevis mycket tid i anspråk. Enkäter till

förtroendevalda visar att tidsåtgången snarare ökar än minskar. Särskilt de som

är unga, i yngre medelåldern, heltidsarbetande eller småbarnsföräldrar upplever

att den tid som de behöver lägga ned på förtroendeuppdraget skapar en

problematisk situation. Kommitténs bedömning är att de förtroendevaldas

arbetsförhållanden kan och bör förbättras, bland annat genom att tidsåtgången

för förtroendeuppdragen om möjligt begränsas. Det måste vara möjligt att

fullgöra ett förtroendeuppdrag vid sidan om ett heltidsarbete och dessutom ha

tid över till familj och fritidsintressen utanför politiken. En åtgärd är att

sprida uppdragen på fler personer.

Dessutom bör fritidspolitikernas inflytande stärkas, vilket fordrar att

tjänstemän och heltidspolitiker släpper ifrån sig makt och på olika sätt bidrar

till att underlätta fritidspolitikernas arbete. Fullmäktiges roll i

beslutprocessen bör stärkas genom att fullmäktiges makt över dagordningen samt

delaktighet i ärendeberedningen ökar.

Kommitténs undersökning visar att omsättningen bland de förtroendevalda har ökat

markant under 1990-talet. De flesta avgångarna sker emellertid i samband med

val, och antalet förtida avhopp tycks inte ha ökat i någon större utsträckning.

Kommitténs undersökning av avhopp från politiken visar att det främst är av

privata skäl som förtroendevalda lämnar sina uppdrag i förtid. Oftast handlar

det om att man flyttat från kommunen eller fått förändrade villkor i sitt

förvärvsarbete. Politiska skäl till förtida avhopp förkommer också i relativt

stor utsträckning, men de är inte lika vanliga som de privata skälen.

Förhållandevis många av dem som lämnat sina förtroendeuppdrag i förtid är

positiva till framtida kommunala förtroendeuppdrag.

I dag har den som är förtroendevald rätt att vara ledig från sin anställning för

att kunna fullgöra sitt uppdrag i kommuner och landsting. Flera kommuner och

landsting har emellertid valt att lägga viss verksamhet i bolags- eller

stiftelseform. Kommittén föreslår att rätten till sådan ledighet utvidgas till

att även omfatta de av fullmäktige utsedda styrelseledamöterna och revisorerna i

bolag som kommunen eller landstinget helt eller delvis äger och i stiftelser

som de grundat själva eller tillsammans med någon annan.

Om en person som är förtroendevald flyttar från orten och därmed upphör att vara

folkbokförd i kommunen eller en kommun inom landstinget upphör uppdraget

genast. En sådan flyttning kan ibland vara tillfällig och bero på studier eller

arbete på annan ort. Kommittén föreslår att det skall vara möjligt för

fullmäktige att besluta att den som av detta skäl upphör att vara valbar ändå

skall kunna kvarstanna på sitt uppdrag under återstoden av mandatperioden.

Ekonomiska villkor

För den som är förtroendevald och har andra anställningsformer och arbetstider

än traditionell heltidstjänstgöring under dagtid, uppkommer särskilda problem

när det gäller ekonomiska villkor. Detta gäller bland annat egenföretagare,

uppdragstagare, timanställda och personer med oregelbunden arbetstid. Även för

dem som är arbetslösa uppkommer problem med rätten till ersättning.

Kommittén föreslår att förtroendevalda ges rätt till skälig kompensation inte

bara för arbetsinkomst, pensionsrätt och semesterförmån, utan också för

arbetslöshetsersättning och annan liknande ersättning som de förlorar när de

fullgör sina uppdrag. Förtroendevalda som har skiftarbete eller oregelbunden

arbetstid kan för att fullgöra sitt uppdrag behöva vara lediga från sitt arbete

i anslutning till ett sammanträde. Förslaget innebär även att förlorad

arbetsinkomst som hänför sig till sådan ledighet skall ersättas.

Förtroendevalda som har barn med tillsynsbehov kan få särskilda kostnader för

barntillsyn, framför allt då sammanträden hålls på kvällstid. Kommittén föreslår

därför att förtroendevalda skall ha rätt till skälig ersättning för nödvändiga

kostnader för tillsyn av barn när de fullgör sitt uppdrag.

Modern informationsteknik

Kommittén har även haft i uppgift att kartlägga vilket praktiskt stöd de

förtroendevalda har av den nya informationstekniken i dag och vad som kan

behövas inför framtiden.

Kommitténs bedömning är att den moderna informationstekniken kan spela en viktig

roll för utvecklingen av den kommunala demokratin. För de förtroendevalda är

tekniken värdefull främst när det gäller att ha en dialog med medborgarna, hämta

in kunskaper och förbereda sammanträden. Det är viktigt att de förtroendevalda

deltar aktivt i de försök och experiment som framdeles kommer att genomföras för

att utveckla den moderna informationstekniken i demokratins tjänst. Kommuner

och landsting bör i rimlig utsträckning erbjuda förtroendevalda sådan utrustning

och utbildning som behövs för att utnyttja den moderna informationstekniken som

ett redskap i arbetet med att stärka de demokratiska processerna.

Det är också angeläget att de förtroendevalda i kommuner och landsting tar ett

fastare grepp om strategier och policy när det gäller informationstekniken som

redskap för demokratiutveckling.

Deltagande i den kommunala demokratin

Personer med funktionshinder

Kommittén har haft i uppgift att kartlägga vilka hinder som finns för

funktionshindrade att delta i den kommunala demokratin samt att lämna förslag

till hur sådana hinder kan undanröjas. Kommittén har därför inventerat vilka

konkreta hinder som en funktionshindrad person kan möta i fem olika situationer

och hur dessa kan undanröjas.

Att komma till och från kommunalpolitiska möten kan vara problematiskt. Detta

gäller särskilt när sammanträden slutar så sent på kvällen att kollektivtrafik

eller färdtjänst inte kan nyttjas samt när sammanträdets sluttid inte är bestämd

i förväg och färdtjänst därmed inte kan beställas till en viss tidpunkt.

Kommittén föreslår att funktionshindrade i sådana fall skall ha rätt till

ersättning för resor med till exempel taxi.

Att kunna ta sig in och vistas i en möteslokal kan vara problematiskt. Enligt

den nationella handlingsplanen för handikappolitiken skall lokaler dit

allmänheten har tillträde vara tillgängliga för personer med funktionshinder

senast år 2010. Kommuner och landsting bör särskilt påskynda det

tillgänglighetsskapande arbetet i den kommunala demokratins institutioner.

Att medverka i politiska sammanträden kan vara problematiskt. En person som är

synskadad, hörselskadad eller döv behöver särskilda hjälpmedel för att kunna ta

del av det som sägs i diskussionen och av handlingar som delas ut. Kommitténs

bedömning är att det är oacceptabelt att sammanträden genomförs om inte alla

förtroendevalda har samma möjligheter att delta i överläggningarna. Kommittén

föreslår därför att fullmäktige och alla nämnder skall verka för att

förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på lika villkor i

handläggningen av ärenden.

Att ta del av information kan vara problematiskt. Personer som är synskadade

eller har lässvårigheter, samt vissa personer som är döva, kan behöva

informationen i anpassad form. De flesta, men långt ifrån alla, kommuner tar i

dag fram information i anpassad form. Enligt kommitténs bedömning bör kommuner

och landsting se till att information vid behov alltid tas fram i anpassad form.

Kommittén instämmer i förslaget från Offentlighets- och sekretesskommittén om

borttagande av utskriftsundantaget i tryckfrihetsförordningen. Detta skulle leda

till att alla myndigheter måste lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i

elektronisk form, vilket kan underlätta väsentligt för dem som behöver

information i anpassad form.

Att delta i den politiska debatten mellan sammanträdena kan vara problematiskt.

Flera av de praktiska svårigheter som den funktionshindrade möter i utövandet av

det kommunalpolitiska uppdraget finns i ännu högre grad i det partiinterna

arbetet. Enligt kommitténs bedömning bör de politiska partierna se över sådant

som tillgänglighet till möteslokaler och information.

Personer med utländsk bakgrund

Kommittén har haft i uppgift att föreslå åtgärder som underlättar för personer

med utländsk bakgrund att åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och

i övrigt få insyn och goda möjligheter att delta i den kommunala verksamheten.

Valdeltagandet bland utländska medborgare är lågt och har successivt sjunkit

sedan den kommunala rösträtten vidgades till att omfatta även dem. Även andra

politiska aktiviteter liksom föreningsmedlemskap är mindre frekventa bland

personer som invandrat än bland dem som är födda i Sverige. Utrikes födda

personer är underrepresenterade bland fullmäktigeledamöter och i flertalet

nämnder och styrelser.

Kommitténs bedömning är att de politiska partierna har en central roll för att

fler personer med utländsk bakgrund skall åta sig förtroendeuppdrag. Partierna

har påbörjat såväl teoretiskt som praktiskt arbete för att uppnå etnisk

mångfald, men mycket återstår att göra. Det handlar bland annat om att se över

rekrytering, bemötande, medlemsutbildning och nomineringsprocesser.

Enligt kommitténs bedömning finns det även ett antal andra åtgärder som bör

vidtas och som sammantaget kan bidra till att fler personer med utländsk

bakgrund kommer att inneha politiska förtroendeuppdrag.

Frågor som rör den svenska demokratin bör lyftas fram tydligare i

introduktionsutbildningen för nyanlända. En ökad delaktighet på lokal nivå kan

främjas genom att kommuner på olika sätt stödjer sammanslutningar och nätverk i

bostadsområden. Inför de allmänna valen bör lokala nätverk skapas för att i

samverkan mellan kommunen, politiska partier, etniska och andra organisationer

samt andra aktörer verka för ett ökat valdeltagande. Förslaget från Kommittén

för medborgarskapskrav om att alla som har fyllt 18 år och är folkbokförda i

Sverige skall ha rösträtt oavsett medborgarskap, bör genomföras.

Kommittén föreslår att rösträtt i kommunala folkomröstningar skall tillkomma

alla som har rösträtt i val till kommun- och landstingsfullmäktige.

Barn och ungdomar

Kommittén har haft i uppgift att lämna förslag på hur barn och ungdomar kan få

bättre kunskaper om hur kommunen fungerar och bli mer delaktiga i den kommunala

demokratin.

Enligt kommitténs bedömning ger lagstiftningen i dag ett stort utrymme för barn

och ungdomar att medverka i den politiska beslutsprocessen. Barns och ungdomars

reella inflytande i kommuner och landsting beror därmed på vilja och kunskaper

hos kommunala beslutsfattare. Utvecklingen under senare år har varit mycket

positiv, och alltfler kommuner och landsting arbetar med att upprätta olika

former av dialog mellan å ena sidan barn och ungdomar och å andra sidan

kommunala beslutsfattare. Enligt kommitténs bedömning bör skolan ha en viktig

roll som arena för sådana möten.

En medborgerlig initiativrätt i fullmäktige som även tillkommer barn och

ungdomar kan bidra till ökad delaktighet och större kunskaper om hur kommunen

fungerar bland barn och ungdomar.

Enligt kommitténs bedömning har skolan en mycket stor betydelse när det gäller

att ge barn och ungdomar demokratisk kompetens.

Grundskolans och gymnasieskolans kursplaner i samhällskunskap bör ändras så att

de tydligare uttrycker ett flernivåperspektiv. Behovet av kommentarer och

referensmaterial som kan understödja ett sådant perspektiv i

samhällskunskapsundervisningen bör ses över. Skolan bör i större utsträckning än

i dag förmedla värdet av politiskt aktiva medborgare i en demokrati.

De politiska ungdomsförbunden är i stor utsträckning utestängda från skolorna.

Kommitténs bedömning är att politisk verksamhet på skolorna inte får motverkas

utan i stället bör främjas. Samtliga kommuner bör därför se över sina skolors

bestämmelser vad beträffar möjligheten för politiska ungdomsförbund och andra

organisationer att inom skolorna få uttrycka sina åsikter. De politiska

partierna och deras ungdomsförbund bör dessutom ges bättre möjlighet att

medverka i samhällskunskapsundervisningen.

Erfarenheter och möjligheter

Kommundelsnämnder

Kommittén har haft i uppgift att göra en samlad utvärdering av hur

kommundelsnämnderna, främst ur demokratiska aspekter, har fungerat under 1980-

och 1990-talen.

Kommitténs bedömning är att kommundelsnämnderna överlag hittills inte har

infriat förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och valda. De har

däremot haft positiva demokratiska effekter när det gäller antalet

förtroendevalda, politikerrollen och det lokala partiarbetet.

Det är viktigt att de frågor som kommundelsnämnder arbetar med berör många

kommundelsinvånare gemensamt. En fortsatt diskussion om vilka uppgifter som

kommundelsnämnder bör ansvara för är därför betydelsefull.

Kommittén konstaterar att befintlig lagstiftning inte hindrar att invånarna i en

kommundel röstar om vilka som skall representera dem i kommundelsnämnden,

varefter fullmäktige konfirmerar detta genom att utse ledamöter och ersättare i

enlighet med valresultatet. Ett sådant förfarande fordrar bred enighet i

fullmäktige. Kommittén anser att denna möjlighet är tillräcklig och ser i

dagsläget därför inget behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. De

demokratiska vinsterna av direktval är osäkra och kan sammantaget inte sägas

överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna tänkas innebära.

I andra sammanhang kan det vara värdefullt att kommunen fördjupar samarbetet med

lokala utvecklingsgrupper utifrån deras intresse och förmåga samt utifrån

förhållandena i respektive kommundel.

Kommundelningar

Kommittén har haft i uppgift att göra en utvärdering av de allmänna

kommunaldemokratiska erfarenheterna av de kommundelningar som genomförts under

1990-talet.

Våra undersökningar bygger på intervjuer med nyckelpersoner i kommunerna, och

det har inte varit möjligt att jämföra med tiden före delningen eller att ställa

frågor direkt till medborgarna.

Utvärderingen visar att det i samband med kommundelningen uppstod ett stort

intresse för de kommunalpolitiska frågorna i de nya kommunerna. I de flesta fall

avtog dock detta intresse några år efter delningen.

Positivt är att antalet förtroendevalda har ökat i förhållande till antalet

kommuninvånare, vilket innebär att betydligt fler personer i kommunen känner

eller är bekanta med någon förtroendevald.

Kommitténs bedömning är emellertid att det inte är möjligt att dra några

entydiga slutsatser beträffande de kommunaldemokratiska effekterna av

kommundelningar.

Demokratiredovisning

Kommittén har haft i uppgift att studera de försök som görs med så kallade

demokratibokslut för att vinna erfarenheter för det fortsatta arbetet för

demokrati och rättssäkerhet.

Kommitténs bedömning är att demokratiutvecklingen i kommuner och landsting kan

främjas genom regelbundna demokratiredovisningar. Sådana redovisningar innebär

att demokratin mäts, granskas och värderas.

Eftersom förhållanden och åtgärder skiftar mellan olika kommuner och landsting

är redovisningen av den egna demokratiutvecklingen av särskilt intresse. Men det

kan också vara värdefullt att jämföra demokrativärden i olika kommuner och

landsting med varandra. Därför är det önskvärt att det finns en gemensam kärna i

demokratiredovisningarna.

Värderingen av demokratin kan var och en göra utifrån sin demokratisyn. I denna

process bör förutom partierna även föreningar, organisationer, enskilda

medborgare och massmedier engageras.

Medborgarpaneler

Kommittén har haft i uppgift att studera erfarenheter av medborgarpaneler och

diskutera om de kan användas i större utsträckning.

Kommitténs bedömning är att medborgarpaneler är ett värdefullt inslag i den

kommunala demokratin. Förutom att vara ytterligare en möjlighet för medborgare

att framföra sina åsikter fungerar de som arenor för samtal och reflektion för

medborgare som står utanför partipolitiken. Medborgarpaneler och andra typer av

medborgarråd kan dock inte fylla de politiska partiernas funktion i demokratin.

Ungdomsråd

Kommittén har haft i uppgift att studera erfarenheterna av kommunala ungdomsråd,

för att se om de kan användas för att öka ungdomars kunskaper om, inflytande

över och delaktighet i den kommunala demokratin.

Kommitténs bedömning är att ungdomsråden är en värdefull arena både för möten

ungdomar emellan och för ungdomars möten med förtroendevalda och tjänstemän. Det

är viktigt att ungdomsråden på ett naturligt sätt ges möjlighet att påverka den

kommunala berednings- och beslutsprocessen liksom att medverka i utvärderingen

av verksamheten.

Ungdomsråden är sällan representativa för alla ungdomar i en kommun, men de bör

inte heller ses som en del av den representativa demokratin. Det är mer

ändamålsenligt att betrakta ungdomsråden som ett slags fristående föreningar,

vilkas verksamhet är samhällsnyttig och på olika sätt bör underlättas av

kommunerna. Ungdomsråden kan på många sätt bidra till att öka ungdomars

delaktighet och inflytande, men de utgör ingen patentlösning på det problem som

upplevs med ungdomars brist på engagemang i kommunala frågor.

Förstärkt kommunal demokrati

Fullmäktiges ställning

Kommittén har haft i uppgift att överväga hur det demokratiska inflytandet över

centrala frågor kan stärkas, för att garantera att fullmäktige i egenskap av

högsta beslutande organ alltid skall ha det avgörande inflytandet över frågor

som är av stor vikt för kommunen eller landstinget.

Kommittén föreslår att om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag eller till en stiftelse man

själv bildat, skall fullmäktige se till att fullmäktige får godkänna sådana

beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större

vikt.

Kommittén föreslår vidare att om fullmäktige har delegerat beslutanderätten i

ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden till en nämnd skall ärendet

hänskjutas till fullmäktige för avgörande om det begärs av minst en tredjedel av

de närvarande ledamöterna i nämnden.

Kommittén föreslår slutligen att ett ärende i fullmäktige skall återremitteras

om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel

majoritet skall dock krävas om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats

på detta sätt.

Folkinitiativ till folkomröstning

Kommittén har haft i uppgift att, mot bakgrund av den kritik som riktats mot

utformningen av folkinitiativet, utvärdera dess användning och överväga såväl

behovet av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta användning.

Kommittén föreslår att ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga

får väckas i fullmäktige av minst tio procent av de röstberättigade kommun-

eller landstingsmedlemmarna. Fullmäktige skall besluta att genomföra

folkomröstningen som ett led i beredningen av ärendet under förutsättning att

frågan ryms inom den kommunala kompetensen och avser ett ärende som fullmäktige

enligt kommunallagen skall handlägga. Folkomröstningen skall hållas inom skälig

tid. Fullmäktige fastställer frågeställning och svarsalternativ i

folkomröstningen.

Medborgerlig initiativrätt

Kommittén har haft ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka

medborgarnas möjligheter till deltagande i den kommunala demokratin.

Kommittén föreslår att fullmäktige får besluta att alla kommun- eller

landstingsmedlemmar som är folkbokförda i kommunen eller i en kommun inom

landstinget skall ha rätt att väcka ärenden i fullmäktige. En sådan

initiativrätt omfattar således även barn och ungdomar. Ett initiativ som väcks

på detta sätt kallas medborgarförslag. Ett medborgarförslag bör beredas så att

fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att medborgarförslaget väckts.

Utökad medborgerlig insyn

Kommittén har haft i uppgift att lämna förslag till hur medborgarnas insyn kan

stärkas i verksamhet som bedrivs på entreprenad, men som är helt eller delvis

finansierad av en kommun eller ett landsting. Förslagen skulle även innefatta

åtgärder som garanterar medborgerlig insyn i bidragsberättigad verksamhet som

drivs av fristående skolor, enskild förskoleverksamhet och enskild

skolbarnsomsorg.

Kommittén föreslår att om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon

annan än ett kommunalt aktiebolag eller en kommunal stiftelse om att utföra en

kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn i den verksamhet i

vilken angelägenheten utförs.

Allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en

omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, allmänhetens

intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.

Allmänhetens rätt till insyn i verksamheten skall inte avse handlingar hos

entreprenören. Insynen möjliggörs i stället genom att kommunen eller landstinget

i entreprenadavtalet överenskommer med entreprenören om att vissa uppgifter

skall lämnas till kommunen respektive landstinget. Allmänhetens insyn

tillgodoses genom att de uppgifter som lämnas kommer att utgöra allmän handling

hos kommunen eller landstinget.

Kommittén föreslår vidare att den som är huvudman för en fristående

förskoleklass, grundskola, särskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola som

enligt beslut av Skolverket har rätt till kommunalt bidrag, regelbundet skall

lämna sådan information till Skolverket, som behövs för att ge allmänheten insyn

i skolverksamheten. Allmänhetens insyn tillgodoses genom att den information

som lämnas kommer att utgöra allmän handling hos Skolverket. För att underlätta

tillgängligheten till denna information skall Skolverket skicka en kopia av

handlingarna till den kommun där skolan är belägen.

Öppna sammanträden i fullmäktigeberedningar

Kommittén har haft ett allmänt uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka

medborgarnas möjligheter att delta i den kommunala demokratin.

När det gäller nämndsammanträden är huvudregeln att de skall hållas inom stängda

dörrar. Nämnden får emellertid besluta att ett sammanträde skall vara öppet om

fullmäktige har medgett detta. Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig

för att inrätta fullmäktigeberedningar i stället för nämnder, eller vid sidan av

dessa, bör samma möjligheter att ha öppna sammanträden gälla. Kommittén

föreslår att fullmäktigeberedningar skall ha möjlighet att besluta att ett

sammanträde skall vara offentligt om fullmäktige har medgett det.

Övrigt

Förfarandet vid kommunala indelningsändringar

Kommittén har haft i uppgift att se över bestämmelserna i indelningslagen och

vid behov föreslå ändringar som kan underlätta proceduren vid

indelningsändringar. Kommittén har även haft i uppgift att överväga behovet av,

och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning

av indelningsändring.

Enligt kommitténs bedömning är någon förändring av själva proceduren från

ansökan till eventuellt beslut om indelningsändring inte påkallad. Däremot är

det önskvärt att det tillskapas en möjlighet till extraval, så att en beslutad

indelningsändring kan genomföras inom kortare tid än vad som nu är möjligt. Ett

sådant extraval bör hållas i samtliga kommuner som berörs av

indelningsändringen, och beslutet att hålla val bör fattas av regeringen i

samband med beslutet om indelningsändring. De författningsändringar som behövs

för att möjliggöra ett sådant extraval rymmer stor komplexitet och bör därför

utredas i annat sammanhang.

Kommitténs lagförslag (SOU 2001:48)

Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1

dels att 1 kap. 1 §, 3 kap. 7, 10 och 17 §§, 4 kap. 8, 11, 12, 13 och 14 §§, 5

kap. 23, 33 och 36 §§ samt 6 kap. 7 § skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas sju nya paragrafer 3 kap. 19 a §, 4 kap. 12 a och 12

b §§, 5 kap. 11 a, 34 a och 65 §§ samt 6 kap. 11 a § av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 5 kap. 36 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Sverige är indelat i kommuner och landsting.

Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges

i denna lag eller i särskilda föreskrifter.

Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens och demokratins grund de

angelägenheter som anges i denna lag eller i särskilda föreskrifter.

3 kap.

7 §

För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall

avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar. En sådan

beredning skall bestå av en eller flera förtroendevalda.

För beredning av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden som skall

avgöras av fullmäktige får fullmäktige inrätta fullmäktigeberedningar.

Ledamöter och ersättare i en fullmäktigeberedning utses bland dem som uppfyller

de villkor som uppställs i 4 kap. 2 och 3 §§.

En fullmäktigeberednings sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. En

fullmäktigeberedning får dock besluta att dess sammanträden skall vara

offentliga, om fullmäktige har medgett det.

10 §

Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst

ärende eller en viss grupp av ärenden.

Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst

ärende eller en viss grupp av ärenden. Ett sådant ärende skall dock hänskjutas

till fullmäktige för avgörande, om det begärs av minst en tredjedel av de

närvarande ledamöterna i en nämnd.

Ärenden som anges i 9 § första stycket eller som enligt lag eller annan

författning skall avgöras av fullmäktige får inte delegeras till nämnderna.

Föreskrifter om delegering av ärenden inom en nämnds verksamhetsområde finns i 6

kap. 33-38 §§.

17 §

Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar

samtliga aktier, skall fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseledamöter,

3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som

är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 § lämnar över vården av en

kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar

samtliga aktier, skall fullmäktige

1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2. utse samtliga styrelseledamöter,

3. se till att fullmäktige får godkänna sådana beslut i verksamheten som är av

principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.

Har fullmäktige inte inom tre månader från det att beslutet underställdes

fullmäktige godkänt ett sådant beslut som avses i första stycket 3, är en på

beslutet grundad rättshandling ogiltig.

Fullmäktige skall också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen

eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier.

Vad som anges i första stycket gäller, när kommunen ensam eller landstinget

ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Fullmäktige skall även

utse minst en revisor i en sådan stiftelse.

Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen skall fullmäktige

utse någon av de revisorer eller revisorsersättare som enligt 9 kap. 1 § valts

för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet.

19 a §

Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan än som avses i 17

§, om att utföra en kommunal angelägenhet, skall allmänheten tillförsäkras insyn

i den verksamhet i vilken angelägenheten utförs.

Allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en

omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, allmänhetens

intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.

4 kap.

8 §

Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.

Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast.

Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får

kvarstanna på sina uppdrag under återstoden av mandattiden.

11 §

Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs

för uppdragen.

Förtroendevalda har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs

för förtroendeuppdragets fullgörande.

Detsamma gäller för styrelseledamöter och ersättare samt revisorer som utses av

fullmäktige i sådana bolag och stiftelser som avses i 3 kap. 17 och 18 §§.

12 §

Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de

pensions- och semesterförmåner som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag.

Förtroendevalda har rätt till skälig kompensation för den arbetsinkomst,

pensionsrätt, semesterförmån, arbetslöshetsersättning och annan liknande

ersättning som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag.

Detta gäller dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en

betydande del av heltid.

12 a §

Förtroendevalda med funktionshinder har rätt till skälig ersättning för

nödvändiga resekostnader som uppstår när de fullgör sina uppdrag.

12 b §

Förtroendevalda med barn med behov av tillsyn har rätt till skälig ersättning

för nödvändiga kostnader för barntillsyn som uppstår när de fullgör sina

uppdrag.

13 §

Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 § skall

betalas.

Fullmäktige skall meddela närmare bestämmelser om de förtroendevaldas ekonomiska

villkor enligt 12-12 b §§.

14 §

Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få

1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget,

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3. pension, samt

4. andra ekonomiska förmåner.

Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få

1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget,

utöver vad som följer av 12 a och 12 b §§,

2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget,

3. pension, samt

4. andra ekonomiska förmåner.

5 kap.

11 a §

Fullmäktige skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan

delta på lika villkor i handläggningen av fullmäktiges ärenden.

23 §

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet gäller

förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller

granskningen,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om

fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också

väckas av minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.

Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla

initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om

deras adresser.

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna eller revisorsersättarna när de tjänstgör, om ärendet gäller

förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller

granskningen,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det,

5. den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget genom

medborgarförslag, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

6. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om

fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också

väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar.

Initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla

initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om

deras adresser.

33 §

En motion bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det

att motionen väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som kommit

fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då

avskriva motionen från vidare handläggning.

En motion eller ett medborgarförslag bör beredas så, att fullmäktige kan fatta

beslut inom ett år från det att motionen eller medborgarförslaget väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som kommit

fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då

avskriva motionen eller medborgarförslaget från vidare handläggning.

34 a §

Om ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckts i fullmäktige

enligt 5 kap. 23 § andra stycket, skall fullmäktige, om frågan avser ett ärende

som skall handläggas av fullmäktige, besluta att som ett led i beredningen av

ärendet genomföra folkomröstningen.

Folkomröstningen skall hållas inom skälig tid från det att ärendet väcktes.

Vid sådan folkomröstning skall bestämmelserna i 5 kap. 34 § tredje och fjärde

styckena tillämpas.

Bordläggning

Bordläggning och återremiss

36 §

Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredjedel av de

närvarande ledamöterna.

För bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende krävs dock enkel

majoritet.

Ett ärende skall bordläggas eller återremitteras, om det begärs av minst en

tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet

tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt.

För bordläggning eller återremiss i fråga om val krävs enkel majoritet.

Beslut om återremiss skall motiveras.

65 §

Om fullmäktige enligt 5 kap. 23 § har föreskrivit att den som är folkbokförd i

kommunen eller i en kommun inom landstinget, i fullmäktige får väcka ärenden

genom medborgarförslag, skall arbetsordningen innehålla föreskrifter om hur

sådana medborgarförslag skall handläggas.

6 kap.

7 §2

Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i

enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de

föreskrifter som gäller för verksamheten.

De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att

verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.

Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 §

har lämnats över till någon annan.

När vården av en kommunal angelägenhet har lämnats över till någon annan än som

avses i 3 kap. 17 § skall nämnderna se till att allmänheten tillförsäkras insyn

enligt 3 kap. 19 a §.

11 a §

Nämnden skall verka för att förtroendevalda som har funktionshinder kan delta på

lika villkor i handläggningen av nämndens ärenden.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

2. De nya föreskrifterna i 3 kap. 17 § skall tillämpas efter utgången av juni

2003.

3. De nya föreskrifterna i 3 kap. 19 a § skall tillämpas på avtal som träffas

eller förlängs efter utgången av juni 2002.

Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring3 skall

ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

5 §4

Den allmänna försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till

sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en

försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans

inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den

sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat

förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas

a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller

andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till

sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,

b) när förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag

beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn

till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild

efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom

arbete,

c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan

utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets-

eller inkomstförhållanden,

d) när tjänstepension beviljas den försäkrade, samt

e) när ett beslut om vilandeförklaring av förtidspension enligt 16 kap. 16 eller

17 §§ upphör.

Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då

anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som

ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning

tidigast från och med första dagen i den ersättningsperiod som inträffar i

anslutning till att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.

Under tid som anges under 1-6 får, om inte första stycket b, c eller d är

tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till

vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till

samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade

1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studiemedel

eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd

enligt lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, bidrag

enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller

särskilt utbildningsbidrag,

2. genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och uppbär

timersättning för studierna,

3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår

arbetsmarknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,

4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex

månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den

försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 §

föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande

gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant

barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den

försäkrade fick barnet i sin vård,

6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Under tid som anges under 1-7 får, om inte första stycket b, c eller d är

tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till

vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till

samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade

1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studiemedel

eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd

enligt lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa, bidrag

enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller

särskilt utbildningsbidrag,

2. genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och uppbär

timersättning för studierna,

3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår

arbetsmarknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,

4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex

månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den

försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 §

föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande

gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant

barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den

försäkrade fick barnet i sin vård,

6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,

7. uppbär ersättning enligt kommunallagen 4 kap. 12 § första stycket.

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 3 skall försäkringskassan,

vid sjukdom under utbildningstiden, beräkna sjukpenningen på en

sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den

inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om

därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till

anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal

arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete

under utbildningstiden.

För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b §

eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380)

om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan

författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta

betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har

fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade

kan antas få under denna tid.

För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under

studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär

studiesocial förmån som anges i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den

sjukpenninggrundande inkomst som följer av första-tredje styckena, om

sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande

inkomsten enligt fjärde stycket.

Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den

försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta

ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete

som avses i 16 kap. 15 §.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i kommunen

och som fyller 18 år senast på dagen för folkomröstningen.

Andra än svenska medborgare har rösträtt bara om de varit folkbokförda i Sverige

den 1 november de tre åren närmast före det år då folkomröstningen hålls.

Rösträtt vid folkomröstning i en kommun har den som är folkbokförd i kommunen,

senast på dagen för folkomröstningen fyller 18 år och

1. är medborgare i Sverige eller i någon annan av Europeiska unionens